我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的階段成效與難題攻堅(jiān)*

葉振宇 李峰波 王 寧

我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，各地區(qū)加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，深入貫徹新發(fā)展理念，積極融入新發(fā)展格局，創(chuàng)新探索具有地方特色的高質(zhì)量發(fā)展道路。當(dāng)前，隨著國(guó)內(nèi)發(fā)展環(huán)境的變化，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展順應(yīng)新時(shí)代發(fā)展潮流，既在實(shí)踐探索中開拓創(chuàng)新，又打破了傳統(tǒng)區(qū)域增長(zhǎng)理論的長(zhǎng)期束縛。區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展不僅僅是以往區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的演進(jìn)與優(yōu)化，也是長(zhǎng)期以來我國(guó)區(qū)域發(fā)展路徑的更加全面地轉(zhuǎn)型升級(jí)，為此，實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展要有創(chuàng)新思維。即使學(xué)術(shù)界對(duì)我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)模式有不同的理論解讀，但這也從客觀上反映了我國(guó)區(qū)域發(fā)展長(zhǎng)期受制于國(guó)家宏觀政策環(huán)境和治理體系的事實(shí)。高質(zhì)量發(fā)展作為中央對(duì)當(dāng)前及今后很長(zhǎng)一段時(shí)間發(fā)展的長(zhǎng)期安排，一些學(xué)者已經(jīng)從不同角度，基于不同的分析框架對(duì)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)行了具有針對(duì)性的績(jī)效評(píng)價(jià)。雖然，我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的條件、階段、路徑和進(jìn)程具有較大的差異性，學(xué)術(shù)界對(duì)此的看法也不盡相同，但在全局視野下，比較分析我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的階段成效具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值。

一、我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展取得的階段成效

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央基于發(fā)展階段的現(xiàn)實(shí)需要提出了新發(fā)展理念、確定了高質(zhì)量發(fā)展的方向。經(jīng)過幾年的實(shí)踐，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展從思想認(rèn)識(shí)到實(shí)際行動(dòng)都發(fā)生了積極的變化。為此，文章從地區(qū)橫向比較的視角出發(fā)，從發(fā)展總體水平和五大新發(fā)展理念等方面入手，總結(jié)了我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的階段成效。

1.區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平穩(wěn)步提升

2012年以來，我國(guó)各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增速雖然有所放緩，但隨著結(jié)構(gòu)調(diào)整的到位，各地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)質(zhì)量顯著提高，逐步改變了依靠大量要素資源投入換取高增長(zhǎng)的發(fā)展方式。2012—2020年，北京、天津、內(nèi)蒙古、上海、江蘇、浙江、福建、山東、湖北、廣東、重慶等11 個(gè)?。▍^(qū)、市）的人均GDP 已超過了1 萬美元。2012 年，貴州曾是我國(guó)人均GDP 最低的省份，而2020年貴州的人均GDP比2012年增長(zhǎng)了144%，貴州人均GDP 與全國(guó)平均水平之比由2012 年的1 ∶1.95 上升至2020 年的1 ∶1.57。這種現(xiàn)象從側(cè)面反映了，即使有些省（區(qū)、市）之前的發(fā)展水平較低，但具有明顯的后發(fā)趕超之勢(shì)。

2.區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展邁上新臺(tái)階

黨的十八大以來，我國(guó)各地區(qū)更加重視依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，深入實(shí)施科技創(chuàng)新體制改革，大力推進(jìn)創(chuàng)新平臺(tái)建設(shè)，使得新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換加快，新動(dòng)能指數(shù)持續(xù)上升。2012 年以來，中央批準(zhǔn)了深圳、蘇南、長(zhǎng)株潭、天津、成都、西安、杭州、珠三角、鄭洛新、山東半島、沈大、福廈泉、合蕪蚌、重慶、寧波和溫州、蘭白、烏昌石、鄱陽(yáng)湖等城市或地區(qū)設(shè)立國(guó)家自主創(chuàng)新示范區(qū)，有效推動(dòng)了一大批科技創(chuàng)新體制機(jī)制改革落地見效，創(chuàng)新投入激勵(lì)、基礎(chǔ)研究投入、科技成果轉(zhuǎn)化、科技金融、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、央地融合、軍民融合等重點(diǎn)領(lǐng)域的改革創(chuàng)新取得了不同程度的進(jìn)展。盡管，現(xiàn)如今我國(guó)仍然存在一些“卡脖子”的技術(shù)領(lǐng)域，但根據(jù)世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織、歐洲工商管理學(xué)院和康奈爾大學(xué)合作發(fā)布的《2020全球創(chuàng)新指數(shù)：誰為創(chuàng)新出資？》顯示，我國(guó)的全球創(chuàng)新指數(shù)已位居世界第14 位，北京、深圳、香港、廣州、上海、南京、武漢、成都、天津、長(zhǎng)沙、青島、重慶、合肥、濟(jì)南、長(zhǎng)春等城市進(jìn)入科技集群前100 名①。經(jīng)過多年的發(fā)展，北京、上海、深圳已成為全國(guó)的科技創(chuàng)新中心，珠三角、長(zhǎng)三角和京津冀成為我國(guó)新經(jīng)濟(jì)比較活躍的地區(qū)，全國(guó)絕大多數(shù)的獨(dú)角獸企業(yè)分布在北京、深圳、上海、杭州、天津等城市，而近年來，成都、重慶、青島、貴陽(yáng)等城市培育獨(dú)角獸企業(yè)效果明顯。合肥、鄭州和貴陽(yáng)則成為后發(fā)趕超的城市樣板，其中，合肥成為我國(guó)白色家電的最大生產(chǎn)制造基地和新型顯示、新能源汽車等新興行業(yè)的重要生產(chǎn)基地，鄭州成為全球最大的智能手機(jī)生產(chǎn)基地，貴陽(yáng)成為全球大數(shù)據(jù)企業(yè)集聚的中心。

