自貿(mào)港建設(shè)背景下海南村居法律顧問制度的實(shí)踐成效與優(yōu)化路徑

唐欣瑜

（海南師范大學(xué) 法學(xué)院，海南 海口 571158）

引言

村居法律顧問工作是公共法律服務(wù)體系的重要組成部分，被稱為暢通基本法律服務(wù)的“最后一公里”?！捌毡榻⒎深檰栔贫取庇牲h的十八屆三中全會(huì)首次提出，到黨的十九屆五中全會(huì)，建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務(wù)體系已成為明確要求。海南正在開展自由貿(mào)易港建設(shè)，但諸如土地糾紛、婚姻家庭糾紛、鄰里關(guān)系糾紛等矛盾仍廣泛存在，部分群眾尤其是個(gè)別農(nóng)村地區(qū)的村民受傳統(tǒng)理念、法治意識(shí)的影響，一些沖突與矛盾發(fā)生后并沒有得到及時(shí)妥善的解決，不利于社會(huì)的穩(wěn)定繁榮。在此背景下，通過政府統(tǒng)一購買法律服務(wù)、在基層地區(qū)廣泛推行村居法律顧問制度，可以有效地滿足基層人民群眾的法律服務(wù)需要，還可以拓展公共法律服務(wù)人才價(jià)值。因此，海南建設(shè)村居法律顧問制度，不僅是我國公共法律服務(wù)政策在海南的具體落實(shí)，也是自貿(mào)港背景下農(nóng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的有力支撐。

一、海南村居法律顧問制度的實(shí)施及其成效

2006年，海南省司法廳在全省范圍開展“法律進(jìn)鄉(xiāng)村”活動(dòng)，提出建設(shè)“五個(gè)一”工程，其中一項(xiàng)就是為每個(gè)村設(shè)置一名法律顧問并制定農(nóng)村法律顧問管理辦法，規(guī)范農(nóng)村法律服務(wù)工作。隨后，進(jìn)行“一村（社區(qū)）一法律顧問”制度試點(diǎn)，推進(jìn)律師事務(wù)所與地方司法所、執(zhí)業(yè)律師與村居委會(huì)定點(diǎn)幫扶行動(dòng)，部署執(zhí)業(yè)律師進(jìn)行定點(diǎn)幫扶、探訪社區(qū)，為群眾提供法律問題咨詢、法律援助、普法講座等服務(wù)，拓展村居法律服務(wù)的范圍并擴(kuò)大法律服務(wù)的社會(huì)影響，為海南省進(jìn)一步構(gòu)建村居法律顧問制度奠定實(shí)踐基礎(chǔ)。2018年，司法部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范村（居）法律顧問工作的意見》出臺(tái)，對(duì)村（居）法律顧問工作職責(zé)、方式、規(guī)范化建設(shè)和考核等作出全面部署，同年，海南省司法廳、省財(cái)政廳印發(fā)《關(guān)于開展村（居）法律顧問工作的實(shí)施意見》，在全省推進(jìn)村（居）法律顧問工作。截至2021年10月底，海南省224個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)3229個(gè)行政村（居），共聘請(qǐng)1111名法律顧問，實(shí)現(xiàn)村（居）法律顧問全覆蓋。①海南省人民政府網(wǎng)：《我省實(shí)現(xiàn)村（居）法律顧問全覆蓋》。

（一）制度建設(shè)逐步完善

在海南省《關(guān)于開展村（居）法律顧問工作的實(shí)施意見》的指導(dǎo)下，一些市縣根據(jù)自身情況進(jìn)一步制定了實(shí)施細(xì)則，例如2018年的《屯昌縣開展村（居）法律顧問工作實(shí)施方案》《保亭縣村（居）法律顧問工作實(shí)施方案》，2019年的《陵水黎族自治縣人民政府辦公室關(guān)于開展一村（居）一常年法律顧問工作實(shí)施方案（試行）的通知》《文昌市司法局深入推行村（居）法律顧問制度實(shí)施方案》，2020年的《臨高縣關(guān)于開展村（居）法律顧問工作的實(shí)施方案》《臨高縣村（居）法律顧問考評(píng)工作方案》等，規(guī)范了村居法律顧問的權(quán)利及義務(wù)、服務(wù)程序以及各項(xiàng)具體保障等；明確了村居法律顧問提供法律服務(wù)的職責(zé)內(nèi)容即提供法律問題的咨詢、普法宣講、糾紛調(diào)解以及法律援助等；量化了服務(wù)形式與工作指標(biāo)，即村居法律顧問每月應(yīng)到村居提供至少1次不低于4個(gè)小時(shí)的法律服務(wù)，每半年至少開展1次普法宣講；同時(shí)完善村居法律顧問的考核機(jī)制，包括綜合考勤打卡、撰寫服務(wù)日志、隨機(jī)抽檢等方式，規(guī)范村居法律顧問的管理工作，并將村（居）法律顧問的工作經(jīng)費(fèi)納入政府財(cái)政預(yù)算予以保障。

