公共法律服務(wù):破產(chǎn)預(yù)重整制度優(yōu)化進(jìn)路

王麗菊，趙敏杰

《論語》有曰：“百姓足，君孰與不足；百姓不足，君孰與足?！绷?xí)近平總書記指出，市場主體是經(jīng)濟(jì)的力量載體，保市場主體就是保社會(huì)生產(chǎn)力。在后疫情時(shí)代，利用破產(chǎn)重整程序，幫助有經(jīng)營價(jià)值的企業(yè)再生，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展積蓄基本力量，是人民法院服務(wù)黨和中央大局工作的重要體現(xiàn)。因此，作為重整程序補(bǔ)強(qiáng)制度的預(yù)重整，具有不可替代的預(yù)防式、輔助社會(huì)調(diào)節(jié)功能的制度優(yōu)勢，成為當(dāng)前最緊迫的司法需求。那么，預(yù)重整制度當(dāng)前的適用效能能否滿足人民期待呢？在公共法律服務(wù)資源覆蓋不均、質(zhì)量不精、合力不足，中小企業(yè)重整難的困局下，預(yù)重整的下一步優(yōu)化路徑該如何探索？如何發(fā)揮我國已掛牌成立的十余家破產(chǎn)法庭的平臺(tái)優(yōu)勢，使之成為優(yōu)化預(yù)重整制度的改革窗口？本文以當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢為切入點(diǎn)，實(shí)證分析預(yù)重整制度無法滿足司法需求的客觀現(xiàn)狀；以公共法律服務(wù)的視角為破局之口，論證預(yù)重整制度適用困境的成因及優(yōu)化進(jìn)路的機(jī)制構(gòu)想；據(jù)此，根據(jù)協(xié)同學(xué)理論，建議整合預(yù)重整中的公共法律服務(wù)資源，在破產(chǎn)法庭構(gòu)建“互聯(lián)網(wǎng)+”全流程預(yù)重整協(xié)同機(jī)制，形成高效、系統(tǒng)治理格局。通過預(yù)重整路徑推進(jìn)機(jī)制變革，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的提升。

一、局限效應(yīng)：破產(chǎn)預(yù)重整制度的時(shí)代呼喚與適用困境

“規(guī)范并非借解釋由原則中發(fā)現(xiàn)的，毋寧是借裁判的統(tǒng)合過程被創(chuàng)造出來的。只有判例法才能告訴我們，什么是真正的法?！雹賉德]卡爾·拉倫茨著：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，商務(wù)出版社2003年版，第19 頁。本文以近年來預(yù)重整成功案例、全國法院破產(chǎn)審理態(tài)勢和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢對預(yù)重整制度司法需求的實(shí)證調(diào)研為基礎(chǔ)，呈現(xiàn)預(yù)重整制度供需矛盾嚴(yán)重的客觀現(xiàn)狀。

（一）局勢之迫：后疫情時(shí)代對預(yù)重整制度的緊迫司法需求

破產(chǎn)重整程序，通過提高資源配置效率進(jìn)而恢復(fù)企業(yè)發(fā)展動(dòng)力，讓“生病企業(yè)”提檔升級，促進(jìn)產(chǎn)能整合和生產(chǎn)再造，成為維護(hù)金融安全、就業(yè)保障、化解社會(huì)矛盾的有效方式。①杜萬華：《把人民法院當(dāng)作“生病企業(yè)”的醫(yī)院》，載《人民法院報(bào)》2016年3月25日，第002 版；杜萬華：《充分認(rèn)識(shí)執(zhí)行案件依法移送破產(chǎn)審查工作重要意義》，載《人民法院報(bào)》2016年12月11日，第002 版。新冠肺炎疫情在全球爆發(fā)以來，很多市場主體陷于經(jīng)營與債務(wù)困境，特別是中小企業(yè)困難凸顯，根據(jù)工商數(shù)據(jù)，疫情剛爆發(fā)2020年1-7月已有231 萬家企業(yè)注銷，“倒閉潮”將大概率出現(xiàn)。因此，重整程序作為破產(chǎn)制度“保市場主體”功能發(fā)揮的重要載體，不僅符合破產(chǎn)保護(hù)和挽救的價(jià)值理念，更是疫后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，②郁琳、樊星：《常態(tài)化疫情防控中破產(chǎn)審判的法律適用問題》，載《法律適用》2020年第15 期，第74 頁。從疫情爆發(fā)前后近一年最高人民法院及相關(guān)部門頻繁出臺(tái)的各類政策意見（具體詳見圖1）足以證明這一點(diǎn)?？梢姡绾伟l(fā)揮破產(chǎn)重整的制度效能，實(shí)現(xiàn)“六?！比蝿?wù)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，是后疫情時(shí)代司法機(jī)關(guān)需要面臨的重要課題。