3.區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展成效逐漸顯現(xiàn)

隨著我國(guó)各地區(qū)發(fā)展條件的不斷改善，不同地區(qū)間人民生活水平的差距呈現(xiàn)逐漸縮小的趨勢(shì)。從各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平看，2012—2020 年，無論是使用泰爾指數(shù)還是基尼系數(shù)測(cè)算的各地區(qū)人均實(shí)際GDP差距均呈現(xiàn)下降趨勢(shì)（見圖1）。從居民可支配收入看，黨的十八大以來，各地區(qū)居民人均可支配收入差距的變異系數(shù)值出現(xiàn)了緩慢下降的趨勢(shì)，這直接反映了我國(guó)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展取得了顯著的階段成效。在消費(fèi)水平方面，2012 年以來，全國(guó)各地區(qū)人均消費(fèi)水平差距呈現(xiàn)明顯的縮小趨勢(shì)，2020年全國(guó)各地區(qū)人均消費(fèi)支出的變異系數(shù)值比2016 年下降了14.50%，這意味著隨著居民收入水平的提高，各地區(qū)消費(fèi)潛力更加充分地釋放出來。從城鄉(xiāng)居民收入來看，按現(xiàn)價(jià)計(jì)算，黨的十八大以來，我國(guó)城鄉(xiāng)居民人均可支配收入之比由2012年2.88（農(nóng)村居民收入=1）下降至2020年的2.56。

圖1 各地區(qū)人均實(shí)際GDP的差距變化趨勢(shì)

4.區(qū)域綠色發(fā)展實(shí)現(xiàn)較大改善

2012 年以來，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)取得較大進(jìn)展，各地區(qū)生態(tài)環(huán)境協(xié)同保護(hù)與治理效果逐漸顯現(xiàn)，各地人民群眾綠色民生獲得感逐漸提升。從能源利用效率看，在中央和各地的合力推動(dòng)下，我國(guó)能源強(qiáng)度呈現(xiàn)明顯下降的趨勢(shì)。按以2010 年為基期的可比價(jià)計(jì)算，2020年單位GDP的能源消耗量比2012年下降了34.35%，2014—2020年，北京、上海、天津等22個(gè)?。▍^(qū)、市）保持萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗實(shí)現(xiàn)“七連降”②。在重點(diǎn)流域協(xié)同治理方面，長(zhǎng)江、黃河、珠江等重點(diǎn)流域水質(zhì)繼續(xù)改善，長(zhǎng)江流域監(jiān)測(cè)點(diǎn)Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)占比超過88%，保持著較高的水平。在大氣污染防治方面，絕大多數(shù)的直轄市和省會(huì)城市優(yōu)良天數(shù)顯著增多，空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，細(xì)顆粒物（PM2.5）年均濃度呈現(xiàn)下降的趨勢(shì)，2020 年直轄市和省會(huì)城市PM2.5 年均濃度的變異系數(shù)值比2012 年下降了17.05%，從側(cè)面反映了省際空氣質(zhì)量差距日趨縮小。

