新中國(guó)成立以來體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革的基本歷程、邏輯主線與未來展望

朱 鵬

（湖南工商大學(xué) 會(huì)計(jì)學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410205）

新中國(guó)成立至今70余年，我國(guó)體育公共服務(wù)事業(yè)在黨和政府的高度重視下堅(jiān)持實(shí)事求是，不斷開拓創(chuàng)新，取得了令人矚目的成就。體育公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展所取得的輝煌成就離不開政府的財(cái)政支持，健全的體育公共服務(wù)財(cái)政體制不僅為其發(fā)展提供了充足的資金，而且可以合理配置體育資源，促進(jìn)全體公民公平可及地享受大致均等的體育公共服務(wù)。本文回溯與梳理新中國(guó)成立以來我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革的基本歷程，分析改革的邏輯主線，展望體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革的未來走向，對(duì)深化我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革，加快建立以保障民生福祉為中心的現(xiàn)代體育財(cái)政制度，不斷推進(jìn)體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革的基本歷程

1.1 “統(tǒng)收統(tǒng)支”下的體育公共服務(wù)財(cái)政體制（1949—1978年）

新中國(guó)成立至改革開放前，我國(guó)實(shí)行高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，與此相適應(yīng)，我國(guó)實(shí)行“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制，管理權(quán)限高度集中在中央。雖然我國(guó)在此期間進(jìn)行過幾次適度分權(quán)的探索，但這些探索本質(zhì)上還是行政性分權(quán)，并不是真正意義上的財(cái)政分權(quán)，集中財(cái)力、平衡收支的基本指導(dǎo)思想并未改變。

與我國(guó)財(cái)政體制相適應(yīng)，這一時(shí)期體育公共服務(wù)也實(shí)行統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制，體育作為純公益事業(yè)被給予全額財(cái)政撥款，以解決國(guó)民體質(zhì)較差的問題及承擔(dān)服務(wù)勞動(dòng)生產(chǎn)、國(guó)防的重任[1]。在“統(tǒng)收統(tǒng)支”體育公共服務(wù)財(cái)政體制下，政府從人力、物力、財(cái)力方面大力扶持體育公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展，取得的成就有目共睹。在較短的時(shí)間里，我國(guó)興建了一大批體育場(chǎng)館。新中國(guó)成立前我國(guó)只有2 855個(gè)體育場(chǎng)地，1952年擁有8 082個(gè)體育場(chǎng)地，是新中國(guó)成立前的2.83倍；1975年，我國(guó)擁有117 470個(gè)體育場(chǎng)地，是新中國(guó)成立前的41.15倍[2]。

然而，“統(tǒng)收統(tǒng)支”體育公共服務(wù)財(cái)政體制過度干預(yù)體育公共產(chǎn)品的供給，嚴(yán)重影響了地方政府及體育單位工作人員的積極性，導(dǎo)致體育公共服務(wù)供給質(zhì)量低下。國(guó)家通過高度集中的財(cái)政體制，包攬了科技、文化、教育、衛(wèi)生、體育等各項(xiàng)事業(yè)，導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重，體育公共服務(wù)資金匱乏。“統(tǒng)收統(tǒng)支”的財(cái)政體制是一種公有制財(cái)政體制，而公有制財(cái)政體制在很大程度上是偏向城市財(cái)政，故體育公共服務(wù)財(cái)政支出的范圍主要在城市，農(nóng)村財(cái)政支出較少，城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)供給不均衡。

1.2 “包干制”下的體育公共服務(wù)財(cái)政體制（1979—1993年）

黨的十一屆三中全會(huì)召開標(biāo)志我國(guó)進(jìn)入改革開放新時(shí)期，開始由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制探索時(shí)期。經(jīng)濟(jì)體制的變革要求財(cái)政體制與之相適應(yīng)，從1980年起，我國(guó)財(cái)政體制開始實(shí)行“分灶吃飯”的預(yù)算體制，即包干制財(cái)政體制。相比原體制，“分灶吃飯”的預(yù)算體制按照行政隸屬關(guān)系對(duì)中央和地方的財(cái)政收支范圍進(jìn)行劃分[3]，調(diào)動(dòng)了地方政府的主動(dòng)性和積極性。

