河源市水資源保護的經(jīng)驗與立法完善建議

涂縵縵

（廣東金融學(xué)院 廣東廣州 510521）

一、河源市的水資源概況

（一）“水資源”的概念界定

關(guān)于“水資源”的概念到底應(yīng)該如何界定，國內(nèi)外的理論界和實務(wù)界都有不同的理解。聯(lián)合國有關(guān)部門發(fā)布的《水資源評價活動——國家能力評估手冊》一書中界定了“水資源”的概念，它是充足的、能夠滿足人的某些需求并且能夠被利用或者可能被利用的存在于特定地點的水源。[1]由于水資源的概念實在太過抽象，無法用具體可描述的語言進行界定。于是有學(xué)者認為，水資源屬于自然資源，從物理性角度分析，它具有流動性、循環(huán)性、多態(tài)性、有限性等屬性；從社會性角度分析，它具有不可替代性、稀缺性、社會共享性、功能多樣性等屬性。[2]盡管這一觀點詳細闡述了水資源的特征，但無法為水資源的立法提供有力的借鑒。有學(xué)者曾呼吁為更好地保護水資源，國家應(yīng)試點開征是水資源稅。從稅收的目的來看，應(yīng)該依據(jù)水資源的用途將其劃分為兩類，并分別進行征稅：一類是消耗性用水，即使用過程中伴隨著水資源量的減少，如農(nóng)業(yè)灌溉用水、飲用水、工業(yè)用水等；另一類是非消耗性用水，即使用時并不脫離之前水體的水資源，如發(fā)電用水、觀賞用水、養(yǎng)殖用水等。[3]這種觀點巧妙解決了法律層面上難以界定水資源概念的問題，而且也避免了列舉可能會出現(xiàn)遺漏的現(xiàn)象。依據(jù)以上水資源分類方法，應(yīng)該主要針對消耗性用水征收水資源稅。

目前我國已有的關(guān)于水資源保護的官方文件中，對于“水資源”這一概念的界定也模糊不清。例如《中華人民共和國水法》第二條規(guī)定，水資源包含地表水和地下水。依據(jù)國家統(tǒng)計局官方網(wǎng)站公布的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，當?shù)亟邓纬傻牡乇硭偭颗c地下水總量之和就是水資源總量。[4]2016年，國務(wù)院印發(fā)了《水資源稅改革試點暫行辦法》（以下簡稱《試點暫行辦法》），目的是使水資源的開發(fā)和利用規(guī)范化、合理化。該《試點暫行辦法》第四條第1款規(guī)定，水資源稅的征稅對象為地表水和地下水；第四條第2款和第3款是對第1款中表述的地表水和地下水一一進行列舉。通過分析這一規(guī)定可知，地表水包括江河、湖泊、大海中的水以及降雨儲存起來的水，水資源范圍十分廣泛。為了在統(tǒng)計數(shù)據(jù)及列舉法律文件等方面不造成歧義，本文對于“水資源”的界定仍然沿用官方通用的版本，即文中所提到的水資源包括地表水和地下水。

（二）河源市境內(nèi)豐富的水資源

河源境內(nèi)分布著數(shù)百條河流，如南北走向的東江，流經(jīng)河源市龍川、和平、東源、源城和紫金等等地，進入到惠陽、博羅等區(qū)域，而后到達東莞市石龍，最后進入到珠江三角洲。東西走向的新豐江，是東江水系最大支流，從新豐縣小鎮(zhèn)出發(fā)，一路向南，流經(jīng)梅坑、豐城、大席等鄉(xiāng)鎮(zhèn)，到達西坑，匯合連平忠信河，流入東源縣境內(nèi)半江，之后匯入納船塘河、駱湖河、燈塔河、治溪、立溪、古嶺、南湖諸水，最終匯入東江。兩江交匯于河源市區(qū)以東，將河源市大部分市區(qū)包圍起來。境內(nèi)的新豐江水庫和楓樹壩水庫分別是廣東第一和第二大水庫。還有北江、韓江、秋香江等，全市有近百條河流。根據(jù)2020年河源市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，河源市水資源總量122.06億立方米，年末全市大型水庫蓄水總量69.7億立方米。[5]