5.區(qū)域開放發(fā)展水平顯著提升

黨的十八大以來，我國(guó)充分發(fā)揮各地區(qū)的比較優(yōu)勢(shì)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)分工布局，區(qū)域一體化水平和對(duì)外開放水平獲得顯著提高。從人口與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展方面來看，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)》數(shù)據(jù)顯示，2020年，我國(guó)跨省流動(dòng)人口規(guī)模約為1.25 億人，占總?cè)丝诘?.65%③。2012—2020年，我國(guó)地區(qū)人口與經(jīng)濟(jì)分布匹配程度出現(xiàn)了起伏波動(dòng)的變化趨勢(shì)，“十四五”時(shí)期，地區(qū)人口分布與經(jīng)濟(jì)布局協(xié)調(diào)程度有所改善（見圖2）④。從要素流動(dòng)來看，隨著要素市場(chǎng)化改革的深入推進(jìn)，各地區(qū)間勞動(dòng)力流動(dòng)更加充分、有序，勞動(dòng)力空間配置效率顯著提高，2020 年，各地區(qū)間勞動(dòng)生產(chǎn)率的標(biāo)準(zhǔn)差值較2012年下降了26.20%。從制造業(yè)地區(qū)分工來看，隨著產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和過剩產(chǎn)能治理取得實(shí)效，2020年，制造業(yè)地區(qū)分工指數(shù)較2012年上升了3.95%，結(jié)果表明，各地區(qū)制造業(yè)正在朝著差異化方向發(fā)展。從對(duì)外開放水平看，我國(guó)各?。▍^(qū)、市）都擁有國(guó)際機(jī)場(chǎng)并開通了國(guó)際航線，沿海、沿邊和內(nèi)陸地區(qū)的開放呈現(xiàn)協(xié)同發(fā)展之勢(shì)，新歐亞大陸橋、長(zhǎng)江黃金水道、西部陸海新通道等大通道為貫通陸海和促進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)開放創(chuàng)造了有利條件，中歐班列五年來累計(jì)開行超過4 萬列并開通了73 條運(yùn)行線路⑤，上海等22個(gè)?。▍^(qū)、市）設(shè)立了中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，海南自由貿(mào)易港獲批建設(shè)，這些變化極大地推動(dòng)了高水平對(duì)外開放新格局的加速形成。

圖2 各地區(qū)人口與經(jīng)濟(jì)布局協(xié)調(diào)度

6.區(qū)域共享發(fā)展出現(xiàn)積極的變化

黨的十八大以來，我國(guó)堅(jiān)持以人民為中心，大力推進(jìn)基本公共服務(wù)區(qū)域均等化，并取得明顯成效。從人均基本公共服務(wù)支出來看，隨著國(guó)家基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)付諸實(shí)施，各地區(qū)基本公共服務(wù)供給更加明確、規(guī)范，人均基本公共服務(wù)預(yù)算支出的地區(qū)差距經(jīng)歷了先上升后下降的過程（見圖3），2020年，各地區(qū)人均基本公共服務(wù)預(yù)算支出的變異系數(shù)值比2016 年下降了20.94%，表明各地區(qū)人均基本公共服務(wù)均等化取得了明顯進(jìn)步。從居民受教育程度看，我國(guó)高等教育從大眾化進(jìn)入了普及化階段，各地區(qū)6 歲及以上接受大專及以上學(xué)歷人口占地區(qū)總?cè)丝诘谋戎刳呌谑諗浚?020年該指標(biāo)的變異系數(shù)值比2012 年下降了11.70%，各地區(qū)人口素質(zhì)的相對(duì)差距明顯縮小。從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障來看，各地區(qū)社會(huì)保障體系日益完善，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的地區(qū)差距縮小，2012—2020 年，各地區(qū)該指標(biāo)的變異系數(shù)值下降了29.39%，各地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)占比趨于相當(dāng)。

圖3 各地區(qū)人均基本公共服務(wù)預(yù)算支出的差距（變異系數(shù)）

二、當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的六大難題

黨的十八大以來，在中央的大力引導(dǎo)下，地方政府開始弱化對(duì)經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)速度的追求，而轉(zhuǎn)向貫徹新發(fā)展理念的高質(zhì)量發(fā)展，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，科技創(chuàng)新推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，生態(tài)環(huán)境明顯改善，高水平開放體系正在形成，基本公共服務(wù)水平明顯提高。然而，在新發(fā)展階段，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展仍然面臨著一些難題，特別是以下現(xiàn)象值得高度重視。

第一，從區(qū)域發(fā)展總體水平看，南北發(fā)展差距擴(kuò)大極易對(duì)國(guó)家安全構(gòu)成威脅。目前，雖然我國(guó)南北差距不如東西差距那么明顯，然而，從南北地區(qū)人均GDP 的比較顯示，南北差距從2012 年開始逐步呈擴(kuò)大的趨勢(shì)（見圖4），至今沒有改善的跡象。在應(yīng)對(duì)全球金融危機(jī)的大規(guī)模刺激政策退出以后，北方地區(qū)結(jié)構(gòu)性、體制性等問題在較大范圍內(nèi)集中爆發(fā)，經(jīng)濟(jì)增速明顯放緩，并出現(xiàn)了明顯的制造業(yè)衰退、人才外流、外資撤離等現(xiàn)象。但如果南北差距擴(kuò)大態(tài)勢(shì)持續(xù)下去，那么這種差距將可能被固化，而英國(guó)、意大利等國(guó)家的深刻教訓(xùn)表明，這種現(xiàn)象會(huì)對(duì)國(guó)家政權(quán)穩(wěn)定造成重大威脅。

