農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目關(guān)鍵技術(shù)研究

文／金武 江西省地質(zhì)局地理信息工程大隊(duì)（江西空間地信工程集團(tuán)有限公司）江西南昌 330001

引言：

自2018 年3 月，我國(guó)正式開(kāi)展農(nóng)村房屋不動(dòng)產(chǎn)登記發(fā)證試點(diǎn)工作以來(lái)，做好農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目是一項(xiàng)非常重要的工作，在此項(xiàng)工作開(kāi)展期間，需針對(duì)農(nóng)村宅基地與集體建設(shè)用地使用權(quán)、地上房屋的所有權(quán)等，實(shí)施統(tǒng)一權(quán)籍調(diào)查、統(tǒng)一確權(quán)登記、統(tǒng)一頒發(fā)證書(shū)等新規(guī)。但從現(xiàn)狀來(lái)看，在農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作開(kāi)展期間，仍存在一些有待解決的問(wèn)題，比如：房屋超出建房占地面積，從而加大確權(quán)登記的難度；又比如：房屋權(quán)屬來(lái)源模糊，從而加大確權(quán)登記的難度[1]。為解決這些問(wèn)題，提高農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目工作質(zhì)量水平，鑒于此本文圍繞“農(nóng)村‘房地一體’確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目關(guān)鍵技術(shù)”進(jìn)行分析研究?jī)r(jià)值意義顯著。

1、農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作的基本內(nèi)容及必要性概述

1.1 基本內(nèi)容

基于農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作開(kāi)展期間，需發(fā)揮調(diào)查工作人員的職能作用，然后以各村干部、政府的全力支持條件下，對(duì)當(dāng)?shù)貐^(qū)域的基本情況進(jìn)行全方位調(diào)查，如各地籍的面積、屬性、界線(xiàn)、所處位置及用途等[2]。與此同時(shí)，基于調(diào)查工作開(kāi)展期間，相關(guān)工作人員需以“面積準(zhǔn)確”、“權(quán)屬合法”、“界址清楚”為基本原則。并且，在確權(quán)調(diào)查工作開(kāi)展期間，需重視內(nèi)業(yè)資料整理、外業(yè)實(shí)地調(diào)查兩項(xiàng)工作內(nèi)容的開(kāi)展，即：

（1）在內(nèi)業(yè)資料整理工作開(kāi)展期間，主要需對(duì)農(nóng)村房屋戶(hù)籍基本資料進(jìn)行收集，并對(duì)房屋面積進(jìn)行測(cè)量，將房屋地籍圖繪制出來(lái)，并對(duì)相關(guān)權(quán)利人員的土地證、宅基地證書(shū)、房屋權(quán)利人居民身份證、戶(hù)口本等資料進(jìn)行采集。

（2）在外業(yè)實(shí)地調(diào)查工作開(kāi)展期間，主要需對(duì)每宗農(nóng)業(yè)房地的具體情況進(jìn)行入戶(hù)調(diào)查，然后在測(cè)量房屋權(quán)屬的基礎(chǔ)上，將房屋權(quán)屬查清，明確房屋權(quán)利人員、房屋性質(zhì)、房屋面積、坐落實(shí)況等信息。

將內(nèi)外業(yè)相關(guān)資料收集完全之后，以真實(shí)信息為依據(jù)，將全面的宗地圖、房屋地籍圖繪制出來(lái)，以互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)為基礎(chǔ)，進(jìn)行農(nóng)房權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)平臺(tái)的構(gòu)建，對(duì)最終結(jié)果進(jìn)行公示，以相關(guān)法律要求為依據(jù)，對(duì)相關(guān)權(quán)利人頒發(fā)不動(dòng)產(chǎn)證書(shū)。

1.2 必要性

從多方面考慮，開(kāi)展農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記工作均非常有必要，其必要主要體現(xiàn)在：

（1）有助于提升農(nóng)村用地制度化與規(guī)范化水平，帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。在農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作實(shí)施的大背景下，得到了廣大民眾的充分關(guān)注，與城市不動(dòng)產(chǎn)登記工作比較，對(duì)于農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)確權(quán)登記工作來(lái)說(shuō)，其復(fù)雜程度更高，需通過(guò)嚴(yán)格調(diào)查工作，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，對(duì)產(chǎn)權(quán)歸屬加以明確，使歷史遺留問(wèn)題得到有效解決，并促進(jìn)土地管理工作效率的提升，在規(guī)范化、制度化的支撐條件下，促進(jìn)土地管理工作信息化、現(xiàn)代化水平的全面提升，進(jìn)一步為農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度的優(yōu)化提供有效保障依據(jù)[3]。此外，通過(guò)農(nóng)村房地一體化工作的開(kāi)展，有助于農(nóng)村用地制度化與規(guī)范化的提升，保證農(nóng)村土地使用的科學(xué)性，并帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

