數(shù)字競(jìng)賽與雙重博弈：對(duì)易地扶貧搬遷政策執(zhí)行偏差的一種解釋

黃六招

一、問(wèn)題提出與文獻(xiàn)回顧

2015年國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合5部門(mén)出臺(tái)了《關(guān)于印發(fā)“十三五”時(shí)期易地扶貧搬遷工作方案的通知》，正式拉開(kāi)了涉及全國(guó)20個(gè)省1400個(gè)縣的易地扶貧搬遷序幕。歷經(jīng)五年時(shí)間，在黨和國(guó)家投入了巨大的人力、物力和財(cái)力之下，通過(guò)“挪窮窩”“換窮業(yè)”的方式解決了960余萬(wàn)人“一方水土養(yǎng)不了一方人”的困局。在2020年全國(guó)各地逐漸完成“搬遷安置”之后，“拆舊復(fù)墾”成為了基層政府的重點(diǎn)任務(wù)?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》明確規(guī)定了農(nóng)村居民一戶只能擁有一處宅基地、占新必須騰舊，因此在國(guó)家發(fā)改委先后公布的《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》《新時(shí)期易地扶貧搬遷工作百問(wèn)百答》中均提出按照“一戶一宅”和“占新騰舊”原則，推動(dòng)基層政府與搬遷群眾簽訂舊房拆除和宅基地復(fù)墾協(xié)議，合理約定舊房拆除過(guò)渡期，明確不同類型舊房的拆除政策。然而，從人民網(wǎng)領(lǐng)導(dǎo)留言板的數(shù)據(jù)來(lái)看，從2020年1月至2021年10月僅以“易地扶貧搬遷”為主題詞進(jìn)行搜索的群眾留言就有830條，尤其是關(guān)于“拆除舊房”的留言有675條(占比81%)，這表明“拆舊復(fù)墾”不僅成為了后搬遷時(shí)代基層易地扶貧搬遷政策執(zhí)行效力的關(guān)鍵問(wèn)題，更是基層政府面臨的重要治理挑戰(zhàn)。

近年來(lái)，易地扶貧搬遷(以下簡(jiǎn)稱“易地搬遷”)作為精準(zhǔn)扶貧的重要內(nèi)容而成為學(xué)界關(guān)注的研究熱點(diǎn)，在這些研究中，主要有以下三種視角：第一，從宏觀層面而言，政策適用性是指政策規(guī)定與基層實(shí)際情況的吻合度[1]，易地搬遷政策實(shí)質(zhì)上是一種充分體現(xiàn)了工具理性的“規(guī)劃性社會(huì)變遷”，先在地遮蔽了搬遷對(duì)象原有的生活價(jià)值，這種外部推動(dòng)邏輯可能抑制了政策對(duì)象搬遷意愿的主動(dòng)性。[2]第二，從中觀層面上看，政策執(zhí)行力也成為解釋基層易地搬遷政策執(zhí)行困境的焦點(diǎn)。易地搬遷作為基層政府首選的政策工具，其政策執(zhí)行初衷并不完全唯“脫貧攻堅(jiān)”，而是搭載了不同政策執(zhí)行主體的治理目標(biāo)，譬如將更多農(nóng)村人口搬到城區(qū)以極大提升城鎮(zhèn)化，這就觸發(fā)了基層政府對(duì)易地搬遷政策進(jìn)行“地方改寫(xiě)”的動(dòng)機(jī)[3]，即采取“權(quán)宜性執(zhí)行”[4]“背皮搬遷”[5]等一系列彈性運(yùn)作策略。第三，從微觀層面來(lái)看，政策客體也就是基層官員與政策受眾之間的互動(dòng)同樣成為考慮基層政策執(zhí)行偏差的重要維度。在“捆綁式政策執(zhí)行”之下，[6]搬遷對(duì)象在是否搬遷這個(gè)選項(xiàng)上并無(wú)絕對(duì)自主權(quán)，[7]同時(shí)也并不能完全否認(rèn)個(gè)別搬遷群眾基于自利性的“機(jī)會(huì)主義”行為，[8]增加了雙方討價(jià)還價(jià)的空間，尤其是政策多變引發(fā)了基層政策執(zhí)行困境，加劇了搬遷貧困戶的生活困難和負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。[9]

既有研究對(duì)基層易地搬遷政策執(zhí)行過(guò)程作了較深刻的解讀，大致厘清了政策從制定到落地的演進(jìn)邏輯與潛在風(fēng)險(xiǎn)，然而學(xué)術(shù)界對(duì)于易地搬遷政策執(zhí)行問(wèn)題的關(guān)注還停留于基層在動(dòng)員搬遷群眾遷出過(guò)程中的消極性執(zhí)行偏差，同時(shí)很少研究能夠?qū)⒀芯繉?duì)象延展到后搬遷時(shí)代的“舊房拆除”問(wèn)題。事實(shí)上，易地搬遷作為國(guó)家明確的“五個(gè)一批”精準(zhǔn)扶貧路徑之一，是脫貧攻堅(jiān)難度最大、投入最多的專項(xiàng)扶貧工程，其政策初衷在于兩點(diǎn)：一是通過(guò)“搬出來(lái)”的方式提升搬遷群眾的生活水平；二是通過(guò)“拆舊復(fù)墾”的方式恢復(fù)遷出區(qū)的生態(tài)環(huán)境。從各地易地搬遷實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)前“搬得出”的目標(biāo)已經(jīng)完成，但是第二個(gè)目標(biāo)遭遇了實(shí)踐困境。作為復(fù)雜政策的易地搬遷兼具了政策的高沖突性與高模糊性，從自上而下的視角而言，易地搬遷政策執(zhí)行過(guò)程是嵌入到上下級(jí)政府的互動(dòng)結(jié)構(gòu)之中，[10]不同的利益主體可能遵循著不同的自利邏輯，這就加劇了政策執(zhí)行過(guò)程中的高沖突性；從自下而上的視角而言，政策工具的不確定性賦予處于執(zhí)行底端的基層政府極大的操作空間，[11]這啟示我們對(duì)于基層易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行偏差的肇因探尋，要充分考慮到自上而下與自下而上兩種相互融合的視角。

延伸上述的分析邏輯，在聚焦基層易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”政策何以出現(xiàn)執(zhí)行偏差現(xiàn)象的同時(shí)，著重解讀在易地搬遷政策執(zhí)行過(guò)程中上下級(jí)政府之間以及基層政策執(zhí)行主體與政策對(duì)象之間的互動(dòng)邏輯就顯得尤為重要，進(jìn)而引出本研究所要拓展的三個(gè)議題：第一，何種因素塑造了基層政府追求轄區(qū)內(nèi)搬遷規(guī)模最大化的自我加碼邏輯？其對(duì)“拆舊復(fù)墾”的政策執(zhí)行造成何種潛在的隱患？第二，在政策執(zhí)行壓力持續(xù)傳導(dǎo)的治理情境下，基層政府采取何種策略表面上完成了自上而下的政績(jī)考核，實(shí)際上卻陷入了政策執(zhí)行的擱置或模糊狀態(tài)？第三，在不完全信息的狀態(tài)下，掌握更多信息的基層政府采取何種策略應(yīng)對(duì)搬遷戶不配合拆舊的行為，同時(shí)搬遷戶又以何種方式使自身利益最大化？

對(duì)于上述問(wèn)題的系統(tǒng)求解，不僅需要從經(jīng)驗(yàn)層面挖掘基層易地搬遷過(guò)程中“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行偏差的肇因鏈條，而且有助于洞悉在后搬遷時(shí)代如何有效解決“拆舊復(fù)墾”問(wèn)題。就此而言，本文擬在既有研究的基礎(chǔ)上提出一個(gè)數(shù)字競(jìng)賽與雙重博弈的分析框架，透過(guò)A縣易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行過(guò)程的歷時(shí)性觀察，以打開(kāi)基層易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行偏差的“黑箱”。

