關(guān)于高質(zhì)量推進嘉湖一體化先行區(qū)建設(shè)的對策建議

宋世清

（中共湖州市南潯區(qū)委黨校 浙江湖州 313009）

引言

推動長三角高質(zhì)量一體化發(fā)展，是習(xí)近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰(zhàn)略，長三角規(guī)劃綱要明確提出加強跨區(qū)域合作，探索省際毗鄰區(qū)域協(xié)同發(fā)展新機制。2020年8月，習(xí)近平總書記在扎實推進長三角一體化發(fā)展座談會上強調(diào)，“緊扣一體化和高質(zhì)量兩個關(guān)鍵詞抓好重點工作，真抓實干、埋頭苦干，推動長三角一體化發(fā)展不斷取得成效”。浙江省委省政府深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記關(guān)于長三角一體化的指示批示精神，為更好地承接和利用長三角一體化發(fā)展的契機，提出了大灣區(qū)建設(shè)的發(fā)展戰(zhàn)略，明確要選擇具有代表性的毗鄰區(qū)域謀劃打造協(xié)同發(fā)展重大平臺，謀劃推進嘉湖一體化建設(shè)。嘉湖兩市地緣相接且同屬大灣區(qū)規(guī)劃的“三廊”和“四新區(qū)”之內(nèi)、G60科創(chuàng)走廊之中，區(qū)位優(yōu)勢明顯。湖嘉一體化戰(zhàn)略的實施，有望助推湖嘉兩市成為浙江省除杭州、寧波外的“第三極”新興增長點。為推進嘉湖一體化先行區(qū)扎實穩(wěn)步建設(shè)，南潯區(qū)委黨校成立課題組并赴嘉善、南潯、桐鄉(xiāng)、練市等地考察學(xué)習(xí)，與當?shù)叵嚓P(guān)部門座談交流聽取意見建議，而后課題組對調(diào)研資料進行多方討論和論證，梳理嘉湖一體化的建設(shè)情況，分析存在的問題及困難，并提出進一步推進嘉湖一體化先行區(qū)高質(zhì)量建設(shè)的政策建議。

一、嘉湖一體化先行區(qū)的建設(shè)情況及工作成效

自2019年浙江省提出謀劃推進嘉湖一體化建設(shè)以來，嘉興、湖州兩市高度重視并積極推動落實省委的工作部署，同年7 月、12 月嘉湖兩市黨政代表團兩次互訪并分別簽署了《桐鄉(xiāng)市和南潯區(qū)一體化發(fā)展戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》和《（嘉湖一體化“五個一”標志性工程事項）合作備忘錄》，其中明確提出打造“一區(qū)”，即“練市—烏鎮(zhèn)”嘉湖一體化合作先行區(qū)（以下簡稱“練烏先行區(qū)”），目標在市際毗鄰地區(qū)區(qū)域一體化發(fā)展方面探索形成經(jīng)驗制度，為全省區(qū)域一體化合作提供嘉湖方案和示范樣本。

（一）探索推進規(guī)劃聯(lián)建一體化。兩地合作建立常態(tài)化先行區(qū)建設(shè)工作聯(lián)席會議制度，緊盯花烏線、嘉湖合作產(chǎn)業(yè)園建設(shè)等重點事項，多次召開聯(lián)席會議協(xié)商。將嘉湖一體化發(fā)展工作融入嘉湖兩地“十四五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，2021年8月編制完成并發(fā)布《嘉湖一體化合作先行區(qū)建設(shè)方案》，提出嘉湖一體化合作先行區(qū)、先行啟動區(qū)、先行核心啟動區(qū)的梯度發(fā)展模型，構(gòu)建“一核兩區(qū)”新發(fā)展格局，依托練市裝備制造優(yōu)勢，借力烏鎮(zhèn)“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字經(jīng)濟，在核心啟動區(qū)發(fā)展以高端科技、智能智造為主的“嘉湖智谷”。

