中國體育法治建設(shè)的戰(zhàn)略走向與完善路徑

王家宏，王 茜，趙 毅，陳華榮，郭樹理，熊瑛子，辜德宏，姜 熙，張大志

（1. 蘇州大學(xué) 東吳智庫，江蘇 蘇州 215006；2. 蘇州大學(xué) 體育學(xué)院，江蘇 蘇州 215021；3. 蘇州大學(xué) 王健法學(xué)院，江蘇 蘇州 215006；4. 運城學(xué)院政法系，山西 運城 044011；5. 湖南師范大學(xué) 體育學(xué)院，湖南 長沙 410081；6. 上海政法學(xué)院 體育法治研究院，上海 201701）

在全面推進依法治國和建設(shè)體育強國背景下，新時代中國體育法治建設(shè)迎來重大戰(zhàn)略機遇，呈現(xiàn)出體育政策與體育法治交融、法治理論與體育實踐互動、奧運爭光與全民健身并進的體育法治發(fā)展特點[1]。然而，當(dāng)下體育法治建設(shè)也面臨著諸多挑戰(zhàn)。體育領(lǐng)域糾紛多發(fā)，風(fēng)險防范難度加大，因此，需要明確體育法治建設(shè)的戰(zhàn)略走向與完善路徑。在全民健身、學(xué)校體育、競技體育、體育社會團體、體育產(chǎn)業(yè)等體育強國建設(shè)的重點領(lǐng)域，對法治的需求日益強烈，亟待補齊當(dāng)前體育法治發(fā)展的短板，為體育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的實現(xiàn)提供制度支撐。由此，本文基于當(dāng)下中國體育法治建設(shè)的戰(zhàn)略背景，提煉中國體育法治建設(shè)的戰(zhàn)略走向，以全民健身、學(xué)校體育、競技體育、體育社會團體、體育產(chǎn)業(yè)5個重點領(lǐng)域為分析對象，基于其中具體的法治問題提出相應(yīng)的完善路徑。

1 中國體育法治建設(shè)的戰(zhàn)略背景

1.1 建設(shè)體育強國需要強大的法治保障

體育強國建設(shè)是一個長期復(fù)雜的系統(tǒng)工程，不僅需要各級各類管理主體、市場主體、社會主體的協(xié)同聯(lián)動，亦需要法治的強力保障?！扼w育強國建設(shè)綱要》強調(diào)落實全民健身國家戰(zhàn)略，加強學(xué)校體育工作，提升競技體育綜合實力，加大體育社會團體改革，加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)，這些戰(zhàn)略任務(wù)無一例外需要法治的促進與推動。同時，體育法治本身也是體育強國建設(shè)的重要內(nèi)容。從國外的經(jīng)驗看，西方發(fā)達國家對體育法治的重視在促進各國體育強國建設(shè)上發(fā)揮了重要作用。美國的《泰德·斯蒂文斯奧林匹克和業(yè)余體育法》為美國在競技體育（athletic sports）、大眾體育（sports for all）和體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的齊頭并進提供了重要機制保障。日本2011年頒布的《體育基本法》對1961年《體育振興法》進行全面修改，實現(xiàn)了日本競技體育和大眾體育的共同繁榮，在奧運會上屢創(chuàng)佳績。歐盟的體育執(zhí)法和司法機制日益健全，為體育產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展和市場競爭提供了可持續(xù)的制度保障。因此，法治建設(shè)不僅是體育強國建設(shè)的應(yīng)有之義，也從一個側(cè)面代表和反映了體育強國建設(shè)的水平，建設(shè)體育強國必須大力加強體育法治建設(shè)。

1.2 推進健康中國戰(zhàn)略需要法治規(guī)范引導(dǎo)

隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，健康水平已經(jīng)逐步成為衡量國民幸福度的重要指標(biāo)。國民健康是民族昌盛和國家富強的重要標(biāo)志，而最經(jīng)濟有效的健康策略體現(xiàn)于對健康問題的干預(yù)與預(yù)防[2]。健康中國戰(zhàn)略需要從社會的全面健康出發(fā)，對影響國民和社會健康的主要因素盡早采取有效的干預(yù)措施。體育所蘊含的健康、教育、文化功能貫穿于人的全生命周期，是預(yù)防和干預(yù)人體生命健康的重要因素。因此，推動全民參與體育鍛煉，發(fā)揮體育對國民健康的促進作用尤為重要。發(fā)揮體育的多元功能，推進健康中國戰(zhàn)略，同樣需要在法治社會環(huán)境、法律制度約束、法律治理引導(dǎo)下進行。中國的體育法治建設(shè)可以加速推進體教融合、體衛(wèi)融合，規(guī)范落實健康中國戰(zhàn)略，引導(dǎo)推動國民健康關(guān)口前移。

1.3 全面依法治國應(yīng)補齊體育法治短板

法律是治國之重器，依法治國要求統(tǒng)籌推進法治國家、法治政府和法治社會的一體化建設(shè)。體育法治的建設(shè)與發(fā)展始終與體育改革的經(jīng)驗相伴隨，與國家法治建設(shè)的推進相適應(yīng)[3]。改革開放以來，我國體育領(lǐng)域的法治建設(shè)從無到有，從“體育法制”走向“體育法治”，取得了巨大成就。然而需要意識到，在中國這樣一個有著十幾億人口的大國發(fā)展體育事業(yè)、建設(shè)體育強國，具有較高的復(fù)雜性和艱巨性。當(dāng)前體育法治建設(shè)還存在一些突出問題，在全民建身國家戰(zhàn)略的推進、學(xué)校體育治理、運動員權(quán)利保障、體育社會團體改革、體育產(chǎn)業(yè)市場監(jiān)管等方面還需要更多制度創(chuàng)新和法治支撐，其中既涉及如何在立法層面上構(gòu)建更科學(xué)的體育法律規(guī)范體系的問題，也涉及如何在執(zhí)法和司法層面更為準(zhǔn)確實施、解釋適用現(xiàn)有體育法律規(guī)范的問題。體育法治短板的補齊需要立足于中國本土的現(xiàn)實國情與體育實踐，通過健全完善體育法治環(huán)境推動新時代體育強國建設(shè)。

