我國受虐未成年人強制報告制度困境及出路分析

馮筠怡 鄧子豪

（三峽大學 湖北宜昌 430000）

我國目前關于強制報告制度的立法散見于多部法律或政策性文件中，尚未形成完整的體系。我國2014年出臺的《關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》首次規(guī)定了相關主體對未成年人侵害事件的報告義務。2016年《反家庭暴力法》的出臺標志著強制報告制度在我國正式建立。2020年最高檢和國家監(jiān)察委等九個部門聯(lián)合發(fā)布了《關于建立侵害未成年人案件強制報告制度的意見（試行）》（以下簡稱意見）。2021年施行的新修《未成年人保護法》將強制報告制度正式上升為法律制度。上述法律和相關文件在報告責任主體、報告內(nèi)容、報告時限等方面的規(guī)定仍不夠完善，故有必要對存在的問題進行深入分析，完善我國的未成年人強制報告制度。

一、我國受虐未成年人強制報告制度運行現(xiàn)狀

強制報告制度運行至今，已經(jīng)取得了相當大的成效。有關數(shù)據(jù)顯示，截至2021年10月底，檢察機關通過強制報告辦理的案件達到1657件，數(shù)量較以往有了顯著增長。全國多個地區(qū)對強制報告制度的出臺作出了積極回應，重慶市九龍坡區(qū)研發(fā)了“強制報告app”、拉薩市城關區(qū)推出藏漢雙語版“強制報告”小程序……還有的地區(qū)在其《未成年人保護條例》中根據(jù)各自區(qū)域的經(jīng)濟、社會發(fā)展狀況對強制報告制度作出了更為具體的規(guī)定，例如2016年施行的《南京市未成年人保護條例》就要求在市未保辦下設立未成年人保護綜合服務平臺。除此之外，相關機構、人員也積極配合強制報告制度的執(zhí)行，在最高檢發(fā)布的典型案例中，醫(yī)務人員、學校教師等義務主體及時履行報告職責，最大程度保障了未成年人的權益。

雖然強制報告制度在實踐中取得了成效，但其在具體運行中也存在一定的制度困境，比如社會公眾對其關注度有限、責任追究不到位等。制度的落實在于實踐，要想強制報告制度落到實處，切實發(fā)揮保護未成年人權益的作用，就必須對強制報告制度的相關規(guī)定進行完善。

二、我國受虐未成年人強制報告制度存在的問題

（一）報告責任主體不明，難以追究法律責任

我國在強制報告主體的設計方面存在一定的問題，比如《未成年人保護法》《意見》等相關法律和政策性文件都將特定機構、組織作為強制報告主體，機構、組織作為一個法定的“單位”只是一個虛擬主體，不具有發(fā)現(xiàn)、報告的能力，若將其規(guī)定為強制報告主體可能會發(fā)生機構內(nèi)部管理人員相互推諉承擔報告責任的現(xiàn)象，而且在相關機構未依法履行該義務需要承擔相應法律責任時，責任可能無法落實到具體的個人身上，而是由機構承擔，這樣很容易使機構人員怠于履行強制報告義務，從而使得強制報告制度無法發(fā)揮其應有的功能[1]。

（二）受虐待情形不具體難以判斷是否需要報告

《意見》規(guī)定需要強制報告的情形為性虐待和身體虐待，《未成年人保護法》將未成年人身心健康受到或疑似受到侵害確定為需要報告的情形。可見在我國有關法律與政策文件中對“施虐”作了列舉性規(guī)定，但不夠全面，比如對忽視虐待和家長對孩子的懲戒是否為強制報告的情形，現(xiàn)有法律規(guī)定不明確，人們通常會將父母對孩子的暴力懲戒行為當成正常的管教行為，這也會導致在發(fā)生家庭成員家暴未成年人的行為時責任主體難以判斷何為受到虐待。

（三）報告時限不具體影響救助效果

我國未成年人強制報告制度相關的時限規(guī)定采用的都是立即、及時、第一時間等字眼，沒有規(guī)定具體的時間，這種關于時限模糊的表述不利于虐待未成年人行為的及時處理，特別是身體侵害和性侵害的發(fā)生都具有一定的時限性，若是責任主體不及時進行報告，證據(jù)很容易滅失，影響公安機關進行相關的調(diào)查取證，使得受害未成年人不能及時得到救助。

（四）處理強制報告的機關壓力過大

我國處理強制報告的機關主要是公安機關。但我國公安機關特別是基層機關，平時事務眾多，而警力有限，所以難以保證能夠有效處理未成年人受虐事件，特別是強制報告制度要求公安機關還需進行調(diào)查取證、救助安置受害未成年人和后續(xù)的立案偵查等工作，這無疑加重了公安機關的辦案壓力[2]。

（五）未履行報告義務的責任規(guī)定不科學

我國強制報告制度對于責任主體未依法履行報告義務的法律責任規(guī)定過于模糊，比如《反家庭暴力法》和《未成年人保護法》中規(guī)定的責任形式是依法給予處分?？梢娫谖覈嚓P法律中都將“依法給予處分”作為法律責任的形式。《意見》在其基礎上還增加了一條：“構成犯罪的，依法追究刑事責任”，這一變化體現(xiàn)出強制報告主體需要承擔的責任形式由行政責任擴大到刑事責任，無疑是一大進步。但我國強制報告制度在責任形式的規(guī)定方面還是存在很大問題。一是“給予處分”過于寬泛、模糊，可操作性不強，在實踐中難以把握處分的程度；二是我國強制報告制度現(xiàn)有的責任形式只有行政和刑事責任兩種，沒有規(guī)定民事責任，難以對責任主體形成有效的約束力。