在“包干制”財(cái)政體制下，體育部門打破了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)政包攬所有體育公共服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)的做法，體育事業(yè)單位普遍實(shí)行的財(cái)政管理體制是“預(yù)算包干、結(jié)余留用、超支不補(bǔ)”，體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)開始由政府單一財(cái)政撥款過渡為以政府撥款為主、多渠道籌措經(jīng)費(fèi)為輔。國(guó)家也制定了一些激勵(lì)政策和措施鼓勵(lì)體育事業(yè)單位廣開財(cái)源，如1986年原國(guó)家體委出臺(tái)了《國(guó)家體委直屬體育事業(yè)單位收入留成試行辦法》，鼓勵(lì)體育事業(yè)單位積極創(chuàng)收。體育公共服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅速，由“五五”計(jì)劃時(shí)期的120 629萬元增長(zhǎng)到“六五”計(jì)劃時(shí)期的256 644萬元①本文中的體育公共服務(wù)事業(yè)經(jīng)費(fèi)、體育訓(xùn)練支出、體育競(jìng)賽支出、群眾體育支出等數(shù)據(jù)均來自《體育事業(yè)統(tǒng)計(jì)年鑒》。，增長(zhǎng)了1.13倍。

然而，“包干制”體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革只是一種過渡性辦法，其弊病依舊明顯，主要表現(xiàn)為：①財(cái)政包干雖然打破了中央與地方的“統(tǒng)收”，卻未打破相互之間的統(tǒng)支關(guān)系，中央財(cái)政收入逐年下降，中央宏觀調(diào)控體育資源的能力削弱。②財(cái)政包干對(duì)中央與地方政府的職責(zé)沒有做出明確規(guī)定，致使中央與地方政府的體育事權(quán)和財(cái)權(quán)不匹配。③我國(guó)自1980年開始實(shí)行以奧運(yùn)為中心的競(jìng)技體育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，體育資源配置以競(jìng)技體育為中心，群眾體育財(cái)政投入較少，群眾體育落后于競(jìng)技體育發(fā)展的問題逐漸顯現(xiàn)。

1.3 “分稅制和公共財(cái)政體制”下的體育公共服務(wù)財(cái)政體制（1994—2012年）

1992年黨的十四大確立的改革目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，而分稅制是與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政管理體制。1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制的決定》，并于1994年全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行。分稅制改革的主要內(nèi)容是分權(quán)、分稅，建立了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，強(qiáng)化了中央政府的宏觀調(diào)控能力[4]。但此次改革的重點(diǎn)是劃分中央和地方政府的收入，而對(duì)中央和地方支出責(zé)任和事權(quán)沒有進(jìn)行大的調(diào)整。1998年國(guó)務(wù)院提出建立公共財(cái)政的基本框架，并于1999年起對(duì)財(cái)政預(yù)算管理體制、支出制度、政府采購(gòu)制度等全面進(jìn)行改革。

在分稅制改革背景下，我國(guó)頒布并不斷完善有關(guān)體育財(cái)務(wù)的規(guī)劃性文件，以持續(xù)改進(jìn)體育公共服務(wù)財(cái)政體制。1993年原國(guó)家體委和財(cái)政部聯(lián)合頒發(fā)了《體育事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理辦法》，以規(guī)范體育事業(yè)單位的財(cái)務(wù)行為。1997年兩部委聯(lián)合發(fā)布了《體育事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》，1993年頒發(fā)的《體育事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理辦法》同步廢止。該制度詳細(xì)規(guī)定了體育事業(yè)單位的預(yù)算、收入和支出等財(cái)務(wù)工作，規(guī)定主管部門和審計(jì)、財(cái)政、稅務(wù)等有關(guān)部門有權(quán)對(duì)體育事業(yè)單位的財(cái)務(wù)工作進(jìn)行指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督[5]。隨著公共財(cái)政體制不斷健全，為加強(qiáng)體育事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督，2012年財(cái)政部、國(guó)家體育總局在收入管理、支出管理及財(cái)務(wù)監(jiān)督等方面對(duì)1997年頒布的《體育事業(yè)單位財(cái)務(wù)制度》進(jìn)行了修訂，進(jìn)一步完善體育事業(yè)單位的預(yù)算管理辦法，突出財(cái)務(wù)管理的公益屬性。

在“分稅制和公共財(cái)政”下體育公共服務(wù)財(cái)政體制打破了“行政隸屬關(guān)系”和 “條塊分割”的限制，中央政府供給體育公共服務(wù)的能力得以提升，體育財(cái)政支出的公共性明顯增強(qiáng)，地區(qū)間體育公共服務(wù)供給逐步均衡化。2002年我國(guó)東、中、西部人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出之比為8.55∶1∶1.28[6]，2012年該比例下降到3.07∶1∶1.33[7]，東部和中西部人均體育公共服務(wù)財(cái)政支出差距顯著縮小。但分稅制改革是在我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制還不完善的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，因而仍存在如下問題：①中央與地方政府事權(quán)劃分不清。在財(cái)力層層向上集中的同時(shí)，支出責(zé)任卻沒有相應(yīng)下調(diào)，地方特別是基層政府事權(quán)和收入能力不相匹配，如2012年地方政府以52.1%的財(cái)力承擔(dān)了89.4%的體育事權(quán)[8]，基層政府體育公共服務(wù)事權(quán)過重，體育公共服務(wù)供給不足。②轉(zhuǎn)移支付制度尚不規(guī)范，地區(qū)間體育公共服務(wù)供給水平仍存在較大差距。

