關(guān)于政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的設(shè)計(jì)研究

文/孫繼升 溫偉 常春光 劉廣宇

后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)是政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作的重要組成部分，指標(biāo)的設(shè)計(jì)和選取直接影響著后評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性、準(zhǔn)確性及可操作性。本文通過(guò)對(duì)比分析國(guó)家及部分城市后評(píng)價(jià)管理辦法中已有的指標(biāo)體系，提出一套全新的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，從項(xiàng)目邏輯關(guān)系和項(xiàng)目實(shí)施步驟兩個(gè)維度，設(shè)計(jì)涵蓋項(xiàng)目全生命周期所有要素的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并提出試點(diǎn)階段指標(biāo)和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)原則，供后評(píng)價(jià)工作者參考使用。

一、政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)概述

政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，是指在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收并投入使用或運(yùn)營(yíng)一段時(shí)間后，運(yùn)用規(guī)范、科學(xué)、系統(tǒng)的評(píng)價(jià)方法與指標(biāo)，將項(xiàng)目建成后所達(dá)到的實(shí)際效果與項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)（含概算）文件及其審批文件的主要內(nèi)容進(jìn)行對(duì)比分析，找出差距、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、提出相應(yīng)改進(jìn)措施及建議的過(guò)程。

北京市是全國(guó)在地方層面較早并相對(duì)系統(tǒng)地開(kāi)展本級(jí)政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)的城市。此后，江蘇省、重慶市、廣州、深圳、杭州、青島、成都和鄭州等多地相繼制發(fā)相關(guān)文件，推動(dòng)開(kāi)展地方政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作試點(diǎn)，其中部分城市的政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作已經(jīng)擴(kuò)展到區(qū)縣層面，如北京的懷柔區(qū)、杭州的余杭區(qū)等。

2014年國(guó)家發(fā)展和改革委修訂發(fā)布《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法》，并制發(fā)《中央政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)報(bào)告編制大綱（試行）》，從國(guó)家層面規(guī)范和完善了后評(píng)價(jià)工作的評(píng)價(jià)方法和評(píng)定指標(biāo)，后續(xù)各地出臺(tái)的后評(píng)價(jià)文件基本延用了此方法和評(píng)定指標(biāo)。

二、國(guó)家及典型城市評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)比分析

國(guó)家及典型城市確定的評(píng)價(jià)指標(biāo)分為項(xiàng)目單位自評(píng)價(jià)指標(biāo)和項(xiàng)目綜合評(píng)定指標(biāo)兩部分。

（一）項(xiàng)目單位自評(píng)價(jià)指標(biāo)

相關(guān)城市出臺(tái)的后評(píng)價(jià)文件中多數(shù)明確項(xiàng)目單位先進(jìn)行自評(píng)價(jià)。各地自評(píng)價(jià)采用的指標(biāo)相同，皆從審批管理、實(shí)施內(nèi)容、功能技術(shù)、資金管理、經(jīng)濟(jì)效益及公共效益六個(gè)方面設(shè)計(jì)指標(biāo)進(jìn)行自評(píng)價(jià)，但各城市指標(biāo)賦值略有差異，統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表1。

表1 項(xiàng)目單位自評(píng)價(jià)指標(biāo)及賦值統(tǒng)計(jì)表

（二）項(xiàng)目綜合評(píng)定評(píng)價(jià)指標(biāo)

國(guó)家及典型城市均采用成功度評(píng)價(jià)表對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行綜合打分評(píng)定。成功度評(píng)價(jià)表包括評(píng)定項(xiàng)目指標(biāo)、項(xiàng)目相關(guān)重要性和評(píng)定等級(jí)三項(xiàng)內(nèi)容，其中，評(píng)價(jià)指標(biāo)基本設(shè)計(jì)相同，統(tǒng)計(jì)見(jiàn)表2。

表2 國(guó)家及典型城市后評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)指標(biāo)統(tǒng)計(jì)表

三、評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)、指標(biāo)選取和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