二、數(shù)字競(jìng)賽與雙重博弈：一個(gè)分析框架

(一)數(shù)字競(jìng)賽是識(shí)別基層政府績(jī)效的有效信號(hào)

政策的地方實(shí)踐嵌入在特定的政策情境之中，從自上而下的視角來(lái)看，在政策設(shè)計(jì)過(guò)程中，由于政策本身并非鐵板一塊，而是由多樣化的“政策束”的組成，[12]這些“政策束”的組合邏輯影響了基層政策執(zhí)行過(guò)程，同時(shí)基層政策執(zhí)行過(guò)程又是嵌入到上下級(jí)互動(dòng)結(jié)構(gòu)之中的，這就是說(shuō)，在科層制結(jié)構(gòu)運(yùn)行之下，由于政策執(zhí)行鏈條的下沉，不同層級(jí)的政府具有不同的決策空間，這種決策權(quán)的分配影響了政策“軟硬”程度，進(jìn)而影響了政策執(zhí)行的有效性。[13]特別對(duì)于政策執(zhí)行底端的基層政府來(lái)說(shuō)，在治理能力與治理資源相對(duì)孱弱的前提下，面對(duì)如此復(fù)雜的易地搬遷政策，它們?yōu)榱四軌蛟谛乱惠啍?shù)字化、指標(biāo)化、排名化的易地搬遷錦標(biāo)賽中脫穎而出，無(wú)論在搬遷人口規(guī)模、搬遷資金投入、搬遷入住完成率，還是拆舊復(fù)墾完成率上均可能背離本地的現(xiàn)實(shí)發(fā)展需求，其本質(zhì)上是一種過(guò)度追求數(shù)字化、指標(biāo)化的競(jìng)賽結(jié)果，以求在行政考核壓力之下尋找脫貧的“城市捷徑”。在這種搬遷錦標(biāo)賽中，“數(shù)字競(jìng)賽”成為識(shí)別基層政府績(jī)效的有效信號(hào)，即若在搬遷政策執(zhí)行中實(shí)現(xiàn)高排位，越是能夠凸顯本地的能力或績(jī)效。

從國(guó)家層面的易地搬遷政策意圖來(lái)看，其旨在于解決“一方水土養(yǎng)不了一方人”的貧困地區(qū)人口問(wèn)題，但是在搬遷人口規(guī)模上并沒(méi)有設(shè)置嚴(yán)格的“硬約束”，甚至在安置方式上也給予了基層自主決策的空間，主要為城鎮(zhèn)集中與就近分散兩種安置方式，因而不少基層政府利用政策窗口期在搬遷人口規(guī)模、搬遷安置方式上均搭載了自身的利益邏輯，不僅尋求在搬遷規(guī)模上的最大化(“應(yīng)搬盡搬→能搬多搬”)，而且多數(shù)地區(qū)選擇了遠(yuǎn)離村寨、脫離農(nóng)業(yè)的城鎮(zhèn)集中安置方式。換言之，在以發(fā)展為導(dǎo)向的政策邏輯下，這些地區(qū)企圖將農(nóng)村貧困人口向城鎮(zhèn)集中，充分發(fā)揮城鎮(zhèn)的帶動(dòng)機(jī)會(huì)，提升縣域的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)水平，讓他們獲得更多的就業(yè)和教育機(jī)會(huì)，進(jìn)而走上脫貧致富的道路。[14]然而，這種過(guò)度追求搬遷人口數(shù)字化、規(guī)模化、集中化的競(jìng)賽引發(fā)了諸多現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，譬如“人-地-戶”分離、羸弱的社區(qū)治理以及拆舊復(fù)墾等問(wèn)題，其中“拆舊復(fù)墾”更是成為后搬遷時(shí)代基層政府最為嚴(yán)峻的治理挑戰(zhàn)。

(二)雙重博弈是維護(hù)基層政府績(jī)效的關(guān)鍵策略

博弈論是研究存在沖突與合作的群體在互動(dòng)中理性決策的基本工具，既包含不同博弈主體在何種約束條件下(博弈規(guī)則)進(jìn)行結(jié)盟的合作博弈，也涵蓋各博弈主體為了自身利益最大化進(jìn)行討價(jià)還價(jià)的非合作博弈。[15][16]正如前所述，由于處于政策執(zhí)行底端的基層政府盲目擴(kuò)張搬遷人口規(guī)模，將原本“政府主導(dǎo)、群眾自愿”的“我要搬”民生工程變成“要我搬”的地方政績(jī)工程，這就不可避免地造成了搬遷政策不精準(zhǔn)執(zhí)行的意外后果。[17]更為關(guān)鍵的是，這種數(shù)字競(jìng)賽的結(jié)果陷入了一個(gè)惡性循環(huán)的鏈條，即“搬遷人口規(guī)模越大→遠(yuǎn)離村寨的城鎮(zhèn)集中化安置→農(nóng)村舊宅拆除的難度越大→加劇了基層政府與上級(jí)政府、搬遷群眾之間的博弈”。從自下而上的視角來(lái)看，由于政策目標(biāo)和工具的不確定性，這就為基層政府保留了政策操作的空間，它們對(duì)于上級(jí)政府采用上下博弈的應(yīng)對(duì)機(jī)制，而對(duì)搬遷群眾則采取混合博弈的策略，在這種雙重博弈過(guò)程中最大化基層政府的治理績(jī)效(如圖1所示)。

圖1 數(shù)字競(jìng)賽與雙重博弈的分析框架

第一，壓力型體制下的上下博弈。壓力型體制的核心在于其“政治化機(jī)制”，[18]一旦一項(xiàng)行政任務(wù)被賦予了政治任務(wù)的意涵，這種任務(wù)的強(qiáng)制性便得到了高度的強(qiáng)調(diào)，也就是通過(guò)政府強(qiáng)有力的動(dòng)員機(jī)制將行政管理問(wèn)題轉(zhuǎn)化為政治問(wèn)題，以政治邏輯代替行政邏輯，進(jìn)而提高政府動(dòng)員的高效率和應(yīng)急能力，因而在自上而下布置任務(wù)時(shí)，基層官員時(shí)常會(huì)聽(tīng)到這樣一種說(shuō)法：這是一個(gè)政治任務(wù)，不管你怎么做，都要完成。[19]在層層加碼的考核壓力下，基層政府面臨的工作強(qiáng)度超出以往，譬如上級(jí)政府對(duì)搬遷精準(zhǔn)、項(xiàng)目開(kāi)工、土地落實(shí)、住房建設(shè)、投資完成、搬遷入住、人均住房面積、舊宅拆除以及生態(tài)復(fù)墾等情況，均會(huì)按周、月、季度以及年度進(jìn)行搬遷專項(xiàng)考核，在這種激烈的排名管理和對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)的制度之下，基層政府無(wú)暇應(yīng)付一個(gè)接一個(gè)的搬遷政策，同時(shí)在時(shí)間、資源和精力均有限的情況下，每個(gè)政策均難以落實(shí)到位，進(jìn)而不得不采取“拼湊應(yīng)對(duì)”的模糊性執(zhí)行策略來(lái)完成任務(wù)。具體到易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行過(guò)程而言，國(guó)家政策設(shè)計(jì)的意圖在于根據(jù)土地“增減掛鉤”和“應(yīng)拆必拆”原則進(jìn)行舊宅拆遷和農(nóng)村宅基地的生態(tài)復(fù)墾，地方政府層面(省市級(jí)政府)要求各地根據(jù)實(shí)際情況“應(yīng)拆盡拆”和“拆一補(bǔ)一”，而具體執(zhí)行政策的基層政府則采取了“能拆就拆”和“替換拆除”的變通策略?！皯?yīng)拆必拆→應(yīng)拆盡拆→能拆就拆”反映了一項(xiàng)政策隨著執(zhí)行鏈條向下延伸，不斷被操作化和地方化的過(guò)程，基層政府在“完成任務(wù)導(dǎo)向”的邏輯下，通過(guò)替換性策略完成了自上而下的考核指標(biāo)，同時(shí)上級(jí)從考核指標(biāo)和文本提交的角度來(lái)看并沒(méi)有發(fā)現(xiàn)任何問(wèn)題，或者說(shuō)即使上級(jí)政府知道或部分知道實(shí)際執(zhí)行效果并沒(méi)有那么好，但是也無(wú)法質(zhì)疑這樣一種數(shù)據(jù)和文字都很漂亮的文件傳輸過(guò)程。[20]

