制度重塑生活：民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)的制度分析

關(guān)鍵詞：民族地區(qū);移民扶貧模式;社區(qū)生活共同體;社區(qū)治理共同體

中圖分類號：C91 ? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? 文章編號：1004-3160（2022）01-0032-10

“全面實現(xiàn)小康，少數(shù)民族一個都不能少，一個都不能掉隊。”[1]消除民族地區(qū)貧困、共建共享美好生活，是中國共產(chǎn)黨人的重要使命和執(zhí)政目標(biāo)，也是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。為破解民族地區(qū)“一方水土養(yǎng)不起一方人”的空間性貧困困境，我國自20世紀(jì)80年代以來就積極探索以易地搬遷為重要途徑的移民扶貧模式。從1983年“三西”移民扶貧行動的發(fā)端，到2001年四省易地扶貧搬遷工程的試點，再到2011年以來全國22省易地扶貧搬遷戰(zhàn)略的全面推進(jìn)，移民扶貧工作經(jīng)歷了從民族地區(qū)向中東部地區(qū)擴(kuò)散、從地方探索到頂層設(shè)計、從區(qū)域?qū)嵺`到整體推進(jìn)的制度變遷過程。毋庸置疑，民族地區(qū)始終是易地扶貧搬遷政策實踐的重要區(qū)域。新世紀(jì)以來的2000多萬扶貧移民中（2001至2015年全國累計搬遷貧困人口1200萬、2015至2020年易地扶貧搬遷的建檔立卡貧困人口約981萬），民族地區(qū)人口至少占一半。經(jīng)過多年努力，具有生存性貧困或發(fā)展性貧困的民族地區(qū)省份已完成了易地扶貧搬遷工程。

在扶貧移民安置方式選擇上，與全國多數(shù)區(qū)域一樣，民族地區(qū)也表現(xiàn)出強(qiáng)烈的城市偏好，即傾向在縣城和小城鎮(zhèn)集中安置扶貧移民。然而，對于具有顯著農(nóng)耕文明特質(zhì)的扶貧移民而言，搬出大山、遷出故土僅僅是脫貧致富長征路上的的第一步，適應(yīng)新的城市文明、融入城市社區(qū)環(huán)境則是當(dāng)務(wù)之急和長遠(yuǎn)之計。對此，2020年3月習(xí)近平總書記在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅座談會上強(qiáng)調(diào)：“脫貧摘帽不是終點，而是新生活、新奮斗的起點”，并指出“下一步的重點是穩(wěn)得住、有就業(yè)、逐步能致富”。因此，如何融入城市社區(qū)，成為后搬遷時代民族地區(qū)扶貧移民適應(yīng)性發(fā)展的重要議題。

一、民族地區(qū)扶貧移民的城市境遇與社區(qū)融入的制度安排

（一）系統(tǒng)性的生活紊亂：民族地區(qū)扶貧移民的城市境遇

與全國中東部地區(qū)一樣，民族地區(qū)易地扶貧搬遷也具有顯著的規(guī)劃性特點，政府主導(dǎo)、自上而下、行動迅速。截至2020年9月，全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃中的數(shù)百萬西部少數(shù)民族群眾不到五年的時間就搬出了大山、搬進(jìn)了城市，完成了易地扶貧搬遷的“前半篇文章”。然而，搬家容易安心難。由于生活空間的位移與轉(zhuǎn)換，易地扶貧搬遷群眾原有的農(nóng)村生活系統(tǒng)逐漸走向解體，新型的城市社區(qū)生活系統(tǒng)重建緩慢，不少扶貧移民面臨著生活系統(tǒng)紊亂的境遇。

一是人居環(huán)境適應(yīng)困境。地理空間上，從具有“八山一水一分田”地貌特征的偏遠(yuǎn)高寒山區(qū)向具有公共服務(wù)設(shè)施的縣城或小城鎮(zhèn)搬遷;居住格局上，從農(nóng)村庭院式散居向城市樓房化集中安置轉(zhuǎn)變。扶貧移民的城市集中生活很大程度改變了長期以來西部少數(shù)民族存在的“地理資本貧困”，為廣大少數(shù)民族貧困群眾脫貧致富奠定了基礎(chǔ)，但從散居到聚居、從庭院式到高樓層的空間壓縮勢必給不少扶貧移民帶來諸多不適應(yīng)。

