機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫作用發(fā)揮研究
——以三門峽市實(shí)名制數(shù)據(jù)庫使用情況為例

劉國棟

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理以機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，以機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理系統(tǒng)為載體，旨在通過機(jī)構(gòu)編制、組織、人事、財政等部門協(xié)調(diào)配合，達(dá)到具體機(jī)構(gòu)設(shè)置與按規(guī)定審批的機(jī)構(gòu)相對應(yīng)、在編人員與文件批復(fù)的編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)相對應(yīng)的目的。通過建立實(shí)名制管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，可以進(jìn)一步加強(qiáng)對機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置、人員編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)及使用情況的動態(tài)管理、預(yù)測分析和跟蹤提示，對于提升機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范化、科學(xué)化、精細(xì)化水平，對優(yōu)化機(jī)構(gòu)編制資源配置、推進(jìn)簡政放權(quán)和政府職能轉(zhuǎn)變具有重要的支撐作用。筆者以三門峽市機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫使用情況為例，簡要探討如何充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫作用，進(jìn)一步提高數(shù)據(jù)庫的使用成效。

一、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫的背景和意義

黨的十八大以來，中央對加強(qiáng)和規(guī)范地方機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理提出了一系列具體要求。2013年，黨中央、國務(wù)院和中央編委在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革的意見等文件中，明確要求地方各級要進(jìn)一步完善機(jī)構(gòu)編制與組織人事、財政等部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，全面實(shí)行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理。2014年，中央編委印發(fā)《關(guān)于深入開展機(jī)構(gòu)編制和人員核查全面推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的通知》，對地方全面推行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理進(jìn)行了工作部署。2016年1月，中央編辦牽頭研究制定了地方機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理的相關(guān)規(guī)范性文件。同年12月，中央各部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位防治“吃空餉”問題長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，明確要全面實(shí)行機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理，嚴(yán)格人員編制使用核準(zhǔn)備案制度，強(qiáng)化部門間聯(lián)動管理綜合約束機(jī)制，加強(qiáng)機(jī)構(gòu)運(yùn)行和人員編制使用情況的動態(tài)監(jiān)管。2019年8月，《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》也對機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作明確了新目標(biāo)新要求，提出對編制使用實(shí)行實(shí)名制管理，建立機(jī)構(gòu)編制管理同組織人事、財政預(yù)算管理共享的信息平臺，充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制在管理全流程中的基礎(chǔ)性作用。

在此背景下，研究機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫的作用，是創(chuàng)新實(shí)名制管理工作的新途徑，對進(jìn)一步嚴(yán)控機(jī)構(gòu)編制、盤活用好機(jī)構(gòu)編制資源，提升機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范化、科學(xué)化、法制化水平具有重要意義。

二、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作的現(xiàn)狀

近年來，三門峽市委編辦全面貫徹落實(shí)中央和省委編辦關(guān)于機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作的有關(guān)規(guī)定和要求，以加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制和人員管理為目標(biāo)，依托機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理系統(tǒng)，以實(shí)名制管理數(shù)據(jù)庫為基礎(chǔ)，以進(jìn)人用編審核為抓手，推動部門間協(xié)調(diào)配合，不斷提升機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理水平，取得了一定的工作成績。

（一）管理制度體系更加健全

2020年，三門峽市先后出臺了《三門峽市機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制使用管理暫行辦法》《三門峽市人才專項編制使用管理暫行辦法》，對進(jìn)人用編審核原則、使用范圍、辦理程序和時限要求等方面進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，進(jìn)一步健全完善了編制使用管理和人才專項編制使用管理制度，規(guī)范了進(jìn)人用編和人員入編審核程序，進(jìn)一步加強(qiáng)了機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作，為實(shí)名制數(shù)據(jù)庫規(guī)范化操作提供了基礎(chǔ)條件。

（二）信息化水平不斷提高

近年來，三門峽市委編辦加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制信息化建設(shè)工作，初步完成信息化的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2013年，三門峽市委編辦積極爭取財政資金支持，堅持高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求的原則，圓滿完成三門峽市機(jī)構(gòu)編制信息化涉密機(jī)房和機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)內(nèi)網(wǎng)建設(shè)工作，并順利實(shí)現(xiàn)中央、省、市、縣機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)內(nèi)網(wǎng)的互聯(lián)互通。通過機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，實(shí)現(xiàn)對機(jī)構(gòu)編制和實(shí)有人員實(shí)時動態(tài)調(diào)整和監(jiān)管。