圖1 推廣重整、預(yù)重整制度的政策依據(jù)

重整程序解決了具有存續(xù)價(jià)值企業(yè)的債務(wù)問題，使其重新煥發(fā)生機(jī)，但為保證程序公正不可避免造成效率低下，并產(chǎn)生一系列的制度成本、時(shí)間成本、費(fèi)用成本和企業(yè)不利經(jīng)營的間接成本，于是，一種補(bǔ)強(qiáng)該程序的制度應(yīng)運(yùn)而生——預(yù)重整，即債務(wù)人在法定的司法程序外，與債權(quán)人進(jìn)行溝通、商定重整計(jì)劃，③Mark E．MacDonald．PREPACKAGED CHAPTER 11 PLANS： THE ALTERNATIVE TO“ FREE FALL” BANKRUPTCY．Journal of Bankruptcy Law and Practice．November/December，1991，p320．在計(jì)劃獲一定比例同意后，向法院正式申請進(jìn)入重整程序，由法院審查、批準(zhǔn)該重整計(jì)劃。該制度在自愿重組談判成功后接續(xù)啟動(dòng)的重整程序，可以簡化許多原有程序，使之能夠快速、簡易進(jìn)行，④王欣新：《以破產(chǎn)法的改革完善應(yīng)對新冠疫情、提升營商環(huán)境》，載《法律適用》2020年第15 期，第66 頁。并且促進(jìn)債權(quán)人提前參與破產(chǎn)程序，更符合破產(chǎn)立法的重要目的之一，即債權(quán)人的權(quán)利行使及合法權(quán)益的保護(hù)。①劉貴祥、林文學(xué)、郁琳：《關(guān)于適用〈中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法〉若干問題的規(guī)定（三）》的理解與適用，載《人民司法》2019年第31 期，第30 頁。因此，在資源減量、形勢緊迫而市場主體對重整司法需求又急劇上漲的背景下，高效、低成本的預(yù)重整制度將成為保市場主體的最佳司法路徑。

（二）供給不足：預(yù)重整制度適用局限的困境分析

預(yù)重整包括庭前準(zhǔn)備和司法程序兩個(gè)階段，最終要與重整程序銜接，故從重整程序的適用現(xiàn)狀亦可以反映預(yù)重整運(yùn)行的特點(diǎn)，因此，本文以預(yù)重整成功案例、全國法院2013年-2019年的破產(chǎn)案件受理情況及國內(nèi)典型重整案例為樣本，②全國法院數(shù)據(jù)來源于2013年-2019年《最高人民法院公報(bào)》（該數(shù)據(jù)僅指受理企業(yè)破產(chǎn)的案件，不包括強(qiáng)制清算案件及破產(chǎn)申請審查等案件），預(yù)重整案例和國內(nèi)典型案例來源于相關(guān)報(bào)道。分析預(yù)重整制度當(dāng)前適用局限、供給不足的困境。

1．制度適用率低

如圖2所示，2013年全國法院破產(chǎn)案件新受理數(shù)僅為1929 件，此后總體呈上升態(tài)勢，2018年暴漲，達(dá)到最高值7405 件?？梢姡鐣?huì)對破產(chǎn)的司法需求量不斷上升，受突如其來的新冠肺炎疫情影響，可以預(yù)測，社會(huì)對破產(chǎn)制度的司法需求量將達(dá)到歷史最高。但是，在破產(chǎn)司法需求不斷上漲的情況下，2017年-2019年3年來新受理的破產(chǎn)案件中，重整案由僅占總受理案件的10．91%，且每年均未超過800 件，并呈逐年下降趨勢。③該數(shù)據(jù)來源于相關(guān)報(bào)道和領(lǐng)導(dǎo)講話整理而來，未必完全精確，但基本能反映重整程序的適用比例和趨勢。說明當(dāng)前企業(yè)適用重整程序的積極性不高，未能發(fā)揮其優(yōu)勝劣汰、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的制度功能，預(yù)重整更難承擔(dān)起后疫情時(shí)代修復(fù)市場秩序、防范社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的使命。

2．制度運(yùn)行成本高

預(yù)重整制度最大效率價(jià)值在于將重整程序中協(xié)同聯(lián)動(dòng)、融資談判等需要耗費(fèi)時(shí)間和協(xié)調(diào)成本的事項(xiàng)“前置”到司法程序之前，極大縮短程序耗時(shí)，但前期卻要付出巨大的運(yùn)行成本。如圖3所示，國內(nèi)預(yù)重整成功的六大案例，大多有社會(huì)協(xié)同力量參與，特別是在政府主導(dǎo)下，對各方資源進(jìn)行協(xié)調(diào)和配合，才能最終完成企業(yè)重整。說明，當(dāng)前的預(yù)重整制度，是建立在較高的運(yùn)行成本和協(xié)調(diào)成本基礎(chǔ)上，只適用于政府關(guān)注的對社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響較大的企業(yè)，中小企業(yè)與預(yù)重整制度基本無緣。