第二，不完全信息狀態(tài)下的混合博弈。信息是決定參與方得益的重要因素，若其中一方相對(duì)于另一方掌握更多的信息，則在談判中處于優(yōu)勢(shì)性地位，其中不完全信息狀態(tài)是指互相不能充分掌握對(duì)方的這類信息，但是并不意味著完全沒(méi)有信息，否則博弈毫無(wú)意義可言。[21]在易地搬遷過(guò)程中，基層政府顯然掌握了更多的信息，但是為了最大化地動(dòng)員搬遷群眾簽訂搬遷協(xié)議，在關(guān)于舊宅是否會(huì)被拆除以及何時(shí)拆除這一關(guān)鍵信息上采取了模糊回應(yīng)策略；相應(yīng)地，由于基層政府往往將搬遷優(yōu)惠政策與扶貧政策捆綁使用，搬遷戶為了能夠在搬遷中享受更多的政策福利，出現(xiàn)了“人人爭(zhēng)當(dāng)貧困戶”的局面，[22]但是在面臨舊宅拆遷的博弈中，搬遷農(nóng)民不可能采取組織化、集體化、公開(kāi)性抗?fàn)幏绞剑遣扇∫恍┎缓献?、拖延、欺騙等理性計(jì)算策略使自身利益最大化。在斯科特看來(lái)，農(nóng)民反抗的日常形式本質(zhì)上是一種“弱者的武器”，公開(kāi)的政策和隱藏的文本的交界處實(shí)質(zhì)上是基層政府和農(nóng)民持續(xù)博弈的地帶，也就是說(shuō)基層政府與搬遷群眾之間出于自身利益考慮的默不作聲，共同造成一種“合謀的沉默”。[23]換言之，在某種程度上，基層政府與搬遷群眾的混合博弈形成了一種共生網(wǎng)絡(luò)，基層政府面對(duì)不配合拆遷的搬遷戶采取替換性拆除的策略，也同樣完成了舊宅拆除的任務(wù)目標(biāo)，但前提是搬遷群眾在上級(jí)考核面前予以沉默性配合；同時(shí)，對(duì)于一些不配合拆舊的搬遷戶面對(duì)政府的模糊性回應(yīng)，他們?cè)诶硇杂?jì)算之下，兼具“新房入住”和“舊宅保留”，也同樣滿足基層政府的沉默性配合要求。

三、研究方法與案例選擇

A縣位于中國(guó)西部A省N市東南部，下轄6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)、118個(gè)行政村和14個(gè)社區(qū)，其中，共有9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)被列入石漠化片區(qū)范圍，2020年底全縣人口42.54萬(wàn)人?！笆濉睍r(shí)期，A縣是國(guó)定貧困縣，也是國(guó)家新一輪扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣、滇桂黔石漠化片區(qū)治理縣，共有18831戶71602人納入建檔立卡貧困戶對(duì)象，占全縣人口的16.8%。2015年至2020年，A縣在國(guó)家易地搬遷政策規(guī)劃之下，在縣城所在地建設(shè)了一個(gè)城鎮(zhèn)集中安置社區(qū)，共計(jì)搬遷建檔立卡貧困戶5847戶22423人(另74戶255人為鄉(xiāng)鎮(zhèn)7個(gè)中心村安置)。以A省A縣作為案例研究的對(duì)象，其緣由主要有以下幾點(diǎn)：

第一，A縣是A省搬遷人口規(guī)模最大，也是國(guó)家“十三五”時(shí)期搬遷工作成效明顯的縣。2015年至2020年，A縣連續(xù)6年獲得省扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核一等獎(jiǎng)，所建設(shè)的安置社區(qū)入選為“十三五”易地搬遷安置示范區(qū)的典型案例。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，A縣在易地搬遷政策前期的治理實(shí)踐上獲得了上級(jí)政府的認(rèn)可，因而探討A縣后續(xù)的“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行過(guò)程就具有典型性和代表性。

第二，A縣在易地搬遷項(xiàng)目評(píng)比中不僅在每一個(gè)專項(xiàng)上完成了自上而下的考核指標(biāo)，而且還超額完成了政績(jī)指標(biāo)。A縣在2016年至2018年度搬遷項(xiàng)目考核中獲得105分(滿分為100分，5分為額外加分)，排名第1。由于A縣搬遷群眾入住安置點(diǎn)的時(shí)間是2018年6月和12月，因而舊房拆除和生態(tài)復(fù)墾指標(biāo)并沒(méi)有納入搬遷項(xiàng)目整體考核之中，而是作為單列的考核指標(biāo)。另外，《A省易地搬遷及舊房拆除協(xié)議》規(guī)定“乙方同意在搬遷入住安置新房?jī)赡曜笥易孕胁鸪蛲庀嚓P(guān)部門(mén)拆除原舊房及附屬設(shè)施實(shí)施并復(fù)墾。甲方應(yīng)結(jié)合乙方舊房質(zhì)量、舊宅基地的占地面積、復(fù)墾價(jià)值等情況，在拆除舊房后給予乙方不低于20000元的獎(jiǎng)勵(lì)”，所以“兩年左右”是基層政府完成舊房拆除的過(guò)渡期，同時(shí)在2020年12月的《A縣易地扶貧搬遷工作總結(jié)》中明確提到，“目前A縣各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)按照要求將符合舊房拆除范圍內(nèi)的自建獨(dú)立房、處于地質(zhì)災(zāi)害隱患點(diǎn)或危險(xiǎn)范圍內(nèi)的舊房進(jìn)行應(yīng)拆盡拆，生態(tài)復(fù)墾在舊房拆除過(guò)程中同時(shí)進(jìn)行，舊房拆除完成率和生態(tài)復(fù)墾率為100%”。

