——以福建省為例"/>
丁 剛,陳超敏
(福州大學 經(jīng)濟與管理學院,福建 福州 350108)
黨的十八大報告中首次提出了“建設(shè)海洋強國”的戰(zhàn)略目標,黨的十九大又進一步提出“加快建設(shè)海洋強國”,“加快”一詞凸顯了國家對海洋環(huán)境治理問題的重視。海洋環(huán)境治理即有關(guān)行政部門綜合運用法律手段、經(jīng)濟手段及行政手段等對可能造成海洋生態(tài)環(huán)境破壞的行為進行管制,防治污染損害,促進海洋生態(tài)平衡。海洋環(huán)境治理政策則是國家為實現(xiàn)海洋經(jīng)濟發(fā)展與海洋環(huán)境保護相協(xié)調(diào)而制定的行為準則,其基本功能在于向社會展示政府的行為傾向,引導社會力量實現(xiàn)政策目標[1]。改革開放以來,中國政府的環(huán)境政策在改善環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮著重要作用[2]。海洋環(huán)境問題的治理需要多方力量共同參與,政府部門作為“掌舵人”,在解決此類問題中發(fā)揮著引領(lǐng)性作用,而相關(guān)政策工具的選擇及供給恰是其科學謀劃、精準施治的重要前提,亦會對省域海洋環(huán)境治理產(chǎn)生直接影響。不言而喻,作為地方政府治理海洋環(huán)境、規(guī)制用海主體行為的重要抓手,海洋環(huán)境治理政策工具的選擇對于省域海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展具有重要影響。本文圍繞省域海洋環(huán)境治理政策工具的選擇問題進行研究,對于省域海洋環(huán)境的治理與優(yōu)化具有重要的現(xiàn)實意義和理論價值。
目前國內(nèi)外理論界已就海洋環(huán)境治理政策這一主題進行了關(guān)注和研討,并形成了較為豐富的研究成果。國外對于海洋環(huán)境政策的研究起步較早,主要集中于政策制定過程、政策協(xié)同和多元主體的參與等方面。如,Vince審視了海洋政策目前的立場和政策差距,認為政策初衷與現(xiàn)實執(zhí)行之間存在政策鴻溝,強調(diào)成功實現(xiàn)全面一體化將使澳大利亞處于全球海洋治理和海洋政策制定的前沿[3];Raakjaer等研究了四個歐洲海域(波羅的海、黑海、地中海以及東北大西洋)的現(xiàn)有治理結(jié)構(gòu),認為在區(qū)域海平面實施基于生態(tài)系統(tǒng)的海洋管理,應(yīng)開發(fā)一種嵌套治理系統(tǒng),鼓勵機構(gòu)間的互動,允許特定形式的機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)和互動以確保協(xié)作和政策協(xié)調(diào)[4];Wilson等通過對西雅圖地區(qū)三個大型碼頭開發(fā)150年來的變化進行分析,認為應(yīng)重視發(fā)展和監(jiān)測海洋基礎(chǔ)設(shè)施,這樣將有助于了解海洋生態(tài)的內(nèi)在問題,并將支持海洋生態(tài)環(huán)境政策的發(fā)展[5];Ballinger等對影響英格蘭和威爾士海岸線的主要政策的科學基礎(chǔ)和透明度進行了結(jié)構(gòu)化定量分析,強調(diào)信息公開和透明度的重要性[6]。