圖3 國內(nèi)主要預(yù)重整案例情況表

3．司法引導(dǎo)缺位

根據(jù)《中華人民共和國企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡稱為《企業(yè)破產(chǎn)法》）及相關(guān)司法解釋規(guī)定，破產(chǎn)審理的司法介入主要體現(xiàn)在案件受理后。而司法機(jī)關(guān)未能在重整前發(fā)揮能動(dòng)性引導(dǎo)，也是預(yù)重整適用難的原因之一。

例如，國內(nèi)首個(gè)破產(chǎn)航企某航空公司（以下簡稱為“某航空”）通過清算程序終結(jié)“生命”，該破產(chǎn)方式至今頗受爭議。據(jù)報(bào)道，2009年3月，6 家飛機(jī)租賃公司向W 市中級人民法院提出對某航空進(jìn)行破產(chǎn)清算，W 市中級人民法院當(dāng)月裁定受理此案并于8月裁定宣告某航空破產(chǎn)，之后，某航空的股東和債權(quán)人向法院提出破產(chǎn)重整的申請均被駁回，主要理由是企業(yè)進(jìn)入清算程序后，債權(quán)人沒有權(quán)利提起重整申請。但某航空的航空運(yùn)輸經(jīng)營權(quán)以及航線、飛行員等核心資產(chǎn)只有重整才有存續(xù)價(jià)值，清算后給債權(quán)人造成巨大損失。這一典型案例充分說明了，如果沒有司法程序的前置引導(dǎo)，預(yù)重整只能由政府主導(dǎo)而適用于政府關(guān)注的重點(diǎn)企業(yè)，極大限縮了預(yù)重整制度的適用范圍。

4．適用主體單一

如圖3所示，6 家預(yù)重整成功的企業(yè)均為大型企業(yè)，主要原因是政府為了保牌、穩(wěn)定當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，強(qiáng)勢介入主導(dǎo)，推動(dòng)預(yù)重整完成。相應(yīng)地，從公開報(bào)道的實(shí)證案例可知，目前未有預(yù)重整成功的中小企業(yè)，因其個(gè)體影響力不大、資金渠道有限，一旦發(fā)生財(cái)務(wù)困境就難以在預(yù)重整階段取得成功的談判方案。根據(jù)實(shí)證調(diào)研，雖有中小企業(yè)申請重整，但重整成功率并不高，即使重整成功，卻因前期付出過高成本，又從財(cái)務(wù)困境陷入經(jīng)營困境，大大減損了重整效果。因此，當(dāng)前的預(yù)重整運(yùn)行機(jī)制限制了該制度的適用主體類型，未能有效挖掘其資源再配置的核心價(jià)值。

二、尋根探源：公共法律服務(wù)視域下預(yù)重整適用困境的成因分析

破產(chǎn)重整程序的目的是通過擴(kuò)大參與程序的主體范圍，綜合社會(huì)力量，滿足各方主體利益需求，最大化實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益，化解社會(huì)糾紛矛盾，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定。①杜萬華：《充分認(rèn)識(shí)執(zhí)行案件依法移送破產(chǎn)審查工作重要意義》，載《人民法院報(bào)》2016年12月11日，第002 版；陳婷：《破產(chǎn)重整中存在的問題及法律思考》，載《第十二屆“中部崛起法治論壇”論文匯編集》，第1 頁。預(yù)重整制度是借助重整程序使重整計(jì)劃具有法律效力的一種拯救機(jī)制，②胡利玲著：《困境企業(yè)拯救的法律機(jī)制研究——制度改進(jìn)的視角》，中國政法大學(xué)出版社2009年版，第188 頁。將法庭外重組與法庭內(nèi)重整相銜接。③賀小榮、王富博、杜軍：《破產(chǎn)管理人與重整制度的探索與完善——<全國法院破產(chǎn)審判工作會(huì)議紀(jì)要>的理解與適用（上）》，載《人民司法》2018年第13 期，第36 頁。故預(yù)重整的運(yùn)行也是社會(huì)力量協(xié)同的綜合治理，單純的司法機(jī)關(guān)職能無法完成，只有借助具備公共性、服務(wù)性和“未病先防”理療式診斷功能的公共法律服務(wù)體系④楊凱：《以公共法律服務(wù)助力破產(chǎn)制度效能轉(zhuǎn)化》，載《人民法院報(bào)》2019年12月13日，第002 版；宋方青：《公共法律服務(wù)的科學(xué)內(nèi)涵及核心要義》，載《中國司法》2019年第8 期，第82～83 頁。才能實(shí)現(xiàn)預(yù)重整的制度效能。但是，當(dāng)前公共法律服務(wù)的覆蓋面、服務(wù)質(zhì)量、供給主體等方面存在短板，導(dǎo)致其在預(yù)重整制度運(yùn)行中功能失范，限制了預(yù)重整的適用。

