認罪認罰從寬制度在監(jiān)察與司法中的銜接

董 坤

(中國社會科學院 法學研究所， 北京 100720)

2016年9月，全國人大常委會授權最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件認罪認罰從寬制度試點工作。經(jīng)過兩年多的試點總結(jié)，2018年10月，認罪認罰從寬制度正式在《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)中得以確立。雖然，該項制度最初僅被視為刑事訴訟程序的專屬制度，但隨著國家監(jiān)察體制改革的啟動，監(jiān)察機關被賦予了黨紀檢查、行政監(jiān)察、犯罪調(diào)查三種重要職能，這其中即包括對職務犯罪案件的調(diào)查權和處置權。自此，認罪認罰從寬制度專門適用于刑事訴訟的局面被打破。隨著2019年最高人民檢察院、最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合發(fā)布的《關于適用認罪認罰從寬制度的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)的出臺,認罪認罰從寬制度的適用范圍正式從刑事訴訟程序向前延伸至監(jiān)察調(diào)查程序。[1]如何完善認罪認罰從寬制度在監(jiān)察與司法不同程序間的銜接轉(zhuǎn)換機制，統(tǒng)一其適用標準等成為理論研究的新課題。

一、監(jiān)察程序中適用認罪認罰從寬制度的規(guī)范解讀

2018年3月20日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過的《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第31條規(guī)定了認罪認罰的相關內(nèi)容，其中有三個方面值得關注。

一是《監(jiān)察法》對認罪認罰從寬制度的規(guī)定較為簡略?！侗O(jiān)察法》將“認罪認罰”一詞直接置于法條當中，并未對“認罪認罰從寬”作出概念界定，對其制度功能和原則定位也沒有進行明確規(guī)定。如何準確地理解和把握“認罪”“認罰”“從寬”的具體內(nèi)涵和外延邊界，并科學規(guī)范地適用相關的程序規(guī)則，《監(jiān)察法》對此都沒有提供明確的法律依據(jù)和方向指引。

二是監(jiān)察程序中的“認罪認罰”并非獨立的從寬處罰情節(jié)。根據(jù)《監(jiān)察法》第31條的規(guī)定，涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人除主動認罪認罰外，還要具備“自動投案”“悔罪悔過”“退賠退贓”“立功”以及“案件涉及國家重大利益等”的情形，監(jiān)察機關才會考慮提出從寬處罰建議。換言之，《監(jiān)察法》提及的“認罪認罰”被混同在自首、立功、退贓等從寬情形之中，并沒有單獨作為從寬處理情節(jié)。[2]

三是《監(jiān)察法》對“認罪認罰從寬”的認定采用了集體決策和上級審批的程序設計。按照第31條的規(guī)定，監(jiān)察機關對于認罪認罰的被調(diào)查人擬向檢察院提出從寬處罰建議的，不僅需要單位領導的集體討論研究，還必須獲得上一級監(jiān)察機關的批準，具體承辦案件的監(jiān)察人員沒有獨立的決定權。之所以如此設計“是為了確保決策程序公開公正，防止隨意性，有利于給予與被調(diào)查人罪責輕重相適應的法律制裁，也有利于體現(xiàn)對悔過自新的被調(diào)查人寬大處理的政策意圖?！盵3](P.163)簡言之，聚合集體的智慧，再由上一級監(jiān)察機關審核把關，可以避免個人權力濫用的風險，同時確保辦理案件的質(zhì)量。

通過初步分析可以發(fā)現(xiàn)，《監(jiān)察法》對于認罪認罰從寬制度的規(guī)定較為簡單和原則化，其原因包括兩個方面。其一是《監(jiān)察法》在較短的時間內(nèi)將有關監(jiān)察機關的組織體系、職責權限、行為程序等含有組織法和程序法元素的內(nèi)容作了統(tǒng)一規(guī)定[4]，其宜粗不宜細的立法特點較為明顯，因而對于作為程序性規(guī)定的“認罪認罰從寬制度”只能作較為簡單和原則性的規(guī)定。其二是在《監(jiān)察法》的制定過程中，國家將監(jiān)察體制改革的目標定位為“整合反腐敗資源力量，加強黨對反腐敗工作的集中統(tǒng)一領導”[5]。有學者指出：“為實現(xiàn)高效反腐的目的，被調(diào)查人的權利必然會在一定程度上作出‘退讓’。”[6]在監(jiān)察權力集中、監(jiān)察程序呈現(xiàn)強職權色彩的背景下，認罪認罰作為被追訴人的一項重要權利，在監(jiān)察調(diào)查中也會受到一定程度的限制，較為明顯的表現(xiàn)即是《監(jiān)察法》沒有就涉及被調(diào)查人“認罪”“認罰”等權利性的行為作出細化規(guī)定，對認罪認罰從寬的知情權、提出意見權等也沒有在立法中予以明確，這在某種程度上與《監(jiān)察法》的目標導向以及強職權色彩存在關聯(lián)?？傊?，《監(jiān)察法》對于認罪認罰從寬制度規(guī)定得較為原則化，導致其與《刑事訴訟法》的銜接存在某些程序操作上的“空檔”以及差異化的認識。