1.4 “現(xiàn)代財(cái)政制度”下的體育公共服務(wù)財(cái)政體制（2013年至今）

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)階段，與之相適應(yīng)的財(cái)政制度是現(xiàn)代財(cái)政制度。2013年黨的十八屆三中全會(huì)明確提出建立現(xiàn)代財(cái)政制度[9]，同時(shí)指出“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”，從而將財(cái)政上升到了國(guó)家治理的高度。2017年黨的十九大報(bào)告指出要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，改革的首要任務(wù)是建立科學(xué)規(guī)范的中央和地方財(cái)政關(guān)系—權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡[10]。2021年《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》再次強(qiáng)調(diào)要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

現(xiàn)代財(cái)政制度追求的核心價(jià)值是民主、法治、公平、正義、效率，民生導(dǎo)向是現(xiàn)代財(cái)政制度的根本特征[11]。體育是民生福祉，在現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)進(jìn)程中，我國(guó)將重視體育公共服務(wù)的程度提升到前所未有的高度，頒布了一系列政策保障體育公共服務(wù)的經(jīng)費(fèi)投入。2014年《關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進(jìn)體育消費(fèi)的若干意見》明確將全民健身上升為國(guó)家戰(zhàn)略，同時(shí)提出全民健身經(jīng)費(fèi)財(cái)政預(yù)算要保持與國(guó)民經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相適應(yīng)。2016年《全民健身計(jì)劃（2016—2020年）》就多元化資金籌集機(jī)制、彩票公益金、政府購(gòu)買全民健身公共服務(wù)、中央轉(zhuǎn)移支付方式等提出明確要求；《“十三五”公共體育普及工程實(shí)施方案》提出，采用財(cái)政資金、政府購(gòu)買服務(wù)、PPP等方式支持建設(shè)公共體育服務(wù)網(wǎng)絡(luò)[12]。2019年《關(guān)于促進(jìn)全民健身和體育消費(fèi) 推動(dòng)體育產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意見》明確要求安排中央預(yù)算內(nèi)投資支持全民健身基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。2021年《“十四五”時(shí)期全民健身設(shè)施補(bǔ)短板工程實(shí)施方案》要求中央預(yù)算內(nèi)投資按照東、中、西部地區(qū)財(cái)力情況給予相應(yīng)支持；《全民健身計(jì)劃（2021—2025年）》提出“完善多元投入機(jī)制，鼓勵(lì)社會(huì)力量參與全民健身公共服務(wù)體系建設(shè)”。

在現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)及相關(guān)政策支持下，國(guó)家對(duì)體育公共服務(wù)財(cái)政投入增長(zhǎng)迅速，體育公共服務(wù)財(cái)政支出由2013年的4 207 962萬元增長(zhǎng)到2019年的7 588 647.04萬元，6年增長(zhǎng)了0.8倍。然而，現(xiàn)階段我國(guó)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度仍不完善，中央與地方政府間體育公共服務(wù)財(cái)權(quán)與事權(quán)尚不匹配，如2019年地方政府承擔(dān)了98.8%的體育公共服務(wù)事權(quán)，但其財(cái)政收入只占整個(gè)政府財(cái)政收入的53.1%；我國(guó)還未建立起科學(xué)的財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，體育公共服務(wù)財(cái)政保障仍存在財(cái)政支出總量不足、群眾體育和競(jìng)技體育支出不合理、城鄉(xiāng)體育公共服務(wù)財(cái)政支出差異明顯、區(qū)域體育公共服務(wù)財(cái)政支出不均衡等問題，影響健康中國(guó)和體育強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2 我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革的邏輯主線

2.1 堅(jiān)持漸進(jìn)式改革路徑

制度變遷是新制度替代舊制度的一種創(chuàng)新過程。根據(jù)制度變遷的速度，可將其分為突進(jìn)式變遷和漸進(jìn)式變遷。突進(jìn)式變遷也稱為“休克療法”，是一種迅速地破壞或廢除舊制度、制定和實(shí)施新制度的變遷方式；而漸進(jìn)式變遷是新舊制度之間的軌跡平滑、變遷過程相對(duì)平衡的方式。一個(gè)國(guó)家選擇何種制度變遷方式，總會(huì)基于多種因素，如路徑依賴、原有制度結(jié)構(gòu)等。為避免沖突程度過于劇烈、利益格局調(diào)整過大，我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革選擇了漸進(jìn)性的策略，即只對(duì)體育公共服務(wù)財(cái)政投入的增量部分進(jìn)行調(diào)整，不觸動(dòng)地方政府的既得利益，通過增量改革帶動(dòng)體育公共服務(wù)財(cái)政體制的整體變革。