（一）資源難覆蓋——公共法律服務(wù)“厚此薄彼”之乏

預(yù)重整成功的前提條件是投資談判成功后確定重整計(jì)劃草案，法院批準(zhǔn)草案考慮的最關(guān)鍵因素是重整資金是否落實(shí)，這意味著債務(wù)人需要龐大的融資平臺(tái)、財(cái)務(wù)測算和計(jì)劃制定的專業(yè)人員等公共服務(wù)資源。

從公共法律服務(wù)的供給來看，當(dāng)前公共法律服務(wù)由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供，不僅供給來源單一，而且司法行政機(jī)關(guān)同時(shí)擔(dān)任公共法律服務(wù)生產(chǎn)者、監(jiān)督者及裁判等多重角色，難免造成供給不足、效率低下的問題。⑤湖南省司法廳課題組：《建立健全公共法律服務(wù)體系供需機(jī)制的思考》，載《中國司法》2016年第4 期，第14 頁。在供給資源不足的情況下，預(yù)重整的運(yùn)行必定很難得到全覆蓋，這勢必導(dǎo)致公共資源向政府關(guān)注的大型企業(yè)傾斜，大量的中小企業(yè)難以得到公共服務(wù)進(jìn)入預(yù)重整，這將極大限縮了中小企業(yè)預(yù)重整的適用。但是，政府退出重整程序是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢，也是破產(chǎn)重整程序市場化轉(zhuǎn)型的基本要求，⑥王佐發(fā)：《預(yù)重整制度的法律經(jīng)濟(jì)分析》，載《政法論壇》2009年第2 期，第111 頁。建設(shè)多維度、多層次的公共法律服務(wù)立體供給體系當(dāng)成為完善預(yù)重整制度的題中之義。

（二）精耕難提升——公共法律服務(wù)“廣而不精”之泛

預(yù)重整企業(yè)最終目的是企業(yè)獲得后續(xù)存在和發(fā)展的機(jī)會(huì)，因此，不僅要對資產(chǎn)、債務(wù)進(jìn)行重整，更要對其經(jīng)營事業(yè)進(jìn)行重整。事業(yè)重整專業(yè)性強(qiáng)，需要專業(yè)人員對稅務(wù)、資本、經(jīng)營等各方面作出評估和籌劃。從圖3可知，預(yù)重整的參與人主要有行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、債權(quán)人、債務(wù)人和管理人，對于企業(yè)的經(jīng)營事業(yè)，主要由債務(wù)人和管理人完成，而債務(wù)人原管理班子和技術(shù)一般難以再發(fā)揮作用，故大多經(jīng)營性問題只能依賴于管理人。根據(jù)《企業(yè)破產(chǎn)法》規(guī)定，管理人主要由律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、清算組等充任，往往不具備千差萬別企業(yè)的經(jīng)營知識(shí)和能力，無法滿足預(yù)重整的個(gè)性化服務(wù)需求。⑦廈門市中級人民法院民二庭、廈門市海滄區(qū)人民法院課題組：《破產(chǎn)重整案件審判實(shí)務(wù)問題調(diào)研報(bào)告》，載《東南司法評論》2011年8月，第99 頁。

隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深入，市場主體日趨復(fù)雜和多元化，公眾對公共法律服務(wù)的需求正走向異質(zhì)性，公共法律服務(wù)也應(yīng)體現(xiàn)“對癥下藥”的個(gè)性化需求。反觀我國公共法律服務(wù)的現(xiàn)狀，服務(wù)產(chǎn)品一般包括普法學(xué)法、法律咨詢和法律服務(wù)等（詳見圖4），服務(wù)產(chǎn)品涉面廣、多樣性強(qiáng)，但更像“萬金油”，僅有少量骨骼而沒有豐富的血肉之軀，⑧楊凱：《六大體系：建構(gòu)公共法律服務(wù)完整框架》，載《中國司法》2019年第8 期，第78 頁。缺乏專業(yè)化、定制式的產(chǎn)品服務(wù)?？梢?，公共法律服務(wù)的建設(shè)更多的是事務(wù)性銜接而忽略了服務(wù)質(zhì)量的深度挖掘。對于經(jīng)營事業(yè)差異化大、專業(yè)性服務(wù)需求大的困境企業(yè)來說，公共法律服務(wù)專業(yè)性、個(gè)性化不足成為其無法進(jìn)入資本市場、啟動(dòng)預(yù)重整的基礎(chǔ)性因素。