當前國內(nèi)相關(guān)研究尚處起步階段,主要集中在政策供給分析、政策工具的使用分析、政策執(zhí)行情況的比較分析,以及分析我國海洋環(huán)境政策的變遷過程等方面。如,王琪認為,有效的政策供給才能在海洋環(huán)境治理中發(fā)揮積極作用,因此政府需要調(diào)整思路,優(yōu)化政策內(nèi)容及其供給方式,積極創(chuàng)新,以提供有效的海洋環(huán)境政策[1],當前我國市場型海洋環(huán)境政策工具的設(shè)計不夠完善且政策實施的環(huán)境尚不健全,導致該政策工具未能發(fā)揮更有效的作用[7];張繼平等從政策執(zhí)行主體、執(zhí)行手段、執(zhí)行監(jiān)督三個方面對中日海洋環(huán)境陸源污染治理政策執(zhí)行進行了比較[8],其后又運用空間計量方法分析了我國沿海地區(qū)的海洋環(huán)境政策的空間分布規(guī)律[9];向友權(quán)等認為,海洋環(huán)境政策是政府管理海洋的工具,由于公共政策及海洋環(huán)境各自的特性存在沖突,它在海洋管理中所能發(fā)揮的作用有限,政府需轉(zhuǎn)變思路,不斷完善政策體系以破除政策限制[10];許陽運用內(nèi)容分析法,對我國1982年以來出臺的有關(guān)海洋環(huán)境的161份政策文本進行量化分析,深入分析了當前我國海洋環(huán)境治理政策工具存在的問題,并有針對性地提出了完善對策[11],此后又通過對我國161份海洋環(huán)境治理政策文本進行實證研究,客觀總結(jié)了自1982年以來我國海洋環(huán)境治理政策變遷的四個階段及其特點,并分析了其歷史邏輯,從而提出未來我國海洋環(huán)境政策的發(fā)展趨勢[12]。
作為目前方興未艾的一種研究方法,社會網(wǎng)絡(luò)分析法在政策研究領(lǐng)域的應(yīng)用日益廣泛。如,Behzadifar等運用社會網(wǎng)絡(luò)分析法研究確定了伊朗在不同政策階段(政策制定、實施和評估)參與與丙肝相關(guān)政策制定的所有利益相關(guān)者,并根據(jù)利益、地位、權(quán)力和影響力對他們進行表征,以提供有價值的信息用于適當?shù)臎Q策和設(shè)計[13];余洋婷等運用該方法并借助UCINET軟件研究了1949至2019年中國林業(yè)政策發(fā)布主體的合作網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)及其在網(wǎng)絡(luò)中的角色演變規(guī)律[14];張超等運用該方法對1978年以來中國的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)政策文件進行研究并分析了該政策體系的演變[15]。但通過文獻閱讀發(fā)現(xiàn)在海洋環(huán)境政策分析領(lǐng)域,少有學者使用該方法對省域政策工具的選擇特點進行分析。
回顧已有文獻不難看出,當前從省域視角出發(fā),專門針對海洋環(huán)境治理政策工具的選擇這一主題展開的研究尚屬鮮見。作為海洋經(jīng)濟大省之一的福建省海洋資源豐富,發(fā)展海洋經(jīng)濟的潛力巨大,在實現(xiàn)“建設(shè)海洋強國”目標中具有重要的戰(zhàn)略地位。為此,本研究以福建省為例,基于福建省已出臺并現(xiàn)行有效的與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政策文本,運用社會網(wǎng)絡(luò)分析方法對其政策工具的選擇現(xiàn)狀進行探討,以發(fā)現(xiàn)當前福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中存在的問題,并有針對性地提出完善對策,以期對省域海洋環(huán)境治理政策的完善提供借鑒。
