黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性探析*

孟欣然

提要：黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性界定是法學(xué)和國家治理領(lǐng)域非常重要的問題。目前學(xué)界觀點(diǎn)主要有“雙重屬性論”和“單一屬性論”?！半p重屬性論”從法治體系二元結(jié)構(gòu)出發(fā)，側(cè)重強(qiáng)調(diào)黨政聯(lián)合發(fā)文的一般“規(guī)范”特征，從而模糊了黨規(guī)和國法體系的邊界；“單一屬性論”從法治實(shí)踐出發(fā)，片面強(qiáng)調(diào)黨政聯(lián)合發(fā)文“黨內(nèi)法規(guī)”的一面，從而導(dǎo)致權(quán)利救濟(jì)不足。基于此，本文提出“復(fù)合屬性論”，即從國家治理體系現(xiàn)代化視域出發(fā)，著力于在法治體系之上的更大系統(tǒng)內(nèi)重構(gòu)黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性要素及其識(shí)別機(jī)制，在規(guī)范屬性識(shí)別路徑上實(shí)現(xiàn)從規(guī)范到情境、從主體到功能以及從區(qū)分到協(xié)同的“三個(gè)轉(zhuǎn)向”。

黨政聯(lián)合發(fā)文是指各級(jí)黨委和行政機(jī)關(guān)在國家治理過程中共同發(fā)布的制度文件，是我國長(zhǎng)期存在的一類重要的文件形式。(1)從規(guī)范效力或載體的角度出發(fā)，有學(xué)者將黨政聯(lián)合發(fā)文分為三類：一是黨政聯(lián)合機(jī)關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)；二是黨政聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件；三是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合作出的非黨內(nèi)法規(guī)，也非規(guī)范性文件的其他行為；參見張力：《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》，《中國法學(xué)》2020年第1期。本文擬在此分類基礎(chǔ)上，將黨政聯(lián)合發(fā)文分為規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文和政策類黨政聯(lián)合發(fā)文，并將本文的研究范圍限于規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文。規(guī)范類黨政聯(lián)合發(fā)文是指規(guī)范化程度較高，具有普遍約束力，在一定時(shí)期內(nèi)可以反復(fù)適用的文件，包括黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)布的黨內(nèi)法規(guī)和黨政聯(lián)合發(fā)布規(guī)范性文件，政策類黨政聯(lián)合發(fā)文是指針對(duì)特定對(duì)象或者事項(xiàng)的、不具有普遍約束力和反復(fù)適用性的文件，包括黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合作出的非黨內(nèi)法規(guī)，也非規(guī)范性文件的其他行為。近年來，黨政聯(lián)合發(fā)文作為一種特殊的文件形態(tài)所引發(fā)的特殊難題引起了越來越多學(xué)者的關(guān)注與討論。實(shí)務(wù)中，黨政聯(lián)合發(fā)文因發(fā)文主體的特殊性，導(dǎo)致其在備案審查、外部監(jiān)督等方面難以被納入國家法律體系；同時(shí)，由于在效力上具有外部性，也超出了黨內(nèi)法規(guī)體系涵蓋的范圍。這種“一體兩面”性使其游移于國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系中間的灰色地帶，從而增加了規(guī)范的難度。學(xué)理上，黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性作為本體論層面的基礎(chǔ)問題，不僅和法的概念、適用范圍、效力等法學(xué)基本理論問題密切相關(guān)，而且由于涉及黨法關(guān)系、黨政關(guān)系等，從而對(duì)法治理論、公法原理、黨內(nèi)法規(guī)理論等提出了新的挑戰(zhàn)。概言之，黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性的模糊性，既引發(fā)了實(shí)務(wù)中備案審查、信息公開、權(quán)利救濟(jì)、司法審判等方面的難題，也造成了學(xué)理上為黨政聯(lián)合發(fā)文在法治體系中進(jìn)行概念構(gòu)建和定位的難題，因而是一個(gè)亟待研究和解決的重要問題。鑒于此，本文試圖在系統(tǒng)梳理現(xiàn)有理論觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，就黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性問題提出自己的闡述，愿能有助于推進(jìn)學(xué)界對(duì)該問題的研究。

一、法治體系二元結(jié)構(gòu)下的“雙重屬性論”：作為一種“規(guī)范”的黨政聯(lián)合發(fā)文

一直以來，黨政聯(lián)合發(fā)文都處于法學(xué)研究的視野之外。最初的學(xué)者大多從國家法中心主義出發(fā)，否認(rèn)黨政聯(lián)合發(fā)文具有法規(guī)范的屬性，甚至將其視為一種和法治相對(duì)立的現(xiàn)象。(2)參見方工：《應(yīng)改變黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合行文的習(xí)慣做法》，《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》2011年10月31日，第5版；王春業(yè)、任佳佳：《論多主體聯(lián)合發(fā)文現(xiàn)象》，《廣西社會(huì)科學(xué)》2012年第1期；孫軒柏：《不應(yīng)審查黨政聯(lián)合發(fā)文》，《人民代表報(bào)》2013年7月23日，第3版；滕修福：《規(guī)范性文件不宜黨政聯(lián)合制發(fā)》，《人民代表報(bào)》2014年5月10日，第3版； 姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期。黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會(huì)主義法治體系，由此確立了以憲法為統(tǒng)領(lǐng)的國家法律體系和以黨章為統(tǒng)領(lǐng)的黨內(nèi)法規(guī)體系共同構(gòu)成的中國特色社會(huì)主義法治體系二元結(jié)構(gòu)。與之相應(yīng)，在理論層面上，法學(xué)研究的視角從國家法中心主義轉(zhuǎn)向法多元主義，對(duì)法的定義也從狹義的法概念(法律)轉(zhuǎn)向了廣義的法概念(規(guī)范)，進(jìn)而將黨內(nèi)法規(guī)、黨政聯(lián)合發(fā)文等納入規(guī)范的范疇。在法治體系二元結(jié)構(gòu)下，法規(guī)范具有了包括法律在內(nèi)的多種形態(tài)，黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性亦有了法理和制度上的正當(dāng)性。(3)參見樊英：《黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合發(fā)文條款的必要性分析》，微信公眾號(hào)“黨規(guī)研究中心”：https://mp.weixin.qq.com/s/x0cDddMfGOyWep-Wx-H3lg，最后訪問時(shí)間：2019年9月1日；歐愛民、李丹：《混合性黨規(guī)的正當(dāng)性證成與適用范圍——黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的一種理論回應(yīng)》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第11期。