“漸進(jìn)式改革”還體現(xiàn)在我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革先是在小范圍內(nèi)試行，取得成功后再逐步推向全國(guó)。這樣的體制變遷降低了改革的風(fēng)險(xiǎn)，避免了因過多調(diào)整利益格局而引起社會(huì)動(dòng)蕩。但這種制度變遷也存在一些缺陷，表現(xiàn)為變遷的時(shí)間較長(zhǎng)，改革不徹底，保留了舊體制的許多做法，影響了改革向縱深推進(jìn)。如1994年實(shí)施分稅制改革后，建立了包括一般性轉(zhuǎn)移支付、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和稅收返還在內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付體系。之后我國(guó)不斷完善轉(zhuǎn)移支付體系，帶有均衡作用的一般性轉(zhuǎn)移支付比重由1995年的11%[13]增長(zhǎng)到2019年的90%[14]，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付比重由2008年的41%下降到2019年的10%[15]，稅收返還從1995 年的78.6%[16]降低到 2018 年的 4.8%[17]，2019年稅收返還并入一般性轉(zhuǎn)移支付。至此，我國(guó)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占比遠(yuǎn)低于一般性轉(zhuǎn)移支付，轉(zhuǎn)移支付制度改革已取得重大進(jìn)展，但分類口徑、規(guī)模和方式仍不完善，以“基數(shù)法”確定的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模仍較大，致使我國(guó)城鄉(xiāng)、區(qū)域間體育公共服務(wù)支出不均衡問題始終無法得到有效解決。再如在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期我國(guó)實(shí)行競(jìng)技體育優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，體育事業(yè)財(cái)政資金主要投入競(jìng)技體育領(lǐng)域，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，這種投入格局仍未根本扭轉(zhuǎn)。2009年我國(guó)競(jìng)技體育中體育訓(xùn)練和體育競(jìng)賽支出是群眾體育支出的2.7 倍，2019年雖有所降低，但仍有2.59倍，民生類體育公共產(chǎn)品仍投入不足。

2.2 推進(jìn)財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一

衡量財(cái)政體制是否適當(dāng)?shù)囊粋€(gè)重要標(biāo)志是中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)是否匹配。新中國(guó)成立至改革開放前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)落后，溫飽依然還是重大問題，人們的體育意識(shí)尚未形成，這時(shí)期財(cái)權(quán)高度集中在中央，中央政府承擔(dān)了所有體育公共服務(wù)事權(quán)。改革開放初期，在“包干制”財(cái)政體制下地方政府有更多的資金供給體育公共服務(wù)，但中央和地方統(tǒng)支的關(guān)系沒有打破，中央政府承擔(dān)了過多的體育公共服務(wù)事權(quán)。實(shí)施分稅制改革提高了“兩個(gè)比重”，中央政府的宏觀調(diào)控能力得以增強(qiáng)，但政府層層上收財(cái)權(quán)，卻層層下放事權(quán)，中央和地方政府體育公共服務(wù)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。此后，我國(guó)根據(jù)財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則不斷完善財(cái)政體制，以促進(jìn)地區(qū)間體育公共服務(wù)的均等化。

2014年《關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》提出圍繞建立現(xiàn)代財(cái)政制度，逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)移支付制度改革，使其與事權(quán)和支出責(zé)任劃分相銜接。2016年《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》對(duì)中央與地方提供基本公共服務(wù)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任明確了改革的主要內(nèi)容。2018年《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》明確了中央與地方共同承擔(dān)的基本公共服務(wù)領(lǐng)域財(cái)政事權(quán)范圍，涉及義務(wù)教育、學(xué)生資助、基本就業(yè)服務(wù)等8大類18項(xiàng)。2020年《公共文化領(lǐng)域中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》從基本公共文化服務(wù)、文化遺產(chǎn)保護(hù)傳承等5個(gè)方面劃分了中央與地方共同承擔(dān)的財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任，涉及體育公共服務(wù)的內(nèi)容是：對(duì)按照國(guó)家規(guī)定實(shí)行免費(fèi)或低收費(fèi)開放的體育部門所屬公共體育場(chǎng)館的中央和地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任進(jìn)行了劃分。從頒布的相關(guān)政策可見，我國(guó)有關(guān)中央與地方的事權(quán)與財(cái)權(quán)改革逐漸深化，覆蓋的范圍由基本民生領(lǐng)域逐步擴(kuò)展到公共文化領(lǐng)域。這些改革舉措雖然基本沒有直接涉及體育公共服務(wù)領(lǐng)域，但對(duì)推動(dòng)政府間體育公共服務(wù)財(cái)權(quán)和事權(quán)劃分改革提供了政策依據(jù)。

