巡回檢察邀請(qǐng)人民監(jiān)督員監(jiān)督工作中的重點(diǎn)問(wèn)題研究

高成華 段義青 劉 濤

（濟(jì)南市城郊地區(qū)人民檢察院 山東濟(jì)南 250098）

巡回檢察模式的優(yōu)勢(shì)

2018年5月28日，最高人民檢察院印發(fā)《檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)獄實(shí)行巡回檢察試點(diǎn)工作方案》的通知，確定在山西、遼寧、上海、山東、湖北、海南、四川、寧夏八個(gè)?。▍^(qū)、市）開(kāi)展巡回檢察試點(diǎn)工作，時(shí)間自2018年6月至2019年5月，為期一年。2019年巡回檢察在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)全面推行。巡回檢察是辦案內(nèi)容、監(jiān)督理念、工作方式的一次重大改革和創(chuàng)新，是檢察制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善，對(duì)推動(dòng)新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義檢察事業(yè)創(chuàng)新發(fā)展具有重要意義。從三年來(lái)的司法實(shí)踐中看，巡回檢察監(jiān)督效果明顯。

提升了監(jiān)督力度，在很大程度上避免了檢察人員因派駐檢察而產(chǎn)生的“因熟不監(jiān)督、因熟變腐敗”的問(wèn)題。

長(zhǎng)期以來(lái)的派駐檢察模式，使得派駐人員相對(duì)固定,缺乏必要交流輪崗,有的同志幾年甚至十幾年在一個(gè)監(jiān)獄派駐檢察,與監(jiān)管單位過(guò)于熟悉,“因熟不監(jiān)督、因熟變腐敗”的問(wèn)題較為突出。此外，由于派駐人員較少，沒(méi)有精力對(duì)監(jiān)管工作全方位進(jìn)行監(jiān)督，只能是重點(diǎn)監(jiān)督，難免顧此失彼。而巡回檢察在很大程度上解決了這一問(wèn)題，監(jiān)督力度和監(jiān)督效率大幅提升。

監(jiān)獄對(duì)巡回檢察重視程度高，監(jiān)督效果明顯。巡回檢察是監(jiān)獄檢察工作模式的重大改變，對(duì)已經(jīng)習(xí)慣派駐檢察工作模式的監(jiān)獄來(lái)說(shuō)，監(jiān)督方式的改變對(duì)他們的影響也是方方面面。檢察監(jiān)督力度明顯增強(qiáng)，對(duì)以往由于種種原因沒(méi)有涉及到的監(jiān)管問(wèn)題直面提出，讓監(jiān)獄方面感受到了壓力。辦案人員的經(jīng)常輪換帶來(lái)的辦案思維的變化以及辦案水平的不同也使監(jiān)獄不得不改變以往因熟悉派駐檢察人員工作思路而固有的應(yīng)對(duì)模式。同時(shí)，監(jiān)獄也認(rèn)識(shí)到檢察監(jiān)督是為了促進(jìn)監(jiān)管秩序穩(wěn)定有序和刑事執(zhí)行活動(dòng)依法依規(guī)，因此監(jiān)獄也希望通過(guò)外部監(jiān)督找出他們的問(wèn)題和不足，以此促進(jìn)工作的開(kāi)展。

增強(qiáng)了檢察人員的責(zé)任心，使每一輪巡回檢察職責(zé)任務(wù)能夠真正落到實(shí)處。根據(jù)《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》，對(duì)于監(jiān)獄存在違法問(wèn)題應(yīng)當(dāng)發(fā)現(xiàn)而沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的，是失職；對(duì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題應(yīng)當(dāng)報(bào)告沒(méi)有報(bào)告、應(yīng)當(dāng)監(jiān)督整改沒(méi)有落實(shí)的，是瀆職；對(duì)失職瀆職行為造成嚴(yán)重后果的，就要追責(zé)。每次巡回檢察，都必須檢察上一次巡回檢察過(guò)程中是否存在沒(méi)有發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，務(wù)必使后一輪檢察切實(shí)承擔(dān)起監(jiān)督前一輪檢察是否存在失職、瀆職的任務(wù)，倒逼每一輪巡回檢察職責(zé)任務(wù)能夠真正落到實(shí)處。