在疫情防控期間，海南省司法廳出臺(tái)《關(guān)于做好疫情防控期間村（居）法律顧問工作的通知》，根據(jù)特殊時(shí)期的法律服務(wù)需求指導(dǎo)村居法律顧問工作，要求主動(dòng)為疫情防控各項(xiàng)決策法律服務(wù)，精準(zhǔn)有效地為群眾普及疫情防控和法律知識(shí)，積極引導(dǎo)公民履行在疫情防控中的法律義務(wù)，并及時(shí)解答群眾關(guān)心的因受疫情影響停產(chǎn)、停工，企業(yè)復(fù)工、疫情防控期間工資支付、勞動(dòng)關(guān)系的處理等熱點(diǎn)法律問題，發(fā)揮法律服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)優(yōu)勢(shì)，保障社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（二）服務(wù)形式有效覆蓋

隨著工作深入推進(jìn)，村居法律顧問的村居服務(wù)內(nèi)容逐漸豐富，不斷創(chuàng)新法律服務(wù)方式方法，從最先僅提供法律問題咨詢到開展普法宣講、出具法律意見、進(jìn)行人民調(diào)解、提供法律援助等，從單一到多元，從事后處理延展到事前預(yù)防，還根據(jù)法治工作重點(diǎn)要點(diǎn)以及基層群眾熱點(diǎn)、難點(diǎn)法律問題，及時(shí)完善服務(wù)內(nèi)容。例如2019年，全省的村居法律顧問結(jié)合司法行政掃黑除惡、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、預(yù)防未成年人犯罪等重點(diǎn)工作舉辦普法宣講活動(dòng)；2020年，則圍繞脫貧攻堅(jiān)大比武、禁毒三年大會(huì)戰(zhàn)等中心工作到村居舉辦法治講座；2021年，開展村級(jí)“兩委”換屆選舉專項(xiàng)宣講活動(dòng)并完善提綱和簡報(bào)。另外還根據(jù)需求設(shè)立專項(xiàng)服務(wù)，對(duì)于服務(wù)過程中遇到的復(fù)雜法律問題、村居民疑難糾紛矛盾以及村居重大事項(xiàng)，村居法律顧問積極引導(dǎo)，協(xié)調(diào)多方共同研究解決。

此外，村居法律顧問的服務(wù)方式從“有形覆蓋”向“有效覆蓋”轉(zhuǎn)變，建立“互聯(lián)網(wǎng)+村（居）法律顧問”的工作模式，采取“線上+線下”咨詢、講課、宣傳、調(diào)解等方式發(fā)揮職責(zé)作用。通過發(fā)放便民服務(wù)聯(lián)系卡的傳統(tǒng)辦法，由村居組織公示、公開村居法律顧問的詳細(xì)信息，村居群眾有法律問題可以聯(lián)系村居委會(huì)進(jìn)行預(yù)約，也可撥打法律顧問電話或通過微信聯(lián)系，開展“一對(duì)一”法律咨詢；開設(shè)村居法律顧問微信群等，通過微信及時(shí)向群眾宣傳法律知識(shí)、提供法律咨詢、推進(jìn)法律顧問從面對(duì)面提供法律服務(wù)到通過互聯(lián)網(wǎng)在線上指導(dǎo)解決糾紛。同時(shí)開發(fā)線上平臺(tái)，例如，2021年3月上線運(yùn)行的萬寧市智慧村（居）法律顧問服務(wù)平臺(tái)通過微信小程序?yàn)槿罕娞峁┟赓M(fèi)的法律咨詢服務(wù)①南海網(wǎng)：《萬寧村（居）法律顧問平臺(tái)上線 指尖法律服務(wù)覆蓋村民》。，將公共法律服務(wù)送到群眾“手上”，實(shí)現(xiàn)法律服務(wù)“零距離”。