二是生計模式轉(zhuǎn)型困境。易地扶貧搬遷在改變扶貧移民生計空間的同時，也挑戰(zhàn)原有的生計模式。搬遷前，民族地區(qū)群眾主要依賴土地資源從事傳統(tǒng)的家戶種養(yǎng)，生存技能主要是與農(nóng)耕種養(yǎng)相關(guān)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)，生計來源也主要是土地產(chǎn)出。入城后，扶貧移民必須掌握城市生存技能、開辟城市生計空間、尋求城市生計來源。然而，多數(shù)扶貧移民文化水平不高、人力資本較弱、謀生能力有限，生計模式陷入轉(zhuǎn)型困境。

三是社交網(wǎng)絡(luò)重建困境。過去，扶貧移民常年生活在彼此親密、出入相友、守望相助的“禮俗社會”。隨著扶貧移民從農(nóng)村向小城鎮(zhèn)、縣城的搬遷，原有的社交網(wǎng)絡(luò)遭遇割裂。例如，廣西龍勝縣10個鄉(xiāng)、97個行政村、158個自然村組的3360戶扶貧移民在縣城的“老鄉(xiāng)家園”移民安置小區(qū)重組;廣西環(huán)江縣思恩鎮(zhèn)毛南家園社區(qū)2125戶8079人來自全縣12個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。如何打破移民家庭的“原子化”、移民小區(qū)的“孤島群”，讓扶貧移民融入小區(qū)乃至整個城市社區(qū)，讓各族扶貧移民在新的社會空間相互融合，重建扶貧移民的城市社會交往網(wǎng)絡(luò)和互嵌型的民族結(jié)構(gòu)，是做好易地扶貧搬遷“后半篇文章”的重要工作。

四是公共參與選擇困境。通過公共參與來滿足內(nèi)在需求，是人類的本質(zhì)屬性，自然也是民族地區(qū)扶貧移民的內(nèi)在沖動和行動指向。搬遷前，困難群眾的公共參與場域主要是所在村落、行政村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在“鄉(xiāng)政村治”格局中表達(dá)利益訴求。遷入城市后，扶貧移民很大程度上成為了社區(qū)居民，公共參與場域應(yīng)適時向小區(qū)、社區(qū)和城市基層轉(zhuǎn)移。然而，由于多數(shù)扶貧移民戶籍未遷，“人戶分離”，面臨著公共參與場域選擇的“兩難困境”。

五是社區(qū)文化重建困境。易地扶貧搬遷不僅是一個居住空間“移形換位”的過程，也是一個文化空間“移神換位”的過程。進(jìn)入城市文化空間的扶貧移民難免遭遇城鄉(xiāng)文化之間的沖突，產(chǎn)生“文化震驚”、滋生文化焦慮，亟需盡快重建社區(qū)文化，但文化變遷的“墮距效應(yīng)”[2]使得社區(qū)文化重建具有一定的長期性和艱巨性。

（二）回應(yīng)型的政府行動：政府主導(dǎo)的城市社區(qū)融入制度供給

面對城市社區(qū)扶貧移民的系統(tǒng)性生活紊亂，如何促進(jìn)扶貧移民有效融入新環(huán)境，預(yù)防返貧困境、走向美好生活，是后搬遷時代各類行動者必須面對的新課題。中國共產(chǎn)黨在長期的實踐探索和經(jīng)驗總結(jié)中鑄就了一個基本理念：憑借制度安排的理性力量可以重建新秩序，政府主導(dǎo)的易地扶貧搬遷政策改變了貧困群眾的貧困生活，政府設(shè)計的社區(qū)融入制度自然也能重塑扶貧移民的城市生活。在這一理念的引領(lǐng)下，黨和政府對扶貧移民進(jìn)入城市后可能遭遇的融入困境作出了積極的回應(yīng)，即以政策安排的制度供給方式應(yīng)對扶貧移民的系統(tǒng)性生活紊亂。根據(jù)“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實”的分權(quán)管理體制，政府各層級根據(jù)管理權(quán)限積極制定社區(qū)融入政策。

