生育政策包容性的四重意蘊(yùn)及其增強(qiáng)路徑

徐春麗

（天津理工大學(xué) 天津 300191）

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中提出：“優(yōu)化生育政策，增強(qiáng)生育政策包容性，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，降低生育、養(yǎng)育、教育成本，促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展”。這反映了十四五時期我國人口政策的重要變化，集中體現(xiàn)在包容性、全面性、前瞻性和均衡性這幾個關(guān)鍵詞上，尤其是首次提出的“生育政策包容性”表述，是緊密連接我國積極應(yīng)對人口老齡化國家戰(zhàn)略及人口長期發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向下的嶄新理念。2021年6月19日《婦女研究論叢》編輯部主辦了“解讀三孩生育政策 推動構(gòu)建包容性配套支持措施”線上論壇，更是讓我們不得不深究在三孩政策背景下，生育政策的包容性有什么樣的內(nèi)涵？包容性生育政策提出的內(nèi)在演化邏輯是什么？如何增強(qiáng)生育政策包容性，路徑在哪里？這是目前需要在學(xué)理上重點(diǎn)予以闡釋的內(nèi)容，文章將對其展開分析。

一、“包容性”概念的淵源及基本內(nèi)涵

包容性（inclusive），這個概念首先出現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，來自于經(jīng)濟(jì)學(xué)中的包容性增長，強(qiáng)調(diào)共享發(fā)展成果，維護(hù)社會平等公正。之后再延伸到社會建設(shè)領(lǐng)域，即包容性社會政策?！鞍菪浴备鼜?qiáng)調(diào)公民權(quán)利和更重視社會排斥問題，進(jìn)一步引申為社會政策不受個人背景差異的影響。[1]徐倩把包容性的概念進(jìn)一步引入社會科學(xué)領(lǐng)域，提出了包容性治理，其具體內(nèi)涵主要有三個方面：主體的多元參與性、過程的多元互動性和成果的利益共享性，這更加強(qiáng)調(diào)不同主體間的協(xié)同合作和全體成員的自由發(fā)展。[2]

包容性社會政策則是包容性社會發(fā)展的重要方式，也意味著相對于以往剛性政策的矯正和調(diào)整，現(xiàn)今的社會政策更具彈性和更加人性化。目前談?wù)撋甙菪?，在“解讀三孩生育政策，推動支持構(gòu)造包容性配套支持政策”的線上論壇上，不少專家也發(fā)表了對于三孩政策、包容性社會政策的見解，也有不同的爭論。胡湛認(rèn)為放開三孩的生育政策體現(xiàn)了政策的適應(yīng)性和穩(wěn)定性，是我國逐漸放開生育政策的一次政策試水，具有強(qiáng)烈的象征意義，生育政策包容性應(yīng)該強(qiáng)調(diào)家庭友好的基礎(chǔ)上降低年輕一代的“婚姻-生育-養(yǎng)育”成本。[3]鐘曉慧從家庭整體視角去理解生育政策包容性，強(qiáng)調(diào)要把生育與多種影響因素綜合起來統(tǒng)籌考慮，不僅要考慮女性職業(yè)發(fā)展與母職之間的關(guān)系，還需考慮隔代撫養(yǎng)和老人照顧問題，生育政策包容性應(yīng)該是與其他社會政策能相互銜接的，各種政策對象應(yīng)統(tǒng)籌考慮的政策。[3]楊菊華認(rèn)為應(yīng)該突破時間和空間的局限去考慮生育政策包容性，用歷史和前瞻的雙重眼光審視生育政策的發(fā)展，把三孩生育政策的配套支持設(shè)施置于全球視域下考量，更加關(guān)注生育政策的全局性和整體性。[3]呂昭河等認(rèn)為生育政策的包容性的價值導(dǎo)向是讓生育權(quán)回歸家庭，倡導(dǎo)自主生育，政策上多維度鼓勵生育。[4]