第三，在2021年8月，筆者通過(guò)小范圍內(nèi)的隨機(jī)性調(diào)查，發(fā)現(xiàn)A縣政府公開(kāi)的舊宅拆除完成率與實(shí)際舊宅拆除完成率有著顯著的差距。除了那鎮(zhèn)之外的其他9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均有搬遷戶安置到城鎮(zhèn)集中安置點(diǎn)，為此筆者從這9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)隨機(jī)選取了20位已經(jīng)入住A縣城鎮(zhèn)集中安置社區(qū)的搬遷戶進(jìn)行電話訪問(wèn)，如果電話訪問(wèn)對(duì)象的舊宅屬于親屬連體房或?qū)儆诰哂新糜伍_(kāi)發(fā)或歷史文化保護(hù)價(jià)值的村落的舊房，則再抽取一位屬于符合舊房拆除范圍的訪問(wèn)對(duì)象。從9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的隨機(jī)調(diào)查結(jié)果來(lái)看，主要有兩點(diǎn)：一是屬于舊房拆除范圍卻未完成舊房拆除的比率為77.8%(140/180×100%=77.8%)；二是離縣城距離越遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)未完成舊房拆除的比率越高，譬如屏鄉(xiāng)離縣城距離81.7公里，其搬遷規(guī)模在全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)中最低，但是幾乎100%的搬遷對(duì)象并沒(méi)有完成舊房拆除，具體如表1所示。值得說(shuō)明的是，盡管調(diào)查過(guò)程采用了電話訪問(wèn)且表明了來(lái)意(表明身份且用本地方言進(jìn)行訪問(wèn))，但是仍然存在一種可能，即部分搬遷戶仍擔(dān)心舊宅會(huì)被拆，所以選擇了說(shuō)“假話”，即聲稱原本沒(méi)拆的舊宅已經(jīng)被拆除了。

表1 A縣“十三五”時(shí)期各鄉(xiāng)鎮(zhèn)易地搬遷完成情況(1)數(shù)據(jù)來(lái)源：作者根據(jù)調(diào)研資料整理而成；“與城區(qū)的距離”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地離縣政府所在的距離，這是最短的距離；每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均隨機(jī)抽取20位搬遷戶進(jìn)行訪問(wèn)。

為了進(jìn)一步驗(yàn)證隨機(jī)調(diào)查結(jié)果的可信度，筆者通過(guò)熟人關(guān)系網(wǎng)絡(luò)(2)由于訪問(wèn)的話題比較敏感，公開(kāi)性的正式訪談無(wú)法得到真實(shí)的情況。由于筆者的親戚剛好是屏鄉(xiāng)副鎮(zhèn)長(zhǎng)，與丁鎮(zhèn)、都鄉(xiāng)、古鄉(xiāng)駐點(diǎn)干部均為一個(gè)工作小組，因而由他出面進(jìn)行邀請(qǐng)，再與筆者逐個(gè)進(jìn)行非正式、面對(duì)面的訪談。訪談了都鄉(xiāng)、屏鄉(xiāng)、古鄉(xiāng)以及丁鎮(zhèn)共4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長(zhǎng)(他們均為各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)派往A縣城鎮(zhèn)集中安置的駐點(diǎn)干部)。2021年10月1日至7日，通過(guò)與4位鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的面對(duì)面訪談，發(fā)現(xiàn)這4個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至給出了比隨機(jī)調(diào)查比率更高的未完成舊房拆除比率(幾乎90%都沒(méi)有拆除)。如古鄉(xiāng)駐安置區(qū)干部W副鎮(zhèn)長(zhǎng)談及農(nóng)村舊房拆除時(shí)提到：“我們鄉(xiāng)基本上都沒(méi)拆，因?yàn)椴鸩涣税?，你要是拆了，農(nóng)民得跟你拼命，哪個(gè)人不是想農(nóng)村有套房，哪怕房子再破，祖墳和農(nóng)田、林地都在農(nóng)村，如果沒(méi)有房子，他們回來(lái)怎么?。繜o(wú)奈之下，我們就拆了一些農(nóng)民用不上的閑置房，如養(yǎng)雞房、農(nóng)具房等?！?訪談資料：20211002AW)(3)訪談資料編碼格式為“時(shí)間+地點(diǎn)+姓氏首字母”。

四、案例分析：易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”何以呈現(xiàn)政策執(zhí)行偏差？

按照“拆舊復(fù)墾”政策，在搬遷戶入住安置社區(qū)之后，再歷經(jīng)2年左右的政策緩沖期，原來(lái)屬于舊房拆除范圍內(nèi)的農(nóng)村舊房應(yīng)該被按時(shí)拆除以及進(jìn)行生態(tài)復(fù)墾，然而從實(shí)際調(diào)研情況來(lái)看，易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行陷入了“其實(shí)都沒(méi)做完但表面上似乎都做完了”的模糊狀態(tài)。表面上均完成了100%的拆遷完成率和生態(tài)復(fù)墾率，以漂亮的數(shù)據(jù)和文件傳輸通過(guò)了自上而下的政績(jī)考核，但是實(shí)際上卻陷入了政策的擱置或模糊狀態(tài)。究竟為何會(huì)陷入政策擱置性狀態(tài)？其背后隱藏了何種行動(dòng)邏輯？

(一)發(fā)展邏輯、績(jī)效作為與“數(shù)字競(jìng)賽”面向

地方政府在治理資源配置過(guò)程中傾向于將資金優(yōu)先投向可實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效的典型示范點(diǎn)，如基層政府能夠在既定時(shí)限約束內(nèi)將一攬子待建項(xiàng)目借由政策窗口期向上級(jí)申報(bào)，對(duì)項(xiàng)目批復(fù)規(guī)模和資金體量具有重要的作用。[24]這些需要通過(guò)搬遷安置解決人口貧困問(wèn)題的地區(qū)，往往也是嚴(yán)重缺乏財(cái)政自給能力的資源匱乏型地區(qū)，它們迫切需要一種投入大、難度大、規(guī)模大的資源密集型項(xiàng)目，通過(guò)這種具備顯績(jī)化、集約化的示范項(xiàng)目既能夠符合上級(jí)政府打造易地搬遷安置示范區(qū)的政策要求，也能夠回應(yīng)本地發(fā)展實(shí)際。特別是在先前以GDP為標(biāo)的的干部考核競(jìng)爭(zhēng)中，資源匱乏型地區(qū)的基層政府幾乎沒(méi)有可能有勝出的機(jī)會(huì)，但是易地搬遷作為新時(shí)代精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的重要內(nèi)容，對(duì)于貧困縣地區(qū)而言儼然成為一種最為重要的“政策優(yōu)先事項(xiàng)”[25]，甚至可能成為振興地區(qū)經(jīng)濟(jì)的“城市新引擎”。對(duì)于背負(fù)著巨大考核壓力的基層政府來(lái)說(shuō)，就近搬遷只能在短期內(nèi)改變貧困人口的生活條件，而搬遷到縣域城鎮(zhèn)，則能夠徹底重構(gòu)搬遷戶的發(fā)展空間以及制造城市發(fā)展引擎的需求。[26]因而在這種以城市為中心的易地搬遷實(shí)踐邏輯的導(dǎo)向下，基層政府更可能追求搬遷規(guī)模和集中安置以凸顯本地的績(jī)效作為，進(jìn)而在強(qiáng)激勵(lì)復(fù)合策略的刺激下形成以超額完成指標(biāo)、注重?cái)?shù)量而不是質(zhì)量為導(dǎo)向的發(fā)展邏輯，這種過(guò)度追求“數(shù)字競(jìng)賽”的行動(dòng)邏輯為后搬遷時(shí)代易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行偏差預(yù)留了隱患。