圖4 我國(guó)南北方人均GDP的比較⑥

第二，從創(chuàng)新發(fā)展看，新興產(chǎn)業(yè)低水平同質(zhì)化發(fā)展現(xiàn)象突出。為了搶抓新一輪科技革命與產(chǎn)業(yè)變革帶來的產(chǎn)業(yè)機(jī)會(huì)，全國(guó)十多個(gè)省（區(qū)、市）都明確將集成電路、新能源與智能網(wǎng)聯(lián)汽車、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能等行業(yè)作為“十四五”時(shí)期的重點(diǎn)發(fā)展產(chǎn)業(yè)。與此同時(shí)，省級(jí)規(guī)劃引導(dǎo)作用形成的“層層傳導(dǎo)”效應(yīng)促使地方政府將要素資源優(yōu)先配置到這些重點(diǎn)發(fā)展的新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，由此容易催生新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展“泡沫”。在不掌握行業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)的情況下，各地爭(zhēng)相布局建設(shè)的新興產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目無疑是相同或相近技術(shù)路線的簡(jiǎn)單復(fù)制，必然會(huì)導(dǎo)致高技術(shù)產(chǎn)業(yè)的低端發(fā)展，可能再次出現(xiàn)投資過熱和低端產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象。

第三，從協(xié)調(diào)發(fā)展看，東北三省陷入產(chǎn)業(yè)衰退與人口外流交織的發(fā)展困境。一方面，制造業(yè)出現(xiàn)了較大范圍且明顯衰退的傾向。2018年，東北地區(qū)制造業(yè)從業(yè)人員比2013年下降了306.08萬人，降幅為45.19%。具體來看，2018 年，遼寧、吉林和黑龍江制造業(yè)法人單位的從業(yè)人員數(shù)分別比2013 年下降了46.57%、39.39%和48.78%⑦。從業(yè)人員大幅減少的背后反映了東北三省制造業(yè)全面、深度、快速衰退。另一方面，東北地區(qū)人口大規(guī)模外流。2010—2020 年，東北三省人口凈減少了1100 萬人，遼寧、吉林和黑龍江分別減少了115萬人、339萬人和646 萬人。分城市看，2010—2020 年，綏化、四平、齊齊哈爾和通化是東北三省人口凈流出規(guī)模最大的城市，分別減少了166萬人、157萬人、130萬人和102 萬人，四平、通化、大興安嶺地區(qū)、綏化、白山和七臺(tái)河人口下降幅度最大，分別為46.41%、43.97%、35.24%、30.65%、26.59%和25.08%⑧?？梢?，產(chǎn)業(yè)衰退導(dǎo)致了大量的人口外流。

第四，從綠色發(fā)展看，區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理缺少長(zhǎng)效機(jī)制。我國(guó)大江大河和重點(diǎn)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理效果已顯，這主要得益于中央的正確領(lǐng)導(dǎo)和各級(jí)政府的共同努力。但由于現(xiàn)在生態(tài)治理過于依賴行政手段，治理方式比較單一，因此也存在著一些問題。例如，有些地方政府在執(zhí)行環(huán)保政策時(shí)采取“一刀切”的做法，導(dǎo)致許多企業(yè)不能專心從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。而且，在沒有長(zhǎng)效治理機(jī)制的情況下，如若中央環(huán)保督察力度稍有放松，地方政府監(jiān)管就很容易松懈，生態(tài)質(zhì)量不升反降的現(xiàn)象就會(huì)出現(xiàn)。此外，許多基層政府缺乏治理生態(tài)環(huán)境所需的持續(xù)性資金投入，中西部地區(qū)一些縣舉債治理生態(tài)的現(xiàn)象比較普遍。

第五，從開放發(fā)展看，各地區(qū)開放發(fā)展存在不平衡不穩(wěn)定問題。一方面，國(guó)內(nèi)各地區(qū)對(duì)外開放發(fā)展水平不平衡的現(xiàn)象持續(xù)存在。目前，雖然中央已批準(zhǔn)多個(gè)地區(qū)設(shè)立自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和各種類型的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，但還有一批地級(jí)市缺少對(duì)外開放平臺(tái)，當(dāng)?shù)仄髽I(yè)“借船出?！钡默F(xiàn)象還比較普遍。毋庸置疑，這種對(duì)外開放不平衡現(xiàn)象是導(dǎo)致地區(qū)發(fā)展差距進(jìn)一步擴(kuò)大的一個(gè)重要原因。另一方面，我國(guó)地區(qū)間對(duì)外開放呈現(xiàn)出周期性變化的不穩(wěn)定現(xiàn)象。如今，即使勞動(dòng)力流動(dòng)充分，地區(qū)間交通一體化水平得到提高，但在現(xiàn)行行政體制等因素的影響下，地區(qū)市場(chǎng)分割程度會(huì)隨著宏觀經(jīng)濟(jì)周期變化而呈現(xiàn)波動(dòng)性變動(dòng)，各種隱性的行政壁壘隨時(shí)可能出現(xiàn)反彈。

