基層財政預(yù)算績效評價體系構(gòu)建探析

宋興國

（淄博市財政綜合服務(wù)中心 山東淄博 255000）

一、基層財政預(yù)算績效評價概念

基層預(yù)算單位的預(yù)算績效評價，總體上指的是基層預(yù)算單位在運轉(zhuǎn)過程中，按照一定的單位時間計劃，對基層預(yù)算單位進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行狀況設(shè)定一個先期預(yù)定目標(biāo)，并通過后續(xù)基層預(yù)算單位財政使用數(shù)據(jù)比照標(biāo)準(zhǔn)化的財政預(yù)算目標(biāo)狀況進(jìn)行對比，運用科學(xué)綜合的評判方法對基層預(yù)算單位的設(shè)定預(yù)算目標(biāo)與基層預(yù)算單位真實運行過程中取得的績效目標(biāo)進(jìn)行對比分析，研究兩者之間的差距，并且找出問題，從而對基層預(yù)算單位總體的財政收支狀況進(jìn)行總結(jié)性評價，并針對下一步完善基層預(yù)算單位收支績效中的不足之處，提出對應(yīng)的解決方案。

近些年來，基層財政隨著預(yù)算績效改革的不斷推進(jìn)，越來越多的基層預(yù)算單位將預(yù)算績效評價作為衡量基層預(yù)算單位績效狀況、預(yù)測基層預(yù)算單位未來收支發(fā)展、總結(jié)基層預(yù)算單位預(yù)算績效存在問題的重要手段和途徑。

二、基層財政預(yù)算績效評價特點

（一）客觀性

在基層財政實施預(yù)算績效評價過程中具有客觀性。所謂客觀性，即在實施單位預(yù)算績效評價時，一般都秉持客觀、公正的態(tài)度來實施預(yù)算績效的評價。特別是由于數(shù)據(jù)具有客觀性，評判標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)定性的標(biāo)準(zhǔn)參數(shù)，一般沒有在此基礎(chǔ)上對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行惡意修改或故意的修正，可以得到基層預(yù)算單位財政預(yù)算績效評價的正確坐標(biāo)和參考，按照基本的數(shù)據(jù)化比較來進(jìn)行真實的績效評價。

（二）透明性

透明性特點，指的是在基層預(yù)算單位財政開展預(yù)算績效評價工作的過程中，一般指標(biāo)設(shè)置具有公開透明性，基本可以防止暗箱操作和對預(yù)算績效評價的非正常干預(yù)，確保預(yù)算績效評價工作能正常、公正、透明地進(jìn)行，接受內(nèi)部相關(guān)機(jī)構(gòu)中的監(jiān)督管理主體的監(jiān)督，同時要接受外部社會公眾主管部門的監(jiān)督。

（三）目標(biāo)導(dǎo)向性

目標(biāo)導(dǎo)向型特點，是指對基層財政實施預(yù)算績效評估的過程中，一般堅持以目標(biāo)為根本對比原則。首先確定好預(yù)先設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)性目標(biāo)，即想要達(dá)到的評估效果，并根據(jù)這一目標(biāo)來對設(shè)定的預(yù)期績效目標(biāo)與實際活動中產(chǎn)生的實際預(yù)算績效目標(biāo)進(jìn)行對比分析，識別兩者之間的差異和差距，對其中的差距較大地方進(jìn)行原因追索和分析，進(jìn)而提出改善評價過程。

三、基層財政預(yù)算績效評價目標(biāo)及原則

（一）基層財政預(yù)算績效評價目標(biāo)

1.評判基層財政目標(biāo)達(dá)成狀況

基層財政預(yù)算績效評價的核心目標(biāo)之一，是判斷基層財政的目標(biāo)達(dá)成狀況?；鶎迂斦詫嵤╊A(yù)算績效評價，核心在于通過實施這一評價來人為地提前對基層財政未來的發(fā)展設(shè)定發(fā)展目標(biāo)，特別是對設(shè)定的量化目標(biāo)與達(dá)成的實際基層預(yù)算單位績效目標(biāo)相對比，最終經(jīng)過對比來評判兩者之間差距有多少，差距的原因在何處，從而進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，繼續(xù)推進(jìn)基層財政預(yù)算提質(zhì)增效。

2.監(jiān)督評判基層財政預(yù)算執(zhí)行效率

基層財政預(yù)算績效評價同時還能監(jiān)督評判基層財政預(yù)算執(zhí)行效率。在基層預(yù)算單位預(yù)算績效評價過程中，許多定量化的指標(biāo)，如財務(wù)指標(biāo)等設(shè)定是強(qiáng)制性的、一致性的和無差別性的。因此，在實施基層財政預(yù)算績效評價的過程中，可以有效地對這些預(yù)算財務(wù)數(shù)據(jù)的由來、發(fā)展及賬目往來、資產(chǎn)狀況進(jìn)行全面梳理，通過梳理來監(jiān)督檢查基層財政績效評價過程中是否實現(xiàn)了公平、公正，基層財政預(yù)算執(zhí)行效率是否真正得到提升。