（三）實(shí)名制數(shù)據(jù)庫實(shí)現(xiàn)全覆蓋

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫由中央編辦負(fù)責(zé)研發(fā)和維護(hù)，目前已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)對機(jī)構(gòu)編制和在編人員進(jìn)行動態(tài)更新和管理。數(shù)據(jù)庫包含機(jī)構(gòu)編制和人員管理所涉及的所有基本指標(biāo)信息，數(shù)據(jù)范圍延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級，全市各級機(jī)關(guān)事業(yè)單位及其在編人員均納入實(shí)名制系統(tǒng)管理，真正實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊，縱向到底”的全覆蓋管理。

（四）多部門協(xié)調(diào)配合約束機(jī)制初步形成

根據(jù)《三門峽市機(jī)關(guān)事業(yè)單位編制使用管理暫行辦法》要求，市本級建立起以“雙通知單”制度為基礎(chǔ)的多部門協(xié)調(diào)配合約束機(jī)制，即把“機(jī)構(gòu)編制審核通知單”和“入減編通知單”作為人員進(jìn)出的依據(jù)，組織、人社、財政等部門憑通知單才能辦理人員錄（聘）用、調(diào)配、工資、社保等手續(xù)。三門峽市委編辦通過嚴(yán)格履行機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)人用編審核程序，規(guī)范辦事程序，細(xì)化工作流程，初步建立了與組織、人社、財政等部門間的協(xié)調(diào)配合和約束監(jiān)督機(jī)制。

（五）實(shí)名制數(shù)據(jù)庫應(yīng)用初具成效

三門峽市實(shí)名制管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫應(yīng)用主要?dú)v經(jīng)三個階段：單機(jī)版系統(tǒng)，河南省網(wǎng)絡(luò)版系統(tǒng)，中央編辦網(wǎng)絡(luò)版系統(tǒng)。經(jīng)過多年發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了中央、省、市、縣四級機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)的實(shí)時查看、更新和監(jiān)管等功能，同時具備對各類數(shù)據(jù)信息的匯總和統(tǒng)計功能。

三、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫存在的問題

（一）部門之間存在“信息孤島”現(xiàn)象，機(jī)構(gòu)編制信息共享機(jī)制不健全

目前，三門峽市組織、機(jī)構(gòu)編制、人社和財政等部門之間的信息共享機(jī)制仍處于交換文件資料或信息數(shù)據(jù)的層面，各部門雖然都有自建的信息化系統(tǒng)，但是由于各數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)處于分離狀態(tài)，信息來源彼此獨(dú)立、信息數(shù)據(jù)不能共享共用，仍存在信息壁壘和信息堵塞現(xiàn)象。各部門間的協(xié)調(diào)配合大部分限于比對紙質(zhì)工作臺賬,還沒有利用軟件系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫來實(shí)現(xiàn)便捷化的數(shù)據(jù)資源共享共用。其原因主要有以下幾點(diǎn)：一是各部門信息化系統(tǒng)建設(shè)、信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫管理和運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，導(dǎo)致在需要調(diào)閱各數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)信息時往往難以實(shí)現(xiàn);二是各部門之間互相缺少數(shù)據(jù)共享機(jī)制，溝通配合機(jī)制不夠順暢，導(dǎo)致各部門信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫的數(shù)據(jù)信息難以互通互容;三是各部門系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的收集、發(fā)布和共享機(jī)制不健全，由于各部門信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)庫數(shù)據(jù)存在保密問題，數(shù)據(jù)跨網(wǎng)絡(luò)、跨密級交換受限，導(dǎo)致各部門只依據(jù)自身工作是否便捷來自行判斷是否公開和共享數(shù)據(jù)信息。

（二）實(shí)名制管理信息化水平不高，機(jī)構(gòu)編制數(shù)據(jù)分析應(yīng)用能力不足

機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作主要是依托實(shí)名制管理系統(tǒng)開展的，各地受制于信息化發(fā)展水平限制，存在信息化建設(shè)起步較低、資金短缺、人手不足、網(wǎng)絡(luò)不暢等問題，對機(jī)構(gòu)編制信息化的認(rèn)識程度偏低，沒有認(rèn)識到實(shí)名制管理系統(tǒng)所具有的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)管理、輔助決策功能，只片面重視錄入大量信息，忽視了對數(shù)據(jù)管理、分析、利用等深度挖掘信息價值工作。僅僅將實(shí)名制管理系統(tǒng)作為存儲機(jī)構(gòu)編制和人員信息數(shù)據(jù)的軟件工具，只能進(jìn)行數(shù)據(jù)查詢、數(shù)據(jù)更新、數(shù)據(jù)匯總等極為間單的操作，無法對存儲的大數(shù)據(jù)信息進(jìn)行有效加工，數(shù)據(jù)分析預(yù)測能力還處于較淺的層次，沒有讓實(shí)名制管理系統(tǒng)真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫發(fā)展方向