(一)“雙重屬性論”的論點(diǎn)及相關(guān)論證

“雙重屬性論”認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的雙重屬性。如有的學(xué)者指出“黨政聯(lián)合發(fā)文表現(xiàn)為兩個(gè)身處不同系統(tǒng)的主體認(rèn)知和意志的共同形成，也因此具有雙重屬性”(4)張力：《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》，《中國法學(xué)》2020年第1期。。有的學(xué)者認(rèn)為黨政聯(lián)合發(fā)文兼具黨的文件與行政規(guī)范性文件“雙重屬性”。(5)參見徐信貴：《黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查問題》，《理論與改革》2020年第3期。隨著對(duì)黨內(nèi)法規(guī)屬性討論及認(rèn)識(shí)的不斷深入，“雙重屬性論”主要經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。

一是“政策—法律”框架下的“雙重屬性論”。學(xué)界圍繞黨內(nèi)法規(guī)屬性的爭(zhēng)論，最早出現(xiàn)在20世紀(jì)50年代末。在這一階段，“黨內(nèi)法規(guī)”所指稱的對(duì)象通常被包含在“黨的政策”這個(gè)更具廣泛性的概念之中，而且黨的政策在現(xiàn)實(shí)中發(fā)揮著準(zhǔn)法律甚至是超法律的作用。所以在“黨的政策”而非在“黨內(nèi)法規(guī)”概念之下討論的黨內(nèi)規(guī)范雖然不具有“法規(guī)”之名，但卻具有“法規(guī)”之實(shí)。(6)參見武小川：《“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性即表現(xiàn)為“形式上的政策性，實(shí)質(zhì)上的法律性”。黨的十一屆三中全會(huì)之后，隨著法治建設(shè)的逐步推進(jìn)，黨的政策(包含黨內(nèi)法規(guī))和國家法律的內(nèi)涵外延發(fā)生變化、效力邊界開始厘清?！罢摺伞笨蚣芟碌摹半p重屬性論”也獲得了新的闡述。有學(xué)者提出黨內(nèi)法規(guī)兼具政策和法律雙重屬性?；谒姆商卣?，在廣義的“法”與其他社會(huì)現(xiàn)象的對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)可以納入“法”的范疇；基于它的政策特征，在國家法與黨的政策的對(duì)立中，黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)屬于政策的范疇。(7)參見屠凱：《黨內(nèi)法規(guī)的二重屬性：法律與政策》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2015年第5期。從而在和國家法的對(duì)照中，將黨政聯(lián)合發(fā)文歸于狹義的“政策”范疇；而在和社會(huì)現(xiàn)象的對(duì)照中，肯定黨政聯(lián)合發(fā)文屬于廣義“法”范疇。

二是“軟法—硬法”框架下的“雙重屬性論”。在國家法中心主義思維定式下，學(xué)界在黨內(nèi)法規(guī)是否“屬法”和能否“姓法”的命題上始終存有爭(zhēng)議。“軟法論”以是否依靠國家強(qiáng)制力保障實(shí)施為基礎(chǔ)將“法”分為“硬法”和“軟法”，“把‘法’概念轉(zhuǎn)換成從無論制定主體還是表現(xiàn)形式都紛繁多樣的社會(huì)規(guī)范中抽象出來的一般概念”，政黨的內(nèi)部規(guī)范也就具有了“法”的性質(zhì)，稱之為“法規(guī)”也順理成章了。(8)參見武小川：《“黨內(nèi)法規(guī)”的權(quán)力規(guī)限論——兼論“黨內(nèi)法規(guī)”軟法論的應(yīng)用局限》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2016年第6期。由此，為證成黨內(nèi)法規(guī)“姓法”提供了理論支撐。也有學(xué)者進(jìn)一步指出，“黨內(nèi)法規(guī)”的基本性質(zhì)屬于社會(huì)法和軟法，但是由于我國憲法確立的中國共產(chǎn)黨的特殊領(lǐng)導(dǎo)地位，黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨務(wù)的調(diào)整必然影響和涉及國務(wù)，從而黨內(nèi)法規(guī)又同時(shí)具有一定的國家法和硬法的因素。(9)參見姜明安：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的性質(zhì)與作用》，《北京大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期。在這一邏輯框架下，黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性即體現(xiàn)為兼具軟法和硬法的屬性。

三是“黨規(guī)—國法”框架下的“雙重屬性論”。在法治體系二元結(jié)構(gòu)下，“‘法’的表現(xiàn)形態(tài)不僅有國家法律，還有很多其他的法規(guī)范，其中就包括了中國共產(chǎn)黨制定的黨內(nèi)法規(guī)”(10)張曉瑜、秦前紅：《“法多元主義”視角下黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性探析》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第1期。。同時(shí)，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間具有內(nèi)在的相容性，具體表現(xiàn)為“價(jià)值取向的一致性、規(guī)范對(duì)象的相融性、功能發(fā)揮的互補(bǔ)性、文化倡導(dǎo)的層級(jí)性、制度建設(shè)的銜接性”(11)付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期。。由此，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范屬性或者法治屬性被認(rèn)可，即黨內(nèi)法規(guī)體系既和國家法律體系統(tǒng)一于法治體系之中，同時(shí)又和國家法律體系相區(qū)分。在這一框架下，黨政聯(lián)合發(fā)文的雙重屬性表現(xiàn)為，在具有規(guī)范屬性的前提下，兼具黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的雙重屬性。