（2）有助于維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。基于國(guó)家層面分析，對(duì)農(nóng)“村房地一體”確權(quán)登記制度進(jìn)行構(gòu)建，屬于惠民利民的工程項(xiàng)目，能夠使農(nóng)民的基本權(quán)益、合法權(quán)益得到有效維持，進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展差距的縮小。與此同時(shí)，基于農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記工作開(kāi)展期間，可以使農(nóng)民具備房地的所有權(quán)及使用權(quán)，確保農(nóng)民的權(quán)利得到法律的保護(hù)及認(rèn)可，使農(nóng)民群眾的基本財(cái)產(chǎn)權(quán)利得到有效保護(hù)，避免受到侵犯。

2、農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作存在的問(wèn)題分析

如前所述，農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作的內(nèi)容及工作開(kāi)展的必要性均有了一定程度的了解。但從現(xiàn)狀來(lái)看，農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作開(kāi)展仍存在一些有待解決的問(wèn)題，具體而言主要問(wèn)題如下：

表1 農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作問(wèn)題及影響情況表

2.1 房屋超出建房占地面積

大部分農(nóng)村地區(qū)，農(nóng)民群眾在法律意識(shí)方面較為淡薄，一些農(nóng)民將個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益放在首位，從而做出一些占地建房的違法行為，采取各種方式享受?chē)?guó)家政策，但缺少權(quán)屬來(lái)源的房屋，比如易地扶貧搬遷房屋、生態(tài)移民搬遷房屋、新農(nóng)村建設(shè)房屋等[4]。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，各地區(qū)農(nóng)村得到了一定程度的發(fā)展，隨著回村發(fā)展民眾數(shù)量的增多，個(gè)體土地占比減少，一些民眾為滿(mǎn)足自身居住及其他用途需求，會(huì)在原宅基地的基礎(chǔ)上進(jìn)行建房，但因農(nóng)村宅基地審批流程較為復(fù)雜，且周期較長(zhǎng)，在民眾建房心切、法律意識(shí)淡薄等影響下，則易出現(xiàn)房屋超出建房占地面積的問(wèn)題，在房屋違建的情況下，進(jìn)一步使確權(quán)登記工作的難度加大。

2.2 房屋權(quán)屬來(lái)源模糊

基于農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記工作開(kāi)展期間，特別是首次登記其難度較大，究其原因，主要是因?yàn)槔吓f宅基地權(quán)屬資料較老，在保管不力，出現(xiàn)缺損、遺失、搬遷損毀等情況下，或原宅基地所有人已故、土地坐落地理位置發(fā)生變遷等，綜合體現(xiàn)出來(lái)的房屋權(quán)屬來(lái)源模糊，均會(huì)使房屋權(quán)籍調(diào)查工作的難度大大增加，在缺少相關(guān)法律依據(jù)作為判定標(biāo)準(zhǔn)的情況下，難以保證確權(quán)登記工作的準(zhǔn)確性及有效性。

2.3 農(nóng)村“一戶(hù)多宅”

以《土地登記管理法》相關(guān)條款為依據(jù)，在農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記工作開(kāi)展期間，明確指出：農(nóng)村一戶(hù)居民只能擁有一處宅基地，即需嚴(yán)格遵循“一戶(hù)一宅”基本原則[5]。值得注意的是，因宅基地屬于國(guó)家無(wú)償提供應(yīng)用的先決條件，在現(xiàn)實(shí)情況下“一戶(hù)多宅”的問(wèn)題顯著存在，再土地性質(zhì)隨意變更、違法進(jìn)行占建搶建、違法進(jìn)行房屋轉(zhuǎn)讓或贈(zèng)予等情況下，便容易引發(fā)“一戶(hù)多宅”問(wèn)題，進(jìn)而加大確權(quán)登記工作的難度。