圖4 主要公共法律服務(wù)產(chǎn)品目錄

（三）富礦未挖掘——公共法律服務(wù)“滄海遺珠”之漏

2019年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見》提到，公共法律服務(wù)應(yīng)由政府主導(dǎo)、部門協(xié)同。因此，公共法律服務(wù)體系中，政府應(yīng)擔(dān)任主要角色，除了由司法行政機(jī)關(guān)統(tǒng)籌提供，其他政府部門也是重要的安排者。但在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，行政職能在公共法律服務(wù)中參與度較低。從圖4來看，當(dāng)前常態(tài)化的公共法律服務(wù)主要由司法行政機(jī)關(guān)安排、政法機(jī)關(guān)參與，行政職能更多的是配合辦理，并未發(fā)揮其能動(dòng)性及資源優(yōu)勢。

但是，在預(yù)重整運(yùn)行中，司法權(quán)和行政權(quán)經(jīng)常交叉，企業(yè)重整不僅由司法程序推動(dòng)，更需要行政部門協(xié)調(diào)合作，如債轉(zhuǎn)股、出售、發(fā)行債券等，需要相關(guān)行政主管機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，①王欣新、李江鴻：《破產(chǎn)法制中司法權(quán)和行政權(quán)關(guān)系探析》，載王欣新主編：《破產(chǎn)法論壇（第3 輯）》，法律出版社2009年版，第10 頁。司法權(quán)和行政權(quán)能否緊密配合，直接影響了預(yù)重整的成功率。因此，當(dāng)前行政職能在公共法律服務(wù)體系中的供給是無法滿足預(yù)重整制度需求的，這也是預(yù)重整難以推廣為一項(xiàng)常態(tài)化機(jī)制的重要原因，即未充分挖掘行政機(jī)關(guān)在公共法律服務(wù)體系中的職能發(fā)揮和資源優(yōu)勢。

（四）發(fā)酵無平臺(tái)——公共法律服務(wù)“遍地開花”之散

相反的是，目前公共法律服務(wù)產(chǎn)品呈現(xiàn)的是矩陣式、條塊狀的服務(wù)模式，散落分布，無法形成模塊式的系統(tǒng)服務(wù)。從供給主體來看服務(wù)產(chǎn)品，包括：司法行政機(jī)關(guān)通過制定政策規(guī)劃、投入資金等統(tǒng)籌提供的公共法律服務(wù)；市場化社會(huì)組織，如律師事務(wù)所、公證處等從事市場性活動(dòng)之外提供的公共法律服務(wù)；社會(huì)化組織，主要是法律援助中心和各行業(yè)協(xié)會(huì)等非營利性的法律服務(wù)。③湖南省司法廳課題組：《建立健全公共法律服務(wù)體系供需機(jī)制的思考》，載《中國司法》2016年第4 期，第14 頁。這些資源再通過實(shí)體、網(wǎng)絡(luò)、熱線平臺(tái)零散地服務(wù)于公眾，大大降低了其合力效應(yīng)，難以推動(dòng)公共法律服務(wù)縱深發(fā)展，這與預(yù)重整運(yùn)行的資源聚合要求剛好背道而馳。

綜上所述，當(dāng)前公共法律服務(wù)資源有限、專業(yè)性不強(qiáng)、分布零散，急需建立機(jī)制，統(tǒng)籌司法機(jī)關(guān)和其他部門的資源力量，將公共法律服務(wù)資源化零為整，搭建“淘寶式”服務(wù)平臺(tái)，產(chǎn)生合力效應(yīng)，促進(jìn)預(yù)重整制度的效能轉(zhuǎn)化。

三、司法協(xié)同：建構(gòu)破產(chǎn)法庭的前置型預(yù)重整“一站式”服務(wù)中心

公平是破產(chǎn)法的第一理念。④李永軍著：《破產(chǎn)法——理論與規(guī)范研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第8 頁。從上述分析可知，當(dāng)前預(yù)重整成功企業(yè)大多依賴于政府主導(dǎo)構(gòu)建的平臺(tái)，這并不符合破產(chǎn)法公平、共治的制度初衷。在當(dāng)今落實(shí)“六保”任務(wù)以及打造國際一流營商環(huán)境的大背景下，以我國新成立的破產(chǎn)法庭為改革平臺(tái)，構(gòu)建前置型“互聯(lián)網(wǎng)+”協(xié)同訴訟服務(wù)機(jī)制，充分發(fā)揮公共法律服務(wù)資源的協(xié)同效應(yīng)，推動(dòng)預(yù)重整制度效能轉(zhuǎn)化，或可成為下一步預(yù)重整優(yōu)化改革的突破口。