1.4 堅持在法治軌道上推進體育治理體系現(xiàn)代化

“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”是國家全面深化改革的總目標(biāo)，為國家體育事業(yè)全面深化改革指明了方向。體育治理現(xiàn)代化是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分，是我國體育深化改革、轉(zhuǎn)型升級的突破口。堅持在法治軌道上推進國家體育治理體系現(xiàn)代化，是順應(yīng)國家全面深化改革、貫徹習(xí)近平法治思想的時代要求。在法治軌道上推進體育治理體系現(xiàn)代化，應(yīng)準(zhǔn)確把握我國體育實踐道路發(fā)展的實際情況，抓住體育發(fā)展的本質(zhì)及特殊性，依據(jù)《憲法》不斷完善體育法律制度建設(shè)，加快形成完備的體育法律規(guī)范體系、高效的體育法治實施體系、嚴(yán)密的體育法治監(jiān)督體系和有力的體育法治保障體系。只有不斷強化法治意識，轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)體育工作有法可依、有法必依，才能在法治框架內(nèi)有效促進體育領(lǐng)域多元主體的協(xié)同治理。

2 中國體育法治建設(shè)的戰(zhàn)略走向

2.1 體育法治要服務(wù)于體育發(fā)展戰(zhàn)略大局

在國家不同發(fā)展時期體育具有不同的歷史任務(wù)和發(fā)展戰(zhàn)略。在新中國成立初期體育曾服務(wù)于國家國防與形象建設(shè)，改革開放后體育又服務(wù)于社會經(jīng)濟文化發(fā)展[4]，新時代體育服務(wù)于在全面建成小康社會中群眾日益增長的美好生活需求。近年來，國家通過出臺《全民健身規(guī)劃綱要》《國務(wù)院關(guān)于實施健康中國行動的意見》等一系列政策，“全民健身”和“健康中國”上升為國家戰(zhàn)略，旨在以人民為中心，通過不斷提高人民健康水平、促進人的全面發(fā)展，推動國家經(jīng)濟社會發(fā)展，體育日益成為國家軟實力的象征。故而，中國體育法治建設(shè)既要遵循中國特色社會主義體育實踐，還要服務(wù)于體育發(fā)展戰(zhàn)略大局。當(dāng)前，全國人大常委會已經(jīng)開始《體育法》修訂工作，應(yīng)以此為契機，在《體育法》中明確體育法治服務(wù)于體育發(fā)展戰(zhàn)略大局的基本定位，增強體育法治服務(wù)于體育發(fā)展戰(zhàn)略大局的能力。

2.2 體育法治要為體育深化改革保駕護航

改革開放以來，我國雖然在群眾體育、學(xué)校體育、競技體育領(lǐng)域都獲得了長足進步，在體育社會團體和體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域也隨著“放管服”改革和市場經(jīng)濟的推動有所探索，但在舉國體制向市場機制的轉(zhuǎn)型過程中不可避免地積累了大量問題，嚴(yán)重阻礙了體育多元功能的發(fā)揮。黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想，國家體育事業(yè)也迎來了新一輪的改革。體育領(lǐng)域深化改革的核心議題是推進體育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化[5]，這需要在法治框架下完成體育管理體制機制創(chuàng)新，完善全民健身公共服務(wù)體系，強化體教融合，切實保障運動員權(quán)利，加快單項體育協(xié)會實體化改革，增強市場在體育資源配置中的作用。開展這些重大體育改革工作需要依靠法治合理定位政府、社會和市場三者之間的關(guān)系，激活社會力量參與辦體育的熱情，讓法治成為保證體育改革方向、確認體育改革成果、完善體育改革長效機制的重要手段。

2.3 體育法治要與體育政策良性互動

法治是通過完備的法律制度約束個體行為、配置權(quán)利義務(wù)的治理方式。政策是國家或政黨為實現(xiàn)一定時期的目標(biāo)而制定的行動準(zhǔn)則。在體育發(fā)展趨向多領(lǐng)域融合、多形式探索、多手段推進的動態(tài)改革過程中，體育法治要與體育政策保持良性互動關(guān)系。體育法治為體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了基本制度保證，體育政策則為體育事業(yè)和體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了具體指引和規(guī)范。新時代體育的功能和作用不斷轉(zhuǎn)型升級，在體育展現(xiàn)國家綜合實力、凝聚民族復(fù)興精神、促進經(jīng)濟社會發(fā)展、滿足人民美好生活的多元功能發(fā)揮中，政策的宏觀指導(dǎo)與法律的微觀指引缺一不可。相較于體育法治，體育政策的供給更具有靈活性和針對性，成本更低。有效的政策措施經(jīng)過試行上升為法律后，又具有了普遍性和恒定性。所以，體育法治與體育政策的良性互動將是中國體育法治建設(shè)的重要戰(zhàn)略路徑。

2.4 體育法治要融入體育治理過程

體育治理能力是國家治理能力的重要組成部分。從本體而言，體育治理能力是體育領(lǐng)域治理主體基于人民的現(xiàn)實需要，把各方面的制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為管理體育領(lǐng)域效能的素養(yǎng)和本領(lǐng)。從過程而言，體育治理能力是治理主體制定體育領(lǐng)域的發(fā)展目標(biāo)、基本方略和實施路徑，運行體育治理體系，實現(xiàn)體育領(lǐng)域良法善治的過程。從結(jié)果而言，國家體育治理能力的不斷增強，體現(xiàn)在全民健身活動蓬勃發(fā)展，學(xué)生體育素質(zhì)顯著增強，競技體育成績不斷提高，體育社會團體實現(xiàn)有效自治，體育產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展。因此，體育治理能力是在體育治理過程中實現(xiàn)國家、社會和公眾追尋，并實現(xiàn)體育治理目標(biāo)的執(zhí)行力和效能[6]。體育法治既是提升體育治理能力的重要手段，也應(yīng)融入體育治理的全過程。法治可以有效推進體育管理體制機制的深化改革，完善體育行政執(zhí)法體系，健全多元化的體育糾紛解決機制，培養(yǎng)公民參與體育活動的規(guī)則意識。法治有效融入體育治理的過程還有助于提高中國在國際體育組織的話語權(quán)，有效維護國家利益，樹立良好的國家體育形象。