2.4 執(zhí)法管理不力

基于農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記工作開(kāi)展期間，若執(zhí)法管理不力，也會(huì)加大確權(quán)登記工作的難度，并進(jìn)一步影響確權(quán)登記工作的實(shí)效性。比如，當(dāng)相關(guān)管理部門(mén)人員配備不足，經(jīng)費(fèi)支持缺少，設(shè)備供給不夠及時(shí)等情況下，會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法力度弱化[6]。加上強(qiáng)制性整改措施缺少，村民違建房行為屢見(jiàn)不鮮，在執(zhí)法管理難以發(fā)揮作用的情況下，則難以控制上述各類(lèi)問(wèn)題及現(xiàn)象，從而加大確權(quán)登記工作的難度，使確權(quán)登記工作的質(zhì)量成效難以得到有效提升。

3、農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn)分析

為解決農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作存在的問(wèn)題，則需落實(shí)有效的關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn)，在解決潛在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，保證農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作質(zhì)量水平的提升。具體而言，主要關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn)包括：

3.1 將房屋權(quán)屬關(guān)系與權(quán)屬資料理清，并對(duì)確權(quán)登記項(xiàng)目進(jìn)行分類(lèi)處理

針對(duì)歷史遺留問(wèn)題導(dǎo)致老舊房屋權(quán)屬關(guān)系、權(quán)屬資料模糊等相關(guān)問(wèn)題，需樹(shù)立農(nóng)民利益本位原則，對(duì)事實(shí)給予充分尊重，并根據(jù)具體情況，特事特辦，分類(lèi)別處理相關(guān)問(wèn)題。同時(shí)，針對(duì)證明資料缺少，難以確定房屋權(quán)屬關(guān)系的情況，其房屋在與國(guó)家土地總體規(guī)劃、當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村規(guī)劃范疇相符，且符合“一戶(hù)一宅”標(biāo)準(zhǔn)，未出現(xiàn)侵占違建等問(wèn)題，可由管轄區(qū)域村委會(huì)提供相應(yīng)的書(shū)面證明材料，對(duì)宅基地的各項(xiàng)信息加以確認(rèn)，包括：使用人、使用權(quán)限、使用面積以及使用時(shí)間等，在合法公示審批的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完成相應(yīng)的登記發(fā)證工作流程。

3.2 優(yōu)化確權(quán)登記審批，完善房屋一體確權(quán)登記制度

針對(duì)違法占地建房現(xiàn)象，需結(jié)合具體情況，明確是否符合確權(quán)登記標(biāo)準(zhǔn)，若不符，則進(jìn)一步明確是否需進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)土地展開(kāi)規(guī)劃使用等相關(guān)工作以后，在其規(guī)劃范圍內(nèi)的相關(guān)土地，若存在未批先建、少批多建、邊批搶建等問(wèn)題，可基于限定面積范圍內(nèi)進(jìn)行用地審批手續(xù)的補(bǔ)辦，進(jìn)一步作好相應(yīng)的登記；針對(duì)規(guī)劃范圍以外的宅基地，只進(jìn)行使用情況、權(quán)限的登記，買(mǎi)賣(mài)、交易、過(guò)戶(hù)等行為則禁止進(jìn)行；針對(duì)超出面積的部分，則需采取相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)處罰措施[7]。總之，需優(yōu)化確權(quán)登記審批，完善房屋一體確權(quán)登記制度，按照制度流程辦事，確保農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作的有效性及科學(xué)性。

3.3 按戶(hù)明確宅基地使用權(quán)限，解決“一戶(hù)多宅”問(wèn)題

受歷史遺留原因影響，在農(nóng)村地區(qū)易出現(xiàn)“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象。其中，針對(duì)合法繼承的宅基地，可對(duì)其使用權(quán)進(jìn)行直接確認(rèn)，但不能展開(kāi)修繕加蓋等施工作業(yè)；若房屋不存在，則其宅基地由村集體直接收回。針對(duì)由于分戶(hù)或者家庭重組產(chǎn)生的“一戶(hù)多宅”現(xiàn)象，針對(duì)沒(méi)有超過(guò)當(dāng)?shù)匾?guī)劃分戶(hù)建房使用面積，可根據(jù)“一戶(hù)一宅”原則進(jìn)行處理，并進(jìn)行相應(yīng)的用地審批，對(duì)相關(guān)權(quán)利人發(fā)放確權(quán)登記證書(shū)[8]。此外，針對(duì)與分戶(hù)條件不相符的情況，超過(guò)分戶(hù)建房使用面積時(shí)，允許選取當(dāng)中的一戶(hù)，在對(duì)其宅基地使用權(quán)加以明確的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步相應(yīng)的確權(quán)登記。