二、認罪認罰從寬制度在“兩法”銜接中的認識差異和程序抵牾

《監(jiān)察法》第31條將認罪認罰與自首、立功、退贓等情形作為監(jiān)察機關移送檢察院時提起“從寬處罰建議”的情節(jié)，可能導致對被調(diào)查人在監(jiān)察程序中單純認罪認罰的情況下能否從寬產(chǎn)生爭議。而且將各種從寬情節(jié)逐一列舉還會導致對《監(jiān)察法》中“認罪”“認罰”以及“從寬”的理解與《中華人民共和國刑事訴訟法》(以下簡稱《刑事訴訟法》)中的相同表述在概念界定上產(chǎn)生較大差異，進而引發(fā)程序性銜接中的抵牾。

(一)《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》對認罪認罰從寬的差異化理解

雖然《監(jiān)察法》沒有對“認罪”“認罰”與“從寬”作出明確的內(nèi)涵闡釋，但《監(jiān)察法》第31條將“認罪認罰”與“自動投案，真誠悔罪悔過”“如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為”“積極退贓”以及“有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益”等情形并列適用，表明立法者認為這幾種特殊情形與認罪認罰并不存在外延上的直接交叉或重疊。但從《刑事訴訟法》及相關規(guī)范文件對“認罪”“認罰”概念的界定看，其與《監(jiān)察法》中“認罪認罰”以及上述幾種特殊情形的規(guī)定仍然存在著認識上的分歧和操作上的差異。

1.《監(jiān)察法》中的認罪未包含“自愿消極”承認指控犯罪的情形 《監(jiān)察法》第31條規(guī)定涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人要“主動”認罪認罰，并在該條的第1項、第2項以及第3項分別用“自動投案”“積極配合調(diào)查”“積極退贓”等詞申明被調(diào)查人的認罪認罰應當具有“自動性”“積極性”的特點。簡言之，《監(jiān)察法》認為認罪認罰中的“認”應有內(nèi)心的自覺和外在的積極行動，于是在立法時專門增加了“主動”二字，在規(guī)定特殊情形時還增加“自動”“積極”等詞以呼應認罪認罰“主動性”的外在標準。但從《刑事訴訟法》對“認罪認罰”的規(guī)定看，此處的“認”既可以是主動為之，也可以是消極被動的認可。具言之，根據(jù)《刑事訴訟法》第15條有關認罪認罰從寬制度的規(guī)定，“認罪”包括兩種情形。一種是“自愿如實供述自己的罪行”，包括自首，即被追訴人主動將自己置于有關機關的控制之下，并自愿如實供述自己的罪行；坦白，即雖未自動投案，但在到案后能如實供述自己的罪行。這兩者都具有主動認罪的特點，自首更是具有“自動投案”的情節(jié)。另一種是“承認指控的犯罪事實”，這是指犯罪嫌疑人、被告人沒有自動投案，也未主動坦白，但在接受訊問時能夠(自愿但消極地)“承認指控的犯罪事實”。[7]實踐中即存在大量經(jīng)多次訊問均不作有罪供述，但在案件補充偵查、補充調(diào)查的過程中，或經(jīng)過反復啟發(fā)、出示部分證據(jù)之后，在檢察機關提起公訴前犯罪嫌疑人“承認指控的犯罪事實”的情形。如這些情形出現(xiàn)在監(jiān)察程序中，被調(diào)查人同時又表示愿意接受處罰的，監(jiān)察機關能否提出從寬處罰的建議？從《監(jiān)察法》的立法意圖看，答案可能會是否定的?？梢姡侗O(jiān)察法》中的認罪認罰強調(diào)“認”的“主動性”“自動性”和“積極性”，其排斥《刑事訴訟法》中提出的自愿消極地承認指控犯罪的情形，這無形中會縮小認罪認罰從寬制度在監(jiān)察程序中的適用范圍。

