公用事業(yè)服務拒絕供給之制度解析
——基于5部全國性立法及34部地方性立法的規(guī)范性分析

吳德松

近年來，在地方立法中出現(xiàn)一個值得關注的現(xiàn)象——為整治城鄉(xiāng)違法建設、環(huán)境違法、安全生產(chǎn)違法、浪費水資源等問題，有的地方立法規(guī)定行政機關對此類違法主體實施強制停水、停電及停止供熱、供燃氣等斷絕公用事業(yè)服務的措施，或者規(guī)定禁止此類公用事業(yè)單位向上述違法主體提供此類公用事業(yè)服務等。學界稱之為“拒絕供給”或“拒絕給付”。①有的學者稱之為“拒絕給付”，參見劉啟川：《行政強制執(zhí)行時間限制與拒絕給付禁止之制度解析》，載《現(xiàn)代法學》2013年3 期，第175 頁，原文注3。由于本文探討的僅是公用事業(yè)單位拒絕供水、供電、供熱、供燃氣等相關問題，是為“拒絕給付”其中之一域，又《民法典》合同編第十章章名即為“供用電、水、氣、熱力合同”、第656 條稱之為“供用水、供用氣、供用熱力合同”，故在公用事業(yè)領域稱之為“拒絕供給”更符合使用習慣。

基于我國現(xiàn)行5 部全國性立法及34 部地方性立法中涉及公用事業(yè)服務拒絕供給條款的類型化分析，以及若干涉及拒絕供給司法裁判案例的實證分析，表明：公用事業(yè)服務拒絕供給這一法律制度一方面有其內(nèi)在的正當性；另一方面該類立法的法規(guī)范體系尚未實現(xiàn)融通協(xié)調(diào)，不少的地方立法既超越了立法權限、又不適當?shù)刭x予了公用事業(yè)單位以公共管理的權責，有關公用事業(yè)服務拒絕供給制度尚需在立法上作體系化改造。

一、公用事業(yè)服務拒絕供給的立法現(xiàn)狀、類型及需要探討的主要問題

（一）拒絕供給的立法現(xiàn)狀

當下涉及公用事業(yè)服務拒絕供給的全國性立法及地方性立法有：

1．全國性立法。目前，全國性法律、行政法規(guī)中作出拒絕供給方面的立法尚屬少見。法律可見于《安全生產(chǎn)法》（2021年修正）第70 條、《消防法》（2021年修正）第45 條、《電力法》（2018年修正）第65 條、《突發(fā)事件應對法》第50 條；行政法規(guī)可見于《城市供水條例》（2020年修正）第35 條等。另外《國家安全法》第75 條之“必要手段和方式”、《反恐怖主義法》（2018年修正）第61 條之“其他必要的應對處置措施”也應當包含停電、停水、停燃氣等強制措施。①吳德松、王學棉：《行政機關強制停電的行為屬性及法律責任探究》，載《海峽法學》2021年第3 期，第44 頁。同時，全國性法律的《行政強制法》第43 條第2 款規(guī)定“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”，又對拒絕供給的適用范圍作出了一定的限制。

2．地方性立法。近年來，陸續(xù)有地方性立法（包括地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章）對公用事業(yè)服務拒絕供給作出了規(guī)定。這些地方性立法除了與公用事業(yè)服務自身管理直接相關之專門法以外，其他尚有不少于34 部的地方立法關注于城鄉(xiāng)規(guī)劃、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、水資源保護、消防等領域的違法整治而與公用事業(yè)服務自身管理不直接相關。后者發(fā)軔于1999年制定的《北京市禁止違法建設若干規(guī)定》，此類立法的制定時間主要在2011年以后，其中2016年以來制定了19部，且在立法技術上表現(xiàn)出明顯的趨同性與仿效性；地方立法覆蓋的地域范圍以大、中城市為主，又從大城市擴展到中小城市及鄉(xiāng)村；從實際執(zhí)行效果上看，依據(jù)這些地方性立法作出的司法裁判尚不多見。

公用事業(yè)服務間接相關類拒絕供給的地方立法趨勢如下表所示（見表1）：

表1：公用事業(yè)服務間接相關類“拒絕供給”的地方立法趨勢②統(tǒng)計說明：1．有的地方立法發(fā)布后經(jīng)修正、修訂而加入拒絕供給條款，則修訂、修正中最早出現(xiàn)拒絕供給條款的時間為表格中的“立法時間”，如《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例》（2009年修正）第74 條、《上海市環(huán)境保護條例》（2016年修訂）第85 條為歷次修正、修訂中最早出現(xiàn)拒絕供給條款，“立法時間”分別計為2009年、2016年；2．前后不同名稱的地方立法之間有承接關系，則以最早出現(xiàn)拒絕供給條款的時間為“立法時間”，如《重慶市水污染防治條例》（2020年發(fā)布）第72 條承接《重慶市長江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》（2011年發(fā)布）第60條，“立法時間”計為2011年；3．有的地方立法曾經(jīng)出現(xiàn)過拒絕供給的條款，但現(xiàn)已失效或在修正、修訂后的現(xiàn)行有效的立法中已不再存在，則不計入統(tǒng)計數(shù)，如《上海市城市規(guī)劃條例》（1995年發(fā)布）第70 條、《北京市實施<中華人民共和國大氣污染防治法>辦法》（2020年發(fā)布）第33 條、《北京市禁止違法建設若干規(guī)定》（2011年發(fā)布）第21 條、《撫順市城區(qū)禁止違法建設管理規(guī)定》（2015年發(fā)布）第5 條在后續(xù)的修正、修訂中均不復存在。

（二）拒絕供給的立法類型

論者往往將規(guī)范公用事業(yè)服務自身管理的專門法（如《電力供應與使用條例》《城市供水條例》）所包含的拒絕供給之法條、與無關乎公用事業(yè)自身管理的其他專門法（如《安全生產(chǎn)法》《浙江省水污染防治條例》）所包含的拒絕供給之法條未加區(qū)分，③葉必豐、許炎、譚劍：《強制執(zhí)行的方式及強制執(zhí)行權的分配——行政強制法草案修改意見》，載《浙江社會科學》2003年第5 期，第91 頁；李大勇：《作為行政強制執(zhí)行手段的斷水、斷電》，載《行政法學研究》2013年第3 期，第22 頁、第24～25 頁；朱瑞丹：《增設斷水斷電等行政強制措施的思考》，載《現(xiàn)代商貿(mào)工業(yè)》2008年第3 期，第220 頁。然而實則大有不同。探討拒絕供給之立法問題，首先需對現(xiàn)有拒絕供給之法條作出類型化劃分，以便有的放矢。茲檢視上述對公用事業(yè)服務作出拒絕供給制度設計的多部全國性法律和行政法規(guī)，以及地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，依據(jù)該類立法與公用事業(yè)管理的相關性，可以將其區(qū)分為“直接相關”類拒絕供給及“間接相關”類拒絕供給兩種類型：

1．直接相關類拒絕供給。該類立法與公用事業(yè)自身的管理及固有服務直接相關，立法之目的是為了規(guī)制公用事業(yè)服務自身所固有的問題。該類拒絕供給又可細分為兩個亞型：基于行政強制的“強制拒供”及基于民事關系的“民事拒供”。前者為公用事業(yè)服務之專門法設定的、出于公用事業(yè)服務自身行政管理的需要而作出的強制拒供的立法安排，如《電力法》第65 條、《城市供水條例》第35 條等，拒供事由是用戶擾亂公用事業(yè)服務秩序或者危及公用事業(yè)設施的安全等；后者為民法或者公用事業(yè)服務專門法設定的、出于公用事業(yè)服務民事抗辯等需要而作出的立法安排，如《民法典》第652 條及第654 條、《電力供應與使用條例》（2019年修正）第39 條及第40 條、《電信條例》（2016年修正）第34 條、《江蘇省電力條例》第50 條的部分情形、《貴州省城鎮(zhèn)燃氣管理條例》第31條等，拒供事由是用戶不具備供給條件或者用戶欠繳費用等。