2.3 堅(jiān)持“以人民為中心”的發(fā)展思想

馬克思主義理論認(rèn)為，國(guó)家的階級(jí)屬性從根本上決定了財(cái)政的性質(zhì)。財(cái)政是階級(jí)政權(quán)的物質(zhì)保障，實(shí)現(xiàn)無產(chǎn)階級(jí)階級(jí)意志的重要途徑是社會(huì)主義財(cái)政。在馬克思主義政黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)主義財(cái)政，以實(shí)現(xiàn)最廣大人民群眾的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，中國(guó)特色社會(huì)主義財(cái)政的本質(zhì)屬性是人民性[18]。新中國(guó)成立70余年的財(cái)政史，就是踐行黨的初心使命為人民謀幸福的奮斗史，我國(guó)財(cái)政體制改革始終堅(jiān)持的根本原則是“以人民為中心”“人民至上”，持續(xù)優(yōu)化財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，不斷滿足人民群眾的美好生活需要。

與財(cái)政體制改革相適應(yīng)，我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制變革經(jīng)歷了從“社會(huì)本位” 傾向轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙匀藶楸尽眱A向[12]。從新中國(guó)成立到改革開放初期，國(guó)家發(fā)展體育公共服務(wù)事業(yè)主要是服務(wù)于政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化事業(yè)發(fā)展，需解決的首要問題是“擴(kuò)大規(guī)模、提速發(fā)展”。分稅制財(cái)政體制實(shí)施后，我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制開始關(guān)注公民身心健康問題。如《體育法》規(guī)定參與體育運(yùn)動(dòng)是公民的基本權(quán)利，《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》明確提出“以人為本”“牢固樹立以人民為中心的發(fā)展思想”，《全民健身計(jì)劃（2021—2025年）》指出“堅(jiān)持以人民為中心，······深入實(shí)施健康中國(guó)戰(zhàn)略和全民健身國(guó)家戰(zhàn)略”。《“十四五”體育發(fā)展規(guī)劃》再次明確提出“堅(jiān)持以人民為中心。充分調(diào)動(dòng)人民群眾參與體育的積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”。習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，要加快建設(shè)體育強(qiáng)國(guó)，就要堅(jiān)持以人民為中心的思想。這些政策及重要論述明確了我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制始終要堅(jiān)持以人民為中心的改革思路，急人民之所急。在相關(guān)政策的保障下，我國(guó)不斷加大體育公共服務(wù)財(cái)政投入，體育場(chǎng)地?cái)?shù)量高速增長(zhǎng)，由1952年的8 082個(gè)[2]增加到2020年的371.34萬個(gè)[19]，增長(zhǎng)了458倍。人均體育場(chǎng)地面積持續(xù)增加，從新中國(guó)成立初期的 0.01 m2[20]提升到 2020 年的 2.2 m2[19]，增長(zhǎng)了219倍，著力解決了群眾健身去哪兒的問題，有效提升了人民群眾的幸福感和獲得感。

2.4 推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)

法律是治國(guó)之重器，財(cái)政治理體系和治理能力現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)的重要依托是推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)。新中國(guó)成立70余年來，我國(guó)財(cái)政體制改革是一個(gè)逐漸走向法治規(guī)范的進(jìn)程，財(cái)政法治工作從無到有、由弱變強(qiáng)，取得明顯成效。為深入推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)，2016年財(cái)政部印發(fā)了《法治財(cái)政建設(shè)實(shí)施方案》，2020年頒布了《關(guān)于深入推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，財(cái)政法律制度體系不斷完善。然而縱觀新中國(guó)成立以來我國(guó)的財(cái)政體制演變進(jìn)程，財(cái)政法治建設(shè)距離法治財(cái)政還存在較大的差距。我國(guó)財(cái)政立法嚴(yán)重不足，財(cái)政體系運(yùn)轉(zhuǎn)仍缺乏可遵循的明確的法律規(guī)范。當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)行財(cái)稅法規(guī)有21 695部，法律類僅 113 部，所占比重只有0.5%[21]。政府間財(cái)政體制及具體關(guān)系調(diào)整的依據(jù)主要是中央下達(dá)的“通知”和“決定”[22]，還未建立有關(guān)政府間財(cái)政關(guān)系的法律框架。我國(guó)體育領(lǐng)域僅有《體育法》一部法律，政府間有關(guān)體育公共服務(wù)的財(cái)政支出責(zé)任缺乏法律的明確規(guī)定，相關(guān)政策法規(guī)只是原則性規(guī)定了各級(jí)政府的事權(quán)，政府間體育公共服務(wù)財(cái)政行為很難被有效約束規(guī)范。