2.《監(jiān)察法》中的“特定情形”是“認罪認罰”之外從寬的必備要素 《監(jiān)察法》第31條采用了“認罪+認罰+特殊情形=從寬”的立法模式，諸如自動投案、真誠悔過、配合調(diào)查、退賠退贓、重大立功等情形都屬于認罪認罰之外從寬的特殊情形和必備要件。這意味著《監(jiān)察法》中被調(diào)查人認罪認罰并非從寬的獨立法定情節(jié)。但有學者指出，《監(jiān)察法》規(guī)定的幾種特殊情形在《刑法》中大多屬于獨立的“從寬情節(jié)”。例如，“自動投案，真誠悔罪悔過”的情節(jié)類似于《中華人民共和國刑法》(以下簡稱《刑法》)中關于自首的規(guī)定，即《刑法》第67條第1款中規(guī)定的“犯罪以后自動投案，如實供述自己的罪行的是自首”。“積極配合調(diào)查工作，如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為的”情形與《刑法》第67條第2款和第3款(1)《刑法》第67條第2款和第3款規(guī)定：“被采取強制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如實供述司法機關還未掌握的本人其他罪行的，以自首論。 犯罪嫌疑人雖不具有前兩款規(guī)定的自首情節(jié)，但是如實供述自己罪行的，可以從輕處罰；因其如實供述自己罪行，避免特別嚴重后果發(fā)生的，可以減輕處罰?！币?guī)定的特殊自首以及坦白的情節(jié)相近。 “積極退贓，減少損失”的情形與《刑法》第383條第2款和第386條中的犯貪污受賄罪的規(guī)定基本相同。而“重大立功表現(xiàn)”的情形與《刑法》第68條中重大立功的規(guī)定基本相同。2021年9月30日出臺并施行的《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》(以下簡稱《監(jiān)察條例》)中的規(guī)定恰好印證了上述分析?？梢?，《監(jiān)察法》中給予涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人從寬處理的條件，其實質(zhì)是《刑事訴訟法》中認罪認罰的要求與《刑法》中的自首、立功、貪污受賄中的退贓等相關規(guī)定的糅合。[8]這種立法模式將監(jiān)察程序中被調(diào)查人認罪認罰的從寬條件限定在了更小的范圍內(nèi)。

3.《監(jiān)察法》中的從寬不包括“程序性從寬” 根據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定，如果被調(diào)查人認罪認罰，且具備第31條規(guī)定的四種特殊情形的，監(jiān)察機關可以在移送人民檢察院時提出“從寬處罰的建議”。按照立法對條文的釋義，“從寬處罰的建議包括從輕處罰、減輕處罰和免除處罰”[3](P.163)。此種理解將“從寬”解釋為實體上的從寬。2021年《監(jiān)察條例》第213條第1款規(guī)定的是監(jiān)察機關在移送檢察機關審查起訴時僅能依法提出從輕、減輕或者免除處罰等從寬處罰建議。但從《刑事訴訟法》第15條的規(guī)定看，如犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的，“可以依法從寬處理”。一般來說，“處理”比“處罰”的類型和范圍更廣，“從寬處理”不同于“從寬處罰”，其外延不僅包括實體從寬，還可擴展至程序從寬。程序上的從寬處理主要表現(xiàn)為三個方面。一是對于被告人認罪認罰的程序從簡，所謂“程序即是懲罰”，如果在審判中對被告人適用簡易程序或速裁程序，較之普通審理程序而言，可以使被告人盡快擺脫訟累，從案件訴訟中盡快解脫出來，回歸正常生活。所以程序從簡對于被告人而言也是一種“福利”，是程序從寬的表現(xiàn)。二是對于犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰的適用輕緩化的強制措施，具體規(guī)定在《刑事訴訟法》第81條第2款，犯罪嫌疑人認罪認罰的情形可以作為不具有社會危險性，不予逮捕的重要考量因素。(2)現(xiàn)行《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第140條規(guī)定：“犯罪嫌疑人涉嫌的罪行較輕，且沒有其他重大犯罪嫌疑，具有下列情形之一的，可以作出不批準逮捕或者不予逮捕的決定……(五)犯罪嫌疑人認罪認罰的。”三是犯罪嫌疑人認罪認罰的可提前終止訴訟程序[9](P.3)，例如《刑事訴訟法》第182條規(guī)定的特殊不起訴。由于《監(jiān)察法》對于被調(diào)查人認罪認罰的情形僅表述為“可以提出從寬處罰的建議”，不能涵蓋程序上的從寬處理，導致《監(jiān)察法》較之《刑事訴訟法》而言，對犯罪嫌疑人認罪認罰后“從寬”的手段和方式更為狹窄，這在一定程度上可能會降低或減損認罪認罰從寬制度在反腐敗犯罪工作中的激勵作用和效率價值。有研究者指出：“在《監(jiān)察法》中職務犯罪的被調(diào)查人具有重大立功表現(xiàn)或者案件涉及國家重大利益等情形的，監(jiān)察機關向檢察機關提出從寬處罰的建議，但監(jiān)察機關不能啟動撤案程序，只有從寬建議權?！盵10]