人民監(jiān)督員參與監(jiān)督能有效提升巡回檢察效果，在一定程度上避免巡回檢察模式存在的弊端

巡回檢察取得了很好的監(jiān)督效果，但也存在一些問(wèn)題，主要有以下幾個(gè)方面。

一是巡回檢察畢竟時(shí)間較短，無(wú)法對(duì)監(jiān)獄持續(xù)性監(jiān)督，全面性與及時(shí)性較差。派駐檢察制度中，要求檢察人員每日必須深入三大現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行實(shí)地檢察監(jiān)督，而無(wú)論巡回檢察采取何種模式，其本身對(duì)監(jiān)獄進(jìn)行集中檢察、時(shí)間較短的特征并不能改變，所以勢(shì)必會(huì)存在檢察不能深入、不全面的情況出現(xiàn)。因此，巡回檢察采取定期或不定期的監(jiān)督方式，不可避免的存在滯后性問(wèn)題，此外，這種不及時(shí)性，也導(dǎo)致對(duì)罪犯合法權(quán)益被侵害的情況或者監(jiān)獄部分嚴(yán)重違法問(wèn)題不夠了解，監(jiān)督的針對(duì)性范圍變窄。

二是工作范圍與工作手段存在局限。派駐檢察改為巡回檢察之后，不再長(zhǎng)時(shí)間派駐監(jiān)獄，導(dǎo)致監(jiān)獄檢察的工作范圍被限縮，工作手段進(jìn)一步減少，對(duì)監(jiān)獄檢察工作的開(kāi)展起到一定消極作用。

三是檢察人員的專(zhuān)業(yè)局限性制約了巡回檢察的效果。刑事執(zhí)行工作涉及的范圍非常廣，不僅僅涉及法律問(wèn)題，還涉及罪犯勞動(dòng)生產(chǎn)、安全防護(hù)、罪犯涉財(cái)管理、教育改造、食品藥品管理、罪犯就醫(yī)、技能培訓(xùn)和心理輔導(dǎo)等一系列專(zhuān)業(yè)問(wèn)題，這些專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域并不是檢察人員的業(yè)務(wù)特長(zhǎng)，僅靠檢察人員是無(wú)法獨(dú)立高效完成全面的巡回檢察工作的。

而人民監(jiān)督員對(duì)巡回檢察活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督能夠在一定程度上解決巡回檢察模式的弊端，具體體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是有力提升巡回檢察工作效率和工作質(zhì)量。每次巡回檢察時(shí)間較短決定了巡回檢察組必須集中力量迅速開(kāi)展工作。人民監(jiān)督員參與后，可憑借其專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)精準(zhǔn)指出監(jiān)管單位在教育改造、勞動(dòng)生產(chǎn)、安全防范、食品藥品安全、醫(yī)療衛(wèi)生方面出現(xiàn)的違法違規(guī)之處，而檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督能否精準(zhǔn)到位，人民監(jiān)督員也能及時(shí)指出存在的問(wèn)題，這將有力提升巡回檢察工作的效率和質(zhì)量。

二是通過(guò)社會(huì)外部力量介入能夠在一定程度上解決監(jiān)管單位一些深層次問(wèn)題。由于歷史或者現(xiàn)實(shí)的客觀原因，部分監(jiān)管單位一些深層次問(wèn)題長(zhǎng)時(shí)間存在，檢察機(jī)關(guān)依法提出糾正意見(jiàn)，監(jiān)獄也較長(zhǎng)時(shí)間無(wú)法解決。例如部分監(jiān)獄沒(méi)有武警駐守，安全防護(hù)設(shè)施由于經(jīng)費(fèi)緊張、行政規(guī)劃限制或者歷史形成的建筑結(jié)構(gòu)導(dǎo)致無(wú)法進(jìn)行改造以至于監(jiān)管安全隱患較大，警囚比例不符合法律法規(guī)規(guī)定等等，人民監(jiān)督員如果具有政府特約法律咨詢(xún)、人大代表或者政協(xié)委員的身份，可以在通過(guò)監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦案發(fā)現(xiàn)這些問(wèn)題后，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出建議，促使這類(lèi)問(wèn)題盡快解決。