（一）邏輯起點(diǎn)：在破產(chǎn)法庭建立司法協(xié)同機(jī)制的理論基礎(chǔ)

協(xié)同學(xué)，即協(xié)同作用的科學(xué)，一個(gè)由多個(gè)子系統(tǒng)組成的系統(tǒng)，其內(nèi)部子系統(tǒng)相互作用，互相合作產(chǎn)生一種協(xié)同性機(jī)理，實(shí)現(xiàn)效用的最優(yōu)化，提高運(yùn)行效率。①田淑云：《構(gòu)建公共法律服務(wù)的協(xié)同機(jī)制》，載《知與行》2018年第2 期，第57 頁。司法能動(dòng)主義，即強(qiáng)調(diào)司法的社會(huì)效果及積極參與社會(huì)治理的態(tài)度，是司法追趕社會(huì)發(fā)展需求的表現(xiàn)及結(jié)果。②宋遠(yuǎn)升：《司法能動(dòng)主義與克制主義的邊界與抉擇》，載《東岳論叢》2017年第12 期，第148 頁。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展呈現(xiàn)出的經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜、變動(dòng)性強(qiáng)的趨勢，人民對法律的需求日益上漲且多元化，單純的司法審判已很難滿足人民的司法需求。因此，發(fā)揮司法的能動(dòng)性，建立協(xié)同機(jī)制，實(shí)現(xiàn)有限資源的系統(tǒng)治理，應(yīng)當(dāng)成為預(yù)重整司法供需矛盾的破解之路。

當(dāng)前，建立預(yù)重整司法協(xié)同機(jī)制的歷史契機(jī)是在全國新興設(shè)立的破產(chǎn)法庭。破產(chǎn)法庭是破產(chǎn)審判專業(yè)化提升、專門破產(chǎn)審判體系深入推進(jìn)的重要成果，是我國優(yōu)化營商環(huán)境的標(biāo)志性事件。③杜萬華：《深圳、北京、上海成立破產(chǎn)法庭具有標(biāo)志性意義》，載《人民法院報(bào)》2019年3月21日，第002 版。這意味著破產(chǎn)審判開啟獨(dú)立化進(jìn)程，從更高水平的法治化方式完善破產(chǎn)制度關(guān)于維護(hù)債權(quán)人、債務(wù)人合法權(quán)益及維護(hù)社會(huì)、修復(fù)經(jīng)濟(jì)秩序的調(diào)節(jié)功能④鄭偉華：《破產(chǎn)審判中法院的角色定位及實(shí)踐探索》，載杜萬華主編：《商事審判指導(dǎo)》，人民法院出版社2019年版，第69 頁。。因此，破產(chǎn)法庭應(yīng)該成為發(fā)揮司法能動(dòng)性、服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大戰(zhàn)略的載體。在破產(chǎn)法庭建設(shè)起步階段（從2019年1月深圳破產(chǎn)法庭破冰，至2020年8月18日廈門破產(chǎn)法庭正式掛牌成立，全國已有12 家掛牌成立的破產(chǎn)法庭），以“法庭”為建制的專業(yè)化破產(chǎn)審判機(jī)構(gòu)，完全可以參照“一站式”訴訟服務(wù)中心的建設(shè)模式，設(shè)立前置型預(yù)重整司法協(xié)同中心，使破產(chǎn)法庭成為破產(chǎn)公共政策和司法政策的協(xié)調(diào)者和落實(shí)者，⑤參見李曙光在廈門破產(chǎn)法庭揭牌儀式暨“破產(chǎn)法庭建設(shè)與營商環(huán)境提升”主題研討會(huì)上的講話。不僅可以更好實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代破產(chǎn)法社會(huì)本位價(jià)值追求，也有助于提升預(yù)重整制度的總體運(yùn)行水平。

（二）平臺(tái)建設(shè)：建構(gòu)破產(chǎn)法庭預(yù)重整“一站式”司法協(xié)同中心

習(xí)近平總書記在2019年中央政法工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)“政法機(jī)關(guān)承擔(dān)著大量公共服務(wù)職能，要努力提供普惠均等、便捷高效、智能精準(zhǔn)的公共服務(wù)”。破產(chǎn)法庭的“一站式”司法協(xié)同中心既挖掘了公共法律服務(wù)的深度潛能，亦是解決預(yù)重整制度適用困局的優(yōu)化路徑。

1．服務(wù)功能：模塊式公共法律服務(wù)

企業(yè)是各類生產(chǎn)要素的集合體，但是不同的要素屬于不同主體，只有通過集聚式的公共法律服務(wù)體系，將程序中各個(gè)參與主體的公共職能集約成“一站式”服務(wù)產(chǎn)品，才能實(shí)現(xiàn)預(yù)重整制度功能?？傮w來說，中心的目標(biāo)是構(gòu)建源頭治理、分流識(shí)別、資產(chǎn)推介、庭內(nèi)庭外銜接、線上線下的“一站式”法律服務(wù)，進(jìn)而建立立體化、集約化、信息化的預(yù)重整平臺(tái)，為困境企業(yè)特別是中小企業(yè)提供資源聚合、便捷高效的全流程司法服務(wù)。