2．間接相關類拒絕供給。該類立法與公用事業(yè)自身的管理不直接相關，立法之目的是為了規(guī)制公用事業(yè)服務自身之外的公共管理問題，如城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、火災處置、水資源保護、突發(fā)事件處置等。該類拒絕供給又可細分為兩個亞型：基于行政強制（行政處罰）的拒絕供給與基于社會公共管理的拒絕供給。茲分述如下：

（1）基于行政強制（或行政處罰）的拒絕供給。表現(xiàn)為：由行政機關作出停止供給的行政決定，公用事業(yè)單位協(xié)助執(zhí)行。此類拒絕供給的決定主體是行政機關，協(xié)助執(zhí)行主體為公用事業(yè)單位，執(zhí)行方式為自始拒絕供給或者停止已在進行中的供給，拒供事由是存在安全生產(chǎn)事故隱患、發(fā)生突發(fā)事件以及存在違法建設、環(huán)境違法情形等。這一類的現(xiàn)行全國性法律有前述《安全生產(chǎn)法》《消防法》《突發(fā)事件應對法》《國家安全法》《反恐怖主義法》此5 部法律的相關條文；現(xiàn)行地方性法規(guī)有《浙江省水污染防治條例》（2020年修正）第51 條、《北京市實施<中華人民共和國水法>辦法》（2019 修正）第63 條、《上海市大氣污染防治條例》（2018年修正）第103 條、《重慶市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第75 條、《重慶市水污染防治條例》第72 條、《海南省查處違法建筑若干規(guī)定》第8 條、《廈門市物業(yè)管理若干規(guī)定》（2021年修正）第27 條、《珠海經(jīng)濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第83 條、《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》（2015年修正）第22 條、《上饒市城市管理條例》第15 條、《上饒市農(nóng)村居民住房建設管理條例》第28 條、《南昌市城市管理條例》第32 條、《衡陽市違法建設防控與查處條例》第9 條、《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2019年修訂）第62 條、《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例》（2017 修正）第76 條、《甘肅省消防條例》（2021年修訂）第65 條等，以及地方政府規(guī)章《山西省工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護供電管理暫行規(guī)定》第2～5 條等。其中地方性法規(guī)以《上饒市城市管理條例》頗具代表性，該條例第15 條第2 款規(guī)定“供水、供電、供氣企業(yè)應當根據(jù)縣級以上人民政府的決定，停止為違反城市管理規(guī)定的行為、場所和設施等提供公共服務”，較為完整地體現(xiàn)了此類拒絕供給的規(guī)制要件。本文將此類拒絕供給稱之為“強制拒供”。

（2）基于社會公共管理的拒絕供給。表現(xiàn)為：由公用事業(yè)單位直接拒絕提供服務，公用事業(yè)單位既是作出拒絕供給決定的主體、也是執(zhí)行主體，執(zhí)行方式為自始拒絕供給、但一般不停止已在進行中的供給，拒供事由是用戶違法建設、環(huán)境違法、安全生產(chǎn)違法等。這一類情形在全國性法律、行政法規(guī)中尚無體現(xiàn)，但在地方性法規(guī)中體現(xiàn)較多，具體有：《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2019年修訂）第65 條、《廣州市違法建設查處條例》（2020年修正）第15 條、《湖南省城市綜合管理條例》第31 條、《懷化市村莊規(guī)劃和村民建房管理條例》第20 條、《邵陽市村莊規(guī)劃和村民建房管理條例》第29 條、《長沙市農(nóng)村村民住宅建設管理條例》第21 條、《福建省違法建設處置若干規(guī)定》第24 條、《浙江省違法建筑處置規(guī)定》（2020年修正）第23 條、《遂寧市城市管理條例》第33 條、《日喀則市城市管理條例》第24 條、《德陽市城市管理條例》第18 條、《日照市城市管理條例》第79 條、《合肥市城市管理條例》第10 條、《長春市城市管理條例》第32 條、《武漢市控制和查處違法建設條例》第14 條等；另外地方政府規(guī)章《山西省工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護供電管理暫行規(guī)定》第7～8 條也有“禁止供給”的類似規(guī)定。此類拒絕供給以《日照市城市管理條例》頗具代表性，該條例第79 條規(guī)定“供水、供電等企業(yè)辦理供水、供電等服務手續(xù)時，應當查驗建設工程規(guī)劃許可手續(xù)或者不動產(chǎn)權證明，對未取得建設工程規(guī)劃許可手續(xù)或者不動產(chǎn)權證明的，不得提供相應服務”，較好地體現(xiàn)了此類拒絕供給的規(guī)制特點。本文將此類拒絕供給稱之為“禁止供給”。