社區(qū)融入政策具有五個基本特征：一是超前性，易地扶貧搬遷規(guī)劃之時就充分考慮到了扶貧移民安置之后的生活融入問題;二是互動性，地方政府的先行探索與中央政府的頂層設(shè)計相互配合;三是指令性，上級政府的各類政策為下級政府提供了較為精確的行動路線;四是多樣性，政策供給主體多元、政策涉及內(nèi)容多樣、政策目標(biāo)指向多維;五是聚焦性，各級各類社區(qū)融入政策主要面向安置區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)和扶貧移民經(jīng)濟(jì)融入。

從政策目標(biāo)聚焦情況看，社區(qū)融入政策既有本原的制度，也有次生的制度。前者是指直接針對易地扶貧搬遷“后半篇文章”、旨在幫助扶貧移民融入新環(huán)境而出臺的制度安排，后者是指直接針對易地扶貧搬遷“前半篇文章”但涉及扶貧移民融入新環(huán)境的制度設(shè)置。新時期易地扶貧搬遷戰(zhàn)略實施以來，中央政府出臺了《全國“十三五”易地扶貧搬遷規(guī)劃》《“十三五”時期易地扶貧搬遷工作方案》《新時期易地扶貧搬遷工作百問百答》等次生類社區(qū)融入政策，也出臺了《關(guān)于做好易地扶貧搬遷就業(yè)幫扶工作的通知》《關(guān)于印發(fā)2020年易地扶貧搬遷后續(xù)扶持若干政策措施的通知》等本原類社區(qū)融入政策。

從政策內(nèi)容看，社區(qū)融入政策既有綜合性的，也有專項性的，呈現(xiàn)多元化特點。前者的政策目標(biāo)具有多元性，如2019年6月十個中央部委聯(lián)合出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加大易地扶貧搬遷后續(xù)扶持工作力度的指導(dǎo)意見》;后者的政策目標(biāo)具有單一性，如2019年5月四個中央部委聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于做好易地扶貧搬遷就業(yè)幫扶工作的通知》。

可以說，正是由于黨和政府強(qiáng)有力的制度安排，短短五年時間內(nèi)，八個民族地區(qū)數(shù)百萬貧困人口從生存條件惡劣、生態(tài)環(huán)境脆弱、自然災(zāi)害頻發(fā)的“貧困空間”向生存發(fā)展條件較好的“優(yōu)勢空間”搬遷，尤其是向有現(xiàn)代文明標(biāo)識之稱的“城市空間”轉(zhuǎn)移，不僅實現(xiàn)了現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的精準(zhǔn)脫貧，而且開啟了扶貧移民從“安置”到“安心”的“破冰之旅”。

二、民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)的基本實態(tài)及其制度歸因

（一）總體性低度融入：民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)的基本實態(tài)

針對民族地區(qū)扶貧移民初居城市面臨的系統(tǒng)性生活紊亂，黨和政府從易地搬遷動員伊始就采取了回應(yīng)性的制度安排，積極促進(jìn)扶貧移民融入城市社區(qū)。當(dāng)前，民族地區(qū)不少扶貧移民已初步融入了城市社區(qū)，但總體上顯現(xiàn)出低度融入的態(tài)勢。

1.經(jīng)濟(jì)融入的低層

經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，經(jīng)濟(jì)融入是扶貧移民融入城市社區(qū)的基礎(chǔ)工程，現(xiàn)實情況卻是民族地區(qū)不少扶貧移民在城市社區(qū)的經(jīng)濟(jì)融入能力還較低。從就業(yè)區(qū)域和職業(yè)層次看，扶貧移民主要在西部地區(qū)省內(nèi)乃至縣內(nèi)務(wù)工，主要從事收入相對較低的“低層職業(yè)”。從收入來源和消費(fèi)情況看，入城的多數(shù)扶貧移民家庭年收入不高也不穩(wěn)定，務(wù)農(nóng)仍然是不少移民家庭的重要收入來源，導(dǎo)致他們消費(fèi)總體水平不高、消費(fèi)結(jié)構(gòu)層次較低。收入水平和消費(fèi)能力強(qiáng)烈影響著扶貧移民融入城市社區(qū)的深度。

2.社會融入的低嵌

扶貧移民融入城市社區(qū)的一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)是嵌入城市社區(qū)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建城市社交網(wǎng)絡(luò)、重育城市社會資本。[3]當(dāng)前民族地區(qū)扶貧移民嵌入城市社區(qū)網(wǎng)絡(luò)的能力還較低。人際交往方面，扶貧移民交往對象主要是具有血緣或地緣關(guān)系的首屬群體，扶貧移民與社區(qū)原住民的交往多屬于工具型交往。休閑娛樂方面，沒有交互、間接交流的娛樂活動多，頻繁互動、直接交流的娛樂活動少。社會參與方面，社區(qū)參與人數(shù)較少、參與頻率較低、公益型參與不多、主動性參與不多。