綜上所述，生育政策包容性是對全面放開生育政策的過渡性安排及政策試探，也是著重解決總和生育率低于人口更替水平問題和緩解少子老齡化的趨勢的政策試水。包容的對象不應(yīng)僅僅局限于育齡婦女，還應(yīng)包括需要養(yǎng)育和教育的兒童和贍養(yǎng)的老人。包容的時間期限應(yīng)該是整個家庭生命周期，而不僅僅是孩子出生的“生”的時刻。生育政策往包容性方向走，是在放一種信號，強(qiáng)調(diào)重在政策執(zhí)行的過程，而不是重在追求政策包容性的結(jié)果，因而只要向這個方向走，無論走到何種程度，一定意義上都是符合“包容性”的定義。

二、我國生育政策的演化邏輯

十九屆五中全會提出的增強(qiáng)生育政策包容性是我國生育實踐在新時代發(fā)展的必然要求，我國生育政策逐漸趨向包容經(jīng)歷了三個階段：一是生育數(shù)量限制逐漸放開的階段，從1982年的農(nóng)村第一胎為女孩的家庭可以生兩個的“一孩半”政策，到2011年的夫妻雙方都是獨(dú)生子女的家庭可以生育兩個孩子的“雙獨(dú)二孩”政策，再到2013年的夫妻一方為獨(dú)生子女的家庭可以生育兩個孩子的“單獨(dú)二孩”政策。二是強(qiáng)制避孕節(jié)孕成為歷史的階段，2015年《人口與計劃生育法修正案（草案）》明確規(guī)定，“國家提倡一對夫妻生育兩個子女；晚婚晚育不再享受生育假延長獎勵，生育兩個子女的夫妻才可享有”，這意味著獨(dú)生子女政策正式宣告終結(jié)，強(qiáng)制避孕成為歷史；第三階段是婚嫁、生育、養(yǎng)育、教育一體考慮階段，2021年5月31日《關(guān)于優(yōu)化生育政策促進(jìn)人口長期均衡發(fā)展的決定》指出“加強(qiáng)適婚青年婚戀觀、家庭觀教育引導(dǎo)，對婚嫁陋習(xí)、天價彩禮等不良社會風(fēng)氣進(jìn)行治理，提高優(yōu)生優(yōu)育服務(wù)水平，發(fā)展普惠托育服務(wù)體系，推進(jìn)教育公平與優(yōu)質(zhì)教育資源供給，降低家庭教育開支”，這意味著生育政策將結(jié)婚到生育養(yǎng)育的全過程進(jìn)行一體化系統(tǒng)化協(xié)調(diào)發(fā)展，從而進(jìn)入積極促進(jìn)生育階段。

經(jīng)過40年的政策逐漸趨向包容性的發(fā)展，從生育數(shù)量限制的放開到取消強(qiáng)制避孕節(jié)孕，甚至到現(xiàn)今的從婚嫁、生育、養(yǎng)育和教育系統(tǒng)化去促進(jìn)生育，這背后都在指明一點(diǎn)：人們的生育觀念發(fā)生了改變，由過去的不讓生轉(zhuǎn)向不愿生，生育政策已經(jīng)不再是人們生育意愿的主要影響因素，而其他社會、經(jīng)濟(jì)方面的因素對生育意愿的影響更為重要，從而形成了低生育水平。宋健在三孩政策的線上論壇上也提到，從40年嚴(yán)格的計劃生育政策的實施到近10年的生育政策逐漸寬松調(diào)整，寬松的生育數(shù)量也帶來了婚育的阻力，主要來自就業(yè)市場更加嚴(yán)峻的性別歧視和家庭成員的催生，進(jìn)一步驗證了生育率低的原因不在于生育政策的限制，更多的是社會經(jīng)濟(jì)方面的因素在控制，而生育政策的包容性應(yīng)該是涉及經(jīng)濟(jì)、就業(yè)、觀念等全方面因素的綜合考慮。