上述公用事業(yè)服務拒絕供給的立法類型圖示如下（見圖1）：

圖1：公用事業(yè)服務拒絕供給的立法類型及其代表性立法示意圖

除了上述界限比較清晰的拒絕供給類型之外，還有類型不甚清晰的立法條文。一是形似“直接拒供”而實屬“間接拒供”。如《陜西省實施<中華人民共和國水法>辦法》（2018 修正）第54 條第1 款規(guī)定“從事車輛清洗經(jīng)營的單位和個人未安裝、使用凈化循環(huán)水裝置的，由縣級以上人民政府有關部門責令供水單位停止供水”，①類似地方性立法還有：《北京市實施<中華人民共和國水法>辦法》（2019 修正）第63 條。表面看來安裝使用凈化循環(huán)水裝置似乎與供用水事項直接相關，但由于是否需要安裝使用該裝置并非供用水雙方在私法上需要約定的必備事項或供用水關系中的固有事項，安裝使用該裝置是為了保護和合理利用水資源這一公法上的目的，故該規(guī)定還應屬于間接拒供一類。二是“禁止供給”與“民事拒供”相雜糅。有的是在同一部立法中既有強制拒供的條文又有禁止供給的條文，如《山西省工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護供電管理暫行規(guī)定》，第2、3、4、5 條屬于強制拒供，第7、8 條屬于禁止供給；有的是在同一法條中既包含有強制拒供、又包含有民事拒供，如《江蘇省電力條例》第50 條第2 款所規(guī)定的中斷供電八種情形。②《江蘇省電力條例》第50 條第2 款：有下列情形之一，供電企業(yè)可以依法中斷供電……（一）用戶的用電設備注入電網(wǎng)的諧波電超過國家規(guī)定標準，或者用戶的沖擊負荷、非對稱負荷對電能質(zhì)量產(chǎn)生干擾與妨礙，在供電企業(yè)通知后仍不改正的；（二）存在重大事故隱患的生產(chǎn)經(jīng)營單位對依法作出停產(chǎn)停業(yè)、停止施工、停止使用相關設施或者設備的決定拒不執(zhí)行，有發(fā)生生產(chǎn)安全事故的現(xiàn)實危險，負有安全生產(chǎn)監(jiān)督管理職責的部門通知停止供電的；（三）在電力設施保護區(qū)內(nèi)違法作業(yè)，在供電企業(yè)通知后仍不改正的；（四）社會安全事件發(fā)生后，公安機關對特定區(qū)域內(nèi)的電力供應進行控制的；（五）火災發(fā)生后，火災現(xiàn)場總指揮根據(jù)撲救火災的需要，作出截斷電力輸送、限制用電決定的；（六）用戶竊電的；（七）用戶未按照有關部門和供電企業(yè)安全檢查時提出的整改意見消除安全隱患，可能嚴重影響電力安全的；（八）其他嚴重影響電力安全，確需中斷供電的情形。三是“強制拒供”與“禁止供給”不確定。有的法條從文字表述上難以區(qū)分是強制拒供還是禁止供給，實際適用時二者皆有可能。例如《黑龍江省消防條例》（2020 修正）第46 條規(guī)定“有關部門和單位應當根據(jù)火災撲救需要，采取下列措施……（五）燃氣、供電單位應當及時切斷起火建筑的氣源、電源”，表述上似是拒絕供給一類，但既然是“根據(jù)火災撲救需要”則應當是救火指揮人員現(xiàn)場判斷下達指令，因而應屬于強制拒供一類。又如《上海市環(huán)境保護條例》（2021年修正）第86 條第2 款規(guī)定“市或者區(qū)人民政府對排污單位作出責令停業(yè)、關閉決定的，以及市或者區(qū)生態(tài)環(huán)境部門對排污單位作出責令停產(chǎn)整治決定的，供電企業(yè)應當依法采取措施，中止對排污單位供電”，單純從字面上理解似屬于禁止供給一類；但由于行政機關作出責令停業(yè)關閉決定或責令停產(chǎn)整治決定在先、供電企業(yè)中止供電在后，中間應有一個行政機關的通知停電行為，如此一來則是將中止供電當作責令停業(yè)等基礎行政行為的行政輔助行為（至于能否成就、如何成就為行政輔助行為，則另當別論），③有關行政輔助行為的論述，參見胡建淼著：《行政強制法論：基于<中華人民共和國行政強制法>》，法律出版社2013年版，第154 頁；吳德松、王學棉：《行政機關強制停電的行為屬性及法律責任探究》，載《海峽法學》2021年第3 期，第42 頁、第44 頁。實務中究竟是如何付諸實施，還需結合具體做法具體分析。此外，《江蘇省大氣污染防治條例》（2018年修正）第104 條第2 款屬于司法協(xié)助執(zhí)行范疇，①《江蘇省大氣污染防治條例》（2018年修正）第104 條第2 款：設區(qū)的市、縣（市）人民政府、生態(tài)環(huán)境行政主管部門就其作出的責令停業(yè)、關閉或者停產(chǎn)整治決定申請強制執(zhí)行，人民法院經(jīng)依法審查裁定準予執(zhí)行，而被執(zhí)行人拒不執(zhí)行的，人民法院可以向被執(zhí)行人的水、電、熱、氣等供應單位發(fā)出協(xié)助執(zhí)行通知書，供應單位應當協(xié)助人民法院對被執(zhí)行人采取停止供水、供電、供熱、供氣等措施。協(xié)助執(zhí)行單位拒不協(xié)助的，人民法院可以依法予以制裁?！稄V州市供電與用電管理規(guī)定》（2019修訂）第35 條第1 款則屬于轉(zhuǎn)致性規(guī)范而非授權性規(guī)范，②《廣州市供電與用電管理規(guī)定》（2019 修訂）第35 條第1 款：因以下原因，有關行政管理部門作出停電決定的，應當書面通知供電企業(yè)停電對象、時間、范圍，并抄報電力行政主管部門，供電企業(yè)應當執(zhí)行停電決定，涉及居民生活用電的除外。（一）依據(jù)國家規(guī)定決定淘汰、關閉企業(yè)；（二）生態(tài)環(huán)境行政管理部門依法查處環(huán)境違法企業(yè)；（三）城市管理綜合執(zhí)法機關依法對違法建設作出停止建設或者限期拆除的決定；（四）電力行政主管部門按照國家和省人民政府的有關規(guī)定，對高能耗、環(huán)境污染嚴重等列入國家限制類、禁止發(fā)展類的企業(yè)或者生產(chǎn)設備的用電，決定限制用電或者終止供電；（五）根據(jù)國家法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)規(guī)定，行政管理部門依法作出停電決定的其他情形。此二者不在本文的研究之列。

間接相關類“拒絕供給”的立法類型及特點、以及代表性地方立法和代表性司法案例如下表所示（見表2）。

表2：間接相關類“拒絕供給”的立法類型及特點

直接相關類的拒絕供給其立法上的正當性、相關性是顯見的，本文不作贅述。間接相關類的拒絕供給，又以“強制拒供”在立法中較為多見，在行政執(zhí)法的實務中使用較為頻繁，引發(fā)的司法裁判案例較多；③吳德松、王學棉：《行政機關強制停電的行為屬性及法律責任探究》，載《海峽法學》2021年第3 期，第40～41 頁?！敖构┙o”由于均是地方性法規(guī)或地方政府規(guī)章，實際執(zhí)行的影響面較小或施行不久其影響尚未充分顯現(xiàn)，但已表現(xiàn)出明顯的仿效性。本文著重探究間接相關類拒絕供給的立法規(guī)制問題。

（三）間接相關類拒絕供給在立法規(guī)制上需要探討的主要問題

從以上所示拒絕供給立法的類型可知，有關間接相關類拒絕供給的立法需要著重探討如下問題：一是在地方立法中，拒絕供給的事由主要集中在城鄉(xiāng)規(guī)劃違法、環(huán)境違法、生產(chǎn)安全違法、水資源保護等領域的行政違法，此類行政違法并不與公用事業(yè)服務領域自身管理直接相關、但卻需要通過公用事業(yè)服務的“拒絕供給”予以懲戒，則該類懲戒的正當性需要證成；二是現(xiàn)行《行政強制法》第43 條第2 款之“禁止限制”的立法尚顯突兀，拒絕供給的相關立法如何實現(xiàn)其在法規(guī)范體系中的融合貫通以實現(xiàn)法制的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性；三是拒絕供給在現(xiàn)行立法上該如何改造。

二、創(chuàng)設“拒絕供給”制度的正當性及其限制因素

《立法法》（2015年修正）第6 條要求，“立法應當從實際出發(fā)，適應經(jīng)濟社會發(fā)展和全面深化改革的要求，科學合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權利與義務、國家機關的權力與責任”。停水停電作為拒絕供給的手段是通過“私法”形式來達到“公法”目的的運用，當私人的行為有違法情形時，停止供應水電等生活必需服務，目的在于以此讓私人糾正其相應行為。④李大勇：《作為行政強制執(zhí)行手段的斷水、斷電》，載《行政法學研究》2013年第3 期，第23 頁。為此，公用事業(yè)服務“拒絕供給”這一立法上的制度設計需要考量其正當性及其限制性因素。