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，因此西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的法制較健全，政府間的財(cái)政收支關(guān)系也均以立法加以明確規(guī)定，如《美國(guó)憲法》《德國(guó)基本法》都有相關(guān)法律條款規(guī)定政府間的財(cái)政收支范圍，政府間的事權(quán)和財(cái)權(quán)較為匹配。我國(guó)由于缺乏相關(guān)的法律約束，中央政府和各級(jí)地方政府的財(cái)政關(guān)系不穩(wěn)定，地方政府往往進(jìn)行游說、尋租，相互間討價(jià)還價(jià)，政府間體育公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。中央政府也會(huì)因法律約束力不強(qiáng)而單方面改變體育公共服務(wù)的制度安排，忽視地方政府的意見，難以統(tǒng)籌布局促進(jìn)區(qū)域間體育公共服務(wù)均衡發(fā)展。

3 我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革的未來展望

3.1 堅(jiān)持新發(fā)展理念，建設(shè)創(chuàng)新財(cái)政

創(chuàng)新是一個(gè)民族進(jìn)步的靈魂。黨的十八大明確指出“要始終把改革創(chuàng)新精神貫徹到治國(guó)理政各個(gè)環(huán)節(jié)”，黨的十八屆五中全會(huì)提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》強(qiáng)調(diào)要把新發(fā)展理念完整、準(zhǔn)確、全面貫穿發(fā)展全過程和各領(lǐng)域，推動(dòng)質(zhì)量變革、效率變革。新時(shí)代我國(guó)應(yīng)堅(jiān)持新發(fā)展理論，加快推進(jìn)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革，為建設(shè)更高質(zhì)量、更有效率、更加公平的體育公共服務(wù)提供不竭動(dòng)力。

（1）政府樹立體育公共服務(wù)意識(shí)，逐步提高財(cái)政性體育公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)投入占政府財(cái)政支出及國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值的比重，從立法、財(cái)政、行政等方面建立體育公共服務(wù)財(cái)政投入的長(zhǎng)效機(jī)制。創(chuàng)新體育公共服務(wù)財(cái)政投入方式，通過加大政府購(gòu)買、PPP、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收減免等方式鼓勵(lì)民間資本參與體育公共服務(wù)供給，提高體育公共服務(wù)資金投入中非政府財(cái)政資金的比重[23]。加大財(cái)力向重點(diǎn)人群傾斜，通過設(shè)立有關(guān)青少年、殘疾人、老年人、婦女、農(nóng)民等重點(diǎn)人群的體育活動(dòng)資助項(xiàng)目，對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)資助，以保障不同人群享受到均等的體育公共服務(wù)。此外，還可針對(duì)重點(diǎn)人群設(shè)立開放式基金，鼓勵(lì)體育社會(huì)組織、企業(yè)、個(gè)人等以申報(bào)的方式獲得財(cái)政資助，從而改變財(cái)政直接撥款方式，這樣既可有效提高重點(diǎn)人群的體育參與率，又可調(diào)動(dòng)社會(huì)力量積極參與體育公共服務(wù)供給。

（2）優(yōu)化體育公共服務(wù)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，持續(xù)加大群眾體育經(jīng)費(fèi)投入，逐步提高群眾體育投入在體育事業(yè)經(jīng)費(fèi)支出中的比重。支持全民健身智慧化建設(shè)，政府設(shè)立引導(dǎo)資金，吸引企業(yè)、社會(huì)組織、個(gè)人等主體廣泛參與，形成全民健身智慧化建設(shè)多元融資機(jī)制；加快全民健身信息服務(wù)平臺(tái)建設(shè)，通過大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)精確把握群眾體育需求，不斷提高體育公共服務(wù)財(cái)政投入的精準(zhǔn)性。