“社會網(wǎng)絡(luò)”是由作為節(jié)點的社會行動者及其間的關(guān)系構(gòu)成的集合[16]。社會網(wǎng)絡(luò)分析方法是用來分析社會行動者及他們之間關(guān)系的方法,該方法基于網(wǎng)絡(luò)的關(guān)聯(lián)性將所分析的個體視為互有關(guān)聯(lián)的要素,從而分析網(wǎng)絡(luò)整體的特征、個體在整體中的重要性及其間的互動關(guān)系。UCINET是時下社會網(wǎng)絡(luò)分析軟件中最為流行的一種,可以直觀地展示社會行動者間的關(guān)系,因此本文借助UCINET6中的Netdraw程序?qū)Ξ斍案=ㄊ『Q蟓h(huán)境治理政策工具的選擇情況進行可視化分析。首先確定政策工具的分類標準,對所選取的政策文本按照擬定的標準進行編碼分類;之后將政策中涉及的政策工具類型虛擬化為社會網(wǎng)絡(luò)中的政策行動者,并借助EXCEL建立二值化社會網(wǎng)絡(luò)行動者關(guān)系矩陣;最后將該關(guān)系矩陣導入UCINET6軟件,利用NetDraw功能繪制出福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇使用情況的圖譜。
本研究收集自2012年國務(wù)院批準《福建海峽藍色經(jīng)濟試驗區(qū)發(fā)展規(guī)劃》以來,福建省級行政機關(guān)出臺的與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政策文本作為研究樣本(研究區(qū)間設(shè)定為2013年1月1日至2020年3月31日)。以“海洋環(huán)境”為關(guān)鍵詞,在福建省人民政府、福建省海洋與漁業(yè)局、福建省生態(tài)環(huán)境廳等與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政府部門官方網(wǎng)站中,進入“政策文件”等專欄內(nèi)進行檢索并逐項篩選,選擇與海洋環(huán)境相關(guān)的所有政策文本;并通過“北大法寶”數(shù)據(jù)庫,檢索并選擇福建省級海洋環(huán)境治理的相關(guān)政策文本。經(jīng)過仔細篩選,最終遴選出2013年至2020年福建省級政府機構(gòu)頒布的與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政策文件共計32項,包括《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈福建省加強濱海濕地保護嚴格管控圍填海實施方案〉的通知》《福建省海洋與漁業(yè)廳關(guān)于印發(fā)〈加快推進海水養(yǎng)殖生態(tài)健康發(fā)展工作方案〉的通知》等,涵蓋了辦法、方案、意見、通知等文種類型。
通過對上述32項福建省有關(guān)海洋環(huán)境治理的政策文本進行歸類(如表1所示),發(fā)現(xiàn)當前福建省出臺的有關(guān)海洋環(huán)境治理的政策文本數(shù)量較少且文本類型較為單一,多以通知類政策為主,總體而言政策文本類型尚不夠豐富。通過進一步分析,發(fā)現(xiàn)其中辦法、方案、要點、意見等16份文件以通知的形式下發(fā),如《福建省海洋與漁業(yè)廳關(guān)于印發(fā)〈加快推進海水養(yǎng)殖生態(tài)健康發(fā)展工作方案〉的通知》等,將政策文件下發(fā)形式由“辦法”“方案”等上升為“通知”,或可進一步強化該政策的約束性。通過梳理發(fā)現(xiàn),在32項政策中有多項政策是專門針對某一具體涉?;顒佣贫ǖ?比如針對“養(yǎng)殖”出臺了《福建省海洋與漁業(yè)廳關(guān)于印發(fā)〈加快推進海水養(yǎng)殖生態(tài)健康發(fā)展工作方案〉的通知》,但專門針對海洋環(huán)境治理的專項政策僅占所收集政策數(shù)量的一半,其余有關(guān)治理措施多見于其他政策文件中,如《福建省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)〈福建省“十三五”海洋經(jīng)濟發(fā)展專項規(guī)劃〉的通知》等。總體而言,福建省出臺的海洋環(huán)境治理專項政策數(shù)量較少,對于海洋環(huán)境的治理多聚焦于“養(yǎng)殖”“船舶污染”及“采砂”等直接影響海洋環(huán)境的行為,但對諸如“陸源污染”等方面的重視程度不足,鮮見相關(guān)專項政策;應(yīng)急預案、應(yīng)急處置、區(qū)域協(xié)作等方面的相關(guān)政策也較為少見。