機(jī)構(gòu)編制工作是黨和國家執(zhí)政資源建設(shè)的一項基礎(chǔ)性工作，而機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫則是開展機(jī)構(gòu)編制工作的基礎(chǔ)，其重要作用不言而喻。當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理工作正處在整合資源、擴(kuò)大應(yīng)用、提升效能、發(fā)掘效益的關(guān)鍵時期，我們應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)庫的重要作用，創(chuàng)新思維理念，改進(jìn)工作方法，建立起適應(yīng)新形勢新要求的機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理體系。

（一）建立共享的信息平臺，打破“信息孤島”現(xiàn)象

一是打造數(shù)據(jù)信息管理系統(tǒng)。以機(jī)構(gòu)編制、組織、人社、財政等部門業(yè)務(wù)需求為導(dǎo)向，按照“一方建設(shè)、多方應(yīng)用”的模式，打造互聯(lián)互通的數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)平臺。要統(tǒng)一組織研發(fā)、統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計、統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)組織、人社、財政和編辦等部門數(shù)據(jù)信息的有效對接，打破部門之間信息壁壘，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)信息共享。

二是健全部門間的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同機(jī)制。對各部門數(shù)據(jù)信息共享的權(quán)限、責(zé)任和優(yōu)先等級等要素進(jìn)行合理劃分，完善數(shù)據(jù)共享、身份認(rèn)證和信息授權(quán)等管理機(jī)制，通過制度和技術(shù)層面的規(guī)定，對數(shù)據(jù)信息能否公開、如何共享進(jìn)行明確的界定，加強(qiáng)各部門數(shù)據(jù)庫系統(tǒng)的數(shù)據(jù)對接，推進(jìn)信息整合和資源共享，推動業(yè)務(wù)工作協(xié)同發(fā)展。

（二）創(chuàng)新實(shí)名制管理應(yīng)用，提升實(shí)名制管理規(guī)范化和科學(xué)化水平

一是加快推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)網(wǎng)上辦理。依托機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫，將實(shí)名制管理從線下搬到線上，實(shí)現(xiàn)報送請示、進(jìn)人用編審核、新進(jìn)人員入編、減員出編等相關(guān)機(jī)構(gòu)編制審核業(yè)務(wù)的全程在線辦理。通過機(jī)構(gòu)編制業(yè)務(wù)工作在實(shí)名制管理系統(tǒng)上的流轉(zhuǎn)，固化申報審批流程，實(shí)現(xiàn)審批程序的規(guī)范化，同時也為單位辦理人員節(jié)約辦事時間、降低人工成本，全面提升機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)范化和科學(xué)化水平。

二是豐富實(shí)名制數(shù)據(jù)庫的功能應(yīng)用。充分挖掘?qū)嵜茢?shù)據(jù)信息潛力,對數(shù)據(jù)加強(qiáng)分析和利用,開發(fā)違規(guī)預(yù)警等功能,做到數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)管,實(shí)時更新和預(yù)警,特別是當(dāng)單位出現(xiàn)超編進(jìn)人、超職數(shù)配備干部等情況時,實(shí)名制管理系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫能夠自動進(jìn)行報警提示，并拒絕人員信息錄入操作，從根本上防范和遏制各類違紀(jì)違規(guī)問題的發(fā)生。

三是提高實(shí)名制信息數(shù)據(jù)應(yīng)用分析能力。充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)手段，在實(shí)名制管理系統(tǒng)中開發(fā)機(jī)構(gòu)編制管理動態(tài)研判分析功能。同時，設(shè)計開發(fā)更多種類豐富、功能實(shí)用的數(shù)據(jù)統(tǒng)計報表,便于準(zhǔn)確掌握機(jī)構(gòu)編制資源配置現(xiàn)狀，發(fā)揮實(shí)名制管理信息在控編減編、深化行政體制改革、機(jī)構(gòu)編制核查等工作中的基礎(chǔ)支撐作用，為科學(xué)決策和加強(qiáng)實(shí)名制管理提供重要依據(jù)。

（三）健全機(jī)構(gòu)編制綜合約束機(jī)制，加大機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查力度

一是建立健全進(jìn)人用編審核制度。各單位應(yīng)嚴(yán)格以編制部門批復(fù)的機(jī)構(gòu)、編制和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)信息為基礎(chǔ)錄用人員、選配干部，不得超編進(jìn)人，不得超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)干部。

二是建立全面的實(shí)名制信息比對機(jī)制。將機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制信息與財政工資信息、個人社保信息等數(shù)據(jù)信息進(jìn)行比對，對未納入實(shí)名制管理的人員，不得核撥工資和社保等費(fèi)用。

三是建立與監(jiān)管部門的協(xié)作溝通機(jī)制。加強(qiáng)與審計、巡察等部門間的協(xié)作，將機(jī)構(gòu)編制實(shí)名制數(shù)據(jù)信息作為巡察、預(yù)算執(zhí)行審計、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計的重要依據(jù)。