第六，從共享發(fā)展看，各地區(qū)公共服務(wù)一體化面臨著較多的體制障礙。各地區(qū)基本公共服務(wù)在政策、標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管體制、福利待遇等方面存在差距。正是由于這些體制機(jī)制障礙，要素流動(dòng)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等也受到一定的制約，優(yōu)質(zhì)服務(wù)資源難以向周邊地區(qū)輻射擴(kuò)散，且中心城市的制造業(yè)企業(yè)擔(dān)心轉(zhuǎn)移出去后再難以享受優(yōu)惠政策和行業(yè)監(jiān)管。例如，在中小學(xué)義務(wù)教育方面，各地區(qū)使用不同版本的中小學(xué)教材和考試評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，不利于地區(qū)之間的教育教學(xué)交流；在食品藥品監(jiān)管方面，國(guó)家規(guī)定食品藥品屬地監(jiān)管，醫(yī)藥生產(chǎn)企業(yè)如果搬到外地就得由當(dāng)?shù)厥乘幉块T負(fù)責(zé)監(jiān)管，此時(shí)，企業(yè)需要重新辦理相關(guān)的手續(xù)，且辦理流程為時(shí)較長(zhǎng)，因而致使企業(yè)異地發(fā)展的意愿不強(qiáng)。

三、新發(fā)展格局對(duì)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的新要求

新發(fā)展階段，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨這樣一個(gè)客觀事實(shí)：區(qū)域城鄉(xiāng)收入差距較大，地區(qū)發(fā)展不平衡不充分長(zhǎng)期存在。未來，我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展必須立足于這個(gè)客觀事實(shí)，堅(jiān)持新發(fā)展理念，通過構(gòu)建新發(fā)展格局實(shí)現(xiàn)更大的突破。加快構(gòu)建新發(fā)展格局是一項(xiàng)關(guān)系我國(guó)發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略任務(wù)，關(guān)鍵在于經(jīng)濟(jì)循環(huán)的暢通無阻。為此，各地區(qū)深入推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展就要充分體現(xiàn)新發(fā)展格局的內(nèi)在要求，從國(guó)家戰(zhàn)略全局中謀劃新的歷史方向。

第一，加快形成超大規(guī)模的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。各地區(qū)既要遵循各自的發(fā)展基礎(chǔ)和功能定位，又要“無中生有”，敢于創(chuàng)新，通過錯(cuò)位發(fā)展建立高效的區(qū)域分工體系，通過互補(bǔ)優(yōu)勢(shì)增強(qiáng)區(qū)域互動(dòng)，突破各種形式的行政分割，打通各地區(qū)生產(chǎn)、分配、流通、消費(fèi)等環(huán)節(jié)的“堵點(diǎn)”，破除影響要素流動(dòng)與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的體制機(jī)制障礙，進(jìn)而形成高效開放的國(guó)內(nèi)超大規(guī)模市場(chǎng)。各地區(qū)要順應(yīng)一體化發(fā)展的大趨勢(shì)，敢于突破制度性壁壘，打破“一畝三分地”的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)，共同下好全國(guó)“一盤棋”，在國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)中塑造新的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

第二，協(xié)同推動(dòng)內(nèi)陸地區(qū)與沿海地區(qū)開放“比翼齊飛”。我國(guó)腹地縱深，具有內(nèi)陸地區(qū)和沿海沿邊地區(qū)開放的雙重優(yōu)勢(shì)。各地區(qū)應(yīng)充分發(fā)揮開放平臺(tái)的綜合優(yōu)勢(shì)，積極探索制度型開放，繼續(xù)開辟海陸、空中等開放通道，擴(kuò)大內(nèi)地、沿海與國(guó)外產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作，推動(dòng)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈與國(guó)際產(chǎn)業(yè)鏈有機(jī)銜接。大通道建設(shè)是內(nèi)陸地區(qū)與沿海地區(qū)開放發(fā)展的橋梁，是促進(jìn)內(nèi)陸地區(qū)與沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈融合發(fā)展的天然紐帶。隨著我國(guó)現(xiàn)代交通網(wǎng)絡(luò)日趨發(fā)達(dá)，各地區(qū)應(yīng)重視發(fā)揮大通道作用，推動(dòng)交通物流體系標(biāo)準(zhǔn)化，降低全社會(huì)的綜合物流成本，提高產(chǎn)品的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。