（三）階段性效果顯著

村居法律顧問制度在海南全省推進(jìn)后，取得了階段性效果，數(shù)據(jù)顯示，該制度已面向群眾提供法律咨詢服務(wù)26.5萬余人次，開展法治宣傳6834場次，舉辦法治講座4252場次，調(diào)處矛盾糾紛近1919宗。②海南省司法廳官網(wǎng)：《海南省村（居）法律顧問工作交流培訓(xùn)會(huì)在定安召開》。根據(jù)海南各市縣的統(tǒng)計(jì)，群眾受益的方式方法更為確切，例如，屯昌縣村（居）法律顧問為村（居）委會(huì)提供法治建議522條，引導(dǎo)設(shè)立村規(guī)民約124件，答復(fù)法律咨詢3287件，其中貧困戶電話咨詢1541件，開展法律援助服務(wù)587件，發(fā)放宣傳資料28410份，開展法律講座420場，為村（居）企業(yè)開展法律服務(wù)32次，調(diào)解處理案件68件。③中國長安網(wǎng)：《不知去哪里找律師？海南有了村（居）法律顧問了！這支隊(duì)伍有點(diǎn)忙》。萬寧市村（居）法律顧問聯(lián)系村（居）委會(huì)1000余次，解答法律咨詢2000多人次，開展法治講座宣傳活動(dòng)100余場次，參與矛盾糾紛調(diào)解100余件，代理法律文書200余份。④海南政法網(wǎng)：《萬寧市村（居）法律顧問走村入戶，促進(jìn)基層依法治理市縣動(dòng)態(tài)》。臨高縣各村（居）法律顧問值班1932次，開展法律知識(shí)講座228次，接待基層群眾法律咨詢8092次，參與調(diào)解各類矛盾糾紛279起，發(fā)放法律資料6.5萬份，在微信群發(fā)送有效信息6800條。⑤中國普法網(wǎng)：《海南臨高公共法律服務(wù)送上門》。澄邁縣2021年3月的換屆選舉專項(xiàng)宣講活動(dòng)基本覆蓋全縣197個(gè)行政村，吸引約4000余人參加，共發(fā)放宣傳資料10000余份，線上線下解答群眾咨詢300人次。⑥中國新聞網(wǎng)：《澄邁村（居）法律顧問為村級(jí)組織換屆法治護(hù)航》。

整體而言，海南省村居法律顧問制度的實(shí)施，打通了公共法律服務(wù)與基層群眾間的“最后一公里”，打造了新時(shí)代基層法律服務(wù)新模式，讓群眾不出村居就可享受到法律服務(wù)，還提高了基層干部群眾的法律意識(shí)，尤其是村居法律顧問利用貼近群眾、熟悉民情的優(yōu)勢(shì)，對(duì)潛在的糾紛矛盾進(jìn)行有效疏導(dǎo)，對(duì)可能引起的群體性事件或突發(fā)事件，做好說服、處理工作，促使一些群體性敏感或上訪案件等歷史遺留問題得以解決，最大限度地將矛盾化解在基層、消除在萌芽狀態(tài)。同時(shí)，為基層組織依法決策、依法治理營造良好的法治氛圍，為法治政府建設(shè)、疫情防控、脫貧攻堅(jiān)、掃黑除惡、優(yōu)化營商環(huán)境等提供了有效的法律服務(wù)與有力的法治保證。

二、海南村居法律顧問制度與自貿(mào)港建設(shè)的有效耦合

2018年4月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見》正式發(fā)布，明確自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及中國特色自由貿(mào)易港在海南的全面建設(shè)。良好的法治環(huán)境是招商引資、自貿(mào)港建設(shè)的基礎(chǔ)，多元化的政策扶持使得海南村居法律顧問的制度建設(shè)初見成效，海南村居法律顧問制度與自貿(mào)港建設(shè)實(shí)現(xiàn)了有效耦合。

（一）村居法律顧問制度為自貿(mào)港建設(shè)營造城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)的法治環(huán)境

當(dāng)前城市居民基本能享受到方便快捷的公共法律服務(wù)，但在農(nóng)村地區(qū)，由于受地理位置、群眾認(rèn)知水平、交通等因素影響，法律需求與服務(wù)并不能順利對(duì)接，一些矛盾不能及時(shí)得到解決甚至愈加尖銳。就全球視野來看，海南自貿(mào)港與其他自貿(mào)區(qū)的較大不同之處在于海南整體建設(shè)自貿(mào)港還必須面對(duì)和重視農(nóng)村地區(qū)的問題。其中，農(nóng)村的法治化建設(shè)就是海南全面建設(shè)自貿(mào)港過程中不可或缺的一個(gè)重要環(huán)節(jié)，海南自貿(mào)港建設(shè)必須實(shí)現(xiàn)法治環(huán)境的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)。

隨著自貿(mào)港建設(shè)在海南全島推進(jìn)，一方面涉農(nóng)的土地征用與流轉(zhuǎn)、房屋拆遷、婚姻繼承、財(cái)產(chǎn)合同、鄉(xiāng)鄰關(guān)系等方面的矛盾日益凸顯，村居法律顧問通過現(xiàn)場普法、開展講座等方式，向村民清晰地闡述法律問題以及矛盾糾紛的合法解決方式，為村民提供個(gè)性化、便利化的公共法律服務(wù)，可以有效滿足基層人民群眾的法律服務(wù)需要。①高戩生、李鷹、洪利民：《法治鄉(xiāng)村建設(shè)背景下更好發(fā)揮村（社區(qū)）法律顧問作用的探索與思考——以湖北省鄂州市為例》，《中國司法》2021年第2期，第73—78頁。同時(shí)，協(xié)助村委會(huì)、居委會(huì)修訂、審核規(guī)章制度，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)、民生管理等方面提供專業(yè)的法律意見，不僅對(duì)問題與矛盾的發(fā)生起到了預(yù)防作用，還有效提高了基層干部的法治思維與運(yùn)用法律手段解決糾紛的能力水平。另一方面，在重要項(xiàng)目審核、重要決策落實(shí)進(jìn)程中，法律風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、財(cái)產(chǎn)合同審核等方面的法律顧問可以發(fā)揮有效作用，在村居組織重要財(cái)產(chǎn)、居民生活和村居治理等方面提供法律指導(dǎo)及建議，將村居組織的日常管理、共治事務(wù)管理涵蓋法治化范圍，有助于健全法律風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體系，加強(qiáng)突發(fā)問題依法解決手段，避免決策的盲目性及隨意性，讓群眾獲得優(yōu)質(zhì)、高效、便捷、精準(zhǔn)的公共法律服務(wù)，為海南全面深化改革開放、加快推進(jìn)自貿(mào)港建設(shè)和鄉(xiāng)村振興、基層治理提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障，營造良好的城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)法治環(huán)境。