三是能夠在一定程度上更好地維護(hù)在押人員合法權(quán)益。人民監(jiān)督員的專(zhuān)業(yè)背景能夠更好地幫助在押人員解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。如有教育、食藥專(zhuān)業(yè)背景的人民監(jiān)督員在巡回檢察中能提出更好的建議意見(jiàn)，幫助監(jiān)獄在教育改造方面、罪犯飲食用藥安全上管理措施更加到位。此外，人民監(jiān)督員是人大代表或者政協(xié)委員的話，可以通過(guò)參與巡回檢察，向有關(guān)機(jī)關(guān)提出建議，能夠推動(dòng)服刑環(huán)境方面的改變，比如勞動(dòng)報(bào)酬的增加、罪犯伙食費(fèi)用的增加等等。

人民監(jiān)督員在巡回檢察中如何開(kāi)展監(jiān)督工作

巡回檢察工作包含多項(xiàng)內(nèi)容，專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)，并且巡回檢察時(shí)間有限，要想提高監(jiān)督效果，真正促使巡回檢察發(fā)揮應(yīng)有作用，就必須充分發(fā)揮人民監(jiān)督員的各自專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)，讓他們從專(zhuān)業(yè)的角度監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)的工作是否合法合規(guī)。下面從以下幾個(gè)方面分析人民監(jiān)督員在巡回檢察中如何開(kāi)展監(jiān)督工作。

前期準(zhǔn)備工作

人民監(jiān)督員被選中后，檢察機(jī)關(guān)要在巡回檢察啟動(dòng)三日之前，通知人民監(jiān)督員參加巡回檢察準(zhǔn)備工作會(huì)議。在會(huì)議上向他們報(bào)告巡回檢察工作方案，重點(diǎn)是介紹該輪巡回檢察工作的目標(biāo)以及檢察重點(diǎn)。如是否是常規(guī)巡回檢察，是專(zhuān)項(xiàng)巡回檢察還是專(zhuān)門(mén)巡回檢察等。要將巡回檢察組成人員、具體分工和職責(zé)告知人民監(jiān)督員，充分聽(tīng)取人民監(jiān)督員意見(jiàn)。

監(jiān)督工作范圍與監(jiān)督重點(diǎn)

人民監(jiān)督員參與巡回檢察后，要重點(diǎn)對(duì)檢察機(jī)關(guān)辦理的以下幾類(lèi)案件進(jìn)行監(jiān)督。

加強(qiáng)對(duì)刑罰變更執(zhí)行案件的監(jiān)督。刑罰變更執(zhí)行是實(shí)踐中容易滋生腐敗、產(chǎn)生執(zhí)法司法不公問(wèn)題的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，社會(huì)普遍關(guān)注。人民監(jiān)督員在監(jiān)督中，要檢查巡回檢察機(jī)關(guān)是否準(zhǔn)確把握法律監(jiān)督職能定位，加強(qiáng)對(duì)刑罰執(zhí)行各個(gè)刑種、各個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督。要對(duì)職務(wù)犯罪、金融犯罪、涉黑犯罪三類(lèi)罪犯重點(diǎn)關(guān)注，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)是否對(duì)三類(lèi)罪犯在異地調(diào)監(jiān)、計(jì)分考核、立功獎(jiǎng)勵(lì)、病情鑒定等環(huán)節(jié)做到公平公正辦案。要監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)是否建立逐案審查制度，對(duì)罪犯有重大立功提請(qǐng)減刑或者減刑幅度大、間隔時(shí)間短、考核計(jì)分高、假釋考驗(yàn)期長(zhǎng)的重點(diǎn)案件，監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)辦案程序是否合法、檢察意見(jiàn)是否正確。

要監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)是否落實(shí)人權(quán)司法保障要求，依法保護(hù)罪犯合法權(quán)益。

法律賦予檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督職責(zé)的目的之一，就是保障罪犯的合法權(quán)益。人民監(jiān)督員在對(duì)檢察機(jī)關(guān)巡回檢察進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，就要監(jiān)督檢察機(jī)關(guān)是否堅(jiān)持懲罰犯罪與保障人權(quán)并重，尊重罪犯的人格尊嚴(yán)，依法保障罪犯的生活、學(xué)習(xí)、休息、勞動(dòng)、教育、就醫(yī)等合法權(quán)益，使罪犯既感受到法律的尊嚴(yán)權(quán)威，又感受到法治文明和司法人文關(guān)懷。