第三，充分發(fā)揮重點(diǎn)區(qū)域在構(gòu)建新發(fā)展格局中的示范作用。中央和地方應(yīng)推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、長(zhǎng)三角區(qū)域一體化發(fā)展等區(qū)域重大戰(zhàn)略在構(gòu)建新發(fā)展格局中的示范作用，京津冀、長(zhǎng)三角、粵港澳大灣區(qū)等地區(qū)在推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展中要率先取得突破，在較短時(shí)間內(nèi)探索形成一批可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法。同時(shí)，在長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展和黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展等國(guó)家戰(zhàn)略中，中央也可以支持有關(guān)省區(qū)在暢通國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)中發(fā)揮流域的主動(dòng)脈作用。

第四，積極發(fā)揮擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的作用。在新發(fā)展階段，各地區(qū)擴(kuò)大內(nèi)需不能盲目追求基礎(chǔ)設(shè)施的高投資，而要基于本地發(fā)展實(shí)際和國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)需求來驅(qū)動(dòng)“三駕馬車”。各地區(qū)應(yīng)牢牢把握擴(kuò)大內(nèi)需這一重要戰(zhàn)略基點(diǎn)，積極發(fā)揮消費(fèi)、投資和外貿(mào)促進(jìn)地區(qū)增長(zhǎng)的潛力作用。中央要適當(dāng)加大對(duì)特殊類型地區(qū)的投資，改善這些地區(qū)的發(fā)展條件，積極為區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造有利的供給條件。同時(shí)，擴(kuò)大內(nèi)需的目的是讓超大規(guī)模市場(chǎng)能夠更加有效地充分釋放出來，使各地區(qū)能夠找到保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)的動(dòng)力。

四、新時(shí)代推動(dòng)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的建議

針對(duì)當(dāng)前我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展實(shí)際和國(guó)內(nèi)外形勢(shì)變化趨勢(shì)，“十四五”時(shí)期及未來很長(zhǎng)的一段時(shí)期，中央和地方應(yīng)著力從以下方面完善相關(guān)政策，著力解決制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的難題和各類體制機(jī)制障礙。

1.防范南北差距持續(xù)擴(kuò)大并轉(zhuǎn)化為差距固化的風(fēng)險(xiǎn)

第一，加大營(yíng)商環(huán)境督察考評(píng)力度。中央有關(guān)部門應(yīng)用好“考核棒”，加大對(duì)北方地區(qū)有關(guān)?。▍^(qū)、市）營(yíng)商環(huán)境的重點(diǎn)督察，深入基層巡察暗訪，及時(shí)發(fā)現(xiàn)地方企業(yè)和群眾反映的營(yíng)商環(huán)境問題，查處地方政府官員不作為、亂作為現(xiàn)象，督促地方政府對(duì)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)要不留死角、整改到位，通過開展專項(xiàng)督察倒逼地方政府持續(xù)改善營(yíng)商環(huán)境。中央有關(guān)部門可以邀請(qǐng)第三方開展?fàn)I商環(huán)境評(píng)價(jià)，每年公開發(fā)布營(yíng)商環(huán)境評(píng)價(jià)報(bào)告，以評(píng)促改，調(diào)動(dòng)地方政府深化營(yíng)商環(huán)境體制機(jī)制改革。第二，增強(qiáng)北方地區(qū)中心城市的綜合實(shí)力。沈陽(yáng)、長(zhǎng)春、石家莊、太原、西安等省會(huì)城市要加快發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，帶動(dòng)大中小城市協(xié)同發(fā)展。中央有關(guān)部門應(yīng)大力支持大連、哈爾濱、烏魯木齊等城市提升對(duì)外開放能級(jí)，支持西安、鄭州等國(guó)家中心城市依托大通道和交通樞紐優(yōu)勢(shì)建設(shè)世界級(jí)物流樞紐。華北、西北、東北等地區(qū)要持續(xù)推進(jìn)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境治理，大力改善城市生態(tài)環(huán)境，提高北方地區(qū)中心城市宜居水平。第三，建立區(qū)域分化跟蹤監(jiān)測(cè)分析機(jī)制。中央有關(guān)部門應(yīng)建立區(qū)域分化跟蹤監(jiān)測(cè)工作專班，加強(qiáng)對(duì)未來走勢(shì)和影響后果的研判，特別是要及時(shí)發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增速持續(xù)放緩、人口外流嚴(yán)重、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)衰退的地區(qū)，采取精準(zhǔn)有效的區(qū)域援助政策，避免這類地區(qū)轉(zhuǎn)化為嚴(yán)重的問題區(qū)域。中央有關(guān)科研院所和高校可以組織團(tuán)隊(duì)開展區(qū)域分化重大專項(xiàng)研究，加強(qiáng)對(duì)國(guó)內(nèi)外區(qū)域分化現(xiàn)象的規(guī)律性研究，對(duì)當(dāng)前南北差距的階段性特征做出前瞻性判斷，積極為黨中央、國(guó)務(wù)院的重大決策提供支撐。