(二)存在的局限性

經(jīng)過“政策—法律”“軟法—硬法”“黨規(guī)—國法”三個(gè)階段的演進(jìn)，“雙重屬性論”論證了黨政聯(lián)合發(fā)文具有規(guī)范屬性，為黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范化提供了討論的空間和起點(diǎn)。然而，隨著黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌改革的推進(jìn)，黨政融合的趨勢(shì)進(jìn)一步加強(qiáng)，政治與法律的傳統(tǒng)界限逐漸被打破，在這一過程中“不僅可能催生政治與法律的‘去界分化’，還對(duì)法律系統(tǒng)的自主性帶來沖擊”(12)張海濤：《政治與法律的耦合結(jié)構(gòu)：黨內(nèi)法規(guī)的社會(huì)系統(tǒng)論分析》，《交大法學(xué)》2018年第1期。。如何避免黨政聯(lián)合發(fā)文的擴(kuò)張“對(duì)法律系統(tǒng)的自主性帶來沖擊”，以及如何在法治體系中為黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行科學(xué)定位，成為亟需回應(yīng)的問題。但“雙重屬性論”由于研究視角的局限，處于以下三組緊張關(guān)系之中，從而無法在法治體系中為黨政聯(lián)合發(fā)文劃定合理的邊界。

1.一般性和特殊性之間的張力

“雙重屬性論”著眼于黨政聯(lián)合發(fā)文作為規(guī)范的一般屬性，而忽視了其區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的特殊性。它回答了黨政聯(lián)合發(fā)文“是否屬于規(guī)范”的問題，但卻未能回答“屬于何種規(guī)范”的問題。伴隨“將黨內(nèi)法規(guī)體系納入法治體系”實(shí)踐命題的證成，國家法律體系和黨內(nèi)法規(guī)體系的協(xié)調(diào)和銜接問題日益凸顯?！安煌姆ㄖ我?guī)范以不同方式在不同的領(lǐng)域發(fā)揮著其特有的功能，推動(dòng)著法治體系的運(yùn)行，任何一部分的失范都可能對(duì)法治體系造成沖擊。”(13)謝宇：《論中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)的法治化》，《云南社會(huì)科學(xué)》2016年第3期?！半p重屬性論”從黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的相似性角度論證黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性，卻未對(duì)二者的差異性予以充分關(guān)注或者僅局限于對(duì)形式差異性的描述，從而無法為黨政聯(lián)合發(fā)文在黨規(guī)和國法體系中進(jìn)行定位提供有效標(biāo)識(shí)。

2.獨(dú)立性和交融性之間的張力

一方面，“雙重屬性論”以黨內(nèi)法規(guī)和國家法律體系相對(duì)獨(dú)立為預(yù)設(shè)和基礎(chǔ)，主張黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對(duì)于制定程序、調(diào)整范圍、實(shí)施保障等均有不同的規(guī)定，分別構(gòu)成了兩個(gè)相互獨(dú)立的規(guī)范體系；但另一方面，黨政聯(lián)合發(fā)文本質(zhì)上是黨政融合的體現(xiàn)，無論是制定主體、調(diào)整對(duì)象還是適用范圍等都存在著一定的“跨界性”。因而在看似涇渭分明的黨規(guī)和國法體系之間實(shí)際上存在著相互交融地帶。黨規(guī)國法體系的相對(duì)獨(dú)立性和交融性之間的潛在沖突以及規(guī)范體系邏輯自洽性和法治實(shí)踐多樣性之間的錯(cuò)位，都集中地反映在“雙重屬性論”中。

3.描述性和規(guī)范性之間的張力

雖然“黨規(guī)—國法”分析框架和當(dāng)前法治體系二元結(jié)構(gòu)相契合，但是對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性的闡釋更多地停留于描述性層面，未能從規(guī)范性層面為法治實(shí)踐提供具有可操作性的指引。在黨規(guī)國法相對(duì)獨(dú)立的格局下，黨政聯(lián)合發(fā)文在法律適用時(shí)是選擇兩種規(guī)范體系同時(shí)適用還是“二選一”？在“二選一”的情況下，如何解決識(shí)別難題，包括橫向上黨規(guī)和國法兩種不同規(guī)范屬性的識(shí)別，以及縱向上不同規(guī)范效力級(jí)別的識(shí)別？此外，當(dāng)面對(duì)黨務(wù)和政務(wù)的識(shí)別、發(fā)文主體的認(rèn)定、黨務(wù)公開抑或政務(wù)公開規(guī)范的選擇適用等實(shí)踐問題時(shí)，具體的實(shí)踐標(biāo)準(zhǔn)是什么？這些都是“雙重屬性論”邏輯框架下延伸出來但尚未解決的問題。

二、面向法治實(shí)踐的“單一屬性論”：作為“黨內(nèi)法規(guī)”的黨政聯(lián)合發(fā)文

在對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性的論證上，“單一屬性論”采取了和“雙重屬性論”完全不同的論證路徑，明確將黨政聯(lián)合發(fā)文定性為“黨內(nèi)法規(guī)”。(14)這里的“黨內(nèi)法規(guī)”是在廣義上使用的，類似于“黨委文件”“黨務(wù)信息”，包括制度層面的“黨內(nèi)法規(guī)”和黨內(nèi)規(guī)范性文件等。它試圖通過擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，重新明確黨規(guī)和國法體系的邊界，進(jìn)而減小將黨政聯(lián)合發(fā)文納入法治體系后對(duì)于法律系統(tǒng)自主性的沖擊。但與此同時(shí)，“單一屬性論”卻不得不面對(duì)隨之而來的兩個(gè)難題。問題一：如何處理黨政聯(lián)合發(fā)文(黨內(nèi)法規(guī))對(duì)非黨主體的行為產(chǎn)生規(guī)范約束力的問題；問題二：如何處理黨政聯(lián)合發(fā)文(黨內(nèi)法規(guī))的黨外救濟(jì)和監(jiān)督問題?！皢我粚傩哉摗睆囊?guī)范的效力及其適用范圍問題出發(fā)，集中圍繞“黨內(nèi)法規(guī)溢出效力是否具有正當(dāng)性”和“對(duì)黨務(wù)信息公開是否可以進(jìn)行司法審查”兩個(gè)問題展開了討論。