表1 福建省海洋環(huán)境治理政策文本類型
政策工具是被政策制定者采用的以實現(xiàn)特定政策目標的手段[17]。對海洋環(huán)境政策工具的研究有助于為政策制定者在政策制定、執(zhí)行和環(huán)境治理中提供可資借鑒的意見。結(jié)合福建省海洋環(huán)境相關(guān)政策文本的特點,本文在借鑒已有文獻研究的基礎(chǔ)上[11,18-19],將海洋環(huán)境政策工具劃分為三大類九小類(如表2所示)。
表2 政策工具分類
命令控制型工具是指各涉海行政部門根據(jù)有關(guān)法律規(guī)章等對涉海主體的行為進行直接管制[11]。本文按照事前、事中及事后三個過程將這類政策工具分為制度規(guī)范、執(zhí)法監(jiān)督與考核評估三小類。此類政策工具因其強制性在執(zhí)行上具備優(yōu)勢,并且貫穿事前規(guī)范、事中監(jiān)管和事后評估三個過程,能夠及時有效地管控海洋環(huán)境污染。但正因其強制性也使其缺少靈活性以及對企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新方面的激勵作用,企業(yè)只需不觸犯規(guī)則即可,并不會積極主動地提高技術(shù)水平以自覺減少污染。
經(jīng)濟激勵型工具是指通過財政稅收、稅費補貼、資本市場及產(chǎn)權(quán)交易等多種方式,將涉海主體從事有關(guān)涉海活動時產(chǎn)生的外部成本內(nèi)部化,以激勵其通過技術(shù)創(chuàng)新等途徑減少成本,并在此過程中實現(xiàn)保護環(huán)境的目標[11]。本文將這類政策工具劃分為金融支持、財稅調(diào)整及產(chǎn)權(quán)交易三小類。經(jīng)濟激勵型政策工具能夠較好地調(diào)動涉海主體的積極性,以較低的成本實現(xiàn)政策目標。但是該工具的實施效果會受到污染物性質(zhì)、政府能力等諸多因素的限制,因此其運行效果仍需在實踐中進一步檢驗。
社會參與型工具旨在通過社會力量推動相關(guān)政策的落實,其核心是通過鼓勵和引導社會力量參與以實現(xiàn)政策目標[11]。根據(jù)收集整理的福建省海洋環(huán)境政策的相關(guān)內(nèi)容,本文將此類政策工具細化為宣傳教育、信息公開及協(xié)同合作三小類。該政策工具雖然不具有強制性,但其通過積極的引導能夠降低政府的監(jiān)管成本,同時激勵涉海主體自覺地進行環(huán)境保護。
在此基礎(chǔ)上,本文對現(xiàn)有的32份政策文本進行分類編碼,形成了73個社會網(wǎng)絡(luò)行動者,編碼序號從1編至73(囿于篇幅未詳盡列出),并據(jù)此分析了當前福建省海洋環(huán)境治理政策工具的選擇情況。從表3可以看出,當前福建省各類海洋環(huán)境治理政策工具中,命令控制型政策工具占比64%,選擇使用的頻次最高;社會參與型政策工具占比28%,選擇使用的頻次次之;經(jīng)濟激勵型政策工具占比僅8%,選擇使用的頻次最低。
表3 政策工具統(tǒng)計表
在對社會網(wǎng)絡(luò)行動者進行編碼后,本文借助Ucinet軟件中的Netdraw功能繪制了福建省海洋環(huán)境治理政策工具的選擇情形圖譜(如圖1所示)。
圖1 福建省海洋環(huán)境治理政策工具的選擇情況社會網(wǎng)絡(luò)分析圖譜