3.為下一年度預(yù)算作鋪墊

基層財政預(yù)算績效評價還是為下一年度預(yù)算做鋪墊的基礎(chǔ)。由于每一年度預(yù)算評價體系的構(gòu)建，都是基于未來可預(yù)期的一段時間內(nèi)基層預(yù)算單位的預(yù)算變化、發(fā)展趨勢作出的前置性判斷。因此，對基層財政當(dāng)年的基層預(yù)算單位預(yù)算績效評價，還可以指導(dǎo)基層財政在下一年度的預(yù)算安排，并且為未來的下一年度預(yù)算變化定好基礎(chǔ)。

（二）基層財政預(yù)算績效評價原則

1.整體性與效率性相結(jié)合原則

基層財政預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系的構(gòu)建，要首先遵循整體性與效率性相結(jié)合原則。所謂整體性，是指在基層財政預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系在搭建過程中要堅持整體性思維，對財政預(yù)算中涉及的所有要素要進(jìn)行通盤考慮，特別是要考慮財政預(yù)算績效評價，要與基層預(yù)算單位整體的財政運行機(jī)制相匹配，在財政資金預(yù)算配套進(jìn)賬、資金運轉(zhuǎn)、資金劃撥流轉(zhuǎn)等方面，要建立整體性評價思維，對整個單位的財政資金預(yù)算給出全面的調(diào)配、分配效率指標(biāo)表示。在效率性方面，基層財政預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系的構(gòu)建要堅持指標(biāo)能直接高效構(gòu)建原則，注重指標(biāo)的反饋能直達(dá)根本，直接對預(yù)算管理進(jìn)行評價，通過科學(xué)化管理，高效化資源框架搭配，能有效使基層財政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系有宏觀把握，進(jìn)而為財政預(yù)算績效管理評價指標(biāo)體系做好前瞻性安排。

2.主觀和客觀相結(jié)合原則

基層財政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，還要堅持主觀與客觀相結(jié)合原則。首先必須明確的是，進(jìn)行財政預(yù)算績效管理，需要努力做到盡量以客觀化評價為主的原則，通過構(gòu)造客觀性內(nèi)容，以便于真正做到反映事實，完善機(jī)制，考察實效，進(jìn)而為基層財政預(yù)評價的客觀性判斷提供全面的指標(biāo)支撐。其次，也要注意在財政預(yù)算績效評判時的主觀性考察，特別是按照實質(zhì)重于形式的指導(dǎo)原則，對基層財政預(yù)算實施過程中的主觀努力程度、實施預(yù)算的態(tài)度進(jìn)行一定考量，只有這樣才能進(jìn)一步凸顯出基層財政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系構(gòu)建的代表性和真實性。

3.數(shù)量型與判斷型相結(jié)合原則

在基層財政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，對績效指標(biāo)的把握，還要充分考慮數(shù)量型指標(biāo)與判斷型指標(biāo)的全面挖掘。在數(shù)量型指標(biāo)方面，要突出重視績效考核的數(shù)量型指標(biāo)設(shè)置力度，通過盡可能多的設(shè)置數(shù)量型指標(biāo)來使財政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系更加客觀化。在判斷型方面，由于基層行政單位更多的是負(fù)責(zé)行政化運行，所以必須保持一定的判斷型指標(biāo)，以便于基層財政因地制宜結(jié)合實際采取判斷。

4.一般化與特殊化相結(jié)合原則

在基層財政預(yù)算績效管理指標(biāo)體系構(gòu)建過程中，要注意績效考核指標(biāo)的縣區(qū)應(yīng)當(dāng)堅持一般化與特殊化相結(jié)合。在一般化指標(biāo)構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)結(jié)合目前普遍通用的績效考核指標(biāo)，如目標(biāo)達(dá)成率、預(yù)算完成率等進(jìn)行績效考核。另外還要注意，由于基層預(yù)算執(zhí)行內(nèi)容千差萬別，績效執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)也有所不同，所以應(yīng)當(dāng)考慮統(tǒng)一性的同時，充分考慮到各地基層的差異性，在設(shè)置績效考核指標(biāo)時結(jié)合地方特點、部門特點進(jìn)行個性化設(shè)置。

四、基層財政預(yù)算績效評價指標(biāo)