（二）探索推進重點工作一體化。聯(lián)合謀劃嘉湖一體化先行區(qū)特色亮點和工作載體，制定印發(fā)2021年南潯-桐鄉(xiāng)推進嘉湖一體化合作先行區(qū)重點事項清單。不斷突破跨區(qū)域機制，持續(xù)在各方面深化合作，形成兩地聯(lián)合可推廣可復(fù)制的一體化示范區(qū)創(chuàng)新經(jīng)驗5條，即跨區(qū)域空間規(guī)劃和專項規(guī)劃編制方法；生態(tài)環(huán)境標準、環(huán)境檢測監(jiān)控體系、環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法“三統(tǒng)一”制度；聯(lián)合河湖長制度；醫(yī)療保障同城化機制；衛(wèi)生監(jiān)督三地聯(lián)動執(zhí)法機制。

（三）探索推進產(chǎn)業(yè)聯(lián)合一體化。合力拓展產(chǎn)業(yè)平臺，穩(wěn)步推進“嘉湖智谷”的1.3平方公里核心區(qū)征遷工作，拓展可用面積1460畝，并依托練市省級高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等核心平臺，加快導(dǎo)入優(yōu)質(zhì)“互聯(lián)網(wǎng)+”數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)資源。積極推動跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)合作，吸引周邊地區(qū)數(shù)字經(jīng)濟、健康時尚、光電科技等產(chǎn)業(yè)項目落地，唯賽勃凈水設(shè)備等一批上海轉(zhuǎn)移的產(chǎn)業(yè)項目正在加快建設(shè)。2021年先行啟動區(qū)新增億元以上項目19個，總投資超114億元。

（四）探索推進交通互聯(lián)一體化。深入推進干線公路網(wǎng)絡(luò)織密行動，蘇臺高速一期目前已全面開工。S213省道姚莊連接線已完成路基填筑，S302工程有序推進。“花烏線”改建事宜已取得突破性進展，目前兩地銜接點及銜接方案已達成共識，南潯段（路幅寬12米）已開展路基填筑工程，并按規(guī)劃一級公路（路幅寬24米）報國土部門調(diào)永農(nóng)。優(yōu)化公交線網(wǎng)布局，開通145路“練市—烏鎮(zhèn)”直達公交。水鄉(xiāng)旅游線建設(shè)前期工作取得重大進展，已納入國家發(fā)改委《長三角多層次軌道交通規(guī)劃體系》。

（五）探索推進公共服務(wù)一體化。聚焦教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生事業(yè)領(lǐng)域，兩地政務(wù)服務(wù)中心、練市鎮(zhèn)、烏鎮(zhèn)鎮(zhèn)均設(shè)立一體化通辦專窗，已實現(xiàn)105項民生高頻事項兩地通辦。稅務(wù)一體化實現(xiàn)突破，簽訂《嘉湖稅務(wù)跨區(qū)域一體化協(xié)作事項協(xié)議書》，實現(xiàn)38個具體稅務(wù)事項協(xié)作通辦。探索開展?jié)⊥┤∈讋?chuàng)跨地市水環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治聯(lián)控模式，依托“一支隊伍管執(zhí)法”全省試點工作，開展聯(lián)合執(zhí)法解決跨界污染問題。開展河長聯(lián)合治理，監(jiān)測交接斷面水質(zhì)。開展遠程雙向超聲影像診斷平臺項目，實現(xiàn)醫(yī)療資源共享，潯桐兩地城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險參保人員就醫(yī)報銷實現(xiàn)同城同待遇。

二、嘉湖一體化先行區(qū)建設(shè)面臨的困難與問題

目前，先行區(qū)建設(shè)各項工作穩(wěn)步推進，但限于跨行政區(qū)域等現(xiàn)實原因，在實際工作中仍存在諸多問題和挑戰(zhàn)。

（一）兩地發(fā)展存在虹吸效應(yīng)