3 中國體育法治建設(shè)重點領(lǐng)域存在的問題

對中國體育法治建設(shè)的討論離不開具體領(lǐng)域、具體語境和具體問題。在體育強國建設(shè)中，全民健身、學(xué)校體育、競技體育是三大支柱，也是體育法治保障的重點領(lǐng)域。在1995年《體育法》立法時，就對該三大領(lǐng)域?qū)ｉT分章予以細化規(guī)定。體育社會團體和體育產(chǎn)業(yè)則是當(dāng)前體育改革的攻堅領(lǐng)域，出現(xiàn)了大量新情況、新問題。因此，對這5個重要領(lǐng)域中法治問題的探討，對于完善中國體育法治建設(shè)意義重大。

3.1 全民健身領(lǐng)域的法治問題

全民健身國家戰(zhàn)略的推進需要系統(tǒng)化制度設(shè)計和整合，尤其是將體育改革成果及時轉(zhuǎn)化成運行機制，避免改革成果的碎片化、遲滯性問題。從公共服務(wù)的角度看，構(gòu)建公共體育服務(wù)體系是解決我國當(dāng)前全民健身服務(wù)供需不平衡、不充分問題的重要路徑[7]。從制度保障而言，以《體育法》《公共文化服務(wù)保障法》《基本醫(yī)療衛(wèi)生與健康促進法》《全民健身條例》等法律、法規(guī)為核心的全民健身國家戰(zhàn)略政策法規(guī)體系已基本形成，該體系為實施全民健身國家戰(zhàn)略提供了較好的制度基礎(chǔ)和依據(jù)[8]。但是，在全民健身政府責(zé)任的落實、經(jīng)費和資源的保障、運行監(jiān)督等方面還存在不足。全民健身的部際聯(lián)席和協(xié)作機制雖然已經(jīng)初步建立，但行業(yè)企業(yè)之間還需要進一步加強對話合作，探索以法治方式解決問題的制度和機制。

全民健身組織網(wǎng)絡(luò)的社會效益發(fā)揮不足。從人的因素看，各地社會體育指導(dǎo)員發(fā)展不平衡，公民體育志愿服務(wù)發(fā)揮不充分，制約了全民健身事業(yè)的進一步發(fā)展。從物的因素看，全民健身場地設(shè)施開放存在法律風(fēng)險[9]。體育設(shè)施是開展體育活動的物質(zhì)基礎(chǔ)和客觀條件，2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè) 促進體育消費的若干意見》（國發(fā)〔2014〕46號）的頒布為全民健身設(shè)施的多元化供給和靈活性運用提供了政策依據(jù)，但在實際推進中仍然十分困難。規(guī)劃系統(tǒng)與體育系統(tǒng)標(biāo)準(zhǔn)銜接不夠，體育場地規(guī)劃協(xié)調(diào)性和配套性空缺等均影響了體育場地供給和后續(xù)服務(wù)[10]。

3.2 學(xué)校體育領(lǐng)域的法治問題

在學(xué)校體育領(lǐng)域，我國基本形成以《體育法》為統(tǒng)領(lǐng)，以《學(xué)校體育工作條例》為根基，以《全民健身條例》為輔助，以各地規(guī)范學(xué)校體育管理工作的地方性法規(guī)、部門規(guī)章、規(guī)范性文件為補充的學(xué)校體育法律規(guī)范體系。其中，《學(xué)校體育工作條例》是新中國成立以來關(guān)于學(xué)校體育工作最全面的行政法規(guī)[11]，它的頒布標(biāo)志著我國學(xué)校體育工作步入規(guī)范化、制度化管理的新時期[12]。然而，學(xué)校體育立法仍然存在供給不足問題。立法過于重視行政管理導(dǎo)向，忽視體育參與主體的權(quán)利義務(wù)配置。處于最高位階的《體育法》缺乏規(guī)范體育組織參與學(xué)校體育的相關(guān)條款，未考慮地區(qū)間的差異和實現(xiàn)學(xué)校體育目標(biāo)的可行性。《學(xué)校體育工作條例》亦長期未予修訂，存在部分內(nèi)容立法目的不明確等問題。

在執(zhí)法層面，加強學(xué)校體育法律規(guī)范的落實是促進學(xué)校體育法治化的必由之路。但在當(dāng)前學(xué)校體育管理工作中，相關(guān)法律規(guī)范執(zhí)行不力、機構(gòu)監(jiān)管不到位，成為制約學(xué)校體育法治化的一大障礙?！秾W(xué)校體育工作條例》所提出的體育課教學(xué)和課外體育活動等要求執(zhí)行現(xiàn)狀不盡如人意[13]，體育教師的基本素質(zhì)亟待提高，《學(xué)校體育工作條例》中要求給予體育教師進修、提升的機會尚未得到各級各類學(xué)校的重視和落實。中小學(xué)運動傷害事故多發(fā)，學(xué)校體育風(fēng)險防控機制不健全、教師履職不力等是重要原因[14]。

3.3 競技體育領(lǐng)域的法治問題

競技體育具有鮮明的專業(yè)性，在以往是法治介入較少的領(lǐng)域?！扼w育法》頒布以來，競技體育領(lǐng)域的法治化初見成效，但在運動員權(quán)利保障和體育仲裁機制的建立上還存在突出問題。