十八大后，面對低生育水平下的少子化和老齡化人口結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，人口戰(zhàn)略開始有所調(diào)整，在政策層面表現(xiàn)為漸進(jìn)性調(diào)整，2011年雙獨(dú)政策，2013年單獨(dú)政策，2015年全面二孩政策。每隔兩年的政策調(diào)整源自于生育實際并未達(dá)到預(yù)期，形成了學(xué)術(shù)和社會中兩種不同聲音的爭議，放開還是不放開。增強(qiáng)生育政策包容性傾向于一種折中方式，更多的是在實踐中包容可能出現(xiàn)的各種意外情況，各種群體的特殊利益。

三、生育政策包容性的四重意蘊(yùn)

包容性生育政策是一個系統(tǒng)性理念，并非單純的數(shù)量考量，更為重要的是涉及人口性別結(jié)構(gòu)、地區(qū)分布等多方面，對生育政策的考慮不僅僅局限在生育本身，而是從權(quán)利和政策之間相互支持等更為廣泛的層面考慮生育問題。楊菊華從孕育、生育、養(yǎng)育、教育四大階段和時間、經(jīng)濟(jì)、服務(wù)就業(yè)四大支柱來談?wù)撋甙菪缘囊夂?。[5]筆者認(rèn)為還應(yīng)在原有基礎(chǔ)上繼續(xù)深挖生育政策的包容性，具體意蘊(yùn)有以下四個方面：

（一）生育數(shù)量和形態(tài)的包容性

在生育數(shù)量上，生育政策的包容性不僅僅停留在全面放開二孩的程度上，應(yīng)該增強(qiáng)對三孩家庭、四孩家庭的包容，尤其是未婚生育家庭和單親家庭的包容，在政策上的限制給予放松或取消。2021年5月放開三孩的政策信號的放出，意味著變相取消對于生育子女?dāng)?shù)量的限制，鼓勵有能力和條件的家庭多生孩子，不僅僅是三孩，甚至四孩、五孩等都是在政策允許范圍內(nèi)的。

除了正常家庭形態(tài)的孩子，還應(yīng)保障未婚家庭和單親家庭的孩子權(quán)益。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、女性追求事業(yè)上的發(fā)展、男性受天價彩禮的壓力、車貸房貸的生育養(yǎng)育成本和子女教育成本的提高，結(jié)婚率趨于下降，離婚率趨于上升，總和生育率直線下滑，未婚生育家庭和單親家庭的家庭形態(tài)會明顯增多，應(yīng)當(dāng)對于這類孩子的權(quán)益予以關(guān)注和保障。

依據(jù)第七次人口普查數(shù)據(jù)顯示，2020年育齡總和生育率為1.3，遠(yuǎn)低于人口更替水平，因而目前對于生育數(shù)量的鼓勵政策迫在眉睫，既需要注重正常家庭的三胎和四胎，更需要注重由新形勢帶來的未婚家庭和單親家庭的孩子權(quán)利保障問題。因此要致力于生育數(shù)量和生育形態(tài)都不受限制的包容性生育政策。

（二）生育結(jié)構(gòu)和分布的包容性

生育結(jié)構(gòu)主要指生育的性別結(jié)構(gòu)和教育結(jié)構(gòu)。我國的性別結(jié)構(gòu)一直處于男性多、女性少的失衡狀態(tài)，以往在計劃生育政策和重男輕女的傳統(tǒng)觀念的加持下，男女出生性別比就一直處于男孩多、女孩少的情況，依據(jù)2020年第七次人口普查數(shù)據(jù)也可發(fā)現(xiàn)總?cè)丝谛詣e比（105.07）也依舊維系著男多女少的狀態(tài)。男多女少會帶來婚姻上的擠壓和天價彩禮等社會問題，因而要從生育觀念的角度重視生育結(jié)構(gòu)的失衡問題，應(yīng)重視塑造性別平等的主流文化和婚育友好的社會氛圍。