(一)“單一屬性論”的論點(diǎn)

“單一屬性論”在規(guī)范屬性認(rèn)定上，主張黨政聯(lián)合發(fā)文僅具有黨內(nèi)法規(guī)的單一屬性。對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文“單一屬性”的認(rèn)定，學(xué)者分別從不同角度進(jìn)行了闡述。有的從文本屬性的角度，認(rèn)為盡管黨政聯(lián)合發(fā)文在形式上具有對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩種法律體系的“跨界性”，但是在文本屬性上表現(xiàn)為鮮明的單一性，并且屬于黨內(nèi)法規(guī)而非國家法律。(15)參見歐愛民、李丹：《混合性黨規(guī)的正當(dāng)性證成與適用范圍——黨政聯(lián)合制定黨規(guī)的一種理論回應(yīng)》，《中南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2020年第1期。有的從制度規(guī)范的角度，認(rèn)為修訂后的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確了黨政聯(lián)合發(fā)文的黨內(nèi)法規(guī)屬性。(16)參見任喜榮、樊英：《論黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件的信息公開》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。但也有學(xué)者對(duì)此有不同的認(rèn)識(shí)，認(rèn)為“此次《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》修訂時(shí)并未對(duì)此問題(哪些黨的機(jī)構(gòu)和國家機(jī)構(gòu)可以聯(lián)合制定除黨章和準(zhǔn)則之外的其他五種黨內(nèi)法規(guī)等內(nèi)容，括號(hào)內(nèi)為作者補(bǔ)充)進(jìn)行說明，進(jìn)一步印證了實(shí)踐運(yùn)用的必要性不足以為黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定發(fā)布黨內(nèi)法規(guī)的正當(dāng)性證成提供足夠的理論基礎(chǔ)”，參見侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的界定與正當(dāng)性》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第2期。有的從司法實(shí)踐的角度，揭示了在最高人民法院的承認(rèn)下近似于一種系統(tǒng)性存在的裁判邏輯，即多數(shù)法院常因黨政聯(lián)合發(fā)文的制作主體包括黨組織而否定其作為“政府信息”的法律地位，從而將雙重屬性簡(jiǎn)化為“黨務(wù)信息”。(17)參見張力：《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》，《中國法學(xué)》2020年第1期。

(二)論題一：黨內(nèi)法規(guī)溢出效力是否具備正當(dāng)性

黨政聯(lián)合發(fā)文的特殊性集中體現(xiàn)在“跨界性”上，從調(diào)整事項(xiàng)的角度看，同時(shí)涉及黨務(wù)和國家管理事項(xiàng)；從規(guī)范效力的角度看，同時(shí)對(duì)黨內(nèi)主體(黨組織及其成員)和非黨主體的行為產(chǎn)生規(guī)范約束力。由此“單一屬性論”首先面臨著“越權(quán)論”的質(zhì)疑，即將黨政聯(lián)合發(fā)文視為黨內(nèi)法規(guī)，認(rèn)為其調(diào)整范圍、制定程序均超出了黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)限，有“以黨代政”之嫌。(18)參見付子堂：《法治體系內(nèi)的黨內(nèi)法規(guī)探析》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2015年第3期。圍繞“黨內(nèi)法規(guī)溢出效力是否具備正當(dāng)性”這一問題，當(dāng)前學(xué)界仍存有爭(zhēng)議。

1.肯定說

認(rèn)為外溢作用力可以通過黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)定的方式產(chǎn)生。有的學(xué)者基于大黨建的立場(chǎng)，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)往往會(huì)對(duì)國家和社會(huì)事務(wù)進(jìn)行調(diào)整，會(huì)對(duì)非黨組織與黨外群眾產(chǎn)生普遍約束效力，并借助黨建的“必需”理論、黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)理論、黨政合作理論予以證成。(19)參見歐愛民、李丹：《黨內(nèi)法規(guī)法定概念之評(píng)述與重構(gòu)》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2018年第1期；歐愛民、賀麗：《正當(dāng)性、類型與邊界——黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的理論構(gòu)建》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。有的學(xué)者從功能分類的角度，認(rèn)為黨內(nèi)法規(guī)具有特殊法規(guī)范和政黨自治規(guī)范雙重屬性?！半m然《制定條例》為黨政聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)提供了規(guī)范依據(jù)，但其中‘所涉政府職權(quán)范圍事項(xiàng)’仍屬于黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政活動(dòng)范疇，其屬性并未超出黨內(nèi)法規(guī)的界定，是黨內(nèi)法規(guī)直接規(guī)范效力的一種具體表現(xiàn)情形?！?20)張曉瑜、秦前紅：《“法多元主義”視角下黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范屬性探析》，《河南社會(huì)科學(xué)》2020年第11期。

2.否定說

認(rèn)為這種作用力應(yīng)該經(jīng)由黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定間接產(chǎn)生。為了表達(dá)一種間接的、被動(dòng)的影響或作用力，同時(shí)也為了與黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨員與黨組織的強(qiáng)制效力作出區(qū)分，避免黨內(nèi)法規(guī)直接作用于黨外群眾和非黨組織，并對(duì)之產(chǎn)生一種直接的、強(qiáng)制性的約束力，應(yīng)將其稱為“溢出效應(yīng)”。(21)參見侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的界定與正當(dāng)性》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第2期。當(dāng)前將黨外群眾和非黨組織作為調(diào)整對(duì)象進(jìn)行直接調(diào)整的法規(guī)應(yīng)被視為黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)發(fā)展過程中一種需要加以克服的特殊現(xiàn)象。(22)參見李樹忠: 《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律關(guān)系的再闡釋》，《中國法律評(píng)論》2017 年第 2 期。