運動員權(quán)利保障涉及參賽資格的公平競爭、文化教育權(quán)利落實和退役安置問題。部分項目運動員參賽資格選拔制度受制于權(quán)力干預(yù)，選拔不以成績?yōu)榛鶞?zhǔn)，而以利益權(quán)衡為最終標(biāo)準(zhǔn)，存在暗箱操作和利益交換的違規(guī)行為：在管理機構(gòu)設(shè)置方面，選拔主體與審批主體同構(gòu)，權(quán)力缺乏制約；在管理流程方面，自由裁量空間大，選拔程序尚待規(guī)范；在管理手段方面，監(jiān)督和約束手段相對單一[15]。運動員文化教育政策的落實在認識和執(zhí)行力方面存在不足。2016年國務(wù)院教育督導(dǎo)辦發(fā)布的《公辦體育運動學(xué)校運動員文化教育工作專項督導(dǎo)報告》表明，一些地方仍然未將運動員文化教育納入省市教委督導(dǎo)體系中，教育督導(dǎo)形式主義嚴(yán)重，缺乏運動員文化教育工作獎懲機制。如何建構(gòu)科學(xué)、準(zhǔn)確、有效的政策實施考評制度，成為當(dāng)前運動員文化教育問題法治化建設(shè)的關(guān)鍵問題。運動員退役安置制度存在低效與非均衡問題。運動員退役安置相關(guān)立法層次偏低，缺乏明確有效的法律制度對運動員退役之后的生活進行法律保障，社會保障制度缺乏強制力[16]。運動員退役安置相關(guān)立法針對的對象不全面，優(yōu)秀運動員和基層運動員享受的保障待遇存在很大差別，現(xiàn)役運動員和退役運動員以及不同領(lǐng)域、地區(qū)、項目運動員的保障也不均衡。運動員退役安置相關(guān)立法缺乏具體執(zhí)行細則，對運動員退役之后的相關(guān)保障及其傷病的后續(xù)醫(yī)治、康復(fù)無明確規(guī)定，存在責(zé)任主體或?qū)嵤┲黧w權(quán)責(zé)交織錯亂、執(zhí)行的差異性較大等問題[17]。

作為競技體育重要糾紛解決機制的體育仲裁制度亟待建立。《體育強國建設(shè)綱要》在第三部分“政策保障”第5條明確規(guī)定：“推進體育領(lǐng)域法治與行業(yè)作風(fēng)建設(shè)，建立體育糾紛多元化解決機制。”作為多元化機制的重要組成部分，體育仲裁具有專業(yè)、便捷等特點，已經(jīng)成為首選的體育糾紛解決模式[18]。事實上，《體育法》第32條已經(jīng)規(guī)定：“在競技體育活動中發(fā)生糾紛，由體育仲裁機構(gòu)負責(zé)調(diào)解、仲裁?！比欢壳爸袊w育仲裁制度仍未建立，眾多競技體育糾紛一方面被法院以《體育法》第32條為由拒之門外，另一方面又沒有專門的仲裁機構(gòu)可以受理，當(dāng)事人的權(quán)益無法得到維護。根據(jù)學(xué)者統(tǒng)計，在中國法院不予受理的體育糾紛案件中，有數(shù)量非常大的案件法院是以《體育法》第32條的規(guī)定為由拒絕受理的。所以，中國的體育仲裁仍“停留在法律文本上”，如何建立體育仲裁機制仍然是競技體育領(lǐng)域一大現(xiàn)實而緊迫的問題。

3.4 體育社會團體領(lǐng)域的法治問題

在政社分開和社團改革的背景下，體育社會團體的法律定位仍顯模糊。我國體育社團存在整體基礎(chǔ)薄弱、官民二重性、民間與政府對社團雙向推動、民間與政府組織交叉以及服務(wù)與管理功能錯位等特點[19]。在體育社團改革中存在“舉國體制”制約、“政府主導(dǎo)型權(quán)力轉(zhuǎn)移”制約、傳統(tǒng)文化觀念制約、體育改革穩(wěn)定優(yōu)先與體育社團組織獨立自主發(fā)展之間的矛盾、政府“應(yīng)對性”改革制約等阻礙因素[20]。從公共價值角度出發(fā)，目前體育社會團體的發(fā)展與其公共性相悖，只有在充分發(fā)揮公共價值的基礎(chǔ)上才能提升體育治理水平。從法律定位而言，表現(xiàn)為在政社分開的背景下如何構(gòu)建政府與體育社團的新型關(guān)系問題。須從政府、體育社會組織、政社合作治理三方面共同推進新時代我國體育社會組織發(fā)展之路，從傳統(tǒng)的集中型國家行政垂直協(xié)調(diào)體制的體育發(fā)展模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^控制的社會自我協(xié)調(diào)體制的發(fā)展模式[21]。

體育社會團體內(nèi)部治理的法治化水平不高。按照現(xiàn)代社團法人治理的科學(xué)化、規(guī)范化要求，體育社會團體應(yīng)對內(nèi)部權(quán)力機構(gòu)、執(zhí)行機構(gòu)和監(jiān)督機構(gòu)進行相應(yīng)的設(shè)置或完善，實現(xiàn)三者的制約與平衡。就目前而言，體育社會團體（特別是地方的體育社會團體）未設(shè)或虛設(shè)會員大會的現(xiàn)象較為普遍，權(quán)力機構(gòu)多被“架空”。執(zhí)委會（理事會）的人員構(gòu)成不合理，政府人員較多，體育專業(yè)人士較少。在監(jiān)事部門的設(shè)置上，絕大多數(shù)體育社會團體沒有設(shè)置監(jiān)事機構(gòu)，甚至連獨立的監(jiān)事人員都沒有，內(nèi)部監(jiān)督成為空談[22]。在“十四五”時期，中國體育社會團體治理急需一種 “復(fù)合模式”—集協(xié)同化治理、精細化治理、法治化治理和柔性化治理為一體。