教育結(jié)構(gòu)指在目前老齡化背景的壓力下，出生人數(shù)減少和老齡人口增多，意味著勞動力減少，為了未來人民更好的生活和維護(hù)社會穩(wěn)定，對于生育數(shù)量的增長不是重點(diǎn)，對于生育質(zhì)量的提高才是關(guān)鍵。生育質(zhì)量不僅僅在于胎兒身體心理各方面的健全，還應(yīng)是科學(xué)文化知識的提高。因而生育政策不僅關(guān)注婦嬰健康等醫(yī)療保健層面，還應(yīng)關(guān)注與教育政策的聯(lián)動。王俊指出，目前教育成本不斷提高，以至于成為很多家庭的教育負(fù)擔(dān)，其重要原因在于社會普遍性的教育焦慮，而引起教育焦慮的重要原因是社會觀念、社會評價機(jī)制、勞動力市場和收入分配的差距所引起，[3]因而緩解教育焦慮、提高生育水平進(jìn)而提高生育質(zhì)量，做到優(yōu)生優(yōu)育，應(yīng)該是包容性社會政策著重考慮的。包容性生育政策應(yīng)該把優(yōu)生優(yōu)育、托幼服務(wù)和教育均等化納入考量，統(tǒng)籌兼顧。

從人口分布來看，各地的生育水平不同，生育政策的調(diào)整對于不同地區(qū)有不同影響。隨著人口城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口遷移成為影響生育人口分布的重要因素，經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的人口將進(jìn)一步向經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)聚集。生育率低且人口遷出率高的地區(qū)，在老齡化背景的加持下，流出年輕人口較多的地方，勢必就會加劇人口老齡化。與此相對應(yīng)，由于就業(yè)所帶來的聚集效應(yīng)而產(chǎn)生的男女性別失衡問題，應(yīng)積極關(guān)注和調(diào)整，積極發(fā)揮基層組織和地方黨委的作用，重視人口遷移對育齡男女的影響。同時依據(jù)不同的人口分布數(shù)量和性別分布情況，及時做好政策引導(dǎo)。

（三）生育能力和生育權(quán)利的包容性

生育政策包容性指站在婦女的角度為其考慮，要包容婦女生育自由的權(quán)利，不能讓其成為應(yīng)對老齡化的工具。有些年齡較大的婦女想生而不能生，面臨的最大問題是生育能力不行的問題，這類是目前我們無法促進(jìn)生育的群體；有些年齡較小的婦女想生而不敢生，面臨的問題是自身的職業(yè)發(fā)展，子女經(jīng)濟(jì)資源不足和優(yōu)質(zhì)教育資源有限的問題，這些問題目前也是我們需要從社會政策角度亟待解決的問題。因而要將生育權(quán)利還給家庭和婦女，放寬對生育的限制，解決“想生”但“不能生”的問題，就是消除對多生、早生等行為的政策歧視，包容各種生育狀態(tài)，優(yōu)化政策設(shè)計。保障育齡婦女生育自由，包容生育能力不行的問題，致力推動生育權(quán)利自由，在社會上倡導(dǎo)生育權(quán)利自由，在政策上對生育行為進(jìn)行積極引導(dǎo)。

（四）支撐環(huán)境的包容性

單從生育政策的角度去解決目前總和生育率降低的問題，僅從生育政策一個政策去解決是不現(xiàn)實的。從2021年對于三胎政策的支持力度來看，可以發(fā)現(xiàn)這個是一個系統(tǒng)工程，要著力建立一個生育支持配套系統(tǒng)。楊舸認(rèn)為應(yīng)該從婚戀、生育、就業(yè)、照料和教育等進(jìn)行全生命周期家庭支持體系，全方面多層次支持家庭發(fā)展。[3]因而生育政策的包容性不應(yīng)該僅僅關(guān)注生育子女的數(shù)量，還應(yīng)該關(guān)注育齡婦女的母職困境、兒童的教育問題和老年人的隔代撫養(yǎng)和贍養(yǎng)問題。從整體家庭的對象和家庭全生命周期去考慮生育政策的包容性，致力于構(gòu)建家庭友好的包容性生育政策。