綜上而言，《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》對認罪認罰從寬制度的規(guī)定存在內(nèi)涵界定上的差異和外延適用上的錯位。首先，《監(jiān)察法》將“主動性”“自動性”納入認罪認罰中“認”的外延，無形中將自愿但消極地“承認指控的犯罪事實”的情形排除出了“可以從寬”的情形，縮小了監(jiān)察程序中適用認罪認罰從寬制度的范圍。其次，《監(jiān)察法》規(guī)定的對被調(diào)查人可以提出從寬處罰的建議，除認罪認罰外，還要滿足一些額外的情形或要素，如自首、退贓、立功等。這些情形本身就是量刑裁量時須考慮的從寬因素，與認罪認罰可疊加運用，但《監(jiān)察法》將這些要素與認罪認罰“雜糅”在一起，一定程度上否定了被調(diào)查人僅有認罪認罰的情形即能夠被從寬處罰的可能。最后，《監(jiān)察法》將“從寬”限定在實體法的從寬處罰層面，沒有規(guī)定程序從簡、強制措施的寬緩適用以及程序的提前終止等程序法上從寬處理的情形，無形中也限制了認罪認罰的被調(diào)查人可以在后續(xù)司法程序中被“從寬”處理的多種可能?？傊?，《監(jiān)察法》中給予涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人從寬處理的門檻較高，適用條件已超出《刑事訴訟法》中犯罪嫌疑人、被告人單純認罪認罰可以從寬的要求，這在一定程度上會降低認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的適用率，挫傷被調(diào)查人認罪認罰的積極性，更不利于認罪認罰在后續(xù)刑事訴訟中的確認和制度適用。

(二)“兩法”銜接中的制度適用與程序抵牾

由于《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》在認罪認罰從寬制度的立法表述上存在差異，且在立法技術上存在錯位，在監(jiān)察調(diào)查程序和刑事訴訟程序中，被調(diào)查人或被追訴人認罪認罰的，其從寬的認定標準并不統(tǒng)一，由此產(chǎn)生了“兩法”銜接中認罪認罰從寬制度在適用上的問題和程序上的抵牾。

1.認定認罪認罰的標準不一致 如前所述，由于《監(jiān)察法》中給予涉嫌職務犯罪的被調(diào)查人從寬處罰的門檻較高，適用條件已超出《刑事訴訟法》中犯罪嫌疑人、被告人單純認罪認罰可以從寬的情形，檢察院和法院在刑事訴訟中認為犯罪嫌疑人、被告人有認罪認罰情形的，由于其在監(jiān)察調(diào)查階段沒有自首、立功或者退贓等其他特殊情形，因而監(jiān)察機關一般不會提出從寬處罰的建議。同時，《監(jiān)察法》沒有規(guī)定，被調(diào)查人在監(jiān)察程序中認罪且愿意接受處罰的，應當記錄在案，隨案移送，并在起訴意見書中寫明有關情況。新近出臺的《監(jiān)察條例》第219條第2款規(guī)定了被調(diào)查人在調(diào)查階段具備認罪認罰的情形，但不符合《監(jiān)察法》規(guī)定的提出從寬處罰建議條件的，監(jiān)察機關也應當將該種情形寫入《起訴意見書》。但如果案件進入刑事訴訟程序，檢察院或法院認為犯罪嫌疑人、被告人在監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)有認罪認罰的事實和情節(jié)，能否直接向監(jiān)察機關查閱、調(diào)取相應的材料？能否向監(jiān)察辦案人員調(diào)查核實相關案情？能否將案件退回監(jiān)察機關補充調(diào)查或者讓監(jiān)察機關補充提供材料？這些在《監(jiān)察法》和《監(jiān)察條例》中都沒有作出相關規(guī)定，在程序上存在著操作的空白。上述原因使得檢察院和法院不能及時準確地查明被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)是否具有認罪認罰的情節(jié)，僅能在案件進入刑事訴訟程序后認定犯罪嫌疑人、被告人認罪認罰，由此給予的從寬幅度也會因認定時間、認定階段的后移而大打折扣，不利于認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的貫徹適用。