（二）自貿(mào)港建設(shè)為村居法律顧問制度提供多元化的政策扶持

隨著自貿(mào)港建設(shè)在海南的全面展開，村居法律顧問制度也迎來了多元化的政策扶持，2020年，《中共海南省委關(guān)于貫徹落實(shí)〈海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案〉的決定》印發(fā)，提出“加快公共法律服務(wù)體系建設(shè)”，之后《海南自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新行動(dòng)方案（2020—2022年）》，將“建設(shè)全島同城化公共法律服務(wù)體系”作為自由貿(mào)易港制度集成創(chuàng)新的任務(wù)之一。海南省深入推進(jìn)黨中央、國務(wù)院有關(guān)進(jìn)一步健全公共法律服務(wù)體系的戰(zhàn)略決定，以海南自貿(mào)港建設(shè)為核心，逐步構(gòu)建覆蓋海南省城鄉(xiāng)的多層次公共法律服務(wù)平臺(tái)、24小時(shí)進(jìn)行法律問題咨詢的“12348”熱線服務(wù)呼叫中心等，②海南省人民政府網(wǎng)：《扛起公共法律服務(wù)的責(zé)任擔(dān)當(dāng) 為海南自貿(mào)港建設(shè)保駕護(hù)航》。通過多種手段完善公共法律服務(wù)制度，這些公共法律服務(wù)體系為村居法律顧問工作的開展提供了便利和有力支撐。

在海南自貿(mào)港建設(shè)背景下，村居法律顧問服務(wù)也需要對(duì)標(biāo)法治化、國際化、便利化營商環(huán)境目標(biāo)，這勢(shì)必要求相關(guān)部門進(jìn)一步發(fā)揮職能作用，推進(jìn)各項(xiàng)公共法律服務(wù)改革措施落地見效。從以數(shù)字賦能公共法律服務(wù)，建立涉外法律服務(wù)平臺(tái)，增強(qiáng)公共法律服務(wù)系統(tǒng)集約水平和信息化水平等方面為村居法律顧問制度提供多元化的政策扶持，繼續(xù)加強(qiáng)政府購買村居法律服務(wù)與對(duì)村居法律服務(wù)提供一定經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的保障手段，激發(fā)法律工作者參加村居法律顧問工作的積極性，推動(dòng)構(gòu)建與海南自由貿(mào)易港相適應(yīng)的現(xiàn)代村居法律顧問體系。

三、海南村居法律顧問制度的運(yùn)行困境

從海南省的實(shí)踐來看，村居法律顧問工作的推進(jìn)對(duì)減少和及時(shí)化解糾紛、維護(hù)基層社會(huì)和諧穩(wěn)定產(chǎn)生了一定積極作用。但村居法律顧問更多體現(xiàn)的是數(shù)量上的突破，就村居法律顧問制度本身而言，在設(shè)置方面先天不足，在實(shí)施過程中機(jī)制較為僵化，其在一定程度上受制于運(yùn)行困境。