二、河源市水資源保護的有效舉措

河源將水環(huán)境保護和治理作為構(gòu)建優(yōu)質(zhì)生態(tài)環(huán)境的重中之重，像“保護自己的眼睛一樣保護水環(huán)境”，以堅實的生態(tài)文明法治建設(shè)保障了優(yōu)良的水生態(tài)環(huán)境。目前，河源新豐江水庫水質(zhì)達到國家地表水Ⅰ類標準，而東江干流河源段水質(zhì)則達到Ⅱ類標準，河源市集中式飲用水源水質(zhì)達標率和國考斷面水質(zhì)優(yōu)良率各為100%。河源水生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善，得益于近年來河源市實行黨委、政府一把手負責(zé)制在實踐中嚴格執(zhí)行考核問責(zé)制度，而且還針對環(huán)境保護問題設(shè)立了“一票否決”制度，一切重大事項決策嚴格落實環(huán)保優(yōu)先原則；深入推進河長制和湖長制工作，積極創(chuàng)新護水治水方式，形成具有河源特色的河湖管理機制，凝聚起全社會共同治水護水的強大合力。

（一）深入推行河長制和湖長制

近年來，河源市委、市政府牢牢把握河源作為北部生態(tài)發(fā)展區(qū)的功能定位，把全面推行河長制湖長制作為一項重要政治任務(wù)來抓，市黨政主要負責(zé)人帶頭擔(dān)任總河長，帶動實現(xiàn)市、縣、鎮(zhèn)、村（居）四級河道河長制“全覆蓋”，實施“一河（湖）一策”，精準治水。河源市委書記、市長分別擔(dān)任東江、韓江總河長，成立了市河長制辦公室，詳細規(guī)定了市級河長制28個成員單位的工作職責(zé)，形成了部門聯(lián)動治水新格局。今年以來，河源市主要領(lǐng)導(dǎo)和其他市級河長累計巡河48次。在全面推行河長制的基礎(chǔ)上，河源建設(shè)了一套“橫向到邊、縱向到底、先進實用”的互聯(lián)網(wǎng)+河長制信息管理平臺，推出“河長APP”，做到“一線問題、一線調(diào)度、一線解決”，推進河湖資源實現(xiàn)系統(tǒng)化、精細化、科學(xué)化管理，治水效率大幅提升。目前，東源、龍川兩縣的河長制湖長制信息化平臺已投入使用，源城區(qū)建立了無人機巡河機制。

目前，河源共有各類河長4000多人，累計使用“廣東智慧河長”APP巡河28115人次，形成了市、縣、鎮(zhèn)、村完善的四級河長體系，實現(xiàn)了河長體系和巡河全覆蓋。在精準治水實踐中，河源還創(chuàng)新推行選聘“民間河長”項目，目前民間河長數(shù)量已達712人。護河志愿服務(wù)隊也是河源江河湖庫管理保護中的生力軍——近年來，河源積極招募組織“河小青”護河志愿者開展巡河、護河、治河、凈灘、宣傳河流保護知識和環(huán)保理念等，帶動更多市民參與守護河湖碧水。截至2020年6月，全市“河小青”護河志愿者人數(shù)已達14840名。[6]2019年8月，河源市在全面推行河長制湖長制工作考核中的考核等級為“優(yōu)秀”，省政府、省河長辦對河源市作出的巨大貢獻給予了高度贊揚，并向其發(fā)放500萬元河長制激勵資金。

（二）出臺最嚴格的治水方案

從2018年開始，河源市政府每年均準時印發(fā)當年的《河源市水污染防治攻堅戰(zhàn)工作方案》，為水資源的保護工作提供專業(yè)指引，此方案被業(yè)內(nèi)稱為“最嚴格的治水方案”。以《河源市2020年水污染防治攻堅戰(zhàn)工作方案》（下簡稱“方案”）為例，該方案指出，全市地表水省考斷面水質(zhì)優(yōu)良率要在2020年達到100%，城市集中式飲用水水源地和各縣級集中式飲用水水源地水質(zhì)保持100%達標，有效解決了農(nóng)村飲用水水質(zhì)不夠安全的問題，建成區(qū)黑臭水體“長制久清”。方案提出，要全力推進不達標水體治理，加快對未達優(yōu)良的國考、省考斷面各項污染防治措施的落實，實行市考斷面、重點支流水質(zhì)季度排名制度，為順利通過中央、省級斷面水質(zhì)考核提供了重要保障。同時，堅決消除劣Ⅴ類水體，深入推進水質(zhì)較差水體的綜合整治工作。