另外，缺乏對善意責任主體報告免責的保護機制，即沒有規(guī)定當報告主體依照法律規(guī)定履行了報告義務但經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)報告內(nèi)容并非完全屬實時，報告主體是否可以免責。免責規(guī)定的缺失可能會使義務主體對于是否應履行報告義務存有疑慮，從而打擊報告的積極性。

三、我國受虐未成年人強制報告制度的完善思路

（一）完善報告主體的規(guī)定

1.將我國強制報告中的責任主體由“機構及其工作人員”改為“機構的工作人員”，并在相關機構或組織內(nèi)部建立強制報告線索歸口集中管理制度，即在行業(yè)內(nèi)部設立一個收集研判線索的責任部門，并在部門中設置未成年人保護聯(lián)絡員專門負責收集相關人員上報的案件線索，在對其進行分析調(diào)查核實后統(tǒng)一向公安機關報告。這一變動有利于義務更好地得到落實以及責任更好地得到追究，也有利于增強報告主體的責任意識[3]。

2.擴大強制報告的主體范圍。除了原有報告主體外，還可以將共同生活的監(jiān)護人、家庭保姆、心理咨詢師等可以密切接觸到兒童的特殊群體也納入強制報告的主體范圍，這些主體具備能夠與未成年人近距離接觸的條件，他們的及時報告可以保護受害未成年人免于二次傷害。基于我國現(xiàn)有國情的考慮，我們還可以將強制報告責任主體區(qū)分為義務主體和非義務主體，義務主體應包括國家機關、法律法規(guī)授權行使公權力的各類組織及法律規(guī)定的公職人員等，其他普通公民則為非義務主體，可自愿履行報告義務，對于進行報告的非義務主體國家應對其進行獎勵。

（二）明確界定報告內(nèi)容

為了報告責任主體和社會大眾能夠準確辨認虐待未成年人行為，及時履行強制報告義務，我們需要對虐待未成年人的行為作出具體、明晰的定義?？v觀各國均對侵害未成年人的行為防治作出立法規(guī)定，侵害行為具體可分為身體侵害、精神侵害、性侵害和忽視侵害四種，我國可將這四種侵害行為納入強制報告制度中，并對每一種侵害行為作出具體的行為界定，最后采用兜底條款防止遺漏其他的侵害行為。這有利于讓責任主體認識到哪些行為屬于虐待未成年人行為，及時進行報告，防止報告的延誤，導致錯過救助受害未成年人的最佳時機。

（三）明確規(guī)定報告時限

為了對虐待未成年人事件及時進行干預，我國可根據(jù)虐待事態(tài)的嚴重性對報告時間進行明確的劃分。若是事態(tài)具有緊急性，已經(jīng)威脅到未成年人的身體乃至生命安全，如性侵害和嚴重身體侵害，責任主體必須立即報告；若是事態(tài)不至于立即威脅到未成年人的安全問題，但施暴行為可能反復發(fā)生，有二次威脅未成年人安全的可能性，如一般身體侵害，責任主體需要在24小時內(nèi)進行報告；若是侵害后果不易察覺，僅有疑似侵害到未成年人的可能性，如忽視侵害和精神侵害，責任主體可在觀察、調(diào)查后72小時內(nèi)進行報告[4]。報告時限的明確規(guī)定對被施虐未成年人的救助和治療、公安機關的調(diào)查取證、各個機構之間的配合與銜接有著重大意義。

（四）合理設置接受報告的機構

為了保證處理虐待未成年人案件的質(zhì)量，緩解公安機關的辦案壓力，可考慮在政府部門中設立專門的處理未成年人遭受暴力案件的行政機構，由該行政機構負責未成年人強制報告制度的執(zhí)行，接收和受理相關的報告，具體來說，應由機構工作人員來對相關事實進行核實和判斷，再根據(jù)案件的具體情況作出不同的處理，當案情較為嚴重，可能侵害到未成年人的身體安全、涉及刑事犯罪的，由工作人員將該案件移交到公安機關，其事先對案情的判斷也可以減輕公安機關的工作量；若是案件沒有達到需要交由公安機關進行處理的條件，則由該行政機構進行處理，即當被家暴未成年人需要進入到臨時庇護場所進行安置時，該機構應與民政部門聯(lián)系，將其轉移到民政部門進行后續(xù)的救助工作，當責任主體沒有及時履行報告義務時，該行政機構應聯(lián)系該責任主體的相關主管部門進行追責[5]。

（五）細化不履行報告義務的法律責任

第一，細化行政責任的內(nèi)容，對處分作出明確的界定，例如可按照未履行責任造成后果的嚴重程度對其進行不同的處罰，對于后果較輕者進行警告、罰款等規(guī)定，并對罰款數(shù)額再進一步予以細化，對于后果較重者可取消其從業(yè)資格或者進行拘留等。

第二，除了行政責任，還可適當增加刑事責任和民事責任的內(nèi)容，若是因未及時履行報告義務而造成未成年人重傷、死亡的嚴重后果，則責任主體需承擔相應的刑事責任，比如緩刑或罰金刑；或者由責任主體進行財產(chǎn)補償。這一規(guī)定的細化有利于增強強制報告制度的可操作性。另外還需明確規(guī)定對于善意報告者，法律不得追究其責任，這一規(guī)定是為了提高報告者的積極性。