（一）村居法律顧問服務(wù)區(qū)域供給失衡

村居法律顧問制度作為我國公共法律服務(wù)政策中尤為重要的一環(huán)，其體系建設(shè)往往面臨著區(qū)域供給失衡的運(yùn)行困境。①王紅衛(wèi)、李建華、劉基智、袁紅麗：《公共法律服務(wù)均等化的研究與探索》，《中國司法》，2021年第3期，第91—96頁。與基層地區(qū)人民群眾的法律需求相比，村居法律顧問的服務(wù)資源供給是失衡的，且多存在于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)。就海南省而言，接近90%的律師都集中在海口和三亞，②半月談網(wǎng)：《法律顧問進(jìn)村之后》，訪問日期：2021年6月9日。在律師資源明顯不足的市縣如白沙、樂東、瓊中，村居法律顧問制度的推進(jìn)面臨困難，難以滿足當(dāng)?shù)氐墓卜煞?wù)需要，如不主動(dòng)協(xié)調(diào)外地律師支援，就會(huì)貽誤工作，處于被動(dòng)局面。即便是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市縣的鄰近市縣，也難以避免律師資源不足的問題，公共法律服務(wù)資源往往需要從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)市縣調(diào)度，但受制于交通不便等原因，?？?、三亞的律師前往其他市縣提供公共法律服務(wù)往往要消耗大量的時(shí)間、精力在法律服務(wù)工作以外的事情上，致使多數(shù)律師服務(wù)積極性受損。在部分市縣，村居法律顧問近一半在外區(qū)工作，而且來自不同地區(qū)的律所，在管理上存在散、亂、雜等特點(diǎn)?？梢?，受地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和案源情況影響，海南省內(nèi)村居法律顧問服務(wù)資源供給不平衡問題較為突出，致使各地域村居法律服務(wù)發(fā)展受到一定限制。

（二）村居法律服務(wù)需求與反饋機(jī)制銜接不暢

村居法律顧問服務(wù)的需求與反饋機(jī)制是決定法律服務(wù)效果的關(guān)鍵所在，而海南在村居法律顧問制度落實(shí)的進(jìn)程中往往偏重于框架的構(gòu)建，對(duì)于如何準(zhǔn)確收集基層群眾真正的法律需求、如何動(dòng)態(tài)反映基層群眾法律需求的情況變化有所忽視。一方面，一些基層組織對(duì)村居法律顧問的法律服務(wù)工作持不信任、不支持等態(tài)度，他們認(rèn)為法律顧問作為外來律師，不熟悉、不了解村居基本情況，從而不愿坦誠本村居的重點(diǎn)、疑難以及復(fù)雜的法律事務(wù)，也不愿交流本村居的真實(shí)情況，村民把法律顧問當(dāng)作“有距離”的大律師、村居的“外人”，不知道怎么去尋求幫助，致使本村居真正亟待解決的法律服務(wù)需求無法反饋到村居法律顧問處。另一方面，由于地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異、人口數(shù)量差異、產(chǎn)生矛盾的形式差異不同，不同地域的村居法律服務(wù)需求也不同，如一些以農(nóng)耕經(jīng)濟(jì)為主的市縣如瓊中、屯昌等，村居法律問題較少，法律服務(wù)需求較低；一些經(jīng)濟(jì)階段性快速增長或處于轉(zhuǎn)型中的市縣如萬寧、澄邁，往往存在較多的沖突與矛盾，村居法律需求日益增長；而在一些偏遠(yuǎn)市縣如樂東、白沙，受青年外出務(wù)工致使的農(nóng)村“空心化”影響，村居法律顧問盡管在村里固定值班卻往往流于形式。這些問題出現(xiàn)的原因在于當(dāng)前的村居法律顧問制度并未建立一套完善的反饋機(jī)制，村居法律服務(wù)需求與反饋機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)有效銜接。

（三）村居法律服務(wù)體系精準(zhǔn)度欠缺

海南村居法律顧問的全覆蓋必然也包含了海南的少數(shù)民族地區(qū)。黎族是海南省最主要的少數(shù)民族，主要聚居在陵水、保亭、樂東、東方、昌江、白沙、瓊中、五指山等市縣，其余散居在的萬寧、儋州、屯昌、瓊海等市縣。受制于律師資源分布不均的影響，海南省各少數(shù)民族地區(qū)村居法律顧問只有少數(shù)來自少數(shù)民族所在的縣城，其余大多來自?？?、三亞等地級(jí)市，多數(shù)村居法律顧問對(duì)其所服務(wù)村居的風(fēng)俗習(xí)慣、親緣倫理了解并不多。長期生活在各地的黎族群眾已經(jīng)形成一定的民族習(xí)慣以及解決糾紛方式，如果不針對(duì)鄉(xiāng)村習(xí)慣、村規(guī)民約等貼近當(dāng)?shù)厝罕娚畹摹胺ā奔捌渑c國家層面的政策法規(guī)的關(guān)系進(jìn)行深入研究，就難以針對(duì)村居的少數(shù)民族日常生活和法治推進(jìn)作出精準(zhǔn)的敘述，也難以對(duì)村居組織的法治實(shí)踐提出可供采用的建言。①高晉康：《習(xí)慣與法制的沖突及整合》，法律出版社，2010，第21頁。海南的村居法律顧問即便擁有專業(yè)的法律素養(yǎng)，但部分缺少深入研究村居群眾的服務(wù)經(jīng)驗(yàn)，難以做到結(jié)合少數(shù)民族當(dāng)?shù)匚幕瘜?duì)國家層面的政策法律進(jìn)行生動(dòng)形象的講解，較難貼近少數(shù)民族村居組織及村居群眾的生活及內(nèi)心，難以使法律落實(shí)為信仰的一部分。受制于不同地區(qū)語言差異的影響，一些少數(shù)民族地區(qū)的基層群眾難以使用普通話進(jìn)行交流，多數(shù)村居法律顧問不會(huì)說甚至難以聽懂當(dāng)?shù)胤窖裕谧鋈罕姽ぷ鞣矫嫔杏星啡保峁┓煞?wù)時(shí)的語言溝通存在障礙，致使村居法律顧問在一些少數(shù)民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)不能精準(zhǔn)地進(jìn)行公共法律服務(wù)。②杜承秀：《村居法律顧問制度與少數(shù)民族地區(qū)村寨非正式制度的融合》，《廣西民族研究》2021年第1期，第65—72頁。