2.認定從寬的幅度不統(tǒng)一 即使被調(diào)查人在監(jiān)察調(diào)查階段認罪認罰，同時又有自首、立功、退贓等特殊情形，監(jiān)察機關在將其移送檢察院時也提出了從寬處理的建議，但在從寬幅度的把握上也可能與后續(xù)檢察院或法院的認定標準存在差異。如前所述，在刑事訴訟中，認罪認罰本身是獨立的量刑從寬情節(jié)[11]，自首、立功以及貪污受賄案件中的退贓也是法定的從寬情節(jié)。因此，當多種量刑情節(jié)疊加在一起時，從寬幅度要在單一量刑從寬情節(jié)的基礎上再次減輕?！吨笇б庖姟返?條第2款規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人具有自首、坦白情節(jié)，同時認罪認罰的，應當在法定刑幅度內(nèi)給予相對更大的從寬幅度。認罪認罰與自首、坦白不作重復評價?！钡珡摹侗O(jiān)察法》第31條的規(guī)定看，監(jiān)察機關是在被調(diào)查人“認罪+認罰+特殊情形”時才會提出從寬處罰建議，特殊情形中的“自首”“立功”“退贓”等情形很可能會直接吞并既有的“認罪”“認罰”。關于《監(jiān)察法》的釋義指出，被調(diào)查人的認罪認罰在主觀上表現(xiàn)為能夠認識到自己的行為違反了法律的規(guī)定，愿意接受法律的制裁，并對自己的所作所為感到后悔；在客觀上則是表現(xiàn)為“自動投案、真誠悔罪悔過，積極配合調(diào)查工作、如實供述監(jiān)察機關還未掌握的違法犯罪行為，積極退贓、減少損失”[3](P.161)。這不免讓人懷疑，《監(jiān)察法》視域下的認罪認罰與自首、立功、退贓等情節(jié)其實是“一體兩面”下的主客觀統(tǒng)一。但依此而言，《監(jiān)察法》中的被調(diào)查人認罪認罰，同時又有自首、立功、退贓情節(jié)的，即不會存在“從寬”的疊加計算。那么，當案件進入刑事訴訟程序，檢察院或法院就可能上調(diào)監(jiān)察機關建議的從寬處罰的幅度，給予犯罪嫌疑人、被告人更大的從寬優(yōu)惠。[12]但由于監(jiān)察機關在我國具有特殊地位，監(jiān)察機關與紀委合署成了強大的紀檢監(jiān)察力量，處于我國集中型權力構(gòu)造的核心位置，并且從我國目前的政治結(jié)構(gòu)和法律關系看，監(jiān)察全覆蓋意味著檢察官和法官都是被監(jiān)察的對象[13]，加之監(jiān)察機關提出的從寬處罰建議都經(jīng)過了集體研究，且有上一級監(jiān)察機關的批準同意，因此，上述從寬幅度的調(diào)整是否需要事先與監(jiān)察機關溝通或通知監(jiān)察機關，甚至是否要征得監(jiān)察機關的同意，如果監(jiān)察機關對此有異議應如何處理均存在程序設定上的問題。

3.適用認罪認罰從寬的程序存在缺位 根據(jù)《刑事訴訟法》和《指導意見》的規(guī)定，“認罪認罰從寬”是刑事訴訟的一項基本原則，適用于訴訟的各個重要階段，即使是在偵查階段，偵查機關也有落實認罪認罰從寬制度的諸多職責和義務，具體包括三個方面：一是對犯罪嫌疑人履行的權利告知義務和聽取意見的職責(3)《指導意見》第22條規(guī)定：“公安機關在偵查過程中，應當告知犯罪嫌疑人享有的訴訟權利、如實供述罪行可以從寬處理和認罪認罰的法律規(guī)定，聽取犯罪嫌疑人及其辯護人或者值班律師的意見，記錄在案并隨案移送。”；二是對犯罪嫌疑人開展認罪教育的職責(4)《指導意見》第23條規(guī)定：“公安機關在偵查階段應當同步開展認罪教育工作，但不得強迫犯罪嫌疑人認罪，不得作出具體的從寬承諾。犯罪嫌疑人自愿認罪，愿意接受司法機關處罰的，應當記錄在案并附卷?！保蝗侵谱髌鹪V意見書時，對犯罪嫌疑人認罪認罰情況的記錄義務以及適用速裁程序的建議說明職責(5)《指導意見》第24條規(guī)定：“對移送審查起訴的案件，公安機關應當在起訴意見書中寫明犯罪嫌疑人自愿認罪認罰情況。認為案件符合速裁程序適用條件的，可以在起訴意見書中建議人民檢察院適用速裁程序辦理，并簡要說明理由?！?。由于對職務犯罪案件的監(jiān)察調(diào)查處于司法程序的前一階段，同時處在檢察機關審查起訴的前端，比照偵查機關的相關職責和義務，為了使監(jiān)察與司法職能在認罪認罰從寬制度的銜接中能夠有效運行，監(jiān)察機關在調(diào)查辦案過程中也有必要履行相應的權利告知、聽取意見、認罪教育等職責，以及完成制作完整的起訴意見書等工作。但就目前的情況看，《監(jiān)察法》及相應的規(guī)范性文件對此類問題的規(guī)定都失之闕如，這不免使認罪認罰從寬制度在監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)的程序性適用上存在模糊缺位的情況，進而使辦案人員有時會無所適從。