考慮將生育政策與婚姻家庭政策結(jié)合，打擊天價彩禮，促進(jìn)提高結(jié)婚率；對家長進(jìn)行家庭教育培訓(xùn)，幫助其作為一個合格的父母，助力構(gòu)建和諧親子關(guān)系。其次將生育政策與教育政策聯(lián)動，鼓勵私人開辦0-3歲托兒所，通過政策扶持降低入學(xué)費(fèi)用；進(jìn)行依托“雙減”政策打擊小學(xué)生內(nèi)卷化補(bǔ)課，均等小學(xué)入學(xué)機(jī)會平等，保障子女課后服務(wù)和正常的教育質(zhì)量。最后將生育政策與就業(yè)、養(yǎng)老和住房等相關(guān)經(jīng)濟(jì)社會政策相互協(xié)調(diào)聯(lián)通，保障婦女正常的就業(yè)權(quán)利，并為多孩家庭在就業(yè)、養(yǎng)老和住房等方面提供減稅和補(bǔ)貼支持。黃桂霞認(rèn)為應(yīng)該國家、社會和家庭合力保障女性生育權(quán)和勞動就業(yè)權(quán)，將人口再生產(chǎn)作為衡量女性家庭和社會地位的標(biāo)準(zhǔn)。從包容性的對象來說，不僅包括育齡婦女，還應(yīng)包括兒童、老人；從包容周期來看，不僅局限在分娩時期，還應(yīng)在撫養(yǎng)教育時期。

四、生育政策包容性的增強(qiáng)路徑

（一）取消生育數(shù)量限制，政策上尊重多元選擇

重視和鼓勵建立三孩家庭甚至四孩家庭，取消生育數(shù)量的政策限制。依據(jù)目前“七普”數(shù)據(jù)顯示，總和生育為1.3，遠(yuǎn)低于正常的人口更替水平，再加上目前生育意愿低迷，因而要盡快放開生育數(shù)量限制，讓愿意多生的家庭彌補(bǔ)不愿生或者少生家庭的空缺，從而提高生育水平。在政策上做到不歧視非婚生子女，關(guān)注保護(hù)單親家庭，保護(hù)生育自由，不從政策上強(qiáng)迫少生或者不愿意生家庭進(jìn)行生育。當(dāng)今社會是一個多元價值觀、多樣化行為并存的時代，多生、少生或不生都是個體的多元選擇，應(yīng)尊重生育主體、尊重選擇、尊重多元。

（二）注重均衡出生性別比，構(gòu)建普惠式嬰幼兒托育

著力均衡男女出生性別比，從頂層設(shè)計的角度支持男女平等的價值觀，清理不利于維護(hù)生育權(quán)利的政策條款，系統(tǒng)性塑造生育友好的制度環(huán)境和文化環(huán)境。在政策上鼓勵均衡出生性別比，重視倡導(dǎo)男女平等的性別觀念。同時注重政策、觀念和實踐之間的相互作用，讓生育友好的生育政策推動觀念的轉(zhuǎn)變。

具體操作贊同吳帆的發(fā)展普惠式公共托育服務(wù)[3]，一是在國家層面上助力構(gòu)建普惠式嬰幼兒托育，發(fā)揮政府的主體作用，通過財政補(bǔ)貼和政策支持，提供民眾能負(fù)擔(dān)得起的優(yōu)質(zhì)托育服務(wù)；發(fā)揮市場的作用，鼓勵市場力量提供多樣化的市場服務(wù)，適應(yīng)高收入人群需求。二是在實踐操作層面上，建立起以社區(qū)為依托的照護(hù)、早教和健康服務(wù)為一體的托育服務(wù)中心。