秀麗隱桿線蟲N2野生型、大腸桿菌OP50由東南大學(xué)王大勇實(shí)驗(yàn)室惠贈(zèng)；L-阿拉伯糖由山東漢糖生物科技有限公司提供；甘油三酯檢測試劑盒購自南京建成生物工程研究所；油紅O儲(chǔ)備液、瓊脂粉、NaCl粉末、胰蛋白胨、CaCl2、MgSO4、膽固醇、葡萄糖粉末、異丙醇均購自國藥集團(tuán)化學(xué)試劑有限公司。

具體而言，“一站式”服務(wù)應(yīng)當(dāng)包括：協(xié)同研判，建設(shè)企業(yè)信息大數(shù)據(jù)資源庫和破產(chǎn)審判態(tài)勢共享機(jī)制，定期召開或舉行研控會(huì)，研判風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的識(shí)別、預(yù)重整路徑，提出防范、聯(lián)動(dòng)工作建議；協(xié)同治理，充分發(fā)揮司法能動(dòng)作用和多元資源聚集優(yōu)勢，前置型分流引導(dǎo)企業(yè)精準(zhǔn)適用破產(chǎn)審判，對擬預(yù)重整企業(yè)進(jìn)行預(yù)登記、資產(chǎn)推介、制定方案等“一站式”處理；協(xié)同修復(fù)，即企業(yè)重整后社會(huì)問題解決及矛盾化解，如職工重組、信用恢復(fù)等，將破產(chǎn)審判服務(wù)延伸至經(jīng)濟(jì)、社會(huì)秩序修復(fù)的“最后一公里”，真正實(shí)現(xiàn)通過破產(chǎn)審判優(yōu)化營商環(huán)境的目標(biāo)。

2．組織架構(gòu)：閉合式多元主體運(yùn)作

完善的公共法律服務(wù)體系，是政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、科技支撐的體系。中心的運(yùn)行模式應(yīng)當(dāng)是多元化資源的整合機(jī)制，應(yīng)納入人行所在市中心支行、地方金融監(jiān)管部門、稅務(wù)部門、財(cái)政部門、市場監(jiān)督管理部門、工業(yè)和信息化部門、破產(chǎn)管理人等與企業(yè)預(yù)重整流程相關(guān)的機(jī)構(gòu)和社會(huì)力量，化零為整，形成預(yù)重整的“一站式”司法協(xié)同機(jī)制。應(yīng)對后疫情時(shí)代預(yù)重整司法需求的同時(shí)，又破解了長期困擾破產(chǎn)審理的企業(yè)修復(fù)、稅收減免等制度運(yùn)行的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題。具體組織框架詳見圖5。

圖5 預(yù)重整“一站式”司法協(xié)同中心的組織架構(gòu)

3．實(shí)施路徑：預(yù)警式數(shù)助協(xié)同機(jī)制

中心深度融合了司法工作與大數(shù)據(jù)、科技創(chuàng)新成果。通過平臺(tái)對接等方式匯入各個(gè)協(xié)同主體的信息數(shù)據(jù)，形成縱向聯(lián)通預(yù)重整運(yùn)行全流程、貫通各類企業(yè)信息資源庫，實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)集成和大平臺(tái)管理；橫向聯(lián)通各協(xié)同主體，對接網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營商資本平臺(tái)和大公共法律服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)全方位互聯(lián)和全流程互動(dòng)。具體流程詳見圖6。

圖6 預(yù)重整“一站式”司法協(xié)同中心流程圖

建立預(yù)警機(jī)制，中心通過平臺(tái)數(shù)據(jù)歸集、建模、分析，及時(shí)掌握社會(huì)經(jīng)濟(jì)態(tài)勢，預(yù)警風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)。提前在平臺(tái)發(fā)布債務(wù)人融資戰(zhàn)略需求、完成前期財(cái)稅評估和成本測算，精準(zhǔn)尋找投資者；構(gòu)建多元聯(lián)動(dòng)機(jī)制，運(yùn)用集聚的資源貫穿全流程、各環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“一站式”高效服務(wù)，做到源頭識(shí)別，開拓投資渠道，強(qiáng)化多元溝通和解；形成“互聯(lián)網(wǎng)+”資本對接機(jī)制，將主體框架平臺(tái)接入阿里、京東等運(yùn)營商，打造財(cái)產(chǎn)交易專區(qū)，擬預(yù)重整企業(yè)通過中心將企業(yè)核心資產(chǎn)及債務(wù)信息等推送至專區(qū)，由運(yùn)營商引擎對接至各大資產(chǎn)交易平臺(tái)，打破信息壁壘和資本鴻溝；融入大公共法律服務(wù)機(jī)制，在公共法律服務(wù)的實(shí)體平臺(tái)融入預(yù)重整法律服務(wù)，借助公共法律服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)成為中心的信息樞紐站，依托公共法律服務(wù)熱線平臺(tái)作為預(yù)重整服務(wù)的對接窗口。據(jù)此，形成共建共治共享的大公共法律服務(wù)格局。