上述指標(biāo)涵蓋了項(xiàng)目實(shí)施的全生命周期，能全面、客觀地評(píng)價(jià)項(xiàng)目。但實(shí)際操作中，采用上述指標(biāo)需要大量基礎(chǔ)材料支撐，可操作性較差；且上述指標(biāo)受評(píng)定人員的主觀思想影響較大，導(dǎo)致被評(píng)價(jià)各項(xiàng)目橫向?qū)Ρ葧r(shí)偏差較大，公允度較低。為解決這些問(wèn)題，本文提出了全新的、可操作性更強(qiáng)的指標(biāo)體系。

（一）評(píng)價(jià)體系設(shè)計(jì)

本文認(rèn)為，項(xiàng)目后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系參照國(guó)家及典型城市的作法，可分為項(xiàng)目邏輯關(guān)系和項(xiàng)目實(shí)施步驟兩個(gè)維度，邏輯關(guān)系分為投入與措施、產(chǎn)出與結(jié)果、直接目的和宏觀目標(biāo)四大部分（以下簡(jiǎn)稱“四部分”），項(xiàng)目實(shí)施步驟分為立項(xiàng)審批、實(shí)施程序、建設(shè)及管理、運(yùn)營(yíng)和可持續(xù)發(fā)展五個(gè)單元（以下簡(jiǎn)稱“五單元”）。四部分和五單元涵蓋了項(xiàng)目全生命周期所有要素，詳見(jiàn)圖1。

圖1 后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系設(shè)計(jì)

（二）評(píng)價(jià)指標(biāo)

四部分和五單元可根據(jù)項(xiàng)目情況各自選擇評(píng)價(jià)指標(biāo)，由于評(píng)價(jià)體系包含兩個(gè)維度，四部分和五單元選用評(píng)價(jià)指標(biāo)互有交叉。四部分和五單元實(shí)行整體賦值，對(duì)于項(xiàng)目重要、起決定性作用且易計(jì)量、易評(píng)價(jià)的投入及產(chǎn)出、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)部分整體賦值應(yīng)高一些，而對(duì)項(xiàng)目實(shí)施中難于計(jì)量的目的及目標(biāo)、實(shí)施程序、可持續(xù)性部分整體賦值應(yīng)低一些。根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際確定各細(xì)化指標(biāo)后分配整體分值。四部分和五單元選用指標(biāo)和評(píng)價(jià)方式見(jiàn)表3、表4。

表3 四部分指標(biāo)選用和評(píng)價(jià)方式表

表4 五單元指標(biāo)選用和評(píng)價(jià)方式表

（三）評(píng)價(jià)方法和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)選定評(píng)價(jià)指標(biāo)獲取外部資料（支持）的難易程度等具體情況選定評(píng)價(jià)方法，包括數(shù)據(jù)對(duì)比、個(gè)別和集體訪談、專家研討、資料查閱、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研和專家打分。評(píng)價(jià)方法的選擇應(yīng)以能夠保障獲得選定指標(biāo)所需數(shù)據(jù)和資料為前提。

項(xiàng)目后評(píng)價(jià)采用定性和定量相結(jié)合的方式，對(duì)于能獲得相應(yīng)數(shù)據(jù)、能進(jìn)行計(jì)算打分的以定量評(píng)價(jià)為主，其余以定性評(píng)價(jià)為主。針對(duì)定性評(píng)價(jià)指標(biāo)和定量評(píng)價(jià)指標(biāo)分別制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，定性評(píng)價(jià)僅評(píng)判是否符合要求，對(duì)應(yīng)得分和不得分；定量評(píng)價(jià)按實(shí)際值與目標(biāo)值的偏差值的重要性及對(duì)項(xiàng)目影響的程度，并結(jié)合指標(biāo)間的關(guān)聯(lián)性制定綜合評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

四、后評(píng)價(jià)工作開(kāi)展初期指標(biāo)選取和評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)