3.政治融入的低能

扶貧移民融入城市社區(qū)的一個重要維度是從專注經(jīng)濟(jì)社會方面的私人事務(wù)轉(zhuǎn)向關(guān)注政治行政方面的公共事務(wù)。民族地區(qū)不少扶貧移民對所在城市社區(qū)的法定組織認(rèn)知有限、參與社區(qū)政治事務(wù)的熱情不高、參與社區(qū)公共事務(wù)的自主性較低。據(jù)調(diào)查，龍勝縣城“老鄉(xiāng)家園”扶貧移民小區(qū)與所在社區(qū)的居委會辦公場所僅一樓之隔，但獲悉社區(qū)居委會具體地址者不到一半（僅42.1%），對社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會成員表示“全認(rèn)識”或“認(rèn)識大部分”的只有10.0%。

4.文化融入的低淺

扶貧移民融入城市社區(qū)的核心標(biāo)志是，對傳統(tǒng)農(nóng)耕文化的自覺揚(yáng)棄、對現(xiàn)代城市文化的欣然接納。當(dāng)前民族地區(qū)不少扶貧移民對現(xiàn)代城市文明的精神價值、生活方式和規(guī)范體系認(rèn)知較淺、接納度較低。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，扶貧移民普遍具有如下特點：等靠要思想較濃、缺乏自強(qiáng)不息精神;自由散漫習(xí)氣較重、計劃惜時觀念較弱;重視面子人情、輕視原則規(guī)則。

5.心理融入的低效

扶貧移民融入城市社區(qū)總體效果較差，表現(xiàn)為身份認(rèn)同度較低、現(xiàn)實評價不高，與未來預(yù)期形成一定反差。322份問卷抽樣統(tǒng)計結(jié)果顯示：認(rèn)為自己屬于“城市人”的僅占2.2%，認(rèn)為自己屬于“農(nóng)村居民”或“易地扶貧搬遷人口”的高達(dá)87.2%，另有10.6%的被訪者認(rèn)為自己屬于“城鎮(zhèn)移民”“農(nóng)民工”或“身份不明確者”。當(dāng)問及“與原來村寨相比，您在本安置點（社區(qū)）的生活感受如何”時，普遍評價不高，除“住房”（76.3%）和“交通”（62.4%）的積極評價超過半數(shù)外，其他如“小孩上學(xué)”“購買東西”“衛(wèi)生條件”“用電”“找工作”“室外照明”“通訊”“飲水”“收入”的積極評價依次下降，評價最低的是社會交往。但有高達(dá)78.9%的扶貧移民對未來的美好生活充滿期待。

總的來看，當(dāng)前民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)程度較低。扶貧移民社區(qū)融入的“五低”現(xiàn)象顯現(xiàn)出如下四個特征：一是結(jié)構(gòu)性，即扶貧移民在城市社區(qū)的低度融入不是單方面的而是多維的，不僅表現(xiàn)在客觀方面也表現(xiàn)在主觀方面;二是工具性，即扶貧移民遷入城市社區(qū)是工具理性下的政府行動，扶貧移民與原有社區(qū)居民的交往多局限于日常購物、工作接觸等工具性的交往;三是淺層性，即扶貧移民對城市社區(qū)的融入總體上停留在適應(yīng)新居空間和生計空間的基礎(chǔ)層面，還沒有很好的嵌入城市政治空間和文化空間等上層建筑;四是單向性，即社區(qū)融合既是中央政府的政治愿景也是扶貧移民的生活追求，但遷入地的基層政府、社區(qū)工作者和社區(qū)原住民接納的主動性、積極性有限，扶貧移民各方面的生活很大程度上處于“兩棲”的鐘擺狀態(tài)。

（二）制度結(jié)構(gòu)失衡：民族地區(qū)扶貧移民低度融入城市社區(qū)的制度因素

探尋扶貧移民融入城市社區(qū)的核心制約因素，是破解其總體性低度融入困境的重要前提。從環(huán)境—制度—生活的理論視角看，民族地區(qū)扶貧移民低度融入城市社區(qū)的根本原因在于社區(qū)融入制度結(jié)構(gòu)的失衡。