從數(shù)據(jù)上看，2021年南潯區(qū)、桐鄉(xiāng)市的GDP分別為 528.95億元、1141.69億元，兩地的財政總收入分別為73.38億元、178.14億元，桐鄉(xiāng)市的經(jīng)濟體量是南潯區(qū)的兩倍有余，兩地間經(jīng)濟發(fā)展嚴重不平衡，并由此產(chǎn)生了發(fā)達地區(qū)與欠發(fā)達地區(qū)間“虹吸”效應(yīng)，導(dǎo)致兩者的差距進一步擴大，合作壁壘進一步提高。例如統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，當前桐鄉(xiāng)市有近2萬名南潯籍務(wù)工人員，而在南潯區(qū)務(wù)工的桐鄉(xiāng)居民僅有約1500人，兩地間的有效勞動力總體上更傾向于向桐鄉(xiāng)市流動。因此，練市、烏鎮(zhèn)兩鎮(zhèn)全方面的一體化合作也勢必會因虹吸效應(yīng)而受到一定的限制。

（二）產(chǎn)業(yè)協(xié)同面臨分工難題

盡管練市、烏鎮(zhèn)兩地都具有較為成熟的產(chǎn)業(yè)體系，如練市鎮(zhèn)的工業(yè)特色較為鮮明，“三電一板”（電梯、電機、電磁線、實木地板）產(chǎn)業(yè)集群在全國占有一定份額，烏鎮(zhèn)具有世界互聯(lián)網(wǎng)會展中心，數(shù)字經(jīng)濟、商務(wù)會展等新經(jīng)濟較為發(fā)達。但是兩鎮(zhèn)的發(fā)展方向和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)差別較大、關(guān)聯(lián)度較低，缺乏基于產(chǎn)業(yè)鏈需求的專業(yè)化分工協(xié)作基礎(chǔ)。同時，兩鎮(zhèn)都處于高速發(fā)展階段，且在招商引資方面都傾向于與上海、蘇州等地交流，實際情況中競爭大于合作，合作基礎(chǔ)較為薄弱。

（三）空間拓展缺少指標保障

練市和烏鎮(zhèn)毗鄰區(qū)域大部分為永久基本農(nóng)田，特高壓塔占地面積也較大，可拓展空間有限，對建設(shè)嘉湖一體化標志性合作項目的承載力偏弱，亟需空間指標和建設(shè)用地指標保障。例如目前練市鎮(zhèn)劃定的5.4平方公里“先行啟動區(qū)”內(nèi)，已用2065畝，剩余6280畝，剩余面積中允許建設(shè)區(qū)面積6畝，有條件建設(shè)區(qū)面積837畝，限制建設(shè)區(qū)面積5105畝，完全無法滿足重大平臺、重大項目、重大工程建設(shè)的現(xiàn)實需要。

（四）交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)進度緩慢

南潯區(qū)、桐鄉(xiāng)市兩地交通部門多年來一直保持溝通聯(lián)系，致力于解決兩地毗鄰區(qū)域交通不暢的問題，但由于行政區(qū)劃屬于不同地市，兩地交通路網(wǎng)規(guī)劃一直未能有效銜接，兩地間除主干道連通性較好外，支線道路偏少，尚未開通往來直達公交，制約了區(qū)域資源要素流動。例如花烏線作為貫通嘉湖一體化先行區(qū)主要道路，由于雙方交通規(guī)劃不一，土地指標緊張等問題，導(dǎo)致該線至今仍為村級公路標準，難以拓寬。

（五）旅游合作存在體制障礙

烏鎮(zhèn)景區(qū)在管理體制與運作機制上采用的是所有權(quán)、管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的模式（目前，中青旅持有烏鎮(zhèn)旅游51%的股權(quán)，IDG投資控股的兩家香港公司持有15%的股權(quán)）。烏鎮(zhèn)旅游公司與管委會、鎮(zhèn)黨委、桐鄉(xiāng)市旅游局不再實行領(lǐng)導(dǎo)兼職，政府只對烏鎮(zhèn)古鎮(zhèn)開發(fā)進行宏觀管理。由于烏鎮(zhèn)是企業(yè)化運營，而南?。ň毷校┐蠖鄶?shù)景區(qū)屬于政府主導(dǎo)運營，導(dǎo)致雙方在景區(qū)合作上存在體制障礙，難以形成發(fā)展合力和共識。