（三）實行環(huán)保“一票否決”制度

河源市在環(huán)境保護工作中嚴格執(zhí)行考核問責(zé)和環(huán)?！耙黄狈駴Q”制度，所有重大決策嚴格落實環(huán)保優(yōu)先原則。如果環(huán)保通不過，負責(zé)人的考核就無法通過；如果考核通不過，無論企業(yè)的產(chǎn)值有多高，稅收有多高，都無法獲得市場準入證。

（四）落實責(zé)任到崗到人

2019年，根據(jù)《廣東省生態(tài)環(huán)境廳2019年水污染防治攻堅戰(zhàn)工作方案》（粵環(huán)函【2019】1093號）等文件要求，制定了《河源市2019年水污染防治攻堅戰(zhàn)工作方案》。該方案提出，河源市還重點強調(diào)應(yīng)強化公眾參與和社會監(jiān)督，要求由市生態(tài)環(huán)境局牽頭，市公安局、市工業(yè)和信息化局積極參與其中，定期將“黃牌”“紅牌”企業(yè)向社會公布，同時還要公布抽查結(jié)果。每季度還應(yīng)向社會公開市中心及所有縣級城市飲用水安全信息，包括責(zé)任人、黑臭水體名稱以及達標期限等，鼓勵社會大眾對其進行嚴格監(jiān)督。 該方案要求堅持政府主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，各部門各負其責(zé)，市直有關(guān)部門制定工作方案，將年度治水任務(wù)層層分解，落實具體項目和具體負責(zé)人。

（五）推行環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法

河源市還積極推行環(huán)境保護的聯(lián)合執(zhí)法活動。就在2020年9月，在保護縣級飲用水水源地的保護活動過程中，河源市生態(tài)環(huán)境局和平分局聯(lián)合和平縣檢察院、熱水鎮(zhèn)政府、縣公安局熱水派出所開展聯(lián)合執(zhí)法活動，重點打擊非法在以及飲用水源地黃蜂斗水庫中的垂釣行為。聯(lián)合執(zhí)法取得了良好的法治效果，執(zhí)法人員現(xiàn)場責(zé)任違法人員停止非法垂釣，并進行勸導(dǎo)警告。聯(lián)合執(zhí)法行動有利于提高打擊環(huán)境違法行為的效率，避免了親朋好友干擾執(zhí)法的現(xiàn)象發(fā)生。同時，聯(lián)合執(zhí)法行動也加強了各部門之間的交流互動。與公安機關(guān)之間的協(xié)調(diào)配合，共同努力，避免出現(xiàn)防治證據(jù)丟失的情況，也可以防止出現(xiàn)惡意以及采用暴力手段阻攔執(zhí)法行為；與檢察機關(guān)之間的協(xié)作配合，構(gòu)建完善的抗法預(yù)防體系，預(yù)防職務(wù)防治的發(fā)生。

（六）實行水質(zhì)季度排名制度

據(jù)了解，河源實行了最嚴格水質(zhì)季度排名制度，作為強化水環(huán)境保護和治理的又一項重要保障措施，對包括東江、新豐江斷面水質(zhì)情況進行排名，同時根據(jù)東江、新豐江在內(nèi)的各個支流斷面水質(zhì)改善情況，以季度為單位，也一一對其進行排名。此外，該市還投入約8億元推進新豐江水庫水質(zhì)保護三年行動、東江新豐江河源段水環(huán)境綜合整治，對水質(zhì)類別有下降和水質(zhì)較差河流實行掛牌督辦。投入約1.5億元整治建成區(qū)黑臭水體，完成了市區(qū)東埔河（包括白嶺頭段和黃子洞段）黑臭水體截污工程建設(shè)、兩岸養(yǎng)殖污染整治、河道清淤疏浚、水系連通工程，推動?xùn)|埔河水質(zhì)明顯改善，基本消除黑臭。