（一）基層財政預(yù)算績效評價指標(biāo)選擇

對于基層財政預(yù)算績效評價指標(biāo)的選擇，應(yīng)該從縱向和橫向兩個方向來進(jìn)行綜合性考慮。在橫向上，主要的評價指標(biāo)選擇應(yīng)該從財務(wù)維度、滿意度維度、債務(wù)風(fēng)險、預(yù)算完成效果、社會效益等5個方面綜合性考慮。這5個指標(biāo)，基本上能夠反映基層財政在財務(wù)狀況方面取得的績效結(jié)果，從而對預(yù)算績效給出明確性的指標(biāo)評判。

基層財政的預(yù)算績效指標(biāo)評價，在縱向上有財務(wù)績效和管理績效兩個方面，而財務(wù)績效又分為基礎(chǔ)指標(biāo)與加權(quán)指標(biāo)。第一個評價內(nèi)容是財務(wù)維度，它包含預(yù)算執(zhí)行率與修正指標(biāo)，管理績效又分為評議指標(biāo)。通過兩者搭建二維化的預(yù)算績效指標(biāo)評價框架，可以在兩個坐標(biāo)維度中，對橫向和縱向的基層財政預(yù)算績效評價指標(biāo)建立全面的指標(biāo)評價選取框架。

該框架如上表1所示，在該框架的財務(wù)維度的財務(wù)績效評價中，基礎(chǔ)性指標(biāo)有預(yù)算執(zhí)行率、財政撥款收入增長率、預(yù)算收入完成率，指標(biāo)中的加權(quán)性指標(biāo)有財務(wù)執(zhí)行率達(dá)成指標(biāo)、財政撥款可持續(xù)率和預(yù)算收入完成度。這些指標(biāo)均是在財務(wù)維度的基礎(chǔ)上，細(xì)化了相關(guān)資產(chǎn)投入和成本產(chǎn)出之間的交換比率，通過投入的成本和產(chǎn)出的收益之間的對比來進(jìn)行基層財政預(yù)算績效評價。

表1 基層財政預(yù)算績效評價指標(biāo)框架

在滿意度方面，基礎(chǔ)性指標(biāo)主要有上級預(yù)算考核、同級預(yù)算滿意度考核，而其加權(quán)指標(biāo)則有上級年終預(yù)算考核、同級預(yù)算執(zhí)行滿意度。滿意度指標(biāo)，是從基層預(yù)算單位預(yù)算執(zhí)行滿意度評價與考核方面對財政預(yù)算進(jìn)行績效考核，是重要的定性化指標(biāo)，能從定性方面對基層預(yù)算單位進(jìn)行財政預(yù)算主觀評判，從而增強(qiáng)基層預(yù)算單位財政預(yù)算績效評價的個性化與適應(yīng)性。

債務(wù)風(fēng)險方面的基層財政預(yù)算評績效評價指標(biāo)框架，在財務(wù)績效方面的基礎(chǔ)指標(biāo)有資產(chǎn)負(fù)債率。在財務(wù)績效加權(quán)指標(biāo)方面，有債務(wù)自給率、帶息負(fù)債比率或有負(fù)債比率等相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)。債務(wù)風(fēng)險是基層財政績效評價的重要指標(biāo)之一，它能夠綜合反映基層財政債務(wù)總體狀況、未來的發(fā)展負(fù)擔(dān)度，特別是對基層地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)有重要作用。而其中的資產(chǎn)負(fù)債率，則是綜合性描述基層財政債務(wù)風(fēng)險狀況大小的綜合性指標(biāo)。債務(wù)自給率或有負(fù)債等，則是從負(fù)債程度、隱性債務(wù)兩個方面對基層財政的預(yù)算績效進(jìn)行評價。

預(yù)算完成效果在財務(wù)績效方面的相關(guān)具體指標(biāo)有預(yù)算增長率、資本保值增率。加權(quán)指標(biāo)有及時性、完整性和規(guī)范性?；鶎迂斦趯嵤╊A(yù)算績效評價過程中，及時性是其未來發(fā)展?fàn)顩r的重要評價部分。只有基層預(yù)算單位實現(xiàn)了持續(xù)的財政收入，才能實現(xiàn)收入的增長和基層預(yù)算單位的正常運行，才能有效地改善資產(chǎn)質(zhì)量，使債務(wù)風(fēng)險確保連貫不中斷，這樣才能使基層預(yù)算單位的發(fā)展持續(xù)進(jìn)行。因此，預(yù)算完成效果是基層預(yù)算單位績效評價的必然標(biāo)準(zhǔn)。

社會貢獻(xiàn)力，則是基層財政實施績效評價的附加指標(biāo)。所以這里可以用社會貢獻(xiàn)率、就業(yè)貢獻(xiàn)率、社會捐贈率等，相關(guān)指標(biāo)來對基層財政的績效進(jìn)行縱向、橫向評判。