（一）設立“拒絕供給”制度的正當性

停水停電等拒絕供給，間接地對不履行義務的行政相對人施加不利影響，對其產(chǎn)生內(nèi)心威懾，從而實現(xiàn)行政強制目的。這種方式與直接強制相比，給相對人留有權衡空間，富有柔性執(zhí)法之意蘊，符合非強制行政之要求，同時亦可實現(xiàn)與直接強制行為之相同目的，因此拒絕供給作為行政強制執(zhí)行的正當性是存在的。①解志勇：《行政強制之禁止研究》，載《法學雜志》2016年第1 期，第88 頁。在現(xiàn)代生活中，給付拒絕的制度具有比直接強制更有效的效果。②[日]鹽野宏著：《行政法Ⅰ（第四版）行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第158 頁。一般說來，停水停電等對促使義務履行的強制力度和執(zhí)行效率十分明顯，較之于執(zhí)行罰而言能起到立竿見影的作用。③葉必豐、許炎、譚劍：《強制執(zhí)行的方式及強制執(zhí)行權的分配——行政強制法草案修改意見》，載《浙江社會科學》2003年第5 期，第90 頁。日本《東京都公害防止條例》第35 條規(guī)定，為了防止公害，知事可以命令工業(yè)用自來水業(yè)主、自來水業(yè)主停止向違反命令的工廠供給用水。④楊建順：《日本行政執(zhí)行制度研究》，載《法學家》2002年第4 期；[日]鹽野宏著：《行政法Ⅰ（第四版）行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第158 頁。韓國《建筑法》規(guī)定，對于由于違反該法或者依據(jù)該法的命令、處分而撤銷許可或批準的建筑物，市長、區(qū)長等可以要求電力、電話、自來水供應者、城市煤氣企業(yè)等停止對該設施的安裝或者供給，如果沒有特殊理由，被要求方必須按要求執(zhí)行；韓國《大氣環(huán)境保護法》《水質(zhì)環(huán)境保護法》中也有拒絕供給的政策法規(guī)依據(jù)。⑤[韓]金東熙著：《行政法Ⅰ（第9 版）》，趙峰譯，中國人民出版社2008年版，第335 頁；[韓]金東熙著：《行政法Ⅱ（第9 版）》，趙峰譯，中國人民出版社2006年版，第463 頁。我國臺灣地區(qū)的“行政執(zhí)行法”第28 條第2 款將斷絕營業(yè)所必需之自來水、電力或其他能源，作為諸多行政強制方法之一。⑥葉必豐、許炎、譚劍：《強制執(zhí)行的方式及強制執(zhí)行權的分配——行政強制法草案修改意見》，載《浙江社會科學》2003年第5 期，第90 頁。

公用事業(yè)服務因其具有的資源不可或缺性、經(jīng)營壟斷性以及所服務對象普遍性，往往可以在拒絕供給與違法行為的懲戒之間建立起廣泛的聯(lián)系，特別是在對與自然人居所及非自然人營業(yè)場所等相關違法行為的懲戒中更是高度相關。又在現(xiàn)代社會便捷的聯(lián)合懲戒、便捷的技術手段之下，公用事業(yè)服務單位可以較為方便地對個人及生產(chǎn)經(jīng)營單位實施停水停電停熱停燃氣等懲戒措施。在安全生產(chǎn)類的違法懲戒中，一經(jīng)停水停電等則可以即刻停止進行中的生產(chǎn)經(jīng)營活動，從而避免重大安全隱患發(fā)展成為現(xiàn)實的安全事故；在生態(tài)環(huán)境類的違法懲戒中，一經(jīng)停電停水等則可以即刻實現(xiàn)停產(chǎn)停業(yè)，從而遏制違法排污等不法后果的繼續(xù)發(fā)生；在城鄉(xiāng)規(guī)劃類的違法懲戒中，一經(jīng)停水停電等則可以即刻使得正在進行中的違法建設中斷、已經(jīng)建成的違法建筑物不具備基本生產(chǎn)與生活條件，從而督促其改正違法行為——此三者是為地方立法中拒絕供給應用較多的場景，這些場景中拒絕供給與制止違法行為之間具有實質(zhì)性關聯(lián)，而且實施起來及至后期恢復供給均較為方便。也正因為公用事業(yè)服務所具有的這些特點，使得地方立法偏好于此類拒絕供給措施?；陲L險規(guī)制的考慮，為促進社會公共衛(wèi)生、健康和安全、環(huán)境保護，可以有節(jié)制地適用斷水、斷電這一手段。⑦李大勇：《作為行政強制執(zhí)行手段的斷水、斷電》，載《行政法學研究》2013年第3 期，第24 頁。斷水、斷電在當下我國，特別是在水污染防治領域具有適用的正當性。⑧夏雨：《論“斷水、斷電”作為行政強制執(zhí)行方式的正當性》，載《中南大學學報（社會科學版）》2011年第1 期，第58 頁。由于社會公共利益在權利的價值位階中高于被執(zhí)行人的權利，在社會公共利益遭到被執(zhí)行人的破壞時，如果對公共利益的侵犯達到一定程度，行政機關可以使用包括給付拒絕在內(nèi)的強制執(zhí)行方式強制其執(zhí)行。⑨魏成優(yōu)：《給付拒絕納入我國行政強制執(zhí)行方式之再思考》，載《國家行政學院學報》2011年第6 期，第82 頁。

以法經(jīng)濟學的視角來看，在拒絕供給的懲戒與阻止或糾正行為人的違法行為之間存在效用關系，其關聯(lián)性可以從懲戒強度及懲戒效果來表示。懲戒強度較低而懲戒效果好，則該類拒絕供給的關聯(lián)性強；反之，則關聯(lián)性弱乃至負相關。公用事業(yè)服務自身管理相關的拒絕供給無疑具有直接相關性，安全生產(chǎn)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境等領域則與拒絕供給具有高度相關性。

間接相關類拒絕供給在全國性立法中亦有體現(xiàn)，如前所述《安全生產(chǎn)法》《消防法》《突發(fā)事件應對法》《國家安全法》《反恐怖主義法》相關條款。在這些全國性法律中，拒絕供給這類措施在發(fā)生火災、突發(fā)事件等非常狀態(tài)下可以及時有效地消除危險、阻卻危害發(fā)生或擴大，懲戒措施與懲戒效果具有極強的正相關性，因而是十分必要的，具有立法上的正當性。

（二）“拒絕供給”現(xiàn)行立法的缺陷及限制性因素

《行政強制法》第43 條第2 款規(guī)定，“行政機關不得對居民生活采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式迫使當事人履行相關行政決定”，學界對這該款規(guī)定及至該43 條之全文多有爭議。有學者認為該款規(guī)定抑公揚私，體現(xiàn)了公民權的保障與行政權的限縮，繼而從保障生存權等基本人權、保障營業(yè)自由的角度，在肯定在該款規(guī)定之正當性的同時，提出了有節(jié)制地適用斷水、斷電這一手段的設想；①李大勇：《作為行政強制執(zhí)行手段的斷水、斷電》，載《行政法學研究》2013年第3 期，第24 頁。亦有學者認為該款規(guī)定雖然體現(xiàn)了立法者“為行政相對人爭取最大限度的可期待利益，盡管孜孜以求所企及的個人利益實現(xiàn)之路極有可能伴隨著公共利益的微量克減”的立法意圖，但以規(guī)范法學的視角分析該條款與其他預置法條規(guī)則相沖突，亦對該款規(guī)定的科學性提出了質(zhì)疑；②劉啟川：《行政強制執(zhí)行時間限制與拒絕給付禁止之制度解析》，載《現(xiàn)代法學》2013年第3 期，第177 頁。另有學者認為“對居民生活停水停電等以強迫其履行行政決定的做法，屬于應絕對禁止的事項”，其正當性毋庸置疑，可操作性強；③葛先園：《〈行政強制法〉第43 條辯護——與劉啟川博士商榷》，載《求是學刊》2015年第2 期，第97 頁、第98 頁。還有學者認為，該款規(guī)定是行政強制執(zhí)行中禁止強制原則的具體體現(xiàn)，折射出公民權與行政權、個人利益與公共利益的博弈與平衡，但法律規(guī)范存在內(nèi)在的邏輯沖突、具體適用上欠缺可操作性，并針對該款規(guī)定提出了重新設計之思路。④解志勇：《行政強制之禁止研究》，載《法學雜志》2016年第1 期，第87～91 頁。

上述學者多從法社會學抑或法教義學的視角，對《行政強制法》第43 條及拒絕供給的立法作出了論述。這些論述大多拘泥于該條之法理分析，既未對拒絕供給進行類型化區(qū)分，也未從公用事業(yè)服務拒絕供給的法律規(guī)范整體體系上予以分析論證。茲檢視上述公用事業(yè)服務間接相關類的5 部全國性法律及34 部地方性立法、及至公用事業(yè)服務直接相關類的部分立法，在前述拒絕供給立法的類型化區(qū)分的基礎上，結合《行政強制法》第43 條第2 款之禁止限制性規(guī)定，力圖辨析現(xiàn)有拒絕供給立法的體系性缺陷及限制性因素如下：