圖1中,節(jié)點代表政策工具的行動者,節(jié)點越密集說明該類政策工具所涉及的行動者數(shù)量越多,即該類政策工具被選擇和使用得越頻繁。對應(yīng)前文所劃分的九小類政策工具形成了九個社會網(wǎng)絡(luò)行動者子網(wǎng)絡(luò),從圖1中可看出(a)、(b)兩個子網(wǎng)絡(luò)較為密集,(c)、(g)、(h)三個子網(wǎng)絡(luò)較為稀疏,(d)、(e)、(f)、(i)四個子網(wǎng)絡(luò)最為稀疏。
命令控制型政策工具因能夠通過其使用,在事前、事中及事后實現(xiàn)嚴格的直接規(guī)制和管控,故而得到了較高頻次的使用。但在此類政策工具中,不同手段的選擇使用頻次亦有差別。其中,制度規(guī)范涉及16項,占比22%;執(zhí)法監(jiān)督涉及22項,占比30%;而考核評估僅涉及9項,占比12%??梢?政策制定者在海洋環(huán)境治理過程中比較重視事前和事中的監(jiān)管,對于事后的考核評估重視程度尚待提升。經(jīng)濟激勵型政策工具的選擇使用頻次僅占8%,其中,金融支持、財稅調(diào)控、產(chǎn)權(quán)交易等政策手段的使用頻次均較低。總體而言,對于經(jīng)濟激勵型政策工具的使用明顯不足。社會參與型政策工具的使用頻次占比為28%。具體而言,宣傳教育類政策工具占比為10%;信息公開類工具占比為12%;社會合作類工具占比為6%。社會參與型政策工具的使用頻次較之經(jīng)濟激勵型政策工具明顯增加,但仍遠低于命令控制型政策工具。
政策關(guān)鍵詞是概括政策文本中政策工具使用情況的典型詞匯[20],可揭示政策制定者們對政策工具的認知集中度及使用傾向。故本文選用ROSTCM6.0軟件對福建省海洋環(huán)境治理政策文本內(nèi)容進行關(guān)鍵詞識別,以了解其政策工具在選擇時的關(guān)注焦點。
在對福建省海洋環(huán)境治理政策文本內(nèi)容進行高頻特征詞處理時,為保證研究的嚴謹性和科學性,首先對政策內(nèi)容進行標準化篩選和刪減,僅保留與海洋環(huán)境治理相關(guān)的政策內(nèi)容;其次,運用ROSTCM6.0軟件對保留內(nèi)容進行初步的高頻詞梳理,由于軟件無法智能識別近(同)義詞匯,因此對初步梳理形成的高頻詞進行了刪減合并,同時剔除了如“加大”“進一步”等無實際意義且與研究主題相關(guān)性較弱的詞匯。為使所提取的相關(guān)高頻詞能涵蓋盡可能多的關(guān)于政策工具的內(nèi)容,并充分展示當前福建省海洋環(huán)境治理政策工具關(guān)注焦點,經(jīng)與專家討論最終整理并提取詞頻數(shù)在10次以上且與本研究相關(guān)的具有實際意義的高頻特征詞進行排序,得到高頻特征詞表(如表4所示)。
為直觀呈現(xiàn)上述高頻特征詞的特點,本文借用ROSTCM6.0軟件的可視化功能繪制出表4中高頻特征詞標簽云圖(限于篇幅不再列出)。結(jié)果顯示,“監(jiān)測”是出現(xiàn)頻率最多的詞,該詞體現(xiàn)了福建省有關(guān)政府部門在執(zhí)法過程中對海洋環(huán)境實時監(jiān)測的重視程度。政策傾向轉(zhuǎn)向?qū)Q蟓h(huán)境的動態(tài)和實時監(jiān)測,說明當前福建省在海洋環(huán)境治理過程中高度重視命令控制型政策工具的使用,尤其注重事前和事中的控制。但從高頻詞的頻次分布情況可以看出,在進行政策工具選擇時,福建省對于考核評估類政策工具的重視程度仍較低,且鮮少使用經(jīng)濟激勵型政策工具或社會參與型政策工具?!翱刂啤薄靶迯汀薄肮芾怼薄罢巍薄氨O(jiān)管”“監(jiān)督檢查”等高頻詞的多次出現(xiàn),直接反映出當前福建省在進行政策工具選擇時,偏好使用這種“自上而下”帶有強制性的行政手段,對命令控制型政策工具的選擇偏好亦得到了進一步印證?!皣詈!