（3）加快推動(dòng)體育公共服務(wù)數(shù)字財(cái)政建設(shè)?！笆奈濉币?guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)將加快建設(shè)“數(shù)字政府”作為一項(xiàng)緊迫任務(wù)，作為“數(shù)字政府”建設(shè)重要內(nèi)容的“數(shù)字財(cái)政”建設(shè)，對(duì)深化財(cái)政體制改革，全面提升政府公共服務(wù)能力，助推國(guó)家治理現(xiàn)代化具有重要意義。如：數(shù)字財(cái)政運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以提高體育公共服務(wù)供給與需求的匹配度，大幅提升財(cái)政資源配置效率；借助生物識(shí)別、數(shù)字支付等途徑對(duì)中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)進(jìn)行精準(zhǔn)化財(cái)政補(bǔ)助，可降低資金誤配的概率。數(shù)字財(cái)政能將每一筆體育公共服務(wù)財(cái)政資金直接落實(shí)到項(xiàng)目、企業(yè)或個(gè)人，可大幅降低體育公共服務(wù)財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配程度。

3.2 推進(jìn)體育公共服務(wù)均等化，建設(shè)共享財(cái)政

財(cái)政體制改革的目的是解決社會(huì)主要矛盾。新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾發(fā)生了變化，因此，體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革應(yīng)以解決其發(fā)展不平衡不充分問題為導(dǎo)向，持續(xù)推進(jìn)體育公共服務(wù)公平發(fā)展和質(zhì)量提升，促進(jìn)體育公共服務(wù)均等化，從而讓財(cái)政紅利惠及每一個(gè)公民，以充分體現(xiàn)財(cái)政“取之于民，用之于民”的共享發(fā)展理念。

（1）規(guī)范中央和地方的體育公共服務(wù)事權(quán)。中央政府承擔(dān)的體育事權(quán)應(yīng)與其財(cái)權(quán)相適應(yīng)，中央政府要直接提供更多的體育公共服務(wù)，而不只是增加轉(zhuǎn)移資金給地方政府，讓地方政府承擔(dān)與其財(cái)權(quán)不匹配的過多的體育公共服務(wù)事權(quán)[7]。

（2）完善體育公共服務(wù)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中體育公共服務(wù)的投入力度，優(yōu)化一般性轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，提升均衡性轉(zhuǎn)移支付在一般性轉(zhuǎn)移支付中的比重，逐步歸并和取消非均衡性轉(zhuǎn)移支付，以有效解決縱向和橫向財(cái)力不均衡問題。加大一般性轉(zhuǎn)移支付給有財(cái)力缺口的地方政府，以實(shí)現(xiàn)體育公共服務(wù)財(cái)力上的均等性，但一般性轉(zhuǎn)移支付制度設(shè)計(jì)在注重均等的同時(shí)應(yīng)兼顧財(cái)政激勵(lì)功能。改進(jìn)體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付測(cè)算方法，設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付時(shí)應(yīng)充分考慮不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、自有財(cái)務(wù)狀況、人口密度、體育公共服務(wù)需求的差異等，因地制宜地制定體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付制度，以提升轉(zhuǎn)移支付的科學(xué)性、精細(xì)性。

（3）發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)。從長(zhǎng)期來看，區(qū)域體育公共服務(wù)財(cái)政支出均衡不能僅靠一般性轉(zhuǎn)移支付，只有推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展才能實(shí)現(xiàn)和保持體育公共服務(wù)均等化。現(xiàn)階段比較切實(shí)可行的做法是各地充分利用當(dāng)?shù)氐奶厣Y源，大力發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，培育經(jīng)濟(jì)新增長(zhǎng)點(diǎn)，從而為實(shí)現(xiàn)和保持區(qū)域、城鄉(xiāng)居民享有均等的體育公共服務(wù)提供必要的財(cái)力保障。

3.3 加強(qiáng)體育公共服務(wù)財(cái)政支出績(jī)效管理，建設(shè)績(jī)效財(cái)政

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要內(nèi)容和提升公共服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵舉措。黨和政府高度重視績(jī)效管理，2017年黨的十九大提出要全面實(shí)施績(jī)效管理，2018年《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》出臺(tái)，2021年《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確指出要“強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效管理”。新發(fā)展階段我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政支出要以全面實(shí)施績(jī)效管理為統(tǒng)領(lǐng)，著力提高財(cái)政資金的使用效率。

（1）推進(jìn)預(yù)算管理制度改革。①改革政府會(huì)計(jì)制度。加快完善權(quán)責(zé)發(fā)生制的體育行政事業(yè)單位綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度，擴(kuò)大政府信息核算范圍，以全面、清晰地評(píng)價(jià)政府體育公共服務(wù)的受托責(zé)任履行情況。②加強(qiáng)預(yù)算公開，提高預(yù)算透明度。推行體育行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)信息公開機(jī)制，明確體育部門預(yù)算公開透明的強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)，建立預(yù)決算公開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，要求標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)的體育部門預(yù)算必須在網(wǎng)絡(luò)上公開，以保證財(cái)政管理的公開透明[24]。