1．強制拒供的地方立法存在立法權威性不足的缺陷。一是強制拒供。強制拒供有的表現(xiàn)為獨立性行政行為、有的表現(xiàn)為輔助性行政行為；而撇開輔助性行政行為不論，成就為獨立性行政行為的強制拒供通常是臨時性、階段性的懲戒措施，這較之于決意性、制裁性的行政處罰明顯不同，故其行為屬性一般而言屬于行政強制（包括行政強制措施與行政強制執(zhí)行）。胡建淼教授就如何區(qū)分行政強制與行政處罰等作過詳細論述，⑤胡建淼：《如何識別行政處罰行為》，載《學習時報》2021年3月31日，第2 版。實務中雖然也有行政機關認為其實施的某一強制拒供行為是為行政處罰，但在隨后的司法裁判中還是被司法機關認定為行政強制。⑥參見衡陽華強玻璃制品有限公司訴衡陽市經(jīng)濟和信息化委員會撤銷限電通知案，湖南省高級人民法院（2017）湘行終85 號行政判決書、最高人民法院（2018）最高法行申6130 號行政裁定書。從行政強制的設立要求來看，作為行政強制的強制拒供只可由法律（行政強制執(zhí)行和行政強制措施）和行政法規(guī)（行政強制措施）設定；⑦胡建淼著：《行政強制法論：基于〈中華人民共和國行政強制法〉》，法律出版社2014年版，第243 頁、第410 頁；全國人大常委會法制工作委員會行政法室：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2012年版，第32～33 頁。在趙仁偉訴遼寧省撫順市東洲區(qū)人民政府強制清理行為違法案中，最高人民法院亦裁判認為“根據(jù)《行政強制法》第13 條的規(guī)定，行政強制執(zhí)行由法律規(guī)定……只有法律才能設定行政強制執(zhí)行，行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章及規(guī)章以下的規(guī)范性文件均不得設定行政強制執(zhí)行”。⑧趙仁偉訴遼寧省撫順市東洲區(qū)人民政府強制清理行為違法案，最高人民法院行政裁定書（2017）最高法行申6408 號。因此，地方性立法設定此類行政強制有越權之虞。二是禁止供給。除了強制拒供存在立法的權威性不足之外，禁止供給亦復如是?；谕Ｋｋ娡嵬Ｈ細獾裙檬聵I(yè)服務拒絕供給這一行政強制措施的嚴厲程度，應本著“法律保留原則”由全國性法律創(chuàng)設，其使用范圍應當嚴格限縮，而不宜由地方立法來設定。

2．現(xiàn)行《行政強制法》第43 條第2 款未形成完整的法律規(guī)范?，F(xiàn)行《行政強制法》第43 條第2 款未能構建起完整的法律規(guī)范：一是該法并未授權“公權力”可以強制停水停電、卻又從“禁止限制”出發(fā)對“私權利”作出了防御性的保護，令人感到頗有些“無厘頭”；二是該款規(guī)定在理解中又極易使執(zhí)法者認為該條對居民生活之外的（包括非居民其他主體的、以及居民非生活用途的）公用事業(yè)服務實施強制拒供提供了概括性授權，①有關《行政強制法》第43 條第2 款的釋義與理解，參見全國人大常委會法制工作委員會行政法室編：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2012年版，第262 頁；該書稱“需要注意的是，這一規(guī)定的對象僅指居民生活。至于法人和其他組織，行政機關依然可以采取停止供水、供電、供熱、供燃氣的方式督促其履行義務”。參見應松年編：《行政強制法教程》，法律出版社2013年版，第171 頁；該書稱“不得采取停止供水、供電、供熱、供燃氣等方式，只是針對居民，而不包括法人和其他組織，對違法的企業(yè)，為了迫使其履行行政決定所確定的義務，可以采取停止供應公共產(chǎn)品的方式?！痹趯崉罩幸嘤卸鄠€案例秉承這一理解作出裁判，②有關案例可參考：寧波新華實公司、寧波市鄞州速派公司訴中河街道辦事處強制停水停電案，寧波市鎮(zhèn)海區(qū)人民法院（2017）浙0211 行初125 號、（2017）浙0211 行初126 號行政判決書；廈門市鷺海龍房地產(chǎn)策劃代理有限公司訴廈門市湖里區(qū)城市管理行政執(zhí)法局強制停水停電案，廈門市集美區(qū)人民法院（2017）閩0211 行初76 號行政判決書；溫嶺市創(chuàng)興水產(chǎn)冷凍廠訴石塘鎮(zhèn)人民政府強制停電案，浙江省溫嶺市人民法院（2018）浙1081 行初79 號行政判決書。殊不知行政機關如若對法人或其他組織、自然人實施停水停電等，還應當有他專門法律或行政法規(guī)的授權、或僅作為輔助性強制措施使用，該款規(guī)定從而對執(zhí)法者造成了誤導；三是對居民生活所需之水、電、熱、燃氣等不區(qū)別情形一律“禁止限制”，又存在對行政機關的限制過嚴、掣肘過多，且與有的專門法之立法目的相悖，在發(fā)生火災、重大安全事故隱患處置及突發(fā)事件處置之時若對居民生活“禁止限制”則貽誤時機。有學者指出，針對危險源的強制措施應以危害的現(xiàn)實性、緊迫性為實體性適用條件，③王學輝、唐成余：《論行政強制措施的適用條件》，載《陰山學刊》2021年第5 期，第8 頁。該類強制措施暫不宜作過多的條件限制。另外，有學者提出對居民生活可以在工作時段內(nèi)實施停止供水供電等拒絕供給，④劉啟川：《行政強制執(zhí)行時間限制與拒絕給付禁止之制度解析》，載《現(xiàn)代法學》2013年3 期，第181 頁；解志勇：《行政強制之禁止研究》，載《法學雜志》2016年第1 期，第89 頁。這既產(chǎn)生不了迫使義務人履行行政決定義務的力量，⑤葛先園：《〈行政強制法〉第43 條辯護——與劉啟川博士商榷》，載《求是學刊》2015年第2 期，第99 頁。又在實務中不具有可操作性——頻繁反復的停止及恢復供給操作遠非論者想像的簡單。因此，需要在現(xiàn)行《行政強制法》第43 條第2 款的基礎上，吸收地方立法經(jīng)驗，完善拒絕供給的制度設計。

3．在已有行政強制（及行政處罰）的有效性與增設拒絕供給的必要性之間進行評估?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》《土地管理法》《環(huán)境保護法》《大氣污染防治法》等若干全國性法律和行政法規(guī)，以及數(shù)量眾多的地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章，分別對違法建設、環(huán)境保護這兩類違法行為設定了若干行政強制、行政處罰的手段，這些手段是否足以懲處、糾正違法行為應當進行立法后評估——《立法法》第63 條規(guī)定，“全國人民代表大會有關的專門委員會、常務委員會工作機構可以組織對有關法律或者法律中有關規(guī)定進行立法后評估”；《行政處罰法》（2021年修正）第15 條規(guī)定“國務院部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府及其有關部門應當定期組織評估行政處罰的實施情況和必要性，對不適當?shù)男姓幜P事項及種類、罰款數(shù)額等，應當提出修改或者廢止的建議”。另外，如有必要增設拒絕供給的行政強制或行政處罰，相應地也應進行立法前的論證和評估——《行政強制法》第14 條即要求“起草法律草案、法規(guī)草案，擬設定行政強制的，起草單位應當采取聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關說明設定該行政強制的必要性、可能產(chǎn)生的影響以及聽取和采納意見的情況”；《行政處罰法》第12 條規(guī)定“地方性法規(guī)……擬補充設定行政處罰的，應當通過聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，并向制定機關作出書面說明。地方性法規(guī)報送備案時，應當說明補充設定行政處罰的情況”。設定公用事業(yè)服務拒絕供給之立法，應同時合乎《立法法》《行政強制法》或者《行政處罰法》的上述要求。