除了以上相關(guān)指標(biāo)之外，還有管理績效中的評價指標(biāo)。該指標(biāo)則是從定性化的評判方法中來，對基層財政的預(yù)算技巧進(jìn)行整體性評價，而這些評價指標(biāo)主要牽涉到發(fā)展創(chuàng)新理念及可持續(xù)增長理念，創(chuàng)新發(fā)展指標(biāo)，風(fēng)險決策控制指標(biāo)以及社會貢獻(xiàn)等相關(guān)指標(biāo)。這些指標(biāo)具有難以量化的特征，但是它們對于基層預(yù)算單位的未來走向和基層財政的未來發(fā)展驅(qū)動力，具有至關(guān)重要的作用，所以也是必然要設(shè)定的預(yù)算績效評價指標(biāo)。

五、基層財政預(yù)算績效評價方法

在確定了基層財政預(yù)算績效評估的相關(guān)指標(biāo)之后，還要對基層財政預(yù)算績效評估實施方法進(jìn)行總結(jié)分析，并就基層財政預(yù)算績效評價的過程中，采取哪些評價方法進(jìn)行總體性研究。本文中提出了對比評價法、因素評價法、成本收益評價法三種評價方法，作為基層財政預(yù)算績效評價的總體性方法。

（一）對比評價法

對比評價法是通過相互比較的方法，以基層財政預(yù)算績效評價中的各項指標(biāo)作為基本的對比對象，從其增長狀態(tài)、發(fā)展規(guī)律出發(fā)，運用指標(biāo)的對比，將指標(biāo)數(shù)據(jù)代入到預(yù)算執(zhí)行情況的考核評價中，即將預(yù)算收支的相關(guān)數(shù)據(jù)和真實發(fā)生的相關(guān)核算數(shù)據(jù)進(jìn)行對比分析，或者是通過一定的輸入輸出得出的相關(guān)數(shù)值與標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)進(jìn)行對比評價，分析比較數(shù)據(jù)之間同一類型數(shù)據(jù)的不同數(shù)值差異，并且根據(jù)這一對比差異來反推出差異產(chǎn)生的結(jié)果。針對這些結(jié)果的原因分析，從而追溯出這些數(shù)據(jù)之所以產(chǎn)生偏差的根本原因，并在此后的預(yù)算指標(biāo)考核設(shè)定中進(jìn)行修正完善。

（二）因素評價法

因素分析法則，是通過一定的科學(xué)性技術(shù)方法，例如量化模型和科學(xué)統(tǒng)計方法，來對不同的預(yù)算績效評價指標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)計分析和模型比對，從而使不同的要素，根據(jù)其在基層財政預(yù)算績效評價總體方案中所起的作用大小，來得出自身所代表的權(quán)重比例。根據(jù)這些權(quán)重比例的不同及其實際得分標(biāo)準(zhǔn)的不同，來綜合性判定基層財政預(yù)算績效的評價結(jié)果，通過對這些要素的結(jié)果評判，來得出其中的因子，從而尋找偏離這些正常預(yù)算結(jié)果的因素的產(chǎn)生原因，并且制定修正措施，使預(yù)算績效的評價和真實的預(yù)算結(jié)果有較為接近的數(shù)值。

（三）成本收益評價法

成本收益分析法，則是通過對比運用成本和收益兩者之間的數(shù)據(jù)，來分析預(yù)算績效評價的相關(guān)結(jié)果?；鶎宇A(yù)算單位的財政預(yù)算必然有投入有產(chǎn)出，在投入和產(chǎn)出中必然有成本和收益，所以，成本收益法就是將基層財政預(yù)算績效評價指標(biāo)中的相關(guān)指標(biāo)所帶來的收益及其大小，分門別類得出權(quán)重，給出量化的計算數(shù)值，從而評估是投入的成本大于產(chǎn)出還是小于產(chǎn)出，以此來判定預(yù)算績效的多少，從而與真實的預(yù)算績效進(jìn)行對比分析，最后做出評價。

以上便是對基層財政預(yù)算績效評價體系的總體性描述，文章主要針對基層財政預(yù)算績效評價的特點及評價的基本原則進(jìn)行了全面分析，并對基層財政預(yù)算績效評價的框架進(jìn)行了整體搭建，對其中的指標(biāo)分門別類進(jìn)行了簡要概括地介紹，最后對基層財政的預(yù)算績效評價方法進(jìn)行了全面總結(jié)。通過這些方法的匯總研究，可以為基層財政預(yù)算績效評價體系的建設(shè)，進(jìn)一步提供有益的借鑒。