3.特殊效力說

主張將黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨外群眾和非黨組織的外溢作用視為法規(guī)效力的一種特殊表現(xiàn)形式。一方面，承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)存在對(duì)非黨組織與黨外群眾產(chǎn)生作用力的情形(區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)溢出效力“否定說”)；另一方面，將黨內(nèi)法規(guī)對(duì)黨內(nèi)和黨外調(diào)整對(duì)象產(chǎn)生的法律效力進(jìn)行區(qū)分和限定(區(qū)別于黨內(nèi)法規(guī)溢出效力“肯定說”)，認(rèn)為對(duì)內(nèi)效力主要表現(xiàn)為強(qiáng)制性、義務(wù)性規(guī)定，而溢出效力更多是一種支持性、保障性規(guī)定。這種觀點(diǎn)主張對(duì)黨內(nèi)法規(guī)溢出效力范圍進(jìn)行合理限縮，將溢出效力的范圍限定在黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨政機(jī)構(gòu)合署合并的情形。同時(shí)反對(duì)黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定黨內(nèi)法規(guī)，認(rèn)為這會(huì)導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)和國家法律在形式特征、制定程序、備案審查等方面不必要的混亂。(23)參見侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的界定與正當(dāng)性》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第2期。

(三)論題二：對(duì)黨務(wù)信息公開是否可以進(jìn)行司法審查

近年來，越來越多黨政聯(lián)合發(fā)文信息公開案件涌入司法程序。在“單一屬性論”的視角下，黨政聯(lián)合發(fā)文在規(guī)范屬性上被認(rèn)定為黨務(wù)信息，由此“黨政聯(lián)合發(fā)文信息能否公開”便被轉(zhuǎn)化為“黨務(wù)信息能否公開”以及“對(duì)黨務(wù)信息公開能否進(jìn)行司法審查”兩個(gè)問題。對(duì)于前一個(gè)問題，目前學(xué)界爭(zhēng)議較少，有學(xué)者從保障公民知情權(quán)國家義務(wù)的角度論證黨務(wù)信息公開的正當(dāng)性，同時(shí)認(rèn)為從規(guī)范層面看，黨政聯(lián)合發(fā)文已明確被界定為黨內(nèi)法規(guī)或黨內(nèi)規(guī)范性文件，屬于黨務(wù)公開的范圍。(24)參見任喜榮、樊英：《論黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件的信息公開》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。對(duì)于后一個(gè)問題，在學(xué)界和司法實(shí)務(wù)界存在著較大的爭(zhēng)議。

1.徹底的“單一屬性論”立場(chǎng)

一般情況下，黨務(wù)信息是通過黨務(wù)公開機(jī)制向社會(huì)公開，因而并不涉及司法審查。但是由于黨政聯(lián)合發(fā)文同時(shí)包含行政管理職權(quán)的內(nèi)容，因而在公民向政府“依申請(qǐng)”無法獲得信息公開的情況下，便會(huì)通過行政訴訟尋求救濟(jì)。隨著具有黨務(wù)信息屬性的信息進(jìn)入司法系統(tǒng)，“對(duì)黨務(wù)信息公開能否進(jìn)行司法審查”成為擺在法院面前必須回答的問題。當(dāng)下司法裁判的實(shí)踐邏輯遵循形式審查原則，即通過對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文進(jìn)行形式判斷，將其排除在《政府信息公開條例》調(diào)整的范圍之外，進(jìn)而將黨政聯(lián)合發(fā)文排除在司法審查之外。在司法形式審查背后，貫徹的是一種徹底的“單一屬性論”立場(chǎng)。正如有學(xué)者所指出的，“該司法裁判策略實(shí)際上是將本已消失在行政機(jī)關(guān)身后的黨組織重新顯現(xiàn)出來，將雙重屬性局部化為單一屬性，即黨務(wù)信息的單一屬性”(25)張力：《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》，《中國法學(xué)》2020年第1期。。

2.折中的“單一屬性論”立場(chǎng)

對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文司法審查，越來越多的學(xué)者持批判態(tài)度。有的指出在當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系尚未健全的情況下，將黨政聯(lián)合發(fā)文認(rèn)定為黨內(nèi)法規(guī)，必然面臨著“法治的代價(jià)——權(quán)利救濟(jì)的盲區(qū)”。(26)參見章志遠(yuǎn)：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。有的認(rèn)為形式審查為黨政聯(lián)合發(fā)文開辟了規(guī)避《政府信息公開條例》約束的脫逸通道，司法對(duì)行政的過度尊讓，意味著法律的退卻。(27)張力：《黨政聯(lián)合發(fā)文的信息公開困境與規(guī)則重塑：基于司法裁判的分析》，《中國法學(xué)》2020年第1期。為此，有學(xué)者選擇了折中的“單一屬性論”立場(chǎng)，即在堅(jiān)持黨政聯(lián)合發(fā)文黨內(nèi)法規(guī)單一屬性的前提下，承認(rèn)權(quán)利司法救濟(jì)的必要性，進(jìn)而對(duì)司法審查進(jìn)行修正，如細(xì)化政府信息公開的例外規(guī)則，(28)參見梁藝：《黨務(wù)信息的認(rèn)定及其例外公開規(guī)則——基于最高人民法院案例的整理》，《行政法學(xué)研究》2021年第3期?；蛘邚膽椃蚣芟曼h組織、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的權(quán)力關(guān)系的角度出發(fā)，構(gòu)建更為合理、有效的黨務(wù)公開制度以及與政府信息公開制度的協(xié)調(diào)機(jī)制。(29)參見任喜榮、樊英：《論黨政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定文件的信息公開》，《內(nèi)蒙古社會(huì)科學(xué)》2021年第1期。