薄梆B(yǎng)殖”“采砂”等是人類在海上從事的可能造成海洋環(huán)境污染、海洋生態(tài)環(huán)境破壞的海洋活動,從這些高頻詞出現(xiàn)的頻數(shù)上看,福建省在進行政策工具選擇時,更加關(guān)注這些可能造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的涉海行為,在開發(fā)海洋資源、推動海洋經(jīng)濟發(fā)展的同時亦重視用海的合理性和合法性。“海洋環(huán)境”“生態(tài)”“海域”“項目”“工程”“用?!薄昂0稁А薄昂场薄白匀槐Wo區(qū)”等詞匯,多涉及政策工具選擇的監(jiān)管對象或保護對象,出現(xiàn)的頻次亦較高。通過高頻詞也可看出,當前政策工具的選擇和使用過程中對于“陸源污染”“應(yīng)急預警”方面的關(guān)注度仍有待提升,前述結(jié)論得到進一步印證。
表4 福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中的高頻特征詞表
通過對政策工具選擇時發(fā)文主體的研究,可以進一步探討福建省海洋環(huán)境政策工具選擇和使用的決策模式。通過對32項政策文本的發(fā)文主體進行統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)(如表5所示),發(fā)文主體涉及福建省人民政府、福建省海洋與漁業(yè)廳、福建省財政廳等19個主體,總體而言呈現(xiàn)多元化特征。但進一步分析其特點可以發(fā)現(xiàn):海洋與漁業(yè)廳發(fā)文量最多,體現(xiàn)了其在海洋環(huán)境治理中的主體地位和重要作用;福建省政府、福建省政府辦公廳、福建省財政廳等部門的發(fā)文量次之;而其他發(fā)文主體的發(fā)文數(shù)量相對較少,占比亦較低,且多數(shù)為非直接針對海洋環(huán)境治理問題發(fā)文,故其參與程度較為有限;多部門聯(lián)合發(fā)文共計7份文件,占比為21.9%,其余均為各部門單獨發(fā)文。這表明,當前福建省海洋環(huán)境治理政策工具在選擇使用時以單獨決策模式為主,聯(lián)合決策較少,在政策工具的選擇和使用過程中并未在真正意義上實現(xiàn)“多元化”。
表5 福建省政策工具選擇的參與主體情況統(tǒng)計
為直觀展示各項政策發(fā)文主體的協(xié)作情況,本研究借助Ucinet軟件中的Netdraw功能繪制了政策發(fā)文主體協(xié)作情況的網(wǎng)絡(luò)圖譜(限于篇幅不再列出)。結(jié)果顯示,在政策工具的選擇及使用上,各主體間的關(guān)聯(lián)度較低,協(xié)同度不高,協(xié)作性不強,結(jié)構(gòu)松散,決策模式單一化,呈現(xiàn)出“簡單”多元化的特征[21]。
在前述分析的基礎(chǔ)上,對福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中存在的主要問題做如下梳理。
1.政策工具選擇的協(xié)調(diào)性仍待增強
從前述分析中發(fā)現(xiàn),福建省在對海洋環(huán)境治理政策工具進行選擇時,明顯偏好于選擇使用命令控制型政策工具,對于經(jīng)濟激勵型和社會參與型政策工具的選擇使用頻次較低。政策工具在使用過程中合理搭配方可有效提升其執(zhí)行效果。當前,從福建省海洋環(huán)境治理政策工具的使用情況看,命令控制型政策工具使用占比超過六成。經(jīng)濟激勵型政策工具在一定程度上具有低成本、高效率、靈活性強的優(yōu)勢,對于涉海主體具有正向激勵作用,社會參與型政策工具的使用對于促進全社會自發(fā)參與環(huán)境治理具有持久效用,然而,這兩類政策工具的使用頻次明顯偏低。
2.政策工具選擇的系統(tǒng)性尚待提升