（七）對舉報環(huán)境違法進行獎勵

為強化設(shè)監(jiān)督，鼓勵公眾參與，以免出現(xiàn)基層生態(tài)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管落實不到位的地方，絕對不能出現(xiàn)空白區(qū)域，集中力量全力解決與群眾生活息息相關(guān)的生態(tài)環(huán)境問題，2021年3月，河源市在公開征求民眾意見后，向全市印發(fā)了《河源市生態(tài)環(huán)境違法行為舉報獎勵辦法（試行）》的通知。通知提出，市生態(tài)環(huán)境主管機構(gòu)經(jīng)查證，情況屬實后，獎勵舉報環(huán)境違法行為的舉報人。舉報的事項包括但不限于“在飲用水水源二級保護區(qū)違法排放污染物、對水環(huán)境安全構(gòu)成威脅的”“在飲用水水源一級保護區(qū)、自然保護區(qū)核心區(qū)違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒、處置污染物的”等等。根據(jù)舉報人舉報的內(nèi)容性質(zhì)、協(xié)查程度和環(huán)境違法行為的危害情況，對舉報人進行200元-500元數(shù)額不等的獎勵。[7]

三、河源市水資源保護立法的完善建議

通過對河源市水資源保護地方立法的相關(guān)現(xiàn)狀進行分析，我們可以看出，河源市在獲得地方立法權(quán)后進行了一系列以地方發(fā)展為中心的地方立法活動，取得了顯著的成效。但在進行水資源保護的地方立法方面，河源市還任重道遠。無論是跨區(qū)域的水資源治理，還是河源市境內(nèi)的生命水——新豐江水庫的恢復(fù)保護，都是一個極其復(fù)雜的問題，涉及到方方面面的問題。依靠傳統(tǒng)的行政機制或市場機制都無法有效解決水資源保護的問題。借鑒有國內(nèi)外關(guān)水資源保護立法的先進模式，筆者有以下不成熟的建議：

（一）將行之有效的治理手段上升為地方立法

如前所述，河源市對于本行政區(qū)域內(nèi)的水資源保護工作頗有成效和經(jīng)驗，同時在獲得地方立法權(quán)后，河源市又充分利用地方立法的權(quán)限對本行政區(qū)域內(nèi)的重要事項進行立法，也取得了顯著成效。如果能通過地方立法的方式將水資源保護和治理的有效措施提高到法律層面，必能為整個廣東省乃至全國的水資源保護工作提供新思路及新辦法。

（二）必須強化以流域范圍為單位的全面監(jiān)管模式

從發(fā)達國家的成功經(jīng)驗來看，雖然不同國家所采取的管理模式有著一定的差異，但這些國家在水資源管理方面都是以流域范圍作為劃分界限實施管理的。例如，美國的田納西河水資源管理就是一個十分成功的案例，之前田納西河流域的生態(tài)環(huán)境遭到嚴重的破壞，流域周邊經(jīng)濟甚至都因此受到了嚴重影響。針對這一問題，美國在1933年專門制定了《田納西河流域管理局法案》，通過明確了田納西河流域的管理職責(zé)，并成立相應(yīng)的具有獨立法人資格的職能部門，法案中賦予了這些職能部門的獨立運營權(quán)和經(jīng)濟核算權(quán)。在此項法案的幫助下，相關(guān)職能部門可以政府的角色開展各項水資源管理工作，同時，也能夠利用市場機制來田納西河流域范圍內(nèi)的相關(guān)經(jīng)濟體進行整體規(guī)劃和調(diào)整，并設(shè)立專門的管理機制全面負責(zé)流域內(nèi)水資源的開發(fā)和監(jiān)管工作?；诖耍绹锛{西河流域在這樣的管理模式下水環(huán)境得到了顯著的改善，且流域范圍內(nèi)的經(jīng)濟也因此有了顯著的進步。[8]事實上，我國的專家學(xué)者建議對水資源進行流域立法已有多年，尤其是長江、黃河、珠江、淮河等。[9-11]《長江保護法》就是在這樣的現(xiàn)實需要之下應(yīng)運而生的。流域立法的目標不僅要能夠充分考慮到全局發(fā)展的需要，同時還要做到放眼長遠，要具有戰(zhàn)略性和綜合性，要設(shè)立多維度的目標體系，確保立法能夠切實起到促進流域水資源合理開發(fā)利用的效用，同時也要能夠通過立法來有效帶動流域范圍內(nèi)經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，形成一個良性循環(huán)的水資源保護機制體制，真正實現(xiàn)社會經(jīng)濟與資源環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。[12]