在地方政府開(kāi)展政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)的初期，由于評(píng)價(jià)項(xiàng)目或種類選取的不確定性，評(píng)價(jià)者和被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的實(shí)施人缺乏相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致項(xiàng)目單位的自評(píng)報(bào)告及評(píng)價(jià)所需資料不能全部提供。因此，可以根據(jù)四部分和五單元的基本原則，設(shè)計(jì)更精簡(jiǎn)、操作性更強(qiáng)且涵蓋項(xiàng)目實(shí)施全過(guò)程的指標(biāo)，以保證后評(píng)價(jià)工作的順利開(kāi)展和評(píng)價(jià)結(jié)果的客觀、科學(xué)和準(zhǔn)確。

（一）指標(biāo)選取

后評(píng)價(jià)開(kāi)展初期，項(xiàng)目指標(biāo)設(shè)立宜少而精，依據(jù)可獲取、可比較、可評(píng)價(jià)等基本準(zhǔn)則科學(xué)設(shè)計(jì)，建議結(jié)合建設(shè)項(xiàng)目全過(guò)程的推進(jìn)順序，提煉各類項(xiàng)目涉及的共性環(huán)節(jié)和控制性節(jié)點(diǎn)，選擇建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度評(píng)價(jià)、實(shí)施程序合規(guī)性評(píng)價(jià)、進(jìn)度控制評(píng)價(jià)、質(zhì)量控制評(píng)價(jià)、投資控制評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)和管理評(píng)價(jià)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)評(píng)價(jià)、安全和環(huán)保評(píng)價(jià)以及滿意度評(píng)價(jià)九個(gè)方面，各指標(biāo)主要評(píng)價(jià)內(nèi)容及需要提供的評(píng)價(jià)資料詳見(jiàn)表5。各指標(biāo)賦值應(yīng)延續(xù)上述四部分和五單元的整體賦值，可根據(jù)實(shí)際情況做分值微調(diào)。

表5 試點(diǎn)階段評(píng)價(jià)指標(biāo)選用和支撐材料表

（二）評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)

后評(píng)價(jià)開(kāi)展初期，根據(jù)上文選定的評(píng)價(jià)指標(biāo)，依據(jù)支撐材料和可量化數(shù)據(jù)選定定性評(píng)價(jià)或定量評(píng)價(jià)設(shè)定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，完成項(xiàng)目評(píng)分和評(píng)價(jià)。

建設(shè)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)度評(píng)價(jià)、進(jìn)度控制評(píng)價(jià)、質(zhì)量控制評(píng)價(jià)、投資控制評(píng)價(jià)指標(biāo)宜采用定量評(píng)價(jià)。對(duì)比項(xiàng)目前期計(jì)劃值與實(shí)際值，計(jì)算出偏差值，并根據(jù)偏差值的重要性及對(duì)項(xiàng)目影響的程度，設(shè)定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)，完成各指標(biāo)評(píng)分。由于上述指標(biāo)具有內(nèi)在聯(lián)系，可能互為因果，在評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)中，應(yīng)在綜合考慮兩個(gè)甚至多個(gè)關(guān)聯(lián)指標(biāo)的基礎(chǔ)上制定評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)。

項(xiàng)目實(shí)施程序合規(guī)性評(píng)價(jià)、機(jī)構(gòu)和管理評(píng)價(jià)、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)評(píng)價(jià)、安全和環(huán)保評(píng)價(jià)、滿意度評(píng)價(jià)宜采用定性評(píng)價(jià)。根據(jù)獲得的支撐材料評(píng)價(jià)是否合格，評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)應(yīng)以科學(xué)、客觀、易操作為原則，以實(shí)現(xiàn)各指標(biāo)的客觀、公平評(píng)分。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文通過(guò)研究分析國(guó)家及典型城市后評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提出了全新的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并據(jù)此給出在開(kāi)展后評(píng)級(jí)初期選用的評(píng)價(jià)指標(biāo)和相應(yīng)的支撐材料，提出了指標(biāo)賦值及評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)的相關(guān)原則，實(shí)操性強(qiáng)，以期為開(kāi)展政府投資項(xiàng)目后評(píng)價(jià)工作提供借鑒和參考。