除此以外，還有監(jiān)察部門的同志認為對于認罪認罰的案件應當提出精準的從寬處罰建議?！氨O(jiān)察機關作為職務犯罪案件的調(diào)查機關，在案件移送審查起訴時提出認罪認罰從寬建議，不僅要確保移送案件事實清楚，證據(jù)確實、充分，還要注重從寬處罰建議的精準把握，做到有理、有據(jù)、有效。”[14]如何理解從寬處罰建議的精準化，是提出概括性的量刑處罰建議，還是幅度刑或確定刑的量刑處罰建議，且精準化的處罰建議如何有效影響裁判機關的量刑，這些也都涉及監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)認罪認罰的相關程序性問題，但《監(jiān)察法》《監(jiān)察條例》以及相關規(guī)范都沒有對此作出規(guī)定。上述問題不免會使《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》在認罪認罰從寬制度的適用范圍、適用條件、適用標準上不統(tǒng)一，程序銜接中也存在抵牾、脫節(jié)等問題，不利于充分發(fā)揮認罪認罰從寬制度在懲治職務犯罪中的積極作用。

三、認罪認罰從寬制度在監(jiān)察與司法有效銜接中的完善建議

隨著國家監(jiān)察體制改革的深入推進以及《刑事訴訟法》的修改完善，職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度在《監(jiān)察法》和《刑事訴訟法》中都有了直接或間接的規(guī)定。為了進一步提升認罪認罰從寬制度在職務犯罪案件中的適用比例和積極效果，完善監(jiān)察調(diào)查程序與刑事訴訟程序的銜接機制，有必要從增強意識、完善規(guī)范、保障權利三個方面作出努力。

(一)提升監(jiān)察機關對認罪認罰從寬制度重大意義的認識

在當前監(jiān)察調(diào)查的實踐工作中，一些監(jiān)察人員對于何謂“認罪”“認罰”、如何提出“從寬處罰的建議”并不清楚，這導致其疏于適用認罪認罰從寬制度。還有的監(jiān)察人員認為調(diào)查環(huán)節(jié)的主要任務在于以取證來“突破”案件，落實認罪認罰從寬制度是后期檢察院和法院在刑事訴訟中的主要工作，因而忽略了在調(diào)查工作中適用認罪認罰從寬制度。同時，還有的監(jiān)察人員認為，即使不在調(diào)查階段適用認罪認罰從寬制度，被調(diào)查人在后續(xù)的刑事訴訟程序中仍能獲得從寬處理的機會，因而怠于在調(diào)查階段適用認罪認罰從寬制度。還有個別地方的監(jiān)察人員在制度適用中不當行使從寬處罰權，如濫用“讓咬耳朵、扯袖子、紅紅臉、出出汗成為常態(tài)，黨內(nèi)處分、組織調(diào)整成為大多數(shù)，重處分、重大職務調(diào)整是少數(shù)，嚴重違紀涉嫌違法立案只能是極少數(shù)”為代表的四種形態(tài)處置權，將一些構(gòu)成犯罪的案件認定為其他非犯罪形態(tài)，作出非罪化處理，抑或其所建議的從寬處罰幅度超出了應有的范圍，導致在后續(xù)檢察院和法院的工作中無法兌現(xiàn)從寬的建議，從而對司法公信力產(chǎn)生一定的負面影響。

產(chǎn)生上述問題的原因是多方面的，其中最為重要的原因在于一些地方的監(jiān)察機關對認罪認罰從寬制度在職務犯罪中適用的重視程度不夠，加之該項制度在全國范圍內(nèi)的施行時間不長，制度實施中出現(xiàn)的一些新情況、新問題還處于探索、磨合階段，由此導致監(jiān)察人員在辦案的過程中出現(xiàn)漠視、懈怠、不當適用認罪認罰從寬制度等現(xiàn)實情況。為此，各級監(jiān)察機關以及監(jiān)察人員應當進一步提高政治站位，站在歷史和全局的高度，深入學習認罪認罰從寬制度的精神內(nèi)涵，深刻理解認罪認罰從寬制度在落實寬嚴相濟刑事政策、有效懲治犯罪、強化人權保障、優(yōu)化資源配置、提升辦案質(zhì)效等方面的價值目標和重要意義，充分認識認罪認罰從寬制度對減少社會對抗、修復社會關系、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧、提升國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深遠影響。如此，才能統(tǒng)一思想，堅定信心，確保符合標準和條件的職務犯罪案件在監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)應用、盡用認罪認罰從寬制度，使得該項制度在“兩法”銜接中平穩(wěn)、有序地運行。