（四）政府期待值與村民參與度存在差異

就現(xiàn)階段而言，我國的村居法律制度建設(shè)是以政府為主導(dǎo)的供給導(dǎo)向性為主，③張緊跟、胡特妮：《論基本公共服務(wù)均等化中的“村（居）法律顧問”制度——以廣東為例》，《學(xué)術(shù)研究》2019年第10期，第47—55頁。而村民對(duì)于村居法律制度的積極性與參與度始終不高。一方面，多數(shù)村居群眾覺得沒有問題就不需要提前咨詢，有了問題才想到法律顧問，風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)不強(qiáng)。有的村居干部認(rèn)為法律顧問來了還制造麻煩，事事都要他們依法進(jìn)行不如傳統(tǒng)的行事方式方便，對(duì)法律顧問的角色定位、職能作用缺乏必要的認(rèn)識(shí)。在一些偏遠(yuǎn)地區(qū)，仍有部分村居群眾受中國傳統(tǒng)觀念的影響，在遇到矛盾、問題時(shí)往往選擇私下解決或者默默承受，甚至在自身權(quán)利受到嚴(yán)重侵害時(shí)也堅(jiān)持采取上訪的傳統(tǒng)方式，而不是主動(dòng)尋求法律解決方法。另一方面，多數(shù)村居群眾對(duì)于政府要求法律顧問進(jìn)行的普法宣講內(nèi)容不感興趣。村居法律顧問組織法律知識(shí)講座、進(jìn)行法律宣傳等工作時(shí)群眾參加有限，一個(gè)村居參加人數(shù)在20人以上的規(guī)模都較為少見，有時(shí)僅僅有3—5人參與。根據(jù)海南村居法律顧問制度，村居法律顧問普法講演的內(nèi)容多為國家層面的政策、法律法規(guī)，而對(duì)于實(shí)際發(fā)生在村居群眾身邊的一些相關(guān)法律宣講較少，在講解國家層面的政策法規(guī)時(shí)，不少村居群眾難以理解法律顧問的宣講內(nèi)容，更談不上積極地學(xué)習(xí)，甚至還有人詢問法律顧問是否發(fā)放參加講座的誤工費(fèi)用，實(shí)際效果并不明顯。

四、海南村居法律顧問制度的優(yōu)化路徑

海南村居法律顧問制度的推進(jìn)是一項(xiàng)長期、系統(tǒng)的工程，推行之初是政府主導(dǎo)、自上而下的行政化實(shí)施，在未來還需要不斷優(yōu)化，以更靈活多樣的方式深入扎根基層，才能實(shí)現(xiàn)制度設(shè)置的惠民初衷以及后續(xù)的科學(xué)發(fā)展與良性運(yùn)行。

（一）整合村居法律顧問資源配置

面對(duì)當(dāng)前基層群眾迫切的公共法律服務(wù)需求，增加公共法律服務(wù)資源供給是解決當(dāng)前問題的關(guān)鍵所在。①王紅衛(wèi)、李建華、劉基智、袁紅麗：《公共法律服務(wù)均等化的研究與探索》，《中國司法》年2021年第3期，第91—96頁。因此，必須加強(qiáng)政府、市場與社會(huì)等多方力量的共同參與，整合村居法律顧問資源的全覆蓋配置，構(gòu)建多元化的村居法律服務(wù)資源供給主體。第一，完善村居法律服務(wù)與社會(huì)服務(wù)、訴訟服務(wù)等服務(wù)領(lǐng)域的工作匹配制度，健全村居法律顧問服務(wù)信息資源統(tǒng)籌與互通互聯(lián)，搭建法律服務(wù)機(jī)構(gòu)整合平臺(tái)、法律服務(wù)資源共享平臺(tái)、法律服務(wù)人才選配平臺(tái)，缺乏律師支援的市縣也要主動(dòng)聯(lián)系海南省司法系統(tǒng)協(xié)調(diào)。例如，保亭縣在自身律師資源不足的情況下，得到省司法廳、三亞市司法局的大力支持，從三亞市轄區(qū)律所協(xié)調(diào)了33名律師擔(dān)任36個(gè)村（居）的法律顧問，提供定點(diǎn)援助，解決村（居）公共法律服務(wù)所需。②海南省司法廳官網(wǎng)：《村（居）法律顧問全覆蓋，助力保亭縣脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)》。充分利用鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道司法所的統(tǒng)籌功能，有序整合轄區(qū)內(nèi)村居法律顧問的分配、利用問題，構(gòu)建基層人民組織與村居法律顧問有效溝通的平臺(tái)，共同推動(dòng)自貿(mào)港范圍內(nèi)村居法律顧問工作的進(jìn)一步開展。第二，逐步建立健全村居法律服務(wù)購買與補(bǔ)償體系。加強(qiáng)政府對(duì)村居法律顧問服務(wù)的資金保障力度，并積極吸引社會(huì)公益力量通過捐贈(zèng)等渠道來加大村居法律服務(wù)的資金支持力度，保障更多的法律人才參與到村居法律顧問制度的建設(shè)中。第三，推進(jìn)法律志愿服務(wù)體系化、精準(zhǔn)化建設(shè)，加大對(duì)法律志愿組織的支持，鼓勵(lì)、引導(dǎo)更多的法律專業(yè)人才、社會(huì)力量以及相關(guān)的法律志愿組織參與到村居法律服務(wù)中。