A縣憑借“政策窗口期”在2015年便著手申報(bào)了一個(gè)扶貧生態(tài)移民與城鎮(zhèn)化結(jié)合的示范工程，其集約化、規(guī)模化以及可實(shí)現(xiàn)預(yù)期績(jī)效的示范點(diǎn)得到了省、市級(jí)政府的全力支持，在這之后的一系列區(qū)別性政策供給與特殊性資源供給為A縣易地搬遷示范點(diǎn)提供了實(shí)踐上的可能。第一，在以城市為中心的發(fā)展邏輯，尤其是土地與資金的雙重約束與城鄉(xiāng)二元思維的主導(dǎo)下，基層政府企圖通過(guò)將大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中，提升縣域的城鎮(zhèn)化水平，帶動(dòng)城鎮(zhèn)化效應(yīng)。2016年，A縣城鎮(zhèn)常住人口僅9.16萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率為29.31%，遠(yuǎn)未達(dá)到《A省新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014—2020)》中要求到2020年全省常住人口城鎮(zhèn)化率54%的目標(biāo)。事實(shí)上，A縣早在第一輪易地搬遷規(guī)劃中計(jì)劃搬遷人口為6萬(wàn)，這樣至少達(dá)到了“十二五”時(shí)期各縣城鎮(zhèn)化人口15萬(wàn)的政策目標(biāo)，但是國(guó)家發(fā)改委和扶貧辦在巡視排查之后，明確提出要求各地重新排查搬遷人數(shù)、禁止盲目擴(kuò)張搬遷人口規(guī)模，因而在2016年的規(guī)劃中A縣計(jì)劃搬遷人口大幅度縮減為24678人(100人為同步搬遷)，占了全縣建檔立卡對(duì)象的34.5%，同時(shí)也是A省搬遷人口規(guī)模最大的安置點(diǎn)。A縣利用政策紅利也基本上實(shí)現(xiàn)了“能搬多搬”的實(shí)踐邏輯。

第二，正是由于入選了省易地搬遷示范點(diǎn)，為了凸顯本地的績(jī)效作為，尤其是保持在各項(xiàng)任務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性排序中取得優(yōu)先地位，A縣在全省易地搬遷專項(xiàng)項(xiàng)目考核中均連續(xù)3年排名第一，并且超額完成各項(xiàng)考核任務(wù)。然而，正是這種一味追求短平快的搬遷動(dòng)員機(jī)制，不可避免地造成了易地搬遷政策的應(yīng)付式執(zhí)行，既使得政策受眾沒(méi)有較長(zhǎng)的政策緩沖期來(lái)適應(yīng)“進(jìn)城上樓”的環(huán)境，也使得基層官員缺乏足夠的時(shí)間和精力解釋搬遷政策本身的“捆綁性條件”，這就為后續(xù)的“拆舊復(fù)墾”任務(wù)埋下了隱患。譬如，為了在搬遷群眾入住安置點(diǎn)的時(shí)間排名上保持優(yōu)勢(shì)地位，A縣首批搬遷戶入住時(shí)間為2018年6月，這比N市要求的2018年12月的完成時(shí)間還早半年。在搬遷群眾入住之后，便催促搬遷群眾立馬進(jìn)行裝修入住(檢查是否完成實(shí)際入住有一套專門(mén)化、具體化的標(biāo)準(zhǔn))。在這種快馬加鞭式的層層動(dòng)員、主動(dòng)加碼之下，A縣在易地搬遷工作中贏得了高排位、高績(jī)效，但并沒(méi)有考慮留給搬遷群眾甚至是一些基層官員消化政策的緩沖時(shí)間。A縣易地搬遷專責(zé)小組副組長(zhǎng)Z先生如是說(shuō)：“我們的所有進(jìn)度都要上榜，按照周、月、季度以及年度進(jìn)行排名，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)也要排名，尤其是各個(gè)縣，哪個(gè)縣排名落后就要上‘黑榜單’，這種動(dòng)態(tài)式排名讓我們壓力很大，每一步都要爭(zhēng)先。不過(guò)我們縣就好一點(diǎn)，由于入選了省示范點(diǎn)，資源多、政策好，很多工作開(kāi)展很快?！?訪談資料：20210409AZ)

就此而言，“數(shù)字競(jìng)賽”面向所呈現(xiàn)的是在發(fā)展導(dǎo)向的政策邏輯之下，基層政府在易地搬遷政策執(zhí)行過(guò)程中搭載了提升城鎮(zhèn)化發(fā)展水平的政策目標(biāo)，同時(shí)也通過(guò)在搬遷項(xiàng)目考核的橫向競(jìng)爭(zhēng)中保持優(yōu)先性地位，以最大化凸顯本地的績(jī)效作為。然而，正是這種“數(shù)字競(jìng)賽”的行動(dòng)邏輯，促使基層政府在搬遷人口規(guī)模上盲目追求 “能搬多搬”的自利行為，而且遠(yuǎn)離村屯、城鎮(zhèn)化集中安置的方式也加劇了搬遷群眾的生計(jì)轉(zhuǎn)換困難，進(jìn)而加大了后續(xù)動(dòng)員過(guò)程中搬遷戶對(duì)舊宅拆除的抵制力度。

(二)層層加碼、拼湊應(yīng)對(duì)與“上下博弈”面向

“數(shù)字競(jìng)賽”面向所要呈現(xiàn)的是基層政府在發(fā)展導(dǎo)向邏輯下，為了凸顯本地的績(jī)效作為，采取自我加碼追求搬遷規(guī)模最大化的理性選擇，卻帶來(lái)了后續(xù)拆房難的非理性后果；“上下博弈”面向則在于闡釋在政策執(zhí)行壓力層層加碼的情境下，基層采取“拼湊應(yīng)對(duì)”的模糊性執(zhí)行策略以完成自上而下的政績(jī)考核?？茖又平Y(jié)構(gòu)的目標(biāo)和激勵(lì)維度可以作為一種影響政策執(zhí)行的分析結(jié)構(gòu)，目標(biāo)是指參與政策執(zhí)行過(guò)程中科層部門(mén)的行動(dòng)方向，激勵(lì)則是引導(dǎo)政府部門(mén)行動(dòng)的誘因[27]。

第一，易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”政策目標(biāo)從中央到基層政府存在顯著的差異性。就頂層設(shè)計(jì)層面而言，2015年國(guó)家發(fā)改委聯(lián)合5部門(mén)出臺(tái)的《關(guān)于印發(fā)“十三五”易地扶貧搬遷工作方案的通知》中關(guān)于土地政策的要求明確提到“新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)優(yōu)先保障易地搬遷工程用地需要。在分解下達(dá)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)時(shí)，向易地搬遷任務(wù)重的省份傾斜。鼓勵(lì)通過(guò)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤優(yōu)先解決安置所需要建設(shè)用地”(4)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將建設(shè)用地整理復(fù)墾為耕地和其它農(nóng)用地，產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)用于城鄉(xiāng)建設(shè)，在優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地總量不增加，耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不下降，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件和生態(tài)環(huán)境有改善。，與此同時(shí)，在2016年國(guó)家發(fā)改委公布的《全國(guó)“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》中也提出了關(guān)于土地整治和遷出區(qū)生態(tài)恢復(fù)的政策要求，其在土地整治維度中明確要求“對(duì)遷出區(qū)宅基地等建設(shè)用地，以及騰退、廢棄土地進(jìn)行復(fù)墾”?？梢钥吹?，中央層面關(guān)于易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”的政策設(shè)計(jì)初衷在于脫貧致富與生態(tài)環(huán)境(5)按照《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地、占新必須騰舊；搬遷群眾簽訂的《易地搬遷舊宅基地騰退協(xié)議》規(guī)定，搬遷群眾遷入新居后，原有住房應(yīng)予以拆除，收回土地使用權(quán)并對(duì)宅基地進(jìn)行復(fù)墾或生態(tài)恢復(fù)。，因而各地在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的優(yōu)惠性政策之下，應(yīng)該按照“應(yīng)拆必拆”的要求對(duì)遷出區(qū)進(jìn)行生態(tài)復(fù)墾。