當前福建省有關(guān)海洋環(huán)境治理的專項政策數(shù)量較少,通過高頻特征詞的分析可以看出當前福建省在對政策工具進行選擇時,其關(guān)注焦點多集中于“漁業(yè)養(yǎng)殖”“圍填?!薄按拔廴尽薄安缮啊钡戎苯游:Q笊鷳B(tài)環(huán)境的行為,對于“陸源污染”“應(yīng)急預警”“跨區(qū)域協(xié)作”等方面的關(guān)注度明顯不足。海洋環(huán)境的治理不可能寄希望于由某一省域?qū)崿F(xiàn)“自治”,更加離不開區(qū)域協(xié)作,但此類政策工具在選擇時顯然未得到充分關(guān)注。
3.政策工具選擇時發(fā)文主體間的協(xié)作性有待提升
當前福建省海洋環(huán)境治理政策工具在選擇使用時多以單獨決策模式為主,聯(lián)合決策較少,且作為海洋環(huán)境主管部門的海洋與漁業(yè)廳與其他部門的協(xié)作程度較低,因此并未在真正意義上實現(xiàn)“多元化”。各主體間的關(guān)聯(lián)度較低,協(xié)作性尚待提升,結(jié)構(gòu)較為松散。
綜上所述,本文得到如下結(jié)論。
一是當前福建省出臺的有關(guān)海洋環(huán)境治理的政策文本數(shù)量較少,且文本類型較為單一,多以通知類政策為主。其中多項政策是專門針對某一具體涉?;顒佣贫ǖ?針對海洋環(huán)境治理的專項政策僅占所收集政策數(shù)量的一半,其余有關(guān)治理的措施則多見于其他綜合性政策文件中;其政策工具選擇多聚焦于“養(yǎng)殖”“船舶污染”“采砂”等直接影響海洋環(huán)境的行為,對陸源污染、應(yīng)急預案、應(yīng)急處置、區(qū)域協(xié)作等領(lǐng)域的關(guān)注度有待提升。
二是在進行政策工具選擇時,命令控制型政策工具得到了較高頻次的使用。其中,制度規(guī)范和執(zhí)法監(jiān)督的使用頻次明顯高于考核評估;經(jīng)濟激勵型政策工具的選擇使用則相對不足;社會參與型政策工具的使用頻次高于經(jīng)濟激勵型政策工具,但仍低于命令控制型政策工具。
三是發(fā)文主體雖呈現(xiàn)多元化特征,但主要集中于海洋與漁業(yè)廳等主體,其他主體的參與程度較低;當前福建省有關(guān)海洋環(huán)境治理的聯(lián)合決策較少,各部門協(xié)作程度較低,在政策工具的選擇和使用過程中并未實現(xiàn)真正意義上的“多元化”。
四是通過分析發(fā)現(xiàn),當前福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中存在的問題主要集中在三個方面:政策工具選擇的協(xié)調(diào)性仍待增強;政策工具選擇的系統(tǒng)性尚待提升;政策工具選擇時發(fā)文主體間的協(xié)作性有待提升。
針對經(jīng)實證分析發(fā)現(xiàn)的當前福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇中存在的主要問題,特提出如下對策建議。
1.優(yōu)化工具結(jié)構(gòu),增強政策工具使用的協(xié)調(diào)性
一方面,應(yīng)繼續(xù)完善命令控制型工具的選擇使用。當前,福建省對于考核評估工具使用的重視程度仍待提升,考核評估雖屬于事后監(jiān)督,但通過該途徑可以客觀反映海洋環(huán)境治理情況,并及時發(fā)現(xiàn)當前海洋環(huán)境治理政策在落實過程中存在的問題,從而不斷提高海洋環(huán)境治理績效。因此,需進一步明確海洋環(huán)境治理責任主體,完善海洋環(huán)境考核評估機制,實行定期考核,并將考核評估責任落實到專人,同時實行離任審計制度和責任追溯制度,以此激勵責任主體切實履職。