確保體育社會團體市場參與的外部法律保障不健全。一方面，在現(xiàn)行法律體制下體育社會團體的自我“造血”能力不足。在場地資源上，政府能劃撥給體育社會團體的場地有限，無法在此情形下規(guī)?；_展群眾體育運動。在賽事資源上，地方體育社團缺乏優(yōu)質(zhì)賽事，難以獲得必要的賽事收入。在人才資源上，體育專業(yè)和經(jīng)營管理人才短缺，青少年人才出現(xiàn)斷層。另一方面，體育賽事治理和監(jiān)管體系混亂。在商業(yè)性、群眾性賽事審批取消后，相關(guān)賽事開始逐步增多，但相應(yīng)的賽事治理和監(jiān)管不到位也滋生問題。在很多地區(qū)，商業(yè)性、群眾性賽事尚未確立以體育社會團體為中心的行業(yè)管理體系，現(xiàn)行賽事治理機制存在配套措施不到位、事中事后監(jiān)管缺失、賽事標(biāo)準(zhǔn)不一、紀(jì)律處罰不嚴(yán)等諸多問題。應(yīng)充分發(fā)揮政府購買體育公共服務(wù)的治理優(yōu)勢，通過在法律上明確稅費優(yōu)惠和政府給付，保障體育社會團體生存發(fā)展所需經(jīng)費來源，明確其市場經(jīng)營權(quán)[23]。還需通過《體育法》等相關(guān)法律的修改，發(fā)揮體育社會團體在賽事治理和監(jiān)管中的積極作用。

3.5 體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的法治問題

在國發(fā)〔2014〕46號文出臺后，我國體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展走上了“快車道”。2018年12月，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展體育競賽表演產(chǎn)業(yè)的指導(dǎo)意見》，首次專門針對體育競賽表演出臺專門的指導(dǎo)意見。國家體育總局從2017年下半年開始，在一年多的時間里連續(xù)出臺了近10個重要規(guī)范性文件。然而，這些都是政策上的指導(dǎo)意見，無論從法律還是行政法規(guī)看，我國目前還缺乏專門針對體育產(chǎn)業(yè)的立法。各部門法中也沒有涉及體育產(chǎn)業(yè)的特殊規(guī)定，如《著作權(quán)法》一直沒有對體育賽事轉(zhuǎn)播權(quán)進行規(guī)定，《反壟斷法》一直沒有就體育領(lǐng)域的反壟斷豁免進行規(guī)定。從整體而言，我國體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的法律規(guī)范體系還亟待完善[24]。

體育市場監(jiān)管工作存在較大短板。立法對體育市場管理的關(guān)注不夠，《體育法》僅在第44條提及體育經(jīng)營活動：“縣級以上各級人民政府體育行政部門對以健身、競技等體育活動為內(nèi)容的經(jīng)營活動，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定加強管理和監(jiān)督。”但該條僅規(guī)定了管理和監(jiān)督的主體，沒有明確監(jiān)管方式、監(jiān)管對象、監(jiān)管依據(jù)[25]。體育市場監(jiān)管執(zhí)法亦有待加強。目前全國各省的體育市場監(jiān)管缺乏執(zhí)法力量，基層部門缺乏體育執(zhí)法隊伍，雖然是與文化等部門合并執(zhí)法，但執(zhí)法人員在專業(yè)性方面存在諸多短板，執(zhí)法人員數(shù)量也嚴(yán)重不足。各省在體育行政執(zhí)法中的權(quán)責(zé)清單也存在一些差異，同一項行政執(zhí)法事項可能在各省的類別會有差異。這些問題直接導(dǎo)致群眾性、商業(yè)性賽事審批制度取消后，針對賽事市場的監(jiān)管嚴(yán)重滯后，賽事產(chǎn)業(yè)發(fā)展出現(xiàn)了諸多亂象，如白銀馬拉松事件、蘇州馬拉松遞國旗事件、斯洛克假球事件、健身俱樂部“跑路”等。

職業(yè)體育是體育產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，但職業(yè)體育發(fā)展中不同主體的“責(zé)、權(quán)、利”仍待明確?！坝捎趯Ξa(chǎn)權(quán)的理解已經(jīng)由物權(quán)關(guān)系演變到了行為權(quán)利關(guān)系，獲得資源配置主導(dǎo)權(quán)比直接爭奪聯(lián)賽‘物’資源的歸屬更為重要?！盵26]這提示我國建構(gòu)職業(yè)體育發(fā)展的產(chǎn)權(quán)制度，需要注意政府在職業(yè)體育發(fā)展中的產(chǎn)權(quán)問題，即合理處理國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)換的問題。一些職業(yè)體育俱樂部與“母公司”因制度限制、自身能力局限而導(dǎo)致獲利有限、難以為繼。由此，汲取國外先進經(jīng)驗，制定適合我國國情的職業(yè)平臺營利法律保障機制，實現(xiàn)俱樂部及“母公司”的正常運行、健康營利，將是解決我國職業(yè)體育改革發(fā)展的重要手段。此外，政府主管部門、聯(lián)盟、俱樂部之間需要在管理范疇、權(quán)限劃分、收益分配等方面進行協(xié)商以形成適應(yīng)中國國情的職業(yè)體育管理制度、模式。

4 中國體育法治建設(shè)的完善路徑

立足于中國體育法治建設(shè)的戰(zhàn)略背景和戰(zhàn)略走向，面對上述中國體育重要領(lǐng)域的法治問題，應(yīng)充分利用當(dāng)前《體育法》修改契機，在外部充分介入社會主義法律體系，在內(nèi)部充分完善體育法律規(guī)范體系，以全民健身、學(xué)校體育、競技體育、體育社會團體和體育產(chǎn)業(yè)為重點突破口，完善中國體育法治建設(shè)。

4.1 全民健身領(lǐng)域法治問題的完善路徑

雖然全民健身法規(guī)體系已經(jīng)基本形成，但仍然缺乏頂層立法的系統(tǒng)化保障。1995年頒布的《體育法》只規(guī)定了“群眾體育”而無“全民健身”的表述，后者只規(guī)定于《全民健身條例》。但是，《全民健身條例》只是一個行政法規(guī)，法律位階太低，無法承載全民健身國家戰(zhàn)略實施的法治保障需求。在《體育法》修訂中，應(yīng)將“群眾體育”章改為“全民健身”章，系統(tǒng)規(guī)定國家實施全民健身戰(zhàn)略、推行全民健身計劃、構(gòu)建全民健身公共服務(wù)體系、建立全民健身工作協(xié)調(diào)機制等內(nèi)容，并在保障條件部分增加全民健身經(jīng)費和資源保障的內(nèi)容，以國家立法的形式明確全民健身戰(zhàn)略推進中的國家責(zé)任。