2.建立有利于新興產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的引導(dǎo)機(jī)制

第一，完善地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持政策合規(guī)性審查。為了有效防范地方政府發(fā)展人工智能、新能源與智能網(wǎng)聯(lián)汽車、生物醫(yī)藥等新興產(chǎn)業(yè)的投資沖動(dòng)，中央有關(guān)部門應(yīng)建立部際工作機(jī)制，加大對(duì)地方政府支持新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的合規(guī)性審查，特別是工商注冊(cè)、產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目用地、銀行貸款、產(chǎn)業(yè)基金等方面的審查，及時(shí)向有關(guān)地方政府、金融機(jī)構(gòu)、投資企業(yè)等主體發(fā)出投資警示，降低產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)。除此之外，有關(guān)部門可以引入大數(shù)據(jù)分析技術(shù)，建立能有效防范各地區(qū)對(duì)新興產(chǎn)業(yè)低效、重復(fù)投資的預(yù)警體系，糾正地方政府采取有悖于市場(chǎng)規(guī)則的盲目投資行為。第二，鼓勵(lì)地方組建新興產(chǎn)業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)協(xié)同創(chuàng)新共同體。當(dāng)前，國(guó)內(nèi)規(guī)劃發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)普遍遇到了基礎(chǔ)研究薄弱、關(guān)鍵核心技術(shù)缺失等問題，中央有關(guān)部門應(yīng)出臺(tái)政策鼓勵(lì)有條件的地方組建新興產(chǎn)業(yè)協(xié)同創(chuàng)新中心，積極為高校、科研機(jī)構(gòu)、科技企業(yè)等創(chuàng)新主體搭建產(chǎn)學(xué)研用高效協(xié)作的創(chuàng)新平臺(tái)，實(shí)施以激發(fā)創(chuàng)新為導(dǎo)向的產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持策略，重點(diǎn)突破行業(yè)關(guān)鍵核心技術(shù)。

3.超常規(guī)推進(jìn)新時(shí)代東北等老工業(yè)基地全面振興發(fā)展

第一，引導(dǎo)人口和骨干企業(yè)向中心城市集中。一方面，東北地區(qū)人口外流范圍較大，有關(guān)地方政府應(yīng)積極改善就業(yè)、住房、教育等條件，吸引勞動(dòng)年齡人口特別是接受過高等教育的人口向沈陽(yáng)、大連、長(zhǎng)春、哈爾濱等中心城市集中。相應(yīng)地，省級(jí)財(cái)政預(yù)算支出和建設(shè)用地指標(biāo)適當(dāng)向這些中心城市傾斜。另一方面，中央有關(guān)部門應(yīng)適時(shí)、穩(wěn)妥地推動(dòng)部分中央企業(yè)整體搬遷至哈爾濱等中心城市，防止這些企業(yè)因人才流失和人才老化而出現(xiàn)創(chuàng)新能力大幅下滑等現(xiàn)象，進(jìn)而威脅“國(guó)之重器”產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈的穩(wěn)定安全。第二，把中心城市作為新時(shí)代東北等老工業(yè)基地全面振興發(fā)展的主戰(zhàn)場(chǎng)。當(dāng)前，中央有關(guān)部門應(yīng)研究啟動(dòng)?xùn)|北等老工業(yè)基地全面振興綜合配套改革，優(yōu)先將沈陽(yáng)、大連、哈爾濱、長(zhǎng)春等區(qū)域性中心城市作為試點(diǎn)，賦予這些城市在科技創(chuàng)新、國(guó)企改革、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對(duì)外開放、行政管理體制等方面更大的改革權(quán)限，支持試點(diǎn)城市實(shí)施機(jī)關(guān)事業(yè)單位聘用制和國(guó)有企業(yè)合同用工制。有關(guān)部門應(yīng)從東部沿海發(fā)達(dá)省份選拔一批政治可靠、年輕有為的干部到這些中心城市任職，以上率下帶動(dòng)干部隊(duì)伍年輕化、知識(shí)化，改善城市政治生態(tài)。第三，設(shè)立對(duì)口援助產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)。中央有關(guān)部門應(yīng)繼續(xù)引導(dǎo)北京、上海、深圳、江蘇、廣東等地區(qū)做好對(duì)口支援東北三省振興發(fā)展，支持東北三省深入對(duì)接京津冀、長(zhǎng)三角和珠三角地區(qū)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，把引入產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理模式輸出作為合作的重點(diǎn)。遼寧、吉林和黑龍江應(yīng)堅(jiān)持以點(diǎn)帶面、漸進(jìn)推進(jìn)的思路，將本地的一批國(guó)家級(jí)或省級(jí)經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)作為對(duì)口援助產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，通過“傳幫帶”、委托管理、外聘團(tuán)隊(duì)等方式實(shí)施園區(qū)管理變革。同時(shí)，為更好促進(jìn)雙方務(wù)實(shí)合作，東北三省應(yīng)從區(qū)位條件較好、配套相對(duì)完善、發(fā)展?jié)摿^大的園區(qū)中遴選出若干個(gè)園區(qū)作為對(duì)口援助產(chǎn)業(yè)合作示范區(qū)，這些示范區(qū)在雙方協(xié)商一致的情況下采取“理事會(huì)+園區(qū)公司+公共服務(wù)中心”治理模式，引入市場(chǎng)化園區(qū)運(yùn)作機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)化地方政府之間的契約關(guān)系。