三、推動嘉湖一體化先行區(qū)穩(wěn)步建設(shè)的對策建議

（一）基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通

根據(jù)長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)提出的“50年不落后”的要求，著力構(gòu)建面向未來的互聯(lián)互通基礎(chǔ)設(shè)施。一是積極爭取軌道交通資源。主動對接長三角綜合交通體系和信息網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)專項規(guī)劃，對照頂層設(shè)計，及時謀劃先行區(qū)內(nèi)中長期軌道交通路網(wǎng)規(guī)劃。同時，兩地要聯(lián)合吳江進一步深化研究，共推通勤上海軌道交通圈。二是著力解決域內(nèi)互通障礙。統(tǒng)籌制定先行區(qū)內(nèi)交通規(guī)劃，打造互通互聯(lián)的交通體系。提升暢通跨區(qū)域公路網(wǎng)，共推S213、S302、蘇臺高速等項目。對先行區(qū)建設(shè)中涉及“瓶頸路”的交通建設(shè)項目，積極向上爭取建設(shè)指標和資金補助，爭取土地指標單列或傾斜，提升鄉(xiāng)村道路等級標準，提高兩地支線道路通暢水平。三是推進新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。充分利用烏鎮(zhèn)“全球首個5G智慧小鎮(zhèn)”的技術(shù)優(yōu)勢，加快新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，將該優(yōu)勢向先行區(qū)延伸。按照啟動區(qū)—先行區(qū)，梯次推進的順序，通過“建網(wǎng)絡(luò)、連設(shè)備、搭平臺、推試點、保安全”系統(tǒng)性推進5G、大數(shù)據(jù)中心、物聯(lián)網(wǎng)、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、云計算等基礎(chǔ)設(shè)施綜合布局，將新基建融合發(fā)展作為練烏先行區(qū)在產(chǎn)業(yè)培育以及數(shù)據(jù)應(yīng)用的重要場景。

（二）優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展

堅持市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)相結(jié)合，基于產(chǎn)業(yè)特色、價值鏈分工、產(chǎn)業(yè)鏈互補，推動先行區(qū)高質(zhì)量協(xié)同發(fā)展。一是做大做強練市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園。結(jié)合自身優(yōu)勢及周邊可依托資源，建議先行啟動區(qū)練市片區(qū)（高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園）的產(chǎn)業(yè)定位為數(shù)字裝備制造業(yè)。以此為基準對外開展大項目招引，做大做強啟動區(qū)練市片區(qū)，與烏鎮(zhèn)的互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)形成錯位發(fā)展、互補合作，共同打造數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)高地。二是搭建數(shù)字資源共享平臺。推進先行區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)據(jù)資源共享平臺建立，為兩地企業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈上下游配套協(xié)作搭建無障礙的信息溝通渠道，鼓勵企業(yè)在項目投融資、資本運作、資源利用等領(lǐng)域締結(jié)戰(zhàn)略合作關(guān)系。三是成立聯(lián)合開發(fā)公司。以“成本共擔、收益共享”為原則，創(chuàng)新先行區(qū)運作機制，參照長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)的做法，成立第三方聯(lián)合開發(fā)公司。公司由練市、烏鎮(zhèn)雙方共同持股，持股比例應(yīng)與要素共擔、開發(fā)建設(shè)和招商引資實際貢獻度等相匹配。公司將共編產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，共同開展項目招引，具體負責先行區(qū)的啟動及相關(guān)產(chǎn)業(yè)平臺的建設(shè)管理。公司收益按持股比例進行分配。