（2）科學(xué)設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)體系。進(jìn)一步完善地方政府績(jī)效考核指標(biāo)體系，將體育基本公共服務(wù)納入考核指標(biāo)體系并提高其比重，以此加強(qiáng)政府對(duì)體育公共服務(wù)的重視程度，推動(dòng)其致力于促進(jìn)體育公共服務(wù)均等化。建立體育公共服務(wù)財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)常態(tài)化機(jī)制，強(qiáng)化財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，評(píng)價(jià)結(jié)果要與預(yù)算編制、轉(zhuǎn)移支付分配等有機(jī)結(jié)合，以此增強(qiáng)體育行政部門的質(zhì)量效益觀念。

（3）完善監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政監(jiān)督是財(cái)政管理的一項(xiàng)重要職能，體育公共服務(wù)財(cái)政監(jiān)督主要是審查和監(jiān)督財(cái)政資金是否合理使用，是否真正取之于民、用之于民。新發(fā)展階段要保證“人民財(cái)政為人民”，需建立體育行政部門、財(cái)政部門、審計(jì)、 人大、政協(xié)、社會(huì)組織、公民和媒體等多種監(jiān)督方式相協(xié)調(diào)的監(jiān)督機(jī)制，各類監(jiān)督方式協(xié)同發(fā)力，形成監(jiān)督合力，對(duì)體育公共服務(wù)財(cái)政支出全過程進(jìn)行監(jiān)督，以確保財(cái)政支出“想人民之所想”，從而實(shí)現(xiàn)財(cái)政的人民性。

3.4 完善體育公共服務(wù)財(cái)政法律體系，建設(shè)法治財(cái)政

法治興則國(guó)家興。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記明確要求堅(jiān)持全面依法治國(guó)，并在實(shí)踐中逐漸形成了習(xí)近平法治思想，2020年11月習(xí)近平總書記在黨的歷史上首次召開的中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，習(xí)近平法治思想成為全面依法治國(guó)的根本遵循和行動(dòng)指南。新發(fā)展階段我國(guó)在習(xí)近平法治思想指引下，應(yīng)順應(yīng)人民期待，加快推進(jìn)法治財(cái)政建設(shè)，完善體育公共服務(wù)財(cái)政的法律體系，提高立法層級(jí)，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，不斷推進(jìn)體育公共服務(wù)財(cái)政運(yùn)行法制化、規(guī)范化。

（1）加強(qiáng)財(cái)稅重點(diǎn)領(lǐng)域立法。①制定《財(cái)政基本法》，在法律層面上明確劃分央地事權(quán)與支出責(zé)任，有效規(guī)范中央和地方政府體育公共服務(wù)事權(quán)和支出責(zé)任。②制定《財(cái)政收支劃分法》，明確規(guī)定政府財(cái)政收支范圍與責(zé)任，有利于地方政府有效提供體育公共服務(wù)。③制定《轉(zhuǎn)移支付法》，以規(guī)范政府間體育公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付行為，促使各地體育公共服務(wù)財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，確保各地居民能享受到大致均等的體育公共服務(wù)。

（2）加強(qiáng)體育公共服務(wù)重點(diǎn)領(lǐng)域立法[25]。①推動(dòng)全民健身公共服務(wù)立法，將《全民健身?xiàng)l例》上升為《全民健身法》，從法律層面對(duì)全民健身財(cái)政投入進(jìn)行明確規(guī)定。②將《公共文化體育設(shè)施條例》上升為《公共文化體育法》，對(duì)公共文化體育設(shè)施的建設(shè)、維修資金及免費(fèi)、低收費(fèi)開放等進(jìn)行明確規(guī)定[26-27]。③制定《體育公共服務(wù)基本法》，明確規(guī)定中央與地方政府體育公共服務(wù)的事權(quán)與支出責(zé)任[28]，通過立法的形式加快推進(jìn)體育公共服務(wù)均等化制度改革，著力提升人民在體育公共服務(wù)事業(yè)發(fā)展中的獲得感與幸福感。

4 結(jié)束語

新中國(guó)成立以來，在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革始終堅(jiān)持漸進(jìn)式路徑，堅(jiān)持以人民為中心，推動(dòng)財(cái)權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一，推進(jìn)財(cái)政法治建設(shè)，形成了一條具有鮮明中國(guó)特色的發(fā)展之路。在新發(fā)展階段，我國(guó)體育公共服務(wù)財(cái)政體制改革面臨供給不平衡和不充分等突出問題，應(yīng)全面貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持貫徹人民性，加快建立以保障民生福祉為中心的現(xiàn)代體育財(cái)政制度，滿足人民對(duì)體育美好生活的需要。