（三）不同地區(qū)精準(zhǔn)施策，婚姻生育養(yǎng)育教育一體化發(fā)展

依據(jù)不同地區(qū)婚姻彩禮風(fēng)俗，結(jié)合人口遷移情況，生育政策應(yīng)更加包容性和靈活性，各地政府具體情況具體分析，制定與本地實際情況相匹配的政策聯(lián)動，促進(jìn)婚姻、生育、養(yǎng)育和教育一體化發(fā)展。既要加強(qiáng)從婚姻開始到胎兒出生再到生命結(jié)束的全生命周期的身心健康服務(wù)等，又要促進(jìn)生育政策與教育、就業(yè)、養(yǎng)老和住房等相互經(jīng)濟(jì)社會政策的協(xié)調(diào)聯(lián)通。一是要加大財政補(bǔ)貼力度，對生養(yǎng)子女的家庭在經(jīng)濟(jì)上給以一定的補(bǔ)助。二是要切實幫助育齡夫婦處理好工作與生育的關(guān)系，將由于生育孩子給育齡夫婦帶來的成本（包括經(jīng)濟(jì)、時間等直接成本和職場發(fā)展等機(jī)會成本）降到最低。[6]三是重視發(fā)展普惠式公共托育服務(wù)，緩解育齡婦女照顧壓力和老年人隔代教育問題。

（四）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各類社會政策，保障婦女兒童和老年人權(quán)益

社會政策的對象有兒童、婦女和老年人，不同的政策之間會存在沖突，要抓住主要當(dāng)前主要任務(wù)進(jìn)行均衡協(xié)調(diào)。例如鼓勵女性就業(yè)的政策和鼓勵生育的育兒假政策之間可能有時間上的沖突，要結(jié)合當(dāng)?shù)厍闆r和當(dāng)時重點(diǎn)任務(wù)擇優(yōu)選擇哪種社會政策處于優(yōu)先地位。其次在實際操作中，普遍存在中央的具有長遠(yuǎn)效益的社會政策受限于地方財政的限制無法有效展開的問題，應(yīng)該在中央和地方層面進(jìn)行合理協(xié)商，助力其順利開展。

五、結(jié)語

生育政策包容性概念的提出彰顯了國家對于治理低生育問題的態(tài)度和決心，是對過往生育政策的又進(jìn)一步的優(yōu)化和提升，但對于未來而言，又是一次留有余地的改良。從目前的現(xiàn)實情況而已，無論目前提出的三孩政策的各種配套措施如何健全完備，三孩政策的真實受益群體都是極小眾群體，對于“超低生育率陷阱”所帶來的系統(tǒng)性社會風(fēng)險的抵御作用不可高估。[7]而生育政策包容性的概念的提出，則是探索如何系統(tǒng)地改變中國人口低生育率的條件——高成本約束型現(xiàn)實因素和0～1孩生育觀念，讓生育政策的鼓勵性、福利性和保障性落實到位。[7]劉中一增強(qiáng)生育政策包容性需要有組織、措施和機(jī)制保障，要探索新的工作機(jī)制和工作策略。[8]筆者認(rèn)為，生育政策包容性就是一個從經(jīng)濟(jì)學(xué)借用過來的概念，應(yīng)該包含更多價值性的東西如公平正義、權(quán)力和權(quán)利，也是國家在傳遞一個信號，就是國家將對以往生育政策所帶來的負(fù)面效果的責(zé)任和擔(dān)當(dāng)，更重要的是強(qiáng)調(diào)在不同社會政策的政策制定的系統(tǒng)協(xié)調(diào)和政策執(zhí)行的靈活變通。中國正處在“低生育陷阱”的系統(tǒng)風(fēng)險中，該何去何從，取決于當(dāng)下，生育政策包容性概念的提出，正是應(yīng)對風(fēng)險挑戰(zhàn)的理念指引，未來該如何實施，還有賴于實踐中繼續(xù)探索且未來可期。