但這種折中立場(chǎng)并未從根本上消除“單一屬性論”面臨的困境并帶來了新的問題。一是導(dǎo)致“單一屬性論”的內(nèi)在緊張關(guān)系。在論題一中，圍繞規(guī)范適用范圍問題，“單一屬性論”采用一種功能主義立場(chǎng)，通過對(duì)黨內(nèi)法規(guī)基于功能的類型劃分，試圖擴(kuò)大黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍。在論題二中，圍繞司法救濟(jì)問題，“單一屬性論”采用一種法律形式主義立場(chǎng)，通過從“實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)(何為黨務(wù)的價(jià)值填充)到形式標(biāo)準(zhǔn)(信息的制作主體)”的轉(zhuǎn)換，以及從“價(jià)值型不確定法律概念到經(jīng)驗(yàn)型不確定法律概念”的轉(zhuǎn)化，(30)參見梁藝：《黨務(wù)信息的認(rèn)定及其例外公開規(guī)則——基于最高人民法院案例的整理》，《行政法學(xué)研究》2021年第3期。試圖降低司法裁判的論證風(fēng)險(xiǎn)和法律的不確定性，進(jìn)而恪守黨內(nèi)法規(guī)和國家法律體系的邊界。從表面上來看，在規(guī)范體系構(gòu)建和規(guī)范實(shí)施兩個(gè)不同情境下，“單一屬性論”對(duì)于黨規(guī)和國法邊界的界定似乎秉持著矛盾的態(tài)度——一個(gè)是積極的“突破”，一個(gè)是消極的“恪守”。但實(shí)質(zhì)上在論題二中，“單一屬性論”的消極態(tài)度背后是為了限制司法審查的范圍，從而為黨內(nèi)法規(guī)適用范圍的拓展提供空間。然而折中的“單一屬性論”在論題二中主張?jiān)邳h務(wù)信息公開中開展司法實(shí)質(zhì)審查，實(shí)際上限縮了論題一中為黨內(nèi)法規(guī)體系劃定的邊界，從而導(dǎo)致了“單一屬性論”內(nèi)部的緊張關(guān)系。二是面臨著司法實(shí)質(zhì)審查悖論。徹底的“單一屬性論”立場(chǎng)主張司法實(shí)質(zhì)審查不成立，可能導(dǎo)致一部分權(quán)利無法獲得救濟(jì)，從而損害司法權(quán)威。而折中的“單一屬性論”立場(chǎng)主張司法實(shí)質(zhì)審查成立，一方面固然為權(quán)利救濟(jì)從黨內(nèi)法規(guī)體系流向國家法律體系開辟了通道；但另一方面也意味著為黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)入國家法律體系提供了可能性，如將黨內(nèi)法規(guī)作為司法裁判的依據(jù)，同樣會(huì)對(duì)司法獨(dú)立和司法權(quán)威產(chǎn)生威脅。

三、重新思考黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性：國家治理體系視域下的“復(fù)合屬性論”

盡管出發(fā)點(diǎn)和研究路徑不同，但“雙重屬性論”和“單一屬性論”最終目標(biāo)或落腳點(diǎn)都在于黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系的兼容性。然而在這一點(diǎn)上，二者都存在著局限?！半p重屬性論”在法治體系二元框架下，著眼于黨政聯(lián)合發(fā)文作為規(guī)范的一般屬性，實(shí)際上將黨規(guī)和國法基于差異性而產(chǎn)生的協(xié)調(diào)性問題遮蔽掉了。同時(shí)，以靜態(tài)的規(guī)范體系為參照，使其無法對(duì)黨規(guī)、國法體系的相對(duì)獨(dú)立性和交融性之間的潛在沖突以及法治實(shí)踐多樣性作出有效回應(yīng)，更無法聚焦于規(guī)范效力范圍界定、法律適用等中、微觀層面的問題。這一系列限度導(dǎo)致了“雙重屬性論”進(jìn)路下黨規(guī)和國法體系的二元區(qū)隔。相比之下，“單一屬性論”從法治實(shí)踐的角度出發(fā)，不再局限于規(guī)范的正當(dāng)性這一宏觀視野中的問題，而是著眼于規(guī)范的有效性及制度之間的銜接等中觀和微觀層面的問題。對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系的復(fù)雜關(guān)系也有了更進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)。但其仍然受到“二元”觀念的支配，“強(qiáng)行將兩種立法主體融于一類法規(guī)之中”(31)參見侯嘉斌：《黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的界定與正當(dāng)性》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第2期。，從而在回應(yīng)路徑和方法選擇上還是將兩個(gè)體系做了簡(jiǎn)單化的處理。(參見表1)

表1 “雙重屬性論”和“單一屬性論”研究視角的比較

(一)國家治理體系現(xiàn)代化及“復(fù)合屬性論”的提出

黨的十八大以來，隨著政治體制改革的開啟，當(dāng)前我國的治理結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)一種雙軌制的形態(tài)。(32)有關(guān)權(quán)力雙軌制的文獻(xiàn)梳理參見秦前紅、陳家勛：《黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的若干問題研究》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期?！包h政聯(lián)合發(fā)文體現(xiàn)的是一種‘黨’與‘政’的搭配、合作關(guān)系，反映了當(dāng)代中國政治體制的結(jié)構(gòu)性特征?！?33)封麗霞：《黨政聯(lián)合發(fā)文的制度邏輯及其規(guī)范化問題》，《法學(xué)研究》2020年第1期。黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性識(shí)別的背后涉及黨內(nèi)法規(guī)屬性以及黨規(guī)和國法體系關(guān)系的界定，而這些問題歸根結(jié)底源于對(duì)黨政關(guān)系的界定。(34)有學(xué)者對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文所承載的黨政關(guān)系做了進(jìn)一步界定，將其明確為黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。參見秦前紅、張曉瑜：《論黨政聯(lián)合發(fā)文的制度屬性》，《中共中央黨校(國家行政學(xué)院)學(xué)報(bào)》2021年第4期。從國家治理現(xiàn)代化的角度來看，黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性是從規(guī)范體系的層面對(duì)黨政結(jié)構(gòu)的呈現(xiàn)，而黨政融合則是從組織層面對(duì)這一問題的呈現(xiàn)。黨政融合具有加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)(功能取向)和規(guī)范黨的建設(shè)(規(guī)范取向)雙重維度。與之相應(yīng)，作為黨政融合另一種體現(xiàn)形式的黨政聯(lián)合發(fā)文，不僅具有規(guī)范化的需求，同時(shí)也具有治理功能上的必要性。黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性界定亦不應(yīng)當(dāng)局限于規(guī)范體系層面，而應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)向治理層面。