（三）惡意防范：對債務(wù)人濫用預(yù)重整制度的司法規(guī)制

正如訴訟程序的價(jià)值理念一樣，程序真正的生命線在于公正性，①肖建國、丁金鈺：《論我國在線“斯圖加特模式”的建構(gòu)——以互聯(lián)網(wǎng)法院異步審理模式為對象的研究》，載《法律適用》2020年第15期，第101頁。破產(chǎn)審判同樣將公平原則作為對債權(quán)人利益保護(hù)的基本遵循。中心采用“一站式”的集約、便捷服務(wù)方式，滿足了當(dāng)下形勢對預(yù)重整司法資源的緊迫需求，但以防債務(wù)人濫用機(jī)制，逃避債務(wù)，造成公共法律服務(wù)資源的浪費(fèi)，司法機(jī)關(guān)有必要對惡意行為進(jìn)行規(guī)制。

前置型司法規(guī)范預(yù)重整的啟動(dòng)條件，鑒于預(yù)重整制度最終要銜接重整程序，建議司法機(jī)關(guān)以《企業(yè)破產(chǎn)法》第2 條第2 款規(guī)定的企業(yè)啟動(dòng)重整程序的條件為基本原則，細(xì)化債務(wù)人啟動(dòng)預(yù)重整的標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化庭前材料準(zhǔn)備，并對全流程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

事后規(guī)制惡意啟動(dòng)預(yù)重整的行為，對于已經(jīng)進(jìn)入司法程序的被申請企業(yè)，當(dāng)事人存在虛假破產(chǎn)、惡意逃債等行為的，根據(jù)法律規(guī)定，給予相應(yīng)民事制裁或移送刑事偵查；對于還未進(jìn)入司法程序的被申請企業(yè)，應(yīng)將當(dāng)事人惡意利用預(yù)重整機(jī)制的行為，作為風(fēng)險(xiǎn)防控提示書，在協(xié)同平臺(tái)發(fā)布，向協(xié)同單位通報(bào)，由其進(jìn)行行業(yè)規(guī)范或行政處罰，推動(dòng)建立良性循環(huán)的市場秩序。

結(jié)語

天下事，預(yù)則立，不預(yù)則廢！黨的十八大以來，中國經(jīng)濟(jì)乃至世界經(jīng)濟(jì)進(jìn)入了新常態(tài)，在新的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)，急需對市場資源體系重新整合配置。能否利用破產(chǎn)重整機(jī)制，瞄準(zhǔn)新科技革命成果，實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，瞄準(zhǔn)國際市場經(jīng)濟(jì)大舞臺(tái)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，②杜萬華：《積極推進(jìn)我國破產(chǎn)審判工作邁上新臺(tái)階》，載《人民法院報(bào)》2018年10月31日，第005 版。直接決定著中國能否在下一輪全球經(jīng)濟(jì)騰飛中占據(jù)主導(dǎo)地位。

正如古羅馬《十二銅表法》所云：“人民的幸福是最高的法律?！币咔楫?dāng)下，以人民為中心的發(fā)展理念就是保穩(wěn)?！案挥兄^大業(yè)，日新之謂盛德?！鳖A(yù)重整作為低成本、高效率的保市場主體機(jī)制，應(yīng)通過創(chuàng)新優(yōu)化，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)修復(fù)，化危為機(jī)。而破產(chǎn)法庭的破冰，破舊立新，為預(yù)重整機(jī)制的優(yōu)化進(jìn)路打開了改革的窗口。以破產(chǎn)法庭為改革平臺(tái)，建構(gòu)預(yù)重整“一站式”司法協(xié)同中心，通過集聚式、模塊式的協(xié)同公共法律服務(wù)促進(jìn)預(yù)重整制度效能發(fā)揮，共克時(shí)艱，既是落實(shí)“六?！比蝿?wù)的體現(xiàn)，亦是司法對人文關(guān)懷的踐行。希冀以此為起點(diǎn)，綿延成一股審判能力現(xiàn)代化改革的“涓涓細(xì)流”，匯入民眾安居樂業(yè)的“滔滔大?！?，助力我國奮進(jìn)全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程！