(二)法律規(guī)范的補充與完善

鑒于《監(jiān)察法》對認罪認罰從寬制度規(guī)定得較為粗糙和模糊，與《刑事訴訟法》的相關規(guī)定還存在脫節(jié)、抵牾之處，因此，筆者認為應當由《刑法》統(tǒng)一將認罪認罰作為獨立的從寬量刑情節(jié)予以規(guī)定。同時，借鑒《指導意見》的相關規(guī)定，在《刑法》或司法解釋中將認罪、認罰以及從寬的概念予以明確，在界定“認罪”“認罰”概念的同時還有必要將其與“自首”“坦白”“立功”之間的聯(lián)系和區(qū)別加以厘定。在界定“從寬”的概念時，明確認罪認罰中的“從寬”既包括實體上的從寬處罰，還包括程序上的從寬處理。首先，可以從實體層面統(tǒng)一《監(jiān)察法》與《刑事訴訟法》在認罪認罰從寬制度適用上的范圍、條件和標準，消弭分歧爭議。其次，監(jiān)察機關應與檢察院、法院共同會簽有關“兩法”銜接中涉及認罪認罰從寬制度的相關程序性規(guī)定，明確監(jiān)察機關在貫徹落實認罪認罰從寬制度時應履行的職責和義務。實踐中，此類會簽文件在一些地方已多有實踐。例如，2019年8月，廣西壯族自治區(qū)人民檢察院就聯(lián)合自治區(qū)監(jiān)委以及高級人民法院聯(lián)合印發(fā)《移送職務犯罪案件工作流程(試行)》，進一步細化了認罪認罰從寬制度的適用條件和相關銜接程序。[15]再如，2019 年7月，山西省臨汾市監(jiān)察委與臨汾市檢察院、法院聯(lián)合出臺了《關于在辦理職務犯罪案件中適用認罪認罰從寬制度的具體意見》，明確規(guī)定了監(jiān)察調(diào)查階段認罪認罰的相關程序，以及監(jiān)察與司法在認罪認罰從寬制度適用中的銜接方案和規(guī)范流程。[16]類似的地方性經(jīng)驗可以通過以國家監(jiān)委與最高人民法院、最高人民檢察院共同會簽文件的形式出臺制度實施規(guī)則、細化辦案標準和工作流程，完善“兩法”銜接中認罪認罰從寬制度的適用。值得注意的是，2021年1月由國家監(jiān)委、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部聯(lián)合印發(fā)的《關于加強和完善監(jiān)察執(zhí)法與刑事司法銜接機制的意見(試行)》專門就被調(diào)查人認罪認罰且監(jiān)察機關提出從寬處罰建議的問題進行規(guī)定，但就規(guī)定的系統(tǒng)性和內(nèi)容的完整性而言仍有進一步完善的空間。再次，應當盡快建立和完善“職務犯罪的量刑指導意見”。眾所周知，2017年最高人民法院先后出臺了《關于常見犯罪的量刑指導意見》和《關于常見犯罪的量刑指導意見(二)(試行)》，規(guī)定了31種常見犯罪的量刑標準，但其中并未涉及職務犯罪的量刑標準。因此，國家監(jiān)委與最高人民法院、最高人民檢察院有必要深化共識，借助大數(shù)據(jù)、人工智能等輔助系統(tǒng)，梳理職務犯罪案件中各種法定和酌定的量刑情節(jié)，明確職務犯罪的量刑標準，形成統(tǒng)一的量刑尺度和規(guī)范。最后，國家監(jiān)委和最高人民法院、最高人民檢察院還有必要進一步探索出臺職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度的指導性案例或典型案例，針對“兩法”銜接在實踐中出現(xiàn)的新情況、新問題及時作出總結(jié)和回應。