（二）暢通村居法律服務(wù)需求與反饋機(jī)制

公共法律服務(wù)的主要特征之一是公共性，它決定著政府所供給的公共法律服務(wù)必須與基層群眾的法律需求相匹配，因此政府必須與時(shí)俱進(jìn)地了解基層群眾的真實(shí)法律需求，并及時(shí)根據(jù)基層群眾法律需求的情況變化進(jìn)行調(diào)整。就海南省而言，村居法律顧問工作的開展需要構(gòu)建暢通的村居法律服務(wù)需求與反饋機(jī)制，盡可能與當(dāng)?shù)匕l(fā)展需要相匹配。③上海市嘉定區(qū)司法局課題組、田曉余：《村居法律顧問推進(jìn)基層治理法治化建設(shè)路徑研究》，《中國司法》2019年第1期，第37—42頁。第一，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的村居法律服務(wù)需求反饋機(jī)制，通過微信公眾號(hào)、短視頻平臺(tái)、官方微博等在網(wǎng)絡(luò)收集村居群眾的需求反饋。第二，構(gòu)建政府平臺(tái)的村居法律服務(wù)需求反饋機(jī)制，通過政府機(jī)關(guān)意見箱、市民熱線電話等整理、統(tǒng)計(jì)村居群眾的反饋意見，并及時(shí)對(duì)反饋意見進(jìn)行梳理、研究，根據(jù)各個(gè)村居的實(shí)際情況因地制宜地調(diào)整村居法律顧問的工作思路。第三，在自貿(mào)港范圍內(nèi)推行“1+1”新型村居法律顧問模式，推動(dòng)政府以統(tǒng)一購買法律服務(wù)的方式向每個(gè)司法所配備1名相應(yīng)的法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)員，通過法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)員，有效加大對(duì)村居法律顧問的宣傳推廣力度，推動(dòng)法律事務(wù)聯(lián)絡(luò)員、村居法律顧問以及基層干部間的交流反饋。

（三）探索民族地區(qū)的精準(zhǔn)法律服務(wù)體系

村居法律服務(wù)的均等化不僅應(yīng)當(dāng)重視供給主體、范圍、方式等工具理性問題，還應(yīng)聚焦于如何精準(zhǔn)匹配村居群眾的實(shí)際法律需求等價(jià)值理性問題。①姜曉萍：《基本公共服務(wù)應(yīng)滿足公眾需求》，《人民日?qǐng)?bào)》2015年8月30日。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)村居法律顧問全面覆蓋的基礎(chǔ)上，海南必須從實(shí)際出發(fā)，探索各地區(qū)特別是民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)的實(shí)際法律需求，構(gòu)建精準(zhǔn)的村居法律服務(wù)體系。一方面，推動(dòng)法治宣傳工作精準(zhǔn)化。僅僅宣傳國家層面的“正式”法律在少數(shù)民族地區(qū)并不能完全滿足當(dāng)?shù)厝罕妼?duì)規(guī)則理解的訴求，應(yīng)當(dāng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐奈幕?、風(fēng)俗，充分講解村寨習(xí)慣法、村規(guī)民約、風(fēng)俗習(xí)慣及其與國家法的關(guān)系，以普法宣講等方式啟發(fā)群眾真正認(rèn)識(shí)到國家法律與民族的習(xí)慣傳統(tǒng)、文化傳承是密不可分的，而不合時(shí)宜、落后、愚昧的風(fēng)俗習(xí)慣、村規(guī)民約是與法律相抵觸的，使其認(rèn)識(shí)到國家法律與自身的生產(chǎn)生活息息相關(guān)。積極與村居干部相協(xié)調(diào)，推動(dòng)法治宣傳工作常態(tài)化，引導(dǎo)民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)的村居群眾養(yǎng)成學(xué)習(xí)國家法律的習(xí)慣。另一方面，推動(dòng)法律咨詢服務(wù)精準(zhǔn)化。民族地區(qū)、偏遠(yuǎn)地區(qū)的村居群眾受中華文化中血緣、鄉(xiāng)土文化等傳統(tǒng)觀念影響較為深刻，在面對(duì)糾紛時(shí)往往抗拒對(duì)簿公堂的法律方式，因此村居法律顧問提供法律咨詢時(shí)不能只講解訴訟法律手段的唯一途徑，而應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況將調(diào)解、和解等矛盾解決方式放在首要地位。例如，少數(shù)民族聚居鄉(xiāng)村一直存在著一些更貼近部分村民、更機(jī)動(dòng)靈活的民間組織，村居法律顧問在參與調(diào)解、化解鄉(xiāng)村糾紛過程中可以借力于這些力量，發(fā)揮更大的作用。對(duì)于涉及重要法律問題、難以通過調(diào)解等手段解決的糾紛，應(yīng)向村居群眾分析、講解相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)，讓村居群眾自愿選擇解決矛盾的方法。②杜承秀：《村居法律顧問制度與少數(shù)民族地區(qū)村寨非正式制度的融合》，《廣西民族研究》2021年第1期，第65—72頁。