（三）必須根據(jù)各流域的自身特點制定切實可行的規(guī)制措施

對于我國這樣一個超級大國而言，僅僅依靠現(xiàn)行的《水法》進行單方面的規(guī)制和約束顯然會顯得過于吃力，根本無法滿足我國水資源保護的實際需求，因此，建立各流域的地方性法規(guī)來對各個流域進行針對性規(guī)制顯得尤為必要。例如，浙江省委省政府在充分考察轄區(qū)內(nèi)流域?qū)嶋H情況的基礎(chǔ)上，契合居民搬遷這一有利實際，制定了一系列地方性法規(guī)來對相關(guān)流域的水污染進行整治，經(jīng)過一段時間的治理，轄區(qū)內(nèi)水域生態(tài)有了明顯好轉(zhuǎn)，同時水域周邊的經(jīng)濟也因此得到有效發(fā)展；[13]另外，江蘇省南京市的秦淮河治理也是一個十分成功的案例，南京市政府針對秦淮河流域的水污染問題進行了精心的謀劃，探索出了項目法人化的管理模式，保證了秦淮河流域水污染整治各項工作的快速推進，收效十分明顯。浙江省和江蘇省南京市的這兩個成功案例告訴我們，水資源保護工作要從自身實際出發(fā)，針對性地制定地方性法規(guī)，利用地方性法規(guī)來保障水資源保護各項措施的有效實施，這也為河源市水資源保護的地方立法提供了合理的借鑒。河源市在水資源保護與治理方面的成效已遠超全國平均水平，最主要的原因就在于立足于當?shù)貙嶋H，治理與改造相合，將來在地方立法的過程中應(yīng)更加充分發(fā)揮這些地方特色的優(yōu)勢。

（四）推動以社區(qū)為主體參與水資源的立法保護工作

關(guān)于公眾參與環(huán)保的問題，我國環(huán)境保護立法中早已給出了一些明確的規(guī)定。1996年，我國頒布的《水污染防治法》中最早出現(xiàn)了關(guān)于公眾參與環(huán)境保護問題的規(guī)定，地方政府在制定當?shù)丨h(huán)境保護政策、開展環(huán)境保護相關(guān)項目建設(shè)時要廣泛聽取當?shù)貑挝患懊癖姷慕ㄗh和意見。這是公眾參與立法原則在我國法律中的首次正式呈現(xiàn)。2002年，全國人大常委會討論通過的《環(huán)境影響評價法》中第二次就公眾參與環(huán)境保護的問題進行了說明：“要積極鼓勵廣大社會民眾、企事業(yè)單位、專家學(xué)者等參與到環(huán)境影響的評價中來，要充分發(fā)揮各方力量共同促進環(huán)境保護工作的發(fā)展?！钡烤购沃^“適當方式”，大家卻尚在不斷探索之中。筆者認為，可以推動以社區(qū)為主體參與各種社會公共事務(wù)的管理，包括水資源的綜合治理工作。社區(qū)是綜合性的社會實體，具有相對獨立性和關(guān)系復(fù)雜性的特點，其主要由社區(qū)人口、社區(qū)地域、社區(qū)環(huán)境以及社區(qū)組織等幾大要素組成，是社會的重要組成部分。[14]事實上，我國的社區(qū)在參與公共事務(wù)的過程中已經(jīng)取得了不少經(jīng)驗。我國關(guān)于社區(qū)參與環(huán)境保護的成功案例有許多，其中較為典型有中荷合作云南省森林保護與社區(qū)發(fā)展項目、中英合作云南環(huán)境發(fā)展與扶貧項目等，在這些項目中社區(qū)都發(fā)揮出了十分重要的作用。[15]民眾是水資源保護的主體，也是水資源保護的直接參與者和受益者，如果沒有民眾參與水資源治理與保護的有效模式，必然很難達到高效治理的目的。積極發(fā)揮社區(qū)力量，構(gòu)建基于社區(qū)的公眾參與模式對促進環(huán)境保護具有重要意義。在這一過程中，首先要重視對社區(qū)民眾參與意識的養(yǎng)成，提高社區(qū)民眾對環(huán)境保護的認識，同時，要積極創(chuàng)新工作方式，自下而上開展相關(guān)工作，夯實環(huán)境保護工作的群眾基礎(chǔ)。不僅要讓水資源沿線的居民主動參加一些環(huán)?；顒?，更重要的是能夠讓他們參與一些與他們的發(fā)展有關(guān)的項目制定過程中去，從而真正地享有決策權(quán)、承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，使他們真正地成為水資源保護的主體和利益的直接相關(guān)者。這些都是可以通過加強建設(shè)社區(qū)的參與能力來得到實現(xiàn)的。