全民健身法規(guī)體系應(yīng)保障全民健身組織網(wǎng)絡(luò)的社會效益發(fā)揮。就社會體育指導(dǎo)員和公民體育志愿服務(wù)的法治保障問題，各地可以通過地方性法規(guī)或者地方政府規(guī)章先行試點，待條件成熟后可通過部門規(guī)章的方式專門制定社會體育指導(dǎo)員與公民體育志愿服務(wù)促進辦法。就全民健身場地設(shè)施開放中的法律風(fēng)險問題，在鼓勵全民健身場地設(shè)施開放特別是學(xué)校和單位設(shè)施向社會開放的同時，應(yīng)加強場地標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，通過構(gòu)建體育強制保險制度，分散體育活動風(fēng)險，為全民健身保駕護航。對于全民健身場地內(nèi)發(fā)生的體育活動風(fēng)險，應(yīng)引導(dǎo)相關(guān)當(dāng)事方通過體育意外傷害保險和場所責(zé)任保險獲得救濟。對于群眾性體育賽事，應(yīng)銜接《安全生產(chǎn)法》的規(guī)定，明確由組織方投保責(zé)任保險，讓體育活動的風(fēng)險實現(xiàn)社會化分擔(dān)機制。

4.2 學(xué)校體育領(lǐng)域法治問題的完善路徑

就學(xué)校體育領(lǐng)域法治問題的完善而言，應(yīng)以《體育法》修改為契機，健全學(xué)校體育法律規(guī)范體系。一方面，應(yīng)通過立法強制學(xué)校在課程設(shè)置中開設(shè)體育課的義務(wù)。學(xué)校必須開設(shè)體育課是大多數(shù)國家體育法對學(xué)校的強制性要求，我國應(yīng)通過修改《體育法》完善現(xiàn)行法第18條之規(guī)定，加強政府教育主管部門的權(quán)責(zé)，增強對學(xué)校保質(zhì)保量開設(shè)體育課的執(zhí)行力度。另一方面，應(yīng)通過立法加強對體育教師合法權(quán)益的保障。目前的《體育法》中僅有1個條款規(guī)定“保障體育教師享受與其工作特點有關(guān)的待遇”，這一條款過于籠統(tǒng)，應(yīng)細化并提升其可執(zhí)行性[27]。另外，還應(yīng)及時完善、修訂一些與學(xué)校體育息息相關(guān)的法規(guī)、規(guī)章。如1990年頒行的《學(xué)校體育工作條例》已經(jīng)嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實生活，部分條款與現(xiàn)今學(xué)校體育的實踐完全不相適應(yīng)，在《體育法》修訂“學(xué)校體育”章的背景下，《學(xué)校體育工作條例》的大修也應(yīng)提上日程。

學(xué)校體育法治建設(shè)還有賴于在校園內(nèi)推進依法治體，強化學(xué)校體育法律規(guī)范的落實。顯然，粗線條的學(xué)校體育立法必然給執(zhí)法帶來困難，學(xué)校體育執(zhí)法機制的不健全又會使得體育行政執(zhí)法追責(zé)難。例如，《學(xué)校體育工作條例》所規(guī)定的保證學(xué)生每天鍛煉1小時的規(guī)定并未得到良好執(zhí)行，各級教育行政主管部門并未追究沒有執(zhí)行這一規(guī)定的校長的責(zé)任。國家尚未建立統(tǒng)一的體育執(zhí)法監(jiān)督機制，多數(shù)體育行政部門沒有專門的體育執(zhí)法隊伍，這些體制機制的缺失導(dǎo)致體育執(zhí)法乏力，對體育不法行為追責(zé)難[28]。對此，應(yīng)快速落實體育執(zhí)法工作的公信力，一方面確保體育立法由行政管理型向權(quán)利保障型過渡，另一方面各級教育行政主管部門應(yīng)加強對違反學(xué)校體育法律法規(guī)行為的追責(zé)。

4.3 競技體育領(lǐng)域法治問題的完善路徑

競技體育深化改革的推進，需要國家法治與行業(yè)自治的良性互動。就運動員權(quán)利保障而言，重點在于：①進一步規(guī)范運動員的參賽資格管理。依據(jù)權(quán)利保障、公平競爭、程序正義這三大法治原則，調(diào)整、改革我國運動員參賽資格的管理體制、機制、方式。建構(gòu)規(guī)范的管理流程，明確選拔標(biāo)準(zhǔn)、程序及選拔主體權(quán)限，提升管理效能，嚴(yán)禁參賽資格的利益交換[29]；完善內(nèi)部救濟機制，司法適度介入，提升運動員參賽資格的權(quán)利保障和救濟水平；建立違規(guī)參賽負面清單制度，取消違規(guī)隊伍參賽資格。②通過制度設(shè)計與監(jiān)督考核機制，解決學(xué)訓(xùn)矛盾，促進運動員全面成長。參考國外規(guī)定不同學(xué)段學(xué)生最長訓(xùn)練時限的政策設(shè)計，借鑒上海等城市經(jīng)驗，應(yīng)針對中小學(xué)生、大學(xué)生等層面賽事制定一定文化課成績標(biāo)準(zhǔn)，對于未達到相關(guān)要求的運動員不給予參賽資格，并將運動員的文化考核納入體育管理者和教練員的年度考核及晉級。在體教融合政策的落實中，重視幼、小年齡段運動員的全面發(fā)展，大年齡段運動員的職業(yè)生涯規(guī)劃。進一步深化體校教練員進小學(xué)、中學(xué)、大學(xué)帶訓(xùn)的制度保障，完善體育部門購買學(xué)校、體育俱樂部競技體育人才培養(yǎng)的政策激勵與考核辦法，針對不同類別、層級運動員做好職業(yè)發(fā)展規(guī)劃與課程設(shè)計。③制度性安排和商業(yè)性保障相結(jié)合，提高運動員退役安置的覆蓋面和保障水平。以職前培訓(xùn)、職中培訓(xùn)和轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)為基礎(chǔ)，根據(jù)區(qū)域特點和經(jīng)濟發(fā)展水平設(shè)計內(nèi)容，建立具有引導(dǎo)性、基礎(chǔ)性和提高性的運動員職業(yè)技能培訓(xùn)體系[30]，進一步提升職業(yè)發(fā)展規(guī)劃和再就業(yè)培訓(xùn)的系統(tǒng)性和有效性。不斷提升體育保險的針對性和全面性，保障的范圍盡可能地涉及更多的運動員，而非極少數(shù)的優(yōu)秀運動員。保障的額度和險種應(yīng)符合競技體育的特點，有更多的險種和更大額度的保額可供選擇。合理設(shè)置政府兜底機制。對于因長年累月導(dǎo)致嚴(yán)重傷殘難以再就業(yè)且自身體育保險不夠完善的運動員、教練員等體育人才，政府應(yīng)適當(dāng)實行兜底機制，妥善安置體育人才退役后的生活。