4.通過體制機(jī)制創(chuàng)新或科技創(chuàng)新著力解決綠色發(fā)展、開放發(fā)展和共享發(fā)展的難題

第一，完善大江大河大湖協(xié)同治理工作機(jī)制。在中央層面，探索“一個(gè)部門牽頭、多個(gè)部門協(xié)同”的工作機(jī)制，建立規(guī)劃共編、政策共謀、項(xiàng)目共商、信息共享、機(jī)制共建的新機(jī)制。在地方層面，沿江（河或湖）的省（區(qū)、市）應(yīng)繼續(xù)深入落實(shí)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)、跨地促協(xié)同”工作機(jī)制，探索依法治江（河或湖）、依法護(hù)江（河或湖）的新模式。中央有關(guān)部門應(yīng)組織研究制定《黃河保護(hù)法》，確保黃河生態(tài)環(huán)境治理和保護(hù)有法可依。第二，深化適應(yīng)新發(fā)展格局的開放體制改革。在對(duì)外開放方面，中央有關(guān)部門應(yīng)允許國(guó)家級(jí)高新區(qū)或經(jīng)開區(qū)設(shè)立特殊海關(guān)監(jiān)管區(qū)域，賦予這些國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)對(duì)外開放權(quán)限。在對(duì)內(nèi)開放方面，應(yīng)啟動(dòng)促進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)立法工作，通過法律手段維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，嚴(yán)懲破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序的行為，查處各種形式的地方保護(hù)主義行為。第三，構(gòu)建“智能+”優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)體系。以?。▍^(qū)、市）為基本單位，支持有條件的地區(qū)率先用數(shù)字化、智能化的技術(shù)手段建立覆蓋省級(jí)的優(yōu)質(zhì)教育醫(yī)療服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，促進(jìn)優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供需的精準(zhǔn)匹配。鼓勵(lì)各地區(qū)通過政府購(gòu)買服務(wù)、用戶付費(fèi)等方式吸引企業(yè)發(fā)展遠(yuǎn)程醫(yī)療、遠(yuǎn)程教育、遠(yuǎn)程就業(yè)培訓(xùn)等業(yè)態(tài)，擴(kuò)大優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給。在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，地方政府可以設(shè)立“區(qū)域優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)專項(xiàng)基金”，重點(diǎn)支持優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)共建共享體系建設(shè)。

注釋

①數(shù)據(jù)來源：世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織、歐洲工商管理學(xué)院和康奈爾大學(xué)合作發(fā)布的《2020 全球創(chuàng)新指數(shù)：誰為創(chuàng)新出資？》報(bào)告。②數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家能源局共同發(fā)布的歷年《分?。▍^(qū)、市）萬元地區(qū)生產(chǎn)總值能耗降低率等指標(biāo)公報(bào)》。③數(shù)據(jù)來源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《第七次全國(guó)人口普查公報(bào)》。④計(jì)算公式為：，Popi表示i 地區(qū)某年人口規(guī)模，Pop 表示全國(guó)某年總?cè)丝?；Gdpi表示i地區(qū)某年地區(qū)生產(chǎn)總值，Gdp表示全國(guó)某年國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值；n為31個(gè)?。▍^(qū)、市）。⑤數(shù)據(jù)來源：《中歐班列——沿線國(guó)家互利共贏的紐帶》，《人民日?qǐng)?bào)》2021 年8 月2 日。⑥此處是用北方地區(qū)人均GDP 除以南方地區(qū)人均GDP計(jì)算得到。在全國(guó)31個(gè)?。▍^(qū)、市）中，北方地區(qū)包括北京、天津、河北、山西、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、河南、山東、陜西、甘肅、青海、寧夏和新疆，其余地區(qū)歸為南方地區(qū)。⑦數(shù)據(jù)來源：遼寧、吉林和黑龍江分別發(fā)布的第三次和第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查公報(bào)。⑧數(shù)據(jù)來源：遼寧、吉林和黑龍江分別發(fā)布的第七次全國(guó)人口普查公報(bào)。