（三）旅游資源整合發(fā)展

依托先行區(qū)生態(tài)資源良好、水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)集聚、人文歷史薈萃的特點，通過旅游資源整合和空間優(yōu)化，打造江南水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)一體化旅游品牌。一是整合“全域”旅游資源。烏鎮(zhèn)和南潯古鎮(zhèn)都是國家“5A”級旅游景區(qū)，區(qū)域內(nèi)還有荃步景區(qū)、莫奈莊園、息塘景區(qū)等眾多人文、生態(tài)小景點，旅游資源非常豐富。建議兩地合作推出長三角江南水鄉(xiāng)旅游精品線路和“暢游古鎮(zhèn)”特色旅游產(chǎn)品，打造成為長三角無障礙全域精品旅游區(qū)。二是發(fā)展文旅農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)。在水鄉(xiāng)古鎮(zhèn)文化基礎(chǔ)上，進一步植入湖羊文化、采摘文化、桑蠶文化等特色生態(tài)文化元素，加快發(fā)展文旅農(nóng)旅產(chǎn)業(yè)，打造提升一批“數(shù)字果園”“采摘基地”。在條件允許的情況下，在兩地毗鄰區(qū)域整體保留一個生態(tài)環(huán)境較好的自然村，作為田園綜合體整體開發(fā)，主打“生態(tài)牌”，同古鎮(zhèn)旅游錯位發(fā)展，全力打造長三角“最美花園”生態(tài)游憩目的地。三是合作共建旅游集散中心。在兩鎮(zhèn)交界區(qū)塊選擇一處合適地帶建設(shè)兩地共同的旅游集散中心，輻射南潯、桐鄉(xiāng)兩地所有旅游景區(qū)，集中展示湖嘉兩地的旅游資源和旅游產(chǎn)品，聘請第三方公司將區(qū)域內(nèi)所有景區(qū)進行整合，規(guī)劃旅游線路，制作旅游指南，整體打包對外進行宣傳推介。

（四）生態(tài)環(huán)境共治共保

堅持走生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展之路，努力讓綠色成為“練烏先行區(qū)”最鮮明底色。一是共建城市風(fēng)貌。推動兩地在城鎮(zhèn)功能、公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的全方位協(xié)作與對接，建立城市設(shè)計共享、共建、共融機制，統(tǒng)一謀劃設(shè)計，塑造兩地江南特色水鄉(xiāng)風(fēng)光且各具韻味的城市面貌。二是協(xié)同防治污染。聚焦標準銜接、科技攻關(guān)、生態(tài)補償?shù)阮I(lǐng)域，統(tǒng)一工業(yè)項目環(huán)保準入標準，實行重點行業(yè)環(huán)保專項聯(lián)合整治，協(xié)同開展大氣污染、水污染和粉塵污染系統(tǒng)治理，合力打擊工業(yè)固廢違法處置行為，共同推進先行區(qū)“碧水藍天凈土”建設(shè)。三是聯(lián)動修復(fù)生態(tài)。在已成立的“嘉湖綜合執(zhí)法一體化”的基礎(chǔ)上，建立聯(lián)合河長制、跨界水體保潔等協(xié)作機制，加強區(qū)域內(nèi)水域水網(wǎng)生態(tài)修復(fù)和生態(tài)治理，實施水資源生態(tài)防治修復(fù)工程，努力構(gòu)建長三角重要生態(tài)安全屏障。

（五）公共服務(wù)共建共享

以“先行區(qū)無差異”為方向，推進公共服務(wù)資源一體化布局，打造長三角最優(yōu)營商環(huán)境。一是教育資源合作。建立校長、教師交流合作機制，探索建立兩地公辦學(xué)校校園聯(lián)盟，研究支持優(yōu)質(zhì)民辦學(xué)校以品牌連鎖、委托管理等形式跨地區(qū)建設(shè)分?；蛐^(qū)。合作招引1-2所職業(yè)院校落戶一體化先行區(qū)，開展定制化教學(xué)，為區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人才，為企業(yè)職工和居民提供職業(yè)技能培訓(xùn)。二是健康醫(yī)療合作。借助烏鎮(zhèn)互聯(lián)網(wǎng)醫(yī)院平臺，共推智慧醫(yī)療發(fā)展，探索兩地醫(yī)療大數(shù)據(jù)互通，促進雙向轉(zhuǎn)診、異地就醫(yī)直接結(jié)算，柔性引進名醫(yī)專家，協(xié)同擴大優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源供給，實現(xiàn)“技術(shù)同城、服務(wù)同質(zhì)、資源共享”。三是公共資源共享。拓展兩地一卡通適用范圍，推動居民共享旅游景區(qū)、文體設(shè)施等公共資源。協(xié)調(diào)兩地垃圾處理廠、污水處理廠等市政基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，推動各類市政管網(wǎng)多網(wǎng)融合、合理銜接。