獨立的體育仲裁機構(gòu)的建立對于中國競技體育的法治化具有重大意義?！扼w育法》應(yīng)增加“糾紛解決章”，就獨立的外部體育仲裁機構(gòu)的設(shè)置和程序規(guī)則進行規(guī)定[31]。在修改后的《體育法》中專門就體育糾紛的解決包括體育仲裁制度進行立法規(guī)范，是建立中國體育仲裁制度比較可行的立法思路，也符合《立法法》對仲裁等司法制度只能由全國人大及其常委會進行立法，且不得授權(quán)給國務(wù)院進行立法的規(guī)定。修改后的《體育法》應(yīng)明確“中華全國體育總會依照本法組織設(shè)立體育仲裁委員會，指導(dǎo)其設(shè)立體育仲裁規(guī)則”，并對仲裁范圍、仲裁委員會組成辦法等內(nèi)容開展細化規(guī)定。我國設(shè)立獨立的體育仲裁機構(gòu)，可以解決競技體育領(lǐng)域糾紛投訴無門的問題。

4.4 體育社會團體領(lǐng)域法治問題的完善路徑

體育社會團體領(lǐng)域法治問題的完善，需要構(gòu)建政府與體育社會團體的新型關(guān)系?？梢钥紤]從價值、經(jīng)濟、民生和管理4個維度出發(fā)，將公共利益作為根本價值導(dǎo)向，兼顧公平和效率，最終實現(xiàn)政府和體育社會團體互補共進，協(xié)同供給體育產(chǎn)品與公共服務(wù)。對于體育社會團體與行政機關(guān)的脫鉤，有效培育體育社會團體的市場經(jīng)營能力十分重要。根據(jù)主流民法理論，作為非營利法人的體育社會團體仍然具有經(jīng)營能力，只要不將營利所得分配給會員，并保障經(jīng)營的最終目的并非營利而是公益事業(yè)，就不應(yīng)為非營利法人的市場經(jīng)營設(shè)置法律障礙。從體育社團持續(xù)性發(fā)展考慮，應(yīng)加強體育社團的市場經(jīng)營能力，提高競爭意識，不斷提升體育社團的內(nèi)外部條件。外部可以通過加快人才引進、引入互聯(lián)網(wǎng)等科技助力，內(nèi)部通過不斷提升自身服務(wù)，加快適應(yīng)在市場環(huán)境中的生存能力。同時，在體育社團實施“政社分開”的關(guān)鍵時期，體育行政部門需要恰當(dāng)?shù)靥幚砗门c民間組織的銜接工作，時刻關(guān)注群眾的體育需求，可通過相關(guān)政策、手段如采用政府購買體育公共服務(wù)等方式支持體育社會組織的發(fā)展。政府部門還要加快建立體育社會組織經(jīng)營評價認定標(biāo)準(zhǔn)，針對不同地區(qū)組織經(jīng)營的特點和需求，給予不同程度的優(yōu)惠扶持。

在體育社會團體內(nèi)部治理的法治化上應(yīng)符合《民法典》的要求。體育社會團體屬于非營利法人中的社會團體法人，應(yīng)依法制定法人章程，設(shè)置會員大會或會員代表大會等權(quán)力機構(gòu)，設(shè)置理事會等執(zhí)行機構(gòu)，理事長或會長等負責(zé)人則按照法人章程的規(guī)定擔(dān)任法定代表人。對照《民法典》的要求，我國相當(dāng)一部分體育社會團體尚未建立有效的治理架構(gòu)。在目前“政社分開、管辦分離”的背景之下，政府機構(gòu)可以考慮建立任意性規(guī)范與強制性規(guī)范相結(jié)合的內(nèi)部治理機制[32]。

在體育社會團體的外部法律保障上，應(yīng)通過《體育法》修改落實體育社會團體保障的實體規(guī)定，尤其要在社會團體自主權(quán)的來源依據(jù)、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)建設(shè)、市場經(jīng)營權(quán)使用、公共體育服務(wù)購買等方面進行補充完善，促進體育社會團體長遠發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，構(gòu)建以《憲法》為根本，以《民法典》《體育法》《公共文化服務(wù)保障法》《政府采購法》等為核心，以相關(guān)行政法規(guī)、部門規(guī)章為支撐的體育社會團體法律規(guī)范體系。

4.5 體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域法治問題的完善路徑

體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域法治問題的完善重在構(gòu)建我國體育產(chǎn)業(yè)法律體系。一方面，體育產(chǎn)業(yè)要受到其他與市場經(jīng)濟相關(guān)的部門法的調(diào)整[33]；另一方面，從歐美職業(yè)體育產(chǎn)業(yè)發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗看，體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域具有許多區(qū)別于其他產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的獨特之處，如在市場競爭、賽事轉(zhuǎn)播權(quán)出售、俱樂部股權(quán)、市場準(zhǔn)入等方面，職業(yè)體育領(lǐng)域都有其特殊性，需要一些專門的法律進行調(diào)整。構(gòu)建中國特色體育產(chǎn)業(yè)法律制度是發(fā)展中國體育產(chǎn)業(yè)的重要舉措，出臺一部關(guān)于體育產(chǎn)業(yè)的國務(wù)院行政法規(guī)是構(gòu)建我國體育產(chǎn)業(yè)法律體系的重要選擇。此外，體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域一些關(guān)鍵性的問題還需要通過完善其他部門法加以解決。例如，在體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域亟待解決的賽事轉(zhuǎn)播權(quán)、職業(yè)體育市場競爭問題，應(yīng)通過修改《著作權(quán)法》《反壟斷法》完善相關(guān)法律規(guī)定。