4．拒絕供給應與強制締約義務之間相協(xié)調(diào)。在間接相關類“禁止供給”型地方立法中，均賦予了公用事業(yè)單位以社會公共管理職能，此類立法有《日照市城市管理條例》第79 條等。這類拒絕供給不同于“強制拒供”，在強制拒供中作出行政決定的主體是行政機關、公用事業(yè)單位是協(xié)助執(zhí)行機關，所產(chǎn)生的法律后果由行政機關承擔，⑥吳德松、王學棉：《行政機關強制停電的行為屬性及法律責任探究》，載《海峽法學》2021年第3 期，第46～47 頁。有關案例可參考：袁會燕等10 人訴濟南市章丘區(qū)人民政府等行政強制違法案，山東省高級人民法院（2019）魯行終2238 號行政判決書；臨洮縣五愛建材廠訴臨洮縣供電公司供用電合同糾紛案，最高法民申2093 號民事裁定書，該裁定經(jīng)最高人民法院民事行政審判專業(yè)委員會會議討論決定。拒絕供給的原因是當事人違反了行政管理方面的法律法規(guī)；也不同于直接相關類的“民事拒供”，民事拒供其原因與民事法律行為直接相關、而用戶不具有行政法上的違法性。從表象上看，此類“禁止供給”與基于民事法律關系的民事拒供頗為類似，但實則不然。這類禁止供給賦予了公用事業(yè)單位以一定的公共管理職責，即藉由公用事業(yè)單位之手而實施行政法上的懲戒，其實質(zhì)是將公用事業(yè)單位給用戶提供服務當作一項行政許可。從公用事業(yè)單位的視角看來，則是被賦予了一項職責，即審核用戶是否存在安全生產(chǎn)等行政法上的違法行為，如存在此類違法行為則不予提供供水供電等服務，因此這種審核行為應屬于具體行政行為。假若被拒絕供給的當事人對拒供不服，目前較為有限的幾個案例均是用戶通過向公用事業(yè)單位提起民事訴訟的方式獲得救濟；①參見：韓啟柱訴國網(wǎng)北京市電力公司財產(chǎn)損害賠償糾紛案，北京市門頭溝區(qū)人民法院（2017）京0109 民初295 號民事判決書，北京市第一中級人民法院（2017）京01 民申149 號民事裁定書；韓云普訴國網(wǎng)北京市電力公司財產(chǎn)損害賠償糾紛案，北京市門頭溝區(qū)人民法院（2017）京0109 民初3740 號民事判決書；王澤堅訴國網(wǎng)北京市電力公司供用電合同糾紛案，北京市西城區(qū)人民法院（2016）京0102 民初21151 號民事裁定書。然而從地方性法規(guī)對公用事業(yè)單位賦予的社會公共管理職責來看，應以提起行政訴訟為是。韓國學者即指出，對自來水、電等違法的拒絕供應，根據(jù)這種供應是以公法形式執(zhí)行還是以私法形式執(zhí)行，可依據(jù)行政上或民事上的救濟手段，獲得救濟。②[韓]金東熙著：《行政法Ⅰ（第9 版）》，趙峰譯，中國人民出版社2008年版，第336 頁。

對違法建設、環(huán)境違法等行為進行懲戒是行政管理的應有之責，該懲戒對象不僅與公用事業(yè)服務所對應的民事法律事由不直接相關，而且公用事業(yè)單位從其職責上也不宜承擔社會管理職能。公用事業(yè)單位并非行政機關、不具有行政執(zhí)法之權力，也不具有辨別建筑物是否違法、排污是否合法、生產(chǎn)經(jīng)營是否合乎《安全生產(chǎn)法》之能力。葉必豐教授等認為，這種影響義務人生存權和發(fā)展權的強制執(zhí)行權不能由企業(yè)實施，而應當由有執(zhí)行權的國家機關做出決定，然后由有關企業(yè)協(xié)助執(zhí)行；它也不能由法規(guī)和規(guī)章來規(guī)定，而只能由作為法律的行政強制法來規(guī)定。③葉必豐、許炎、譚劍：《強制執(zhí)行的方式及強制執(zhí)行權的分配——行政強制法草案修改意見》，載《浙江社會科學》2003年第5 期，第91 頁。李大勇教授亦認為，即使要做出斷水、斷電的決定，也應由行政許可決定機關或主管部門做出較妥，某種意義上行政強制執(zhí)行手段就是在公共利益和私人權益、秩序與權利、效率與公平之間尋求平衡。④李大勇：《作為行政強制執(zhí)行手段的斷水、斷電》，載《行政法學研究》2013年第3 期，第25 頁。另外，公用事業(yè)單位負有強制締約的民事義務，⑤朱巖：《強制締約制度研究》，載《清華法學》2011年第1 期，第62～81 頁。有關公用事業(yè)單位負有強制締約義務的法律法規(guī)，參見：《民法典》第648 條、第656 條，《電力法》（2018年修正）第26 條，《城鎮(zhèn)燃氣管理條例》（2016年修正）第18 條，《電信條例》（2016年修正）第40 條。其不得任意拒絕簽訂或者中止、解除公用事業(yè)服務類的合同；又從公用事業(yè)單位普遍所具有的壟斷地位來看，還應當受到《反壟斷法》所規(guī)制，如無正當理由拒絕供水供電供熱供燃氣則涉嫌濫用市場支配地位。換言之，當行政機關作出拒絕供給的行政決定時，公用事業(yè)單位應當予以協(xié)助配合，此時強制拒供的行政決定就成為公用事業(yè)單位拒絕供給的“正當理由”（《反壟斷法》（2022年修正）第22 條第1 款第3 項）或“合理理由”（《民法典》第648 條第2 款），從而豁免其強制締約義務，其在拒絕供給中的角色為協(xié)助執(zhí)行者，是時之“禁止供給”則應歸并入“強制拒供”一類。