1.社區(qū)融入內(nèi)外制度之間的失衡

生活具有自主性、匿名性、彌散性和地方性，既依賴外在的正式制度的規(guī)訓(xùn)，也需要內(nèi)生的非正式制度的互構(gòu)。正是在這一意義上，人們充分意識到，社區(qū)生活是社區(qū)外在的正式制度與社區(qū)內(nèi)生的非正式制度交接的轉(zhuǎn)換領(lǐng)域。顯然，扶貧移民融入城市社區(qū)光靠外生的正式制度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要大量內(nèi)生的非正式制度。甚至，很大程度上，扶貧移民、社區(qū)原住民、社區(qū)組織、社區(qū)單位等社區(qū)成員之間共同建構(gòu)的社區(qū)制度規(guī)則對扶貧移民的城市融入具有更重要的意義。然而，由于各級政府的工具理性和移民安置的快速高效，社區(qū)融入制度系統(tǒng)存在非均衡性，社區(qū)融入外在制度輸入較多、社區(qū)融入內(nèi)生制度生成較少，社區(qū)融入的外在制度與內(nèi)在制度存在結(jié)構(gòu)性失衡。在扶貧移民社區(qū)融入問題上，易地扶貧搬遷之時政府已將其納入考量，易地扶貧搬遷之后政府采取專項行動，構(gòu)筑起了前后相繼、全面規(guī)劃的社區(qū)融入外在制度體系。社區(qū)融入外在制度既有國家宏觀規(guī)劃又有地方具體措施、既有中央宏觀政策又有地方操作規(guī)則、既有綜合性社區(qū)融入制度又有專項型社區(qū)融入政策。相較而言，社區(qū)融入內(nèi)在制度尚處于初創(chuàng)時期。民族地區(qū)扶貧移民安置區(qū)盡管搭建起了以社區(qū)居委會（社區(qū)黨組織）為核心的社區(qū)內(nèi)部治理制度體系，但總體上看社區(qū)融入內(nèi)在制度建設(shè)還不成熟，各安置區(qū)相關(guān)制度建設(shè)參差不齊、社區(qū)差異較為明顯。社區(qū)融入內(nèi)在制度的生長滯后于社區(qū)融入外在制度的供給，影響著扶貧移民在城市社區(qū)的情感性融入和價值性融入。

2.社區(qū)融入外在制度的結(jié)構(gòu)失衡

社區(qū)融入外在制度旨在為安置區(qū)各族居民提供基本公共服務(wù)，讓扶貧移民感受城市文明的先進(jìn)性，讓扶貧移民在城市社區(qū)能留下、能穩(wěn)住、能發(fā)展。可以說，社區(qū)融入外在制度是扶貧移民在城市社區(qū)有效融入的重要條件。然而，當(dāng)前社區(qū)融入外在制度體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)存在一定的失衡現(xiàn)象。一是安置政策與安置法規(guī)的結(jié)構(gòu)失衡。扶貧移民的搬遷與安置具有較強(qiáng)的政治性和時效性，需要及時出臺各種各樣的政策制度，實踐中基本上是按照這一思路進(jìn)行制度供給的。但“安置—安心”工程具有利益上的糾纏性、空間上的廣涉性和時間上的長期性，亟需出臺具有規(guī)范性、強(qiáng)制性、普遍性、程序性和可訴性的法律法規(guī)，構(gòu)建安置政策與安置法規(guī)有機(jī)銜接、位階分明的制度體系。目前，我國的移民安置相關(guān)政策多種多樣、更新快速，但有關(guān)移民安置的法律法規(guī)稀少，這與新世紀(jì)以來2000多萬人口的扶貧搬遷規(guī)模極不相稱。二是社區(qū)融入外在制度目標(biāo)集的結(jié)構(gòu)失衡。從應(yīng)然角度看，社區(qū)融入外在制度的安排，既要著眼扶貧移民的經(jīng)濟(jì)融入和社會融入，又要助力扶貧移民的政治融入和文化融入;既要聚焦扶貧移民社會的公平與效率，又要實現(xiàn)扶貧移民社區(qū)的民主與秩序。從實然角度看，目前的社區(qū)融入外在制度安排多著眼“脫貧”，少聚焦“扶志”;多著眼“安置”，少聚焦“安心”;多著眼產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、創(chuàng)業(yè)等工具性融入層面，少聚焦社區(qū)民主、公共參與、文化建設(shè)等情感性或價值性融入層面。三是社區(qū)融入外在制度文本與實施機(jī)制的失衡。實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，制度文本定位為“綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”的扶貧易地安置中心在實際運(yùn)行中頻頻遭遇各職能部門各自為政、相互推諉的“老大難”問題。