(三)進一步保障被調(diào)查人認罪認罰中的各項權益

落實監(jiān)察調(diào)查程序中的認罪認罰從寬制度，其中非常重要的一點是要確保被調(diào)查人真誠悔罪，自愿認罪認罰，如此在實體和程序上給予的從寬“優(yōu)惠”才能發(fā)揮制度應有的價值功能。而要確保被調(diào)查人認罪認罰的自愿性和真實性，則須在制度推行中努力保障被調(diào)查人的各項權益。從《監(jiān)察法》的規(guī)定看，對這方面權益保障的規(guī)定尚存在不足，因而有必要填補并逐步強化。

一是保障被調(diào)查人的知情權。監(jiān)察機關認為被調(diào)查人涉嫌職務犯罪的，在談話或訊問時要對其履行應盡的告知義務。雖然，2021年9月出臺的《監(jiān)察條例》第83條規(guī)定了監(jiān)察機關要向被調(diào)查人告知認罪認罰的法律規(guī)定，但就具體的告知內(nèi)容而言，如被調(diào)查人涉嫌的罪名、享有的各項權利以及如實供述罪行、愿意接受處罰可以從寬處理的法律規(guī)定、認罪認罰的性質(zhì)和法律后果等還規(guī)定的較為分散，同時還有部分內(nèi)容尚未被明確。未來應進一步細化告知內(nèi)容和告知方式，只有在被調(diào)查人充分了解上述情況信息的基礎上，其作出的認罪認罰才會具有明智性、自愿性和真實性。

二是要保障被調(diào)查人的參與權。監(jiān)察機關在辦案過程中可開展對被調(diào)查人的認罪教育工作，但不得以非法手段強迫被調(diào)查人認罪，同時對于認罪認罰的職務犯罪案件，要聽取被調(diào)查人對有關涉嫌罪名、罪數(shù)、刑罰處罰建議乃至后續(xù)訴訟程序適用等各方面的意見建議，以融入更多的協(xié)商因素，提升職務犯罪案件適用認罪認罰從寬制度中被調(diào)查人的參與度。

三是保障被調(diào)查人獲得必要的法律幫助權。目前，職務犯罪案件的監(jiān)察調(diào)查環(huán)節(jié)和其他犯罪案件的偵查階段相比，涉嫌犯罪的被調(diào)查人難以獲得有效辯護，導致其對于認罪認罰從寬制度的認識、理解以及制度的意義和性質(zhì)等都可能存在一定程度的認知障礙。為了有效保障認罪認罰從寬制度的推行，筆者建議增加類似的規(guī)定，在監(jiān)察調(diào)查程序終結(jié)，準備移送審查起訴前，由值班律師介入，對被調(diào)查人的認罪認罰提供必要的法律幫助，并提出意見。這樣規(guī)定是由于法律援助值班律師并不具有辯護人的身份，其身份更接近于公職律師，為被調(diào)查人提供法律幫助并不會與《監(jiān)察法》產(chǎn)生直接的沖突。[17]另外，監(jiān)察機關也可以邀請檢察院提前介入，對被調(diào)查人認罪認罰的明智性、自愿性，對相關證據(jù)、案卷材料的完整性、真實性等進行審查，必要時對被調(diào)查人進行案件調(diào)查終結(jié)前的詢問，對相關錄音錄像材料進行查閱。

除此以外，監(jiān)察機關與檢察院、法院在認罪認罰的認定以及從寬幅度的適用等標準上也應進一步完善溝通協(xié)商機制。對于認罪認罰從寬制度適用上的分歧、材料的補充移送等都應由具體部門負責對接，必要時由上級黨委對各機關之間的銜接工作予以協(xié)調(diào)，確保案件辦理的政治效果、法律效果和社會效果的有機統(tǒng)一。

結(jié)語

在全面從嚴治黨和司法體制、監(jiān)察體制改革的時代背景下，以職務犯罪為切入點，構(gòu)建認罪認罰從寬語境下的協(xié)商機制，具有理論與實踐、實體與程序的雙重意義。由于我國司法制度改革和國家監(jiān)察體制改革的相對獨立，加之不同法律文本的制定和修改先后有序，導致監(jiān)察與司法對認罪認罰從寬制度的認識和理解存在較大差異，在相應的認定標準、從寬幅度和操作程序上也不完全一致。為此，需要從制度共識、規(guī)范細化和權利保障等多個方面及時作出調(diào)適和完善，不斷優(yōu)化認罪認罰從寬制度在監(jiān)察與司法兩套程序間的過渡銜接，確保職務犯罪案件中認罪認罰從寬制度的適用能夠落實到位，真正實現(xiàn)國家反腐工作的法治化和科學化，把制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能，實現(xiàn)職務罪犯案件中認罪認罰從寬制度的適用和不同程序之間的有效銜接，以不斷推動認罪認罰從寬制度的成熟和發(fā)展。