一是人民監(jiān)督員要對(duì)巡回檢察機(jī)關(guān)是否認(rèn)真辦理控告、申訴和舉報(bào)案件進(jìn)行監(jiān)督。要查看檢察機(jī)關(guān)是否在監(jiān)管場(chǎng)所辦公區(qū)、監(jiān)區(qū)、會(huì)見(jiàn)室等設(shè)立檢務(wù)公開(kāi)宣傳欄，向罪犯發(fā)放權(quán)利義務(wù)告知卡，在巡回檢察中是否依法辦理罪犯控告、申訴和舉報(bào)案件，是否按照規(guī)定開(kāi)展檢察官約見(jiàn)活動(dòng)。對(duì)長(zhǎng)年堅(jiān)持申訴、拒絕減刑及因?qū)Σ门胁环詺埖淖锓?，要監(jiān)督巡回檢察機(jī)關(guān)是否調(diào)查了解原因，是否依法聽(tīng)取其申訴，審查相關(guān)申訴材料。

二是人民監(jiān)督員要對(duì)巡回檢察機(jī)關(guān)是否對(duì)侵犯罪犯合法權(quán)益的監(jiān)管行為進(jìn)行糾正，促進(jìn)依法文明監(jiān)管。要查看巡回檢察是否深入罪犯生活、學(xué)習(xí)和勞動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)加強(qiáng)對(duì)監(jiān)管活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督，是否對(duì)侵犯罪犯合法權(quán)益的違法違規(guī)問(wèn)題進(jìn)行防止和糾正，例如監(jiān)督是否做到依法糾正超時(shí)超體力勞動(dòng)、糾正體罰虐待和違法使用械具和禁閉等等。

三是人民監(jiān)督員要對(duì)巡回檢察機(jī)關(guān)是否依法保護(hù)未成年犯和年老病殘罪犯合法權(quán)益。要在監(jiān)督中重點(diǎn)對(duì)巡回檢察機(jī)關(guān)是否認(rèn)真貫徹“教育、感化、挽救”方針，監(jiān)督落實(shí)未成年罪犯特殊保護(hù)和矯正措施，對(duì)年老病殘罪犯的合法權(quán)益是否做到依法維護(hù)，是否落實(shí)了寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。

要查看檢察機(jī)關(guān)與執(zhí)行機(jī)關(guān)協(xié)作配合情況。監(jiān)管場(chǎng)所的安全穩(wěn)定直接關(guān)系到社會(huì)大局和諧穩(wěn)定，人民監(jiān)督員在巡回檢察中要落實(shí)檢察機(jī)關(guān)在依法監(jiān)督糾正違法監(jiān)管活動(dòng)的同時(shí)，是否健全與執(zhí)行機(jī)關(guān)信息共享、情況通報(bào)、案件移送、聯(lián)席會(huì)議等工作機(jī)制，是否堅(jiān)定支持執(zhí)行機(jī)關(guān)依法教育改造罪犯，共同營(yíng)造良好的監(jiān)管執(zhí)法環(huán)境。在巡 回檢察中，檢察機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)部位的監(jiān)督檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)監(jiān)管安全隱患和工作漏洞，依法提出監(jiān)督意見(jiàn)。人民監(jiān)督員要認(rèn)真檢查這些監(jiān)督意見(jiàn)以及監(jiān)管單位的落實(shí)整改情況，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)和監(jiān)管機(jī)關(guān)共同努力維護(hù)監(jiān)管秩序安全穩(wěn)定。

巡回檢察機(jī)關(guān)要認(rèn)真研究和對(duì)待人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)，依法公正作出處理

人民監(jiān)督員對(duì)巡回檢察中提出的監(jiān)督意見(jiàn)如何處理，關(guān)系到人民監(jiān)督員的監(jiān)督作用能否得到實(shí)現(xiàn)，也是人民監(jiān)督員制度的存在價(jià)值意義之所在。人民監(jiān)督員監(jiān)督巡回檢察辦案活動(dòng)，有權(quán)依法獨(dú)立發(fā)表監(jiān)督意見(jiàn)，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將監(jiān)督意見(jiàn)記錄在案，并且要列入巡回檢察卷宗材料，全程都要留痕。檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真研究人民監(jiān)督員的監(jiān)督意見(jiàn)，依法作出處理。巡回檢察機(jī)關(guān)經(jīng)認(rèn)真研究討論未采納人民監(jiān)督員監(jiān)督意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)向人民監(jiān)督員作出解釋說(shuō)明。人民監(jiān)督員對(duì)于解釋說(shuō)明仍有異議的，相關(guān)部門(mén)或者檢察官辦案組、獨(dú)任檢察官應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)決定。