3.4 做好農(nóng)村普法宣傳工作，加強(qiáng)宅基地規(guī)范管理

為解決農(nóng)民法律意識(shí)薄弱問(wèn)題，提高農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策、法規(guī)的了解程度，使農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作順利、有序展開(kāi)，則有必要做好農(nóng)村普法宣傳工作，可通過(guò)農(nóng)村廣播、微信公眾號(hào)、抖音自媒體等平臺(tái)普及農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)，增強(qiáng)農(nóng)村居民的法律意識(shí)素養(yǎng)，使宅基地管理工作順利有序開(kāi)展，并保證宅基地管理的規(guī)范性，進(jìn)一步使確權(quán)登記工作難的問(wèn)題得到有效解決。

3.5 其他關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn)

除上述策略以外，在農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作開(kāi)展期間，還需明確關(guān)鍵技術(shù)流程，具體如下表3：

表2 農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目關(guān)鍵技術(shù)要點(diǎn)情況表

表3 關(guān)鍵技術(shù)流程表

根據(jù)關(guān)鍵技術(shù)流程可知，即在整理相關(guān)地區(qū)農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記檔案數(shù)據(jù)資料的基礎(chǔ)上，進(jìn)行相關(guān)工作底圖的制作，并展開(kāi)權(quán)屬信息調(diào)查，確保符合“一戶(hù)一宅”基本原則，進(jìn)一步進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)測(cè)繪作業(yè)。值得注意的是，因既往工作采取的傳統(tǒng)全站、GPS-RTK 技術(shù)進(jìn)行野外測(cè)繪作業(yè)，工作效率不高，且需耗費(fèi)大量的人力資源及物力資源。因此，可選擇使用無(wú)人機(jī)傾斜攝影測(cè)量技術(shù)，即基于無(wú)人機(jī)上搭載若干臺(tái)相機(jī)鏡頭，基于多角度進(jìn)行數(shù)據(jù)信息的采集，包括垂直角度、傾斜較多，然后在合理布設(shè)像控點(diǎn)、空三加密處理等基礎(chǔ)上，獲取高精準(zhǔn)的測(cè)繪成果，在達(dá)到cm 級(jí)的基礎(chǔ)上，使農(nóng)村“房地一體”項(xiàng)目宗地、房屋的界址點(diǎn)精度要求等得到逐一滿(mǎn)足[9-10]。

完成上述技術(shù)操作之后，通過(guò)成果公示，由權(quán)利人反復(fù)確認(rèn)，若存在異議，則需填寫(xiě)異議申請(qǐng)表，提交后，通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)，若存在問(wèn)題，則需對(duì)修改部分的權(quán)籍調(diào)查成果展開(kāi)第二輪公示；若無(wú)誤，則由相關(guān)權(quán)利人進(jìn)行確認(rèn)簽章。此外，還有必要進(jìn)行權(quán)籍調(diào)查庫(kù)的構(gòu)建，即：對(duì)農(nóng)村宅基地、建設(shè)用地確權(quán)登記數(shù)據(jù)及權(quán)籍調(diào)查數(shù)據(jù)，利用各類(lèi)方法對(duì)數(shù)據(jù)信息進(jìn)行梳理及整理，包括抽取、轉(zhuǎn)換、補(bǔ)錄、整合等技術(shù)方法，進(jìn)一步將以不動(dòng)產(chǎn)單元作為基礎(chǔ)的房地一體農(nóng)村宅基地、集體建設(shè)用地確權(quán)權(quán)籍調(diào)查庫(kù)構(gòu)建出來(lái)，保證農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證工作具備真實(shí)可靠的數(shù)據(jù)作為有效支持，并保證能夠和國(guó)家、省市不動(dòng)產(chǎn)登記信息平臺(tái)保持良好的銜接關(guān)系。

結(jié)語(yǔ)：

綜上所述，農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證是一項(xiàng)系統(tǒng)化的工作，為做好此項(xiàng)工作，需明確工作現(xiàn)狀存在的問(wèn)題，將房屋權(quán)屬關(guān)系和權(quán)屬資料理清，對(duì)確權(quán)登記審批流程加以?xún)?yōu)化，并按戶(hù)明確宅基地使用權(quán)限，加強(qiáng)宅基地規(guī)范管理等。此外，還有必要構(gòu)建完善的權(quán)籍調(diào)查庫(kù)，以此使農(nóng)村“房地一體”確權(quán)登記發(fā)證項(xiàng)目工作的整體質(zhì)量水平得到有效提高，進(jìn)一步保證農(nóng)民在宅基地、集體建設(shè)用地使用權(quán)及房屋所有權(quán)得到有效保護(hù)，全面維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)利及權(quán)益。