就省市級(jí)政府層面而言，2016年A省政府辦公廳出臺(tái)的《A省易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃》中提出：“遷出地的宅基地原則上交由村委會(huì)按集體所有財(cái)產(chǎn)逐步統(tǒng)一處置，同時(shí)對(duì)搬遷移民給予適當(dāng)?shù)馁Y金補(bǔ)助，遷出地的宅基地具體處置辦法由各縣根據(jù)本地實(shí)際情況確定；城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，對(duì)納入省易地搬遷‘十三五’規(guī)劃的地區(qū)，移民騰退的舊宅基地及附屬設(shè)施用地，按照增減掛鉤政策實(shí)施復(fù)墾?！?019年，A省發(fā)改委等5部門(mén)印發(fā)的《關(guān)于加快易地扶貧搬遷舊房拆除工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》中關(guān)于“強(qiáng)化拆舊復(fù)墾”明確提到：“對(duì)易地搬遷對(duì)象遷出地舊房的不同情況實(shí)行差異化拆除措施，分類施策、分步實(shí)施、有序推進(jìn)。對(duì)屬于自建獨(dú)立房的，在其實(shí)際入住新房后2年內(nèi)拆除舊房，對(duì)于經(jīng)縣級(jí)政府批準(zhǔn)可以不拆除的共居(共建)連體房和各類保護(hù)性住房，及時(shí)辦理認(rèn)定手續(xù)，收歸為村集體研究處置。”省市級(jí)層面對(duì)于“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行的要求不外乎為兩點(diǎn)：一是按照中央城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要求，各個(gè)安置點(diǎn)建設(shè)所用的土地指標(biāo)應(yīng)該通過(guò)移民騰退的舊宅基地進(jìn)行置換，即“應(yīng)拆盡拆”；二是要對(duì)搬遷移民予以獎(jiǎng)勵(lì)性的補(bǔ)助，做到“拆一補(bǔ)一”。

然而，究竟如何處理遷出地的宅基地以及如何進(jìn)行生態(tài)復(fù)墾，省市級(jí)層面并沒(méi)有進(jìn)行明確的說(shuō)明，而是由各個(gè)縣根據(jù)本地實(shí)際情況而定，這就給予了基層政府較大的自主行動(dòng)空間。2017年A縣扶貧辦印發(fā)的《A縣易地扶貧搬遷工作實(shí)施方案》中提及“不涉及征收為國(guó)有，符合‘拆舊復(fù)墾’及土地利用總體規(guī)劃的扶貧移民生態(tài)工程項(xiàng)目，用地指標(biāo)按先使用后由省核銷的辦法管理”，但是A縣所有的搬遷工作政策中均沒(méi)有關(guān)于如何處理“拆舊復(fù)墾”問(wèn)題的公開(kāi)化、正式化的官方表述。2020年《A縣強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)加快易地搬遷拆舊復(fù)墾工作方案》中提及“各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照‘能拆快拆、應(yīng)拆盡拆、鼓勵(lì)自拆、不搞強(qiáng)拆’的原則，結(jié)合實(shí)際細(xì)化完善本鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作方案，積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)拆舊復(fù)墾工作落實(shí)”，但是這個(gè)方案也僅是內(nèi)部的討論稿件，并沒(méi)有正式發(fā)文。就其后續(xù)實(shí)際的治理實(shí)踐而言，A縣對(duì)于“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行的目標(biāo)實(shí)質(zhì)上在于“能拆快拆”和“能拆就拆”。

第二，在政策激勵(lì)方面，對(duì)于“拆舊復(fù)墾”的政策執(zhí)行，省市級(jí)政府并不具有較強(qiáng)的激勵(lì)性，它們的責(zé)任更多在于傳遞中央精神以及確保下級(jí)政府完成任務(wù)，但是基層政府作為具體執(zhí)行的部門(mén)則具有屬地管理的責(zé)任，面臨的激勵(lì)極強(qiáng)。在易地搬遷工程開(kāi)啟之前，每年全縣建設(shè)用地指標(biāo)僅為15畝左右，但是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤之后，A縣每年至少固定獲得了300畝建設(shè)用地的指標(biāo)，甚至如果需要更多的指標(biāo)可以直接向上級(jí)政府報(bào)批，基本上沒(méi)有設(shè)置建設(shè)用地指標(biāo)的上限。為此，A縣政府利用城鎮(zhèn)集中安置區(qū)入選省示范工程的機(jī)會(huì)，在實(shí)施方案中明確規(guī)劃建設(shè)5950套安置房，安置小區(qū)占地7.6平方公里，其他公共服務(wù)相關(guān)配套以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)用地3874畝。所有這些用地指標(biāo)均要通過(guò)“一戶一宅”用地審批方式，也就是說(shuō)，城鎮(zhèn)集中安置區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)均要通過(guò)搬遷戶的宅基地騰退來(lái)實(shí)現(xiàn)。如A縣城鎮(zhèn)集中安置建設(shè)服務(wù)中心主任L先生談道：“以往我們縣指標(biāo)少得可憐，才給15畝，現(xiàn)在每年至少是給300畝，按需報(bào)批。由于農(nóng)村宅基地指標(biāo)這些都是統(tǒng)籌的，拆了以后的這些指標(biāo)就回到縣里面來(lái)統(tǒng)籌，拆了舊宅就有這么多指標(biāo)出來(lái)，一般我們都不會(huì)交易，而是選擇內(nèi)部消化。”(訪談資料：20210409AL)

第三，從政策目標(biāo)來(lái)看，從中央到基層形成了“應(yīng)拆必拆→應(yīng)拆盡拆→能拆就拆”的轉(zhuǎn)變，而就政策激勵(lì)而言，在土地增減掛鉤政策執(zhí)行過(guò)程中，基層政府能夠通過(guò)“拆舊復(fù)墾”增加更多的城市建設(shè)用地指標(biāo)，正是在這兩者相互疊加的效應(yīng)之下，基層政府產(chǎn)生了極強(qiáng)的建設(shè)規(guī)模更大、投入更大、難度更大的城鎮(zhèn)集中安置區(qū)的動(dòng)機(jī)，而且政策目標(biāo)和政策工具的不確定性也給予了基層政府政策操作的自主空間。面對(duì)來(lái)自上級(jí)政府層層加碼的“強(qiáng)化拆舊復(fù)墾”的考核要求，在完成任務(wù)的邏輯之下，基層政府首先必須執(zhí)行來(lái)自上級(jí)部門(mén)的指令、完成具體指標(biāo)，因而采取“兩步走”策略：一是通過(guò)基層官員依靠人情面子等非正式方式反復(fù)動(dòng)員拆遷戶進(jìn)行舊房拆除，并承諾給予一定的拆遷獎(jiǎng)勵(lì)(一般是1萬(wàn)元)，做到“能拆快拆、能拆就拆”；二是對(duì)于拒不配合拆遷的搬遷戶采取“暫緩拆除”和“替換拆遷”的方式，拆除閑置房，如農(nóng)具房、養(yǎng)雞房、豬舍等。憑借“兩步走”的“拼湊應(yīng)對(duì)”策略，不僅圓滿完成了自上而下的各項(xiàng)具體考核指標(biāo)和任務(wù)要求，而且也沒(méi)有加劇基層政府與搬遷戶之間的激烈沖突。如A縣易地搬遷專責(zé)小組副組長(zhǎng)Z先生提到：“其實(shí)才不到2年的時(shí)間內(nèi)，我們需要完成從選址、建房、動(dòng)員到入住等一系列任務(wù)，這是個(gè)政治任務(wù)，不管怎么樣都要完成，‘簽字難’‘搬遷難’我們都扛過(guò)來(lái)了，但是‘拆舊難’這個(gè)硬骨頭是最難啃的，要拆掉農(nóng)民房子實(shí)在是太難了，我們也只好采取一些人性化政策，減少拆房的阻力，對(duì)于獨(dú)立自建房，都拆一些閑置的危房、農(nóng)具房等?！?訪談資料：20210409AZ)