從為數(shù)不多的幾個裁判案例中，可以發(fā)現(xiàn)“禁止供給”在實際運用中出現(xiàn)的一些端倪。一是行政執(zhí)法機關通過給公用事業(yè)單位發(fā)出停水停電通知的方式，將本可由公用事業(yè)單位直接實施的“禁止供給”轉(zhuǎn)變成了“強制拒供”，從而替代了“禁止供給”的適用空間。例如孔慶湛訴廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺區(qū)分局確認復函違法案、以及孔慶湛訴廣州市番禺區(qū)水務局履行法定職責案中，⑥孔慶湛訴廣州市城市管理綜合執(zhí)法局番禺區(qū)分局等復函案，廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ海?017）粵7101 行初4345 號行政判決書；孔慶湛訴廣州市番禺區(qū)水務局等履行法定職責案，廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ海?017）粵7101 行初3123 號行政判決書。對于孔慶湛違法建房，番禺供電局、番禺鐘村自來水有限公司既可依據(jù)《廣州市違法建設查處條例》第15 條以“禁止供給”的方式直接拒供、也可由廣州市城市管理綜合執(zhí)法局依據(jù)《廣州市城市管理綜合執(zhí)法條例》第22 條以“強制拒供”的方式通知供水供電單位間接拒供，該案實務中采用的是后者。又如北京金春時代商場有限公司訴北京市門頭溝區(qū)政府行政處理案中，①北京金春時代商場有限公司訴北京市門頭溝區(qū)政府行政處理案，北京市高級人民法院（2021）京行終1313 號行政判決書，北京市第四中級人民法院（2020）京04 行初267 號行政判決書。對于金春公司違法建房，既可以由北京市電力公司依據(jù)《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（2019年修訂）第65 條以“禁止供給”的方式直接拒供、也可以由門頭溝區(qū)政府“強制拒供”，該案采取的是“強制拒供”。二是“禁止供給”適用的主要領域還是違法建設，但違法建筑大多依附于已有的合法建筑而建，因此往往不需要另行申請辦理供水供電等接入手續(xù)，這就使得“禁止供給”的規(guī)定鞭長莫及。例如梁鳳英訴廣州市荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局行政處理案中，②梁鳳英訴廣州市荔灣區(qū)綜合行政執(zhí)法局行政處理案，廣州鐵路運輸?shù)谝环ㄔ海?018）粵7101 行初5462 號行政判決書。梁鳳英的房屋大部分是合法建筑、少部分是違法建筑，由于違建部分沒有獨立的供水設施，使得“禁止供給”沒有適用的可能。三是“強制拒供”較“禁止供給”更為直接有效。在韓云普訴北京市電力公司財產(chǎn)損害賠償糾紛案中，③韓云普訴國網(wǎng)北京市電力公司財產(chǎn)損害賠償糾紛案，北京市門頭溝區(qū)人民法院民事判決書（2017）京0109 民初3740 號。韓云普2002年與香峪村經(jīng)濟合作社簽訂《荒山荒地租賃合同》，承租香峪村荒山荒地4 畝、租期40年，建有房屋若干但未取得建房審批手續(xù)，韓云普要求裝表接電，北京市電力公司以《北京市禁止違法建設若干規(guī)定》（2011年修訂）第21 條之規(guī)定予以拒絕，韓云普起訴后法院判其敗訴。此案設若韓云普以承租土地農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品貯存加工、禽畜養(yǎng)殖等其他正當理由要求供電，則北京市電力公司無從拒絕；然若當?shù)匦姓C關依《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》查封施工現(xiàn)場并通知供電企業(yè)“強制拒供”，則無論其以何種理由申請用電均無法改變違法建設的事實，均可因其這一行為的違法性而受到懲戒，也就可以實現(xiàn)立法者“柔性執(zhí)法”之意旨。

三、“拒絕供給”之立法改造

行政機關應當擔負起查處違法建設、環(huán)境違法的法定職責，公用事業(yè)單位應當回歸在公用事業(yè)服務中的民事主體這一定位以避免產(chǎn)生新的政企不分的困境，違法者應當因其違法行為承擔法律后果?；诖?，在科學開展立法評估的基礎上，需要對現(xiàn)行拒絕供給方面的立法作如下體系化改造：

（一）提升間接相關類“拒絕供給”的立法位階，將其納入全國性的法律予以規(guī)制

在科學評估論證的基礎上，借鑒地方立法的經(jīng)驗，可以考慮在法律層面增設“拒絕供給”這一行政強制措施，以解決地方立法創(chuàng)設強制拒供類行政強制措施所存在立法權威性不足的缺陷。對比前述全國性法律及地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章關于公用事業(yè)間接相關類“強制拒供”“禁止供給”的規(guī)定，可以發(fā)現(xiàn)全國性法律及行政法規(guī)所創(chuàng)設的“強制拒供”限于火災、突發(fā)事件等非常態(tài)情形，是非常態(tài)措施；④有關常態(tài)措施與非常態(tài)措施之論述，參見胡建淼著：《行政強制法論：基于〈中華人民共和國行政強制法〉》，法律出版社2014年版，第107～114 頁、第155 頁。而地方性法規(guī)、地方行政規(guī)章所創(chuàng)設的“強制拒供”“禁止供給”其適用范圍為違法建設、環(huán)境違法等常態(tài)情形，是常態(tài)措施，作為常態(tài)措施其影響更為廣泛、更應從全國性法律的位階上作出規(guī)制。當初《行政強制法》起草之時，有的全國人大常委會委員及人大代表提出“對于一些企業(yè)和個人，如果不采取停水停電等措施，就不能解決安全事故、污染、公共利益等問題”⑤全國人大常委會法制工作委員會行政法室著：《〈中華人民共和國行政強制法〉釋義與案例》，中國民主法制出版社2012年版，第404 頁。，亦有學者提出將強制停水停電作為一項行政強制措施，⑥葉必豐、許炎、譚劍：《強制執(zhí)行的方式及強制執(zhí)行權的分配——行政強制法草案修改意見》，載《浙江社會科學》2003年第5 期，第93 頁。但未獲立法采納。從目前地方立法青睞于公用事業(yè)強制拒供的態(tài)勢來看，現(xiàn)時有采納這一建議、增加立法供給之必要。

結合目前強制拒供地方性立法的集中領域，立法上可作如下改造：一是在《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《環(huán)境保護法》《消防法》《水法》等專門性法律中增設拒絕供給這一行政強制措施（《安全生產(chǎn)法》第70 條已有類似條文，《消防法》第45 條雖有類似條文、但地方性法規(guī)的《深圳經(jīng)濟特區(qū)消防條例》第76 條擴大了適用范圍），授權行政機關在違法建設、環(huán)境違法中可以對生產(chǎn)經(jīng)營單位及居民采取停水停電等行政強制，以增加立法供給；二是在《行政強制法》第43 條第2 款“禁止限制”之后增加一但書，即“其他法律另有規(guī)定的除外”，以避免與其他法律相沖突；三是地方性立法在全國性法律、行政法規(guī)已經(jīng)創(chuàng)設的強制拒供的基礎上作出進一步的規(guī)制，以避免地方立法超越權限之虞。由于全國性法律中已有作出強制拒供方面的立法、且這類立法局限在有限的幾個領域，因此不必在《行政強制法》中作出集中、普遍賦權。

另外，《立法法》第82 條規(guī)定“沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規(guī)范”，作出強制拒供和禁止供給規(guī)定的地方政府規(guī)章如《北京市禁止違法建設若干規(guī)定》（2011年修訂）第21 條、《撫順市城區(qū)禁止違法建設管理規(guī)定》（2015年發(fā)布）第5 條與《立法法》的這一規(guī)定存在偏差，《山西省工業(yè)企業(yè)環(huán)境保護供電管理暫行規(guī)定》第2～5 條及第7～8 條同樣有此瑕疵。全國人大常委會法制工作委員會注意到了此類地方政府規(guī)章中出現(xiàn)的偏差，在某個法規(guī)的備案審查中建議地方人大常委會加強對法規(guī)執(zhí)行的指導，必要時對法規(guī)相關規(guī)定作出解釋或說明，確保法規(guī)正確實施。①全國人大常委會法制工作委員會法規(guī)備案審查室編：《規(guī)范性文件備案審查案例選編》，中國民主法制出版社2020年版，第28～29 頁。參見張瑞：《論地方性法規(guī)審查標準的適用——以26 個案例為視角》，載《海峽法學》2021年第4 期，第86～94 頁。北京市、撫順市分別在2020年、2016年修正時刪去了相應條款。