基于此，本文提出“復(fù)合屬性論”，即黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性具有二階復(fù)合性：一階是指黨政聯(lián)合發(fā)文具有黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律雙重可能屬性；二階是指根據(jù)治理場(chǎng)景、治理功能等對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文具體規(guī)范屬性進(jìn)行現(xiàn)實(shí)識(shí)別。具體而言，在一階層面上，“復(fù)合屬性論”承認(rèn)黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系是兩個(gè)相互獨(dú)立但又有交融地帶的制度規(guī)范體系，但區(qū)別于“單一屬性論”的是，它拒絕將交融地帶完全劃歸于“黨內(nèi)法規(guī)”一端，而是主張其兼具黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的雙重可能屬性；在二階層面上，“復(fù)合屬性論”不同于“雙重屬性論”對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性進(jìn)行靜態(tài)描述，而是著力于在法治體系之上的更大系統(tǒng)內(nèi)重構(gòu)黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性要素及其識(shí)別機(jī)制，根據(jù)具體情境進(jìn)行動(dòng)態(tài)識(shí)別，即有可能判定為黨規(guī)屬性，也有可能判定為國法屬性。而一階和二階之間的關(guān)系是，一階“雙重屬性”為黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性界定提供一個(gè)基本框架和可能性，二階“黨規(guī)/國法”識(shí)別機(jī)制則為黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性界定提供具體現(xiàn)實(shí)的場(chǎng)景和路徑。對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文而言，從一階到二階既是根據(jù)具體情境從“黨規(guī)和國法”到“黨規(guī)/國法”的規(guī)范屬性識(shí)別過程，也是在規(guī)范譜系上厘清其和黨規(guī)、國法關(guān)系的動(dòng)態(tài)過程。

(二)黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性要素及其識(shí)別機(jī)制

1.黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性要素

從功能主義視角出發(fā)，聯(lián)合發(fā)文的出現(xiàn)是為了滿足社會(huì)分工產(chǎn)生的部門間協(xié)作的需要?！兑?guī)章制定程序規(guī)定》第10條規(guī)定：“國務(wù)院部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要制定部門規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該部門報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)?！钡?條規(guī)定：“涉及國務(wù)院兩個(gè)以上部門職權(quán)范圍的事項(xiàng)，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國務(wù)院有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定規(guī)章。有前款規(guī)定情形的，國務(wù)院有關(guān)部門單獨(dú)制定的規(guī)章無效?！睆倪@兩條規(guī)定中可以提煉出三個(gè)共同要素：機(jī)構(gòu)、職能和事項(xiàng)。第10條對(duì)單一部門制定規(guī)章的規(guī)定，以機(jī)構(gòu)(含職能)為邏輯起點(diǎn)，最終落腳于事項(xiàng)；而第9條對(duì)多個(gè)部門制定規(guī)章的規(guī)定，則是以事項(xiàng)為邏輯起點(diǎn)，進(jìn)而鎖定相應(yīng)的職能和部門?？梢?，雖然單一部門和多個(gè)部門制定規(guī)章具備共同的要素，但是其內(nèi)在邏輯卻有所不同，前者遵循形式主義進(jìn)路，假定機(jī)構(gòu)的職能是確定的，機(jī)構(gòu)在明確的規(guī)則指引下決定是否制定規(guī)章；后者遵循功能主義進(jìn)路，從問題著眼，其背后實(shí)際上涉及對(duì)職能和機(jī)構(gòu)的識(shí)別。循此邏輯，首先，黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性應(yīng)當(dāng)包括機(jī)構(gòu)、職能和事項(xiàng)三個(gè)要素；其次，對(duì)于黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性判定而言，對(duì)事項(xiàng)和職能要素的識(shí)別應(yīng)當(dāng)是先于機(jī)構(gòu)要素的，或者說對(duì)于制定主體的形式判斷不足以識(shí)別文件的規(guī)范屬性。

2.黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性識(shí)別機(jī)制

(1)事項(xiàng)識(shí)別機(jī)制。以“事項(xiàng)”為出發(fā)點(diǎn)，將“有必要”聯(lián)合行文的情形進(jìn)行分類確認(rèn)。首先，按照觀察視角的不同，分為涉及職能相近或相似的事項(xiàng)(靜態(tài))和需要部門協(xié)作處置的事項(xiàng)(動(dòng)態(tài))。對(duì)于前者需要依據(jù)事項(xiàng)的內(nèi)容、性質(zhì)，判斷相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)的職能是否相近或者具有相似性；對(duì)于后者需要根據(jù)完成任務(wù)的需求，判斷相關(guān)黨政機(jī)構(gòu)之間是否存在協(xié)作關(guān)系。其次，按照事項(xiàng)指向的對(duì)象不同，分為黨政機(jī)構(gòu)內(nèi)部性的事項(xiàng)和涉及行政相對(duì)人的事項(xiàng)。對(duì)于前者將其認(rèn)定為黨內(nèi)法規(guī)屬性，對(duì)于后者將進(jìn)入(2)。