第四，在搬遷安置完成之后，拆舊復(fù)墾成為基層政府“必須完成的任務(wù)”，這種治理任務(wù)的轉(zhuǎn)向也使得基層政府不得不在這種拆舊錦標(biāo)賽中完成政策下壓的各項(xiàng)指標(biāo)。為了進(jìn)一步強(qiáng)化基層政府完成拆舊的任務(wù)進(jìn)度，N市專門(mén)成立了“強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)加快易地扶貧搬遷拆舊復(fù)墾工作領(lǐng)導(dǎo)小組”，同時(shí)也對(duì)各縣拆舊復(fù)墾的進(jìn)度進(jìn)行滾動(dòng)式排名，如果各縣“紅黑榜”排名靠后，則將對(duì)各個(gè)縣及其相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行公開(kāi)性通報(bào)批評(píng)。2020年《N市強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)加快易地扶貧搬遷拆舊復(fù)墾工作方案》中明確提到：“全市將拆舊復(fù)墾作為2020年易地搬遷重點(diǎn)及難點(diǎn)工作加以推進(jìn)，從2020年3月份開(kāi)始，以2020年底前全面完成任務(wù)為目標(biāo)，以趕超全省進(jìn)度為重點(diǎn)，組織項(xiàng)目縣迅速研究制定舊房拆除工作目標(biāo)計(jì)劃，對(duì)拆舊任務(wù)進(jìn)行倒排工期。此外，由市扶貧搬遷專責(zé)小組每半個(gè)月對(duì)各縣、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)度進(jìn)行‘紅黑榜’排名通報(bào)，并提出存在問(wèn)題及工作要求，大力營(yíng)造‘比學(xué)趕超’的工作氛圍。從2020年5月份開(kāi)始，拆舊復(fù)墾‘紅黑榜’通報(bào)由每半個(gè)月一次更改為每十天一次，進(jìn)一步強(qiáng)化壓力傳導(dǎo)?！?/p>

在自上而下的考核壓力之下，A縣進(jìn)一步將上級(jí)政府的政策執(zhí)行壓力傳導(dǎo)至各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人將拆舊復(fù)墾作為首要政治性任務(wù)，否則將面臨被上級(jí)政府問(wèn)責(zé)的政治風(fēng)險(xiǎn)。這種“比學(xué)趕超”“層層下壓”的政策執(zhí)行環(huán)境，引致了基層政府采取完成任務(wù)的導(dǎo)向邏輯應(yīng)對(duì)自上而下的政策指令。換言之，在明確可測(cè)的任務(wù)目標(biāo)無(wú)法完成的情況下，基層政府不得不編造同樣“明確可測(cè)”的虛假資料應(yīng)對(duì)，而直接上級(jí)部門(mén)明了政策執(zhí)行的難度和下屬部門(mén)捉襟見(jiàn)肘的窘?jīng)r而默認(rèn)允許[28]。因而A縣既通過(guò)修改舊房屬性(納入可不用拆除的范圍)減少執(zhí)行壓力，同時(shí)也通過(guò)“替換性拆除”方式完成任務(wù)指標(biāo)，在這種“拼湊應(yīng)對(duì)”之中，不僅在全市乃至全省的拆舊復(fù)墾排名中位列第一，而且超額完成了任務(wù)?！?020年關(guān)于A縣強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)加快易地扶貧搬遷拆舊復(fù)墾工作方案》中提到：“市扶貧搬遷專責(zé)小組從2020年3月起，每10天對(duì)有易地扶貧搬遷拆舊任務(wù)的各縣及各鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行‘紅黑榜’排名通報(bào)；從6月5日起，對(duì)排在全市后3位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由市拆舊推進(jìn)組在通報(bào)中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行點(diǎn)名通報(bào)批評(píng)，對(duì)連續(xù)2次排在全市后3位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由市強(qiáng)化責(zé)任落實(shí)加快易地扶貧搬遷拆舊復(fù)墾工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長(zhǎng)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行約談，對(duì)連續(xù)3次排在全市后3位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由市督查問(wèn)責(zé)組按程序?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)黨政主要負(fù)責(zé)人啟動(dòng)問(wèn)責(zé)機(jī)制?！?/p>

(三)模糊回應(yīng)、理性計(jì)算與“混合博弈”面向

在不完全信息狀態(tài)下，就政策執(zhí)行主體而言，基層政府相較于搬遷戶掌握了更多的政策信息，但是為了盡快地完成搬遷安置任務(wù)，往往在早期采取模糊回應(yīng)的策略以減少“簽字難”“搬遷難”的阻力，同時(shí)囿于拆舊復(fù)墾的成本以及可預(yù)期的執(zhí)行阻力，基層政府傾向于政策執(zhí)行模糊化的操作；就政策受眾而言，盡管搬遷戶可能并不完全了解政策全貌，或者說(shuō)他們對(duì)入住安置房與必須拆除舊宅是否具有連帶性或一致性并不了解，但是如果一味采取不合作的策略，則可能付出更多的機(jī)會(huì)成本，因而在這種混合博弈的過(guò)程中，搬遷群眾在理性計(jì)算之下更可能與基層政府形成“合謀的沉默”。

第一，基層政府的模糊回應(yīng)策略致使原本不愿放棄舊宅的搬遷戶入住安置區(qū)，加劇了拆舊復(fù)墾的難度。同時(shí)，無(wú)論是拆除舊宅還是進(jìn)行生態(tài)復(fù)墾，均需要投入巨量資金，而盡量少拆、不進(jìn)行大規(guī)模復(fù)墾更能降低執(zhí)行成本。A縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)均是石漠化片區(qū)，石頭多、土地少，復(fù)墾的價(jià)值并不大，反而拆房子和進(jìn)行生態(tài)復(fù)墾需要大量的資金投入。從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，基層政府也傾向于模糊回應(yīng)是否拆除舊房以及何時(shí)拆除舊房這一問(wèn)題，無(wú)論上級(jí)的政策如何變化，先等群眾搬遷入住之后再進(jìn)行應(yīng)付。

對(duì)于多數(shù)搬遷群眾來(lái)說(shuō)，村中舊居是自己的財(cái)富象征，是“安土重遷、落葉歸根”的居所，搬遷群眾也希望把繼續(xù)回去從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動(dòng)視作自己在城市失業(yè)后的唯一出路。盡管搬遷群眾在國(guó)家改善邏輯的幫助下享受到了更好的公共服務(wù)，但是他們對(duì)未來(lái)仍然缺乏穩(wěn)定的預(yù)期，也并不希望過(guò)早地拆掉舊宅，一旦在城鎮(zhèn)生活不下去，還可以回到農(nóng)村務(wù)農(nóng)維持起碼的生計(jì)。因此在這種“遲早歸鄉(xiāng)”的導(dǎo)向下，如果選擇了城里安置房就必須拆除老宅，那么多數(shù)搬遷戶均不愿意搬遷，這就阻礙了基層政府完成搬遷安置任務(wù)的進(jìn)度，以致基層政府不得不采取“迂回”“模糊”“緩緩”字眼來(lái)動(dòng)員搬遷群眾。由于拆舊復(fù)墾本身給予了兩年左右的政策過(guò)渡期，在搬遷安置任務(wù)執(zhí)行之初，上級(jí)政府也沒(méi)有在拆除舊房上予以明確的界定，因而基層官員面對(duì)上級(jí)各種各樣的下壓政策和自身資源的有限性，會(huì)采取主動(dòng)的適應(yīng)性執(zhí)行策略，即在“盡力去做”與“拼湊應(yīng)對(duì)”中尋找平衡點(diǎn)[29]。換言之，在多中心任務(wù)與上級(jí)嚴(yán)格督查的情境下，基層政府更關(guān)注短期目標(biāo)，無(wú)論這種指標(biāo)完成是否影響后續(xù)的治理任務(wù)，即“先渡過(guò)眼下難關(guān)，以后的事情以后再說(shuō)”，為了完成自上而下的搬遷安置任務(wù)，基層政府更傾向于采取“模糊回應(yīng)”的策略。正如A縣安置區(qū)居民農(nóng)女士所談到的：“當(dāng)初簽訂合同的時(shí)候，我們是非常猶豫的。因?yàn)榇逦f(shuō)得含糊不清，并且協(xié)議上的條例也有些含糊其辭，然而外面又有許多不會(huì)拆除老房子的言論，之后又有領(lǐng)導(dǎo)來(lái)勸說(shuō)并明確說(shuō)出‘不會(huì)拆除舊房’，才讓我們本來(lái)猶豫的一群人接受了搬入安置房。搬到安置房之后，又說(shuō)什么一定要裝修才可以，又花了好幾萬(wàn)元進(jìn)行裝修，本以為可以安心住下，然而如今我們卻陷入老家即將被拆的困境?！?訪談資料：20210912AN)