（四）增強(qiáng)村居法律顧問工作的參與認(rèn)同

村居法律顧問制度的受眾主要為廣大村居群眾，只有提高對(duì)村居群眾的法律服務(wù)水平，才可以進(jìn)一步增進(jìn)社會(huì)對(duì)村居法律顧問工作的參與及理解。③周喜梅、黃恒林：《民族地區(qū)村居法律顧問制度的理論闡釋及實(shí)現(xiàn)路徑——基于G自治區(qū)H市的調(diào)研與思考》，《湖北民族學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2019年第6期，第51—58頁。一方面，依據(jù)村居群眾的需求，進(jìn)行個(gè)性化的法治宣傳。如在農(nóng)村地區(qū)，村居群眾之間的土地糾紛、老人贍養(yǎng)糾紛、鄰里關(guān)系糾紛是最重要的法律糾紛，在進(jìn)行普法宣講的時(shí)候可以側(cè)重于民法、土地法、老年人權(quán)益保障法等與農(nóng)村群眾密切相關(guān)的法律法規(guī)，增強(qiáng)他們對(duì)村居法律顧問制度的參與感、認(rèn)同感。另一方面，對(duì)村居干部以及外出務(wù)工的青壯年進(jìn)行專門的法治培訓(xùn)。培訓(xùn)是提升村居群眾法治素養(yǎng)的重要手段，村干部作為村居組織中管理公共事務(wù)、參與公共服務(wù)的重要角色，他們對(duì)村居群眾具有重要的榜樣與表率作用，加強(qiáng)對(duì)村干部的法治培訓(xùn)，使其依法辦事、身體力行地起好帶動(dòng)作用；而村居組織中外出務(wù)工的青壯年群體極少參與村里的事務(wù)與普法宣傳工作，因此可以在他們過節(jié)返鄉(xiāng)時(shí)對(duì)他們進(jìn)行集中的法治培訓(xùn)，使他們的法治素養(yǎng)不斷提高，增強(qiáng)社會(huì)對(duì)村居法律顧問工作的參與感及認(rèn)同感。

結(jié)語

推進(jìn)村居法律顧問工作，開展法律顧問服務(wù)是貫徹落實(shí)黨的十九屆五中全會(huì)，進(jìn)一步加強(qiáng)法治建設(shè)的一項(xiàng)重大舉措，也是進(jìn)一步提升村居依法治理能力的重要途徑。在海南省推動(dòng)自貿(mào)港建設(shè)的大形勢(shì)下，村居法律顧問制度建設(shè)可以為自貿(mào)港范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)居民及相關(guān)主體提供更便捷、精準(zhǔn)、高效的法律服務(wù)，為自貿(mào)港的營商環(huán)境、社會(huì)治理環(huán)境營造良好的法治氛圍。在肯定村居法律顧問制度對(duì)海南自貿(mào)港建設(shè)具有積極意義的前提下，也應(yīng)理性分析該制度在具體運(yùn)行中存在的問題。在已經(jīng)實(shí)現(xiàn)村居法律顧問全覆蓋的情況下，海南應(yīng)更加注重質(zhì)的優(yōu)化與提升，匯聚多方力量逐步推進(jìn)村居法律顧問體制機(jī)制的健全，繼續(xù)創(chuàng)新服務(wù)的內(nèi)容和方式，切實(shí)解決群眾基本法律服務(wù)需求的“最后一公里”問題，滿足自貿(mào)港建設(shè)過程中日益增長的法律服務(wù)需求，以實(shí)際行動(dòng)助力海南自貿(mào)港建設(shè)。