(2)職能識(shí)別機(jī)制。“根據(jù)黨內(nèi)法規(guī)調(diào)整的黨務(wù)關(guān)系的不同，可以將黨內(nèi)法規(guī)分為黨章以及黨章統(tǒng)領(lǐng)下的黨的組織法規(guī)、黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、黨的自身建設(shè)法規(guī)、黨的監(jiān)督保障法規(guī)。”(35)宋功德、張文顯主編：《黨內(nèi)法規(guī)學(xué)》，高等教育出版社，2020年，第29頁。其中，黨的組織和監(jiān)督保障領(lǐng)域具有較強(qiáng)的組織內(nèi)部指向性，如果屬于這兩個(gè)領(lǐng)域則可認(rèn)定為黨內(nèi)法規(guī)。對(duì)于黨的自身建設(shè)和黨的領(lǐng)導(dǎo)領(lǐng)域可以具體劃分為涉及黨的職能部門與政府部門職能交叉的領(lǐng)域，由黨中央或各級(jí)黨委協(xié)調(diào)的領(lǐng)域，涉及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等重大事項(xiàng)的領(lǐng)域。如果屬于這些范疇則進(jìn)入(3)。

(3)作用識(shí)別機(jī)制。根據(jù)黨的職能部門介入深度和發(fā)揮作用方式的不同，對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性進(jìn)行分類確認(rèn)。如對(duì)于涉及黨的職能部門與政府部門職能交叉的事項(xiàng)，黨的職能部門介入的程度越深(如部分工作由黨的職能部門具體負(fù)責(zé))，則越偏向于黨內(nèi)法規(guī)屬性；介入的程度越淺(如黨的職能部門僅起指導(dǎo)或者支持作用)，則越偏向于國家法律屬性。

(三)黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性識(shí)別路徑的“三個(gè)轉(zhuǎn)向”

相較于“雙重屬性論”和“單一屬性論”，“復(fù)合屬性論”在黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性識(shí)別路徑上呈現(xiàn)出“三個(gè)轉(zhuǎn)向”。

一是從規(guī)范到情境的轉(zhuǎn)向。“復(fù)合屬性論”強(qiáng)調(diào)情境論的運(yùn)用，不僅將黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范化研究建立在對(duì)各法律體系內(nèi)的具體法則和規(guī)范實(shí)際運(yùn)作的觀察之上，而且承認(rèn)諸如政治、治理結(jié)構(gòu)等外在因素對(duì)于規(guī)范體系的影響。在黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性的界定上，“雙重屬性論”的“規(guī)范說”過于寬泛，導(dǎo)致其對(duì)黨政聯(lián)合發(fā)文實(shí)際運(yùn)作的理論回應(yīng)度和解釋力都明顯不足；而“單一屬性論”的“黨內(nèi)法規(guī)說”又過于狹窄，導(dǎo)致黨內(nèi)法規(guī)理論和概念體系的內(nèi)在沖突。但無論是“規(guī)范說”還是“黨內(nèi)法規(guī)說”實(shí)際上都存在一個(gè)共性的問題，即只關(guān)注于規(guī)范本身而忽略了外部情境。黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性定性背后實(shí)際上隱含了黨政關(guān)系在組織體系和規(guī)范體系兩個(gè)層面上的邊界厘定，以及黨政關(guān)系在功能取向和規(guī)范取向兩個(gè)向度上的協(xié)調(diào)平衡。這是一個(gè)動(dòng)態(tài)的調(diào)整過程，由此也決定了黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性不是固定不變的，而是需要根據(jù)不同的情境在規(guī)范譜系中進(jìn)行定位。

二是從主體到功能的轉(zhuǎn)向。盡管“雙重屬性論”和“單一屬性論”從不同角度提出了完善規(guī)范屬性識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)的思路，如在非法源性發(fā)文規(guī)范中對(duì)純粹黨務(wù)、純粹政務(wù)和黨務(wù)政務(wù)交叉事項(xiàng)的區(qū)分，(36)參見章志遠(yuǎn)：《挑戰(zhàn)與回應(yīng)：黨政聯(lián)合發(fā)文的法治化路徑初探》，《黨內(nèi)法規(guī)理論研究》2019年第1期。在適用范圍上對(duì)黨的直接管理領(lǐng)域和黨政協(xié)同共治領(lǐng)域的限定。(37)參見歐愛民、賀麗：《正當(dāng)性、類型與邊界——黨內(nèi)法規(guī)溢出效力的理論構(gòu)建》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2020年第4期。但是由于二者均以既有規(guī)范體系為著眼點(diǎn)，并假定該規(guī)范結(jié)構(gòu)是相對(duì)固定的，從而導(dǎo)致無法跳出“黨規(guī)/國法”的視域。而在當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)體系尚不健全、黨規(guī)和國法銜接尚不充分的情況下，很難僅從規(guī)范體系出發(fā)透過“主體”深入觸及“職能”，更無力解決識(shí)別難題?！皬?fù)合屬性論”基于功能主義視角，將黨政聯(lián)合發(fā)文的規(guī)范屬性識(shí)別從黨規(guī)和國法體系的銜接，進(jìn)一步擴(kuò)展至黨政組織體系的協(xié)調(diào)，從而為黨政聯(lián)合發(fā)文規(guī)范屬性識(shí)別路徑從以“主體”為導(dǎo)向的形式主義轉(zhuǎn)向以“功能”為導(dǎo)向的實(shí)質(zhì)主義提供了切入口。

三是從區(qū)分到協(xié)同的轉(zhuǎn)向?！半p重屬性論”和“單一屬性論”由于研究視角的局限，或者遮蔽掉了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律體系協(xié)調(diào)性的問題，或者過度放大了黨內(nèi)法規(guī)的調(diào)整范圍，實(shí)際上都未能找到打破黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系二元區(qū)隔的有效途徑。在國家治理現(xiàn)代化視域下，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律兩種規(guī)范體系以法治或治理作為系統(tǒng)目標(biāo)被整合進(jìn)入同一系統(tǒng)，從而為“復(fù)合屬性論”在兩個(gè)規(guī)范體系之間建立起有效聯(lián)結(jié)提供了基點(diǎn)，同時(shí)也開放了從宏觀系統(tǒng)視角向中微觀銜接機(jī)制、從靜態(tài)結(jié)構(gòu)關(guān)系向動(dòng)態(tài)體系互動(dòng)轉(zhuǎn)化的可能性。