第二，在搬遷群眾入住之后，尤其是2年的政策過(guò)渡期過(guò)后，拆舊復(fù)墾不僅成為基層政府最為嚴(yán)峻的治理挑戰(zhàn)，也同樣成為搬遷群眾不得不面對(duì)的搬遷成本。就搬遷群眾而言，既已搬遷入住，享受了城鎮(zhèn)的教育、醫(yī)療等公共服務(wù)，盡管不想拆除舊房，但一味地采取不合作、拖延的策略并不能使自身利益最大化。基層政府對(duì)于后續(xù)不配合拆除舊房的搬遷群眾，通過(guò)采取“替換性拆除”和“暫緩拆除”的策略，既維護(hù)了搬遷群眾的“新房入住”和“舊宅保留”的利益訴求，同時(shí)也通過(guò)與搬遷群眾構(gòu)建共生網(wǎng)絡(luò)，形成了一種“合謀的沉默”，否則極可能引發(fā)新一輪的退房潮和返遷潮，這是基層政府難以應(yīng)付的。值得說(shuō)明的是，2021年8月，A縣安置區(qū)可以申請(qǐng)辦理產(chǎn)權(quán)證，但是為了留住農(nóng)村的舊宅，多數(shù)搬遷群眾并沒(méi)有申領(lǐng)，因?yàn)槿羯觐I(lǐng)了安置住房的產(chǎn)權(quán)證，按照農(nóng)村一戶一宅的政策，舊房則更無(wú)可能“保留”。A縣安置社區(qū)居民覃先生如是說(shuō)：“我們家的農(nóng)村房子是在2018年靠自己打工翻建的三層毛坯房，因?yàn)閮蓚€(gè)孩子上大學(xué)和老婆身體有點(diǎn)殘疾，導(dǎo)致了因病、因?qū)W致貧，當(dāng)初搬到安置區(qū)的時(shí)候村委沒(méi)有告知農(nóng)村房子要拆。要是拆我老家的房子，安置區(qū)房子肯定是不要的，家里還有70多歲的父母親種地、養(yǎng)雞鴨，他們不可能來(lái)城里住，所以我家目前還沒(méi)拆，只是拆了一些放農(nóng)具的閑置土房子?！?訪談資料：20210912AQ)

五、結(jié)論與討論

基于數(shù)字競(jìng)賽與雙重博弈兩個(gè)維度，解碼A縣“拆舊復(fù)墾”政策如何在不同利益主體的互構(gòu)下發(fā)生了轉(zhuǎn)變，以及為何完美的指標(biāo)數(shù)據(jù)與文字背后卻發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行陷入模糊或擱置狀態(tài)的內(nèi)在邏輯，即在以城市為中心的發(fā)展邏輯下，基層政府陷入了尋求規(guī)模最大化的數(shù)字迷思，為拆舊復(fù)墾埋下了治理隱患；在壓力型體制的上下博弈中，基層政府采取拼湊應(yīng)對(duì)的模糊執(zhí)行策略以有效應(yīng)對(duì)自上而下的政績(jī)考核；在不完全信息狀態(tài)的混合博弈中，政策受眾在理性計(jì)算之下與基層政府形成了“合謀的沉默”。

進(jìn)一步而言，從案例解構(gòu)中所推出的政策啟示在于以下三點(diǎn)：其一，易地搬遷政策本來(lái)是為了提升搬遷群眾的生活水平和修復(fù)遷出區(qū)生態(tài)環(huán)境，但是在多中心任務(wù)以及上級(jí)嚴(yán)格督查、考核評(píng)比之下，基層政府將上級(jí)政府下達(dá)的任務(wù)指標(biāo)視為目的，并沒(méi)有考量盲目追求搬遷人口規(guī)模最大化所可能隱藏的治理危機(jī)，因而一旦手段目的化，基層政策執(zhí)行就會(huì)發(fā)生異化，極大損害基層治理能力與績(jī)效。其二，易地搬遷政策既沒(méi)有給予一個(gè)確定的拆遷期限，同時(shí)也為基層政府在舊房屬性的修改上預(yù)留了政策操作的空間，因而政策目標(biāo)與工具的不確定性引致基層政府在完成任務(wù)導(dǎo)向的邏輯下進(jìn)行政策變通，既能夠以完美的數(shù)據(jù)和文件傳輸完成自上而下的績(jī)效考核，同時(shí)也不至于引發(fā)基層政府與搬遷群眾之間的矛盾，但是這種變通實(shí)質(zhì)上使得政策陷入了政策模糊或擱置狀態(tài)。其三，就政策本身的適用性而言，易地搬遷是有效解決“一方水土養(yǎng)不了一方人”的關(guān)鍵，但是考慮到搬遷群眾因生計(jì)困境、家庭規(guī)模增加而進(jìn)行回遷的可能，以及舊宅生態(tài)復(fù)墾利用率不高、復(fù)墾投入成本高的現(xiàn)實(shí)情境，因而在拆舊復(fù)墾政策執(zhí)行上應(yīng)避免采取一刀切或急于求成的方式，在向搬遷群眾明確農(nóng)村舊宅需要拆除的基礎(chǔ)上，更應(yīng)為搬遷戶生計(jì)轉(zhuǎn)換以及空間轉(zhuǎn)換預(yù)留足夠的緩沖期和適應(yīng)期。換言之，實(shí)現(xiàn)搬遷群眾“穩(wěn)得住”的關(guān)鍵在于“能致富”，即為搬遷群眾營(yíng)造保護(hù)性的生計(jì)空間。值得說(shuō)明的是，文章貢獻(xiàn)在于從上下兩種相互融合的視角，為基層易地搬遷中“拆舊復(fù)墾”政策執(zhí)行偏差提供了一種學(xué)理解釋。事實(shí)上，由于基層治理任務(wù)的復(fù)雜性和多變性，很難評(píng)判基層政策執(zhí)行偏差究竟是消極還是積極變通，而更應(yīng)該以一種“中立”“多主體”的切入視角來(lái)透過(guò)中國(guó)場(chǎng)景下的治理故事建構(gòu)中國(guó)治理話語(yǔ)，力求避免對(duì)基層政策執(zhí)行變通的詮釋建立在“非黑即白”的價(jià)值判斷之上。