另一方面,應(yīng)充分重視經(jīng)濟激勵型政策工具的選擇使用,充分發(fā)揮市場的積極作用,加強沿海工業(yè)企業(yè)準入監(jiān)管,進一步完善海洋排污權(quán)交易制度及排污許可證制度,并加大環(huán)境稅費調(diào)控力度,對主動參與海洋環(huán)境治理的企業(yè)可予以減稅或其他方式的財政補貼,將外部成本與收益內(nèi)部化以此激勵企業(yè)做出理性決策,主動參與海洋環(huán)境保護和治理;應(yīng)加大社會參與型政策工具的使用,向公眾宣傳海洋文化及海洋環(huán)保知識并鼓勵公眾主動參與海洋環(huán)境保護,加強海洋環(huán)境治理法治教育,在全社會營造自覺保護海洋環(huán)境的氛圍,同時完善信息公開制度,及時向社會公開海洋環(huán)境治理情況,拓寬公民參與途徑,鼓勵公眾參與監(jiān)督,促進全社會共同參與海洋環(huán)境治理工作。
2.強化頂層設(shè)計,提升政策工具選擇的系統(tǒng)性
進一步完善政策內(nèi)容,對“陸源污染”“應(yīng)急預警”“跨區(qū)域協(xié)作”等問題予以重點關(guān)注,可以通過完善入海污水處理設(shè)施、在入海排污口增設(shè)環(huán)境監(jiān)測設(shè)備等方式減少陸源污染,同時亦需重視近岸海灘的管理,尤其是對于存在商業(yè)開發(fā)行為的海灘需進行環(huán)保登記與審查。在應(yīng)急預警方面,應(yīng)進一步完善海洋環(huán)境應(yīng)急預警制度,比如對于突發(fā)海洋環(huán)境污染事件要采取及時有效的應(yīng)對措施,盡可能避免大規(guī)模污染,可以搭建信息共享平臺以實現(xiàn)多部門聯(lián)防聯(lián)動。由于跨區(qū)域協(xié)作已經(jīng)成為海洋環(huán)境治理的發(fā)展趨勢,不僅應(yīng)推動跨區(qū)域協(xié)作制度化,更應(yīng)和其他沿海省份加強溝通,共同探討海洋環(huán)境協(xié)同治理的政策措施并加以落實,以強化區(qū)域協(xié)同治理。
3.深化主體協(xié)作,提升政策文本制定的協(xié)同性
進一步明確海洋環(huán)境治理部門的相關(guān)職責和權(quán)限,促進各部門合理分工、相互磋商,在本部門職權(quán)范圍內(nèi)充分履行各自職責。在具體政策制定過程中,可以考慮建立并完善聯(lián)席會議制度,由各有關(guān)部門共同參與,聯(lián)合制定海洋環(huán)境治理專項政策。如根據(jù)發(fā)展需要和資源開發(fā)情況,聯(lián)合制定合理的海洋環(huán)境治理計劃,共同開展資源與環(huán)境的監(jiān)管和治理工作,強化對海洋排污情況的綜合監(jiān)督等等,以避免資源浪費;加強環(huán)境治理,充分發(fā)揮政策制定主體之間的協(xié)同作用,以實現(xiàn)海洋經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展。同時,應(yīng)優(yōu)化績效考核評估機制,將“環(huán)境考核”納入各部門績效考核內(nèi)容,并利用第三方進行政策評估,以此激勵各有關(guān)部門自覺協(xié)作,不斷提高福建省海洋環(huán)境治理政策工具選擇的系統(tǒng)性與可操作性。
總之,海洋環(huán)境治理是當前福建省乃至國家現(xiàn)代化治理中的重要議題,是當前“海洋強國”建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等大背景下的重要治理內(nèi)容之一。分析其政策工具的選擇情形及特點,對于保障海洋環(huán)境治理活動的有序開展、提升各級政府海洋環(huán)境治理能力都具有重要的現(xiàn)實意義。本文的研究目的在于,通過對福建省海洋環(huán)境政策工具選擇現(xiàn)狀的嘗試性分析,為實現(xiàn)省域乃至全國海洋環(huán)境治理政策工具的有效選擇提供鏡鑒。然而,因本文選取的研究區(qū)間跨度較短,在研究樣本的充足性和完備性等方面均存在不足,尚待在后續(xù)研究中得到進一步完善。