完善體育市場監(jiān)管工作是體育產(chǎn)業(yè)法治化建設(shè)的重要內(nèi)容。只有構(gòu)建我國新型體育市場監(jiān)管體系，才能防止和糾正體育市場快速發(fā)展過程中的失靈問題。完善體育市場監(jiān)管體系，實現(xiàn)新時代中國體育市場的繁榮與健康發(fā)展，至關(guān)重要的一項任務(wù)就是要完善我國體育市場監(jiān)管的法律制度，讓體育市場的監(jiān)管于法有據(jù)，實現(xiàn)體育市場監(jiān)管的法治化。在體育市場監(jiān)管范圍、執(zhí)法體制、機制和隊伍建設(shè)上，通過一部統(tǒng)一的體育市場監(jiān)管行政法規(guī)進行統(tǒng)籌謀劃。為深化體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域“放管服”改革，優(yōu)化體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的營商環(huán)境，還應(yīng)進一步完善體育產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域的行政執(zhí)法。在地方體育行政執(zhí)法方面，由于各地陸續(xù)在推進綜合執(zhí)法，可以考慮將全民健身管理行政處罰權(quán)、經(jīng)營高危險性體育項目管理行政處罰權(quán)、公共體育設(shè)施管理行政處罰權(quán)、健身氣功活動及站點管理行政處罰權(quán)等，委托或授權(quán)文化和旅游部門或市場監(jiān)管部門，將體育產(chǎn)業(yè)市場上的行政執(zhí)法納入綜合執(zhí)法范疇。同時，加強體育執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，定期舉辦體育執(zhí)法人員的培訓(xùn)班，提高體育執(zhí)法人員的執(zhí)法水平，建設(shè)一支強有力的體育執(zhí)法隊伍。

建構(gòu)權(quán)責(zé)明確、產(chǎn)權(quán)清晰、法治化程度高的現(xiàn)代職業(yè)體育治理體系對于體育產(chǎn)業(yè)的法治化至關(guān)重要。職業(yè)體育聯(lián)賽整體改制為有限責(zé)任公司并優(yōu)化其內(nèi)外部治理結(jié)構(gòu)是較為理想的改革思路。以足球改革為例，政府可考慮將聯(lián)賽國有股權(quán)由普通股轉(zhuǎn)為優(yōu)先股，放棄控制權(quán)而獲取利潤盈余分配和剩余財產(chǎn)分配上的優(yōu)先權(quán)，非國有股東則獲取控制權(quán)和管理權(quán)，職業(yè)聯(lián)賽發(fā)展的轉(zhuǎn)播權(quán)、商品開發(fā)、比賽收益等由俱樂部、聯(lián)賽理事會自主經(jīng)營和處置，中國足球協(xié)會退出聯(lián)賽日常運營的各項事務(wù)，擁有對聯(lián)賽重大事項監(jiān)管、審核的一票否決權(quán)[34]。另外，職業(yè)俱樂部自主成立職業(yè)聯(lián)賽理事會，并由該理事會組建符合市場機制要求和標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)法人負責(zé)職業(yè)聯(lián)賽的商業(yè)規(guī)劃、具體事項管理與運營事務(wù)。職業(yè)聯(lián)賽理事會作為單項體育協(xié)會的會員接受單項體育協(xié)會的領(lǐng)導(dǎo)，單項體育協(xié)會可以國有法人股的形式介入聯(lián)賽公司，但其在公司股權(quán)結(jié)構(gòu)當(dāng)中的持股形式與額度要受到限制，既要以股東身份考慮公司利益，又要以國有法人股的代表體現(xiàn)政府的管理思路，進一步在實際操作中強化雙重代理人的功能與作用[35]。

5 結(jié)束語

推進全面依法治國，發(fā)揮法治在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的積極作用是發(fā)展中國特色社會主義的必然要求。當(dāng)下，中國體育已經(jīng)進入新的發(fā)展時期，體育改革也進入深水區(qū)，“推進依法治體，提升體育法治化水平”的發(fā)展情況并不樂觀。我國的體育法治建設(shè)還存在許多短板，體育法律規(guī)范體系不完善，體育行政執(zhí)法力量薄弱，體育糾紛解決機制缺失，全民健身、學(xué)校體育、競技體育、體育社會團體和體育產(chǎn)業(yè)等重點領(lǐng)域的工作還有諸多需要法治保障并亟待完善之處。體育法治與體育制度要交互并進，用制度建設(shè)促進體育善治，用法治建設(shè)完成依法治體。在體育治理體系現(xiàn)代化的目標(biāo)引導(dǎo)下，應(yīng)充分發(fā)揮法治在實現(xiàn)健康中國和體育強國建設(shè)目標(biāo)中的作用。

作者貢獻聲明：

王家宏：提出論文主題，設(shè)計論文框架，指導(dǎo)修改論文；

王 茜：查閱文獻，搜集相關(guān)資料，撰寫、修改論文；

趙 毅：負責(zé)體育社會團體內(nèi)容的撰寫、修改；

陳華榮：負責(zé)全民健身內(nèi)容的撰寫、修改；

郭樹理：負責(zé)體育仲裁內(nèi)容的修改；

熊瑛子：負責(zé)學(xué)校體育內(nèi)容的撰寫、修改；

辜德宏：負責(zé)競技體育內(nèi)容的撰寫、修改；

姜 熙：負責(zé)體育產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的撰寫、修改；

張大志：負責(zé)引言和結(jié)束語內(nèi)容的撰寫、修改。