（二）完善“拒絕供給”的法律規(guī)范，明晰各方權力（權利）義務

1．將第二類“禁止供給”歸并入第一類“強制拒供”。行政機關應當擔負起查處違法建筑、環(huán)境違法的執(zhí)法職責，公用事業(yè)單位應當回歸其民事主體的職責定位，不宜賦予公用事業(yè)單位以社會管理職責，避免給公用事業(yè)單位造成新的“政企不分”和角色沖突。而且違法建設、環(huán)境違法的違法狀態(tài)也并非一成不變，沒有建房許可證的房屋如果符合城鄉(xiāng)規(guī)劃之要求也是可以得到改正的，因此公用事業(yè)單位在拒絕供給這一行為中較為合適的角色是協(xié)助執(zhí)行者而不是逕行決定者。第二類“禁止供給”不具有獨立存在的合理性。我國臺灣地區(qū)“行政執(zhí)行法”第28 條第2 款、日本《東京都公害防止條例》第35 條、韓國《建筑法》第69 條第2 款所規(guī)定的停電停水措施等均屬于“強制拒供”一類。

2．明確公用事業(yè)單位的協(xié)助義務。行政執(zhí)法機關應當及時識別違法建筑、環(huán)境違法等行政違法行為，對違法行為及時作出行政強制決定或者行政處罰決定，當需要公用事業(yè)單位協(xié)助配合時通知公用事業(yè)單位協(xié)助執(zhí)行；違法事項消除后，行政執(zhí)法機關應當及時通知公用事業(yè)單位解除限制。公用事業(yè)單位對于行政執(zhí)行機關的協(xié)助義務，應當有法律、行政法規(guī)的明確規(guī)定，特別是在其協(xié)助義務與其他民事義務相沖突時更要加以明確，②李大勇：《作為行政強制執(zhí)行手段的斷水、斷電》，載《行政法學研究》2013年第3 期，第20～21 頁?，F(xiàn)行《行政強制法》第30 條僅明確了金融機構具有協(xié)助“凍結存款、匯款”義務，而對金融機構之外、包括公用事業(yè)單位在內(nèi)的其他單位及個人的協(xié)助義務并未作出規(guī)定，使得其協(xié)助配合義務尚于法無據(jù)。特別法的《消防法》第45 條、《安全生產(chǎn)法》第70 條、《突發(fā)事件應對法》第11 條均規(guī)定了“有關單位”或者“公民、法人和其他組織”的協(xié)助配合義務。此外，對于提供協(xié)助的公用事業(yè)單位，行政機關還應給予合理補償。

3．審慎作出對公用事業(yè)單位的處罰規(guī)定?！渡橡埵谐鞘泄芾項l例》第65 條、《上饒市農(nóng)村居民住房建設管理條例》第37 條、《衡陽市違法建設防控與查處條例》第24 條、《武漢市控制和查處違法建設條例》第30 條等進一步設定了對公用事業(yè)單位怠于協(xié)助強制拒供、怠于禁止供給的行政處罰罰則。不可忽視的是，一般而言對實施了行政違法行為（如違法建設、環(huán)境違法）的行政相對人課以懲戒理所當然，但對于行政懲戒之協(xié)助執(zhí)行者——如“強制拒供”中協(xié)助執(zhí)行停水停電行政決定的公用事業(yè)單位，當其怠于履行協(xié)助義務、或者怠于履行“禁止供給”義務時，是否應課以行政法上的懲戒、以及給予何種懲戒等則需要深入探究。從《行政處罰法》第12 條第3 款的規(guī)定來看，地方性法規(guī)補充設定行政處罰的前提條件較為嚴格，針對的違法行為是法律、行政法規(guī)已經(jīng)作出規(guī)定的，而排除了在法律、行政法規(guī)規(guī)定的違法行為之外通過地方性法規(guī)規(guī)定新的違法行為、進而設定行政處罰的可能。①王太高：《論地方性法規(guī)行政處罰補充設定權》，載《蘇州大學學報（哲學社會科學版）》2021年第6 期，第90 頁。從法律、行政法規(guī)的層面來看，除了前述《消防法》第45 條、《安全生產(chǎn)法》第70 條、《突發(fā)事件應對法》第11條之外，尚未見其他法律、行政法規(guī)（包括城鄉(xiāng)建設、生態(tài)環(huán)境保護領域的法律、行政法規(guī)）將公用事業(yè)單位的怠于協(xié)助或者怠于“拒絕供給”規(guī)定為違法行為，故上述此類地方性立法有違《行政處罰法》第12 條第3 款之要求。地方性法規(guī)補充設定的行政處罰只能限于上位法規(guī)定的行政處罰種類，且不能突破上位法規(guī)定的處罰幅度；上位法沒有規(guī)定行政處罰的違法行為一般都是社會危害性不大、不會造成實質(zhì)性的危害后果，或立法者認為可以通過其他處理措施加以矯正的違法行為。②王克穩(wěn)：《地方性法規(guī)設定行政處罰的空間》，載《法學研究》2022年第1 期，第37 頁?；谛姓嗟闹t抑性，③王春業(yè)：《論行政權謙抑性品格》，載《廣東行政學院學報》2015年第1 期，第49～55 頁?，F(xiàn)時的立法上應保持審慎，畢竟對于違法建設等行政違法的行為人而言，拒絕其獲得公用事業(yè)服務僅是若干強制措施之一、且不是最終的懲戒措施，除此之外還有查封施工現(xiàn)場（如《海南省查處違法建筑若干規(guī)定》第8 條）和強制拆除（如《珠海經(jīng)濟特區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第83 條）等若干其他強制措施。本來就是作為柔性執(zhí)法措施的拒絕供給、如又對非直接違法者課以剛性處罰則有失柔性執(zhí)法之本意，于行政機關有回避矛盾、轉(zhuǎn)嫁責任、懶政之嫌，于立法機關則有“立法放水”之弊。④“立法放水”之說，參見梁鷹：《備案審查視角下地方立法“放水”問題探討》，載《地方立法研究》2021年第6 期，第54～63 頁。

結語

前文基于法律規(guī)范實證分析的視角，以涉及公用事業(yè)服務拒絕供給的5 部全國性立法及34 部地方性立法為視域，通過此類法律規(guī)范的類型化分析，著重對間接相關類的拒絕供電、供水、供氣、供熱等這一“拒絕供給”法律制度進行了全面檢視。這一制度的法規(guī)范體系尚未能實現(xiàn)融通協(xié)調(diào)，現(xiàn)有的地方立法超越了立法權限，且不適當?shù)刭x予了公用事業(yè)單位的公共管理權責，故需在立法上作體系化改造以解決立法供給問題。誠如日本學者鹽野宏在論及此問題時所述，“作為立法論來考慮給付拒絕的制度……如何構成其行使的時期、程序，是極其困難的問題”，⑤[日]鹽野宏著：《行政法Ⅰ（第四版）行政法總論》，楊建順譯，北京大學出版社2008年版，第159 頁。即便在立法上作出上述改造，接下來對于拒絕供給的適用范圍、條件及程序等尚需作深入探究。惟其困難，而有深入探究之必要。同時，在2015年修改《立法法》“全面賦予設區(qū)的市地方立法權”、對地方立法權主體進行擴容之后，⑥秦前紅、劉怡達：《地方立法權主體擴容的風險及其控制》，載《海峽法學》2015年第3 期，第38 頁。有關地方立法涉及公用事業(yè)服務拒絕供給的條款日漸增多，且表現(xiàn)出仿效性的特點，因此管控此類地方立法中可能出現(xiàn)的偏差應是必然之舉。

公用事業(yè)拒絕供給在行政管理的實務中已然得到運用，也顯現(xiàn)出了該類行政執(zhí)法在實務中面臨的諸多困惑。由于公用事業(yè)拒絕供給的現(xiàn)實需要，以及其在實務中既可作為行政強制、又可作為行政處罰、還可成就為行政輔助行為乃至作為代履行使用的復雜特性，兼之其涉及生存權及營業(yè)自由等基本權利，因此厘清其中的復雜法律關系使之有節(jié)制地予以適用，亦應是研究之要。