3.社區(qū)融入內(nèi)在制度的結(jié)構(gòu)失衡

幫助扶貧移民融入城市社區(qū)，既需要社區(qū)外部強(qiáng)制性的制度輸入，更需要社區(qū)內(nèi)部自主性的制度生長，因為扶貧移民只有在頻繁的社會互動中才能實現(xiàn)有效融入。目前社區(qū)融入內(nèi)在制度體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)也存在一定的失衡現(xiàn)象。這集中體現(xiàn)在兩個方面：

一方面是社區(qū)法定組織事務(wù)治理規(guī)則的正式安排。其一，集中安置住房建設(shè)的行政主導(dǎo)。集中安置點的住房建設(shè)存在政府統(tǒng)攬統(tǒng)包、群眾參與不足、移民參與缺位的現(xiàn)象，扶貧移民對建房質(zhì)量普遍怨言較多，民居缺乏民族特色，移民不滿意。其二，移民社區(qū)物業(yè)服務(wù)的行政安排。扶貧移民社區(qū)的物業(yè)服務(wù)具有顯著的行政主導(dǎo)特點。為盡快搭建扶貧移民社區(qū)物業(yè)服務(wù)的組織基礎(chǔ)，新建商品房小區(qū)的業(yè)主委員會及居民公約多是在政府主導(dǎo)下產(chǎn)生的。移民社區(qū)物業(yè)服務(wù)的行政安排強(qiáng)化了扶貧移民的依賴思想，導(dǎo)致相關(guān)制度安排“水土不服”。

另一方面是社區(qū)鄰里事務(wù)治理制度的滯后。其一，門棟院落自治制度的滯后。盡管扶貧移民社區(qū)的多數(shù)門棟院落已基本建立了各種“公約”，但多數(shù)社區(qū)的相關(guān)規(guī)則是“被組織”下的文本，而非“自組織”后的習(xí)慣，調(diào)研中頻頻發(fā)現(xiàn)“鄰居相逢不相識”“鄰里相識三兩人”，很大程度上是自治規(guī)則缺失或扭曲所致。其二，居民社團(tuán)自治制度的滯后。目前，對于扶貧移民安置社區(qū)組織建設(shè)，黨和政府主要聚焦社區(qū)法定組織層面，居民小社團(tuán)建設(shè)相對滯后，相關(guān)資源供給和制度建設(shè)也較為遲滯。其三，志愿服務(wù)行動制度滯后。目前，扶貧移民社區(qū)建設(shè)中，志愿服務(wù)也在行動，但社區(qū)志愿服務(wù)組織發(fā)育較慢，相關(guān)制度建設(shè)滯后，扶貧移民常常扮演“被服務(wù)者”角色。

三、民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)的目標(biāo)定位及制度改進(jìn)

（一）重構(gòu)社區(qū)復(fù)合共同體：民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)的目標(biāo)定位

探尋城市扶貧移民從“脫嵌”到“深嵌”、從“工具性融入”到“價值性融入”、從“機(jī)械團(tuán)結(jié)”到“有機(jī)團(tuán)結(jié)”的實現(xiàn)路徑，不能僅僅局限于安置區(qū)的移民群體，而應(yīng)從整個社區(qū)和各族居民（扶貧移民和原住民）視野去審視，不能僅僅局限于單一主體和政府層面，而應(yīng)從多元主體和共建共治共享理念去思考，明確扶貧移民融入城市社區(qū)的目標(biāo)定位，在此基礎(chǔ)上厘清扶貧移民社區(qū)融入制度的改進(jìn)思路。筆者認(rèn)為，從居民的需求端和治理的供給側(cè)兩個層面看，民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)的目標(biāo)是重構(gòu)社區(qū)復(fù)合共同體，包括重構(gòu)社區(qū)生活共同體和建設(shè)社區(qū)治理共同體。

1.重構(gòu)社區(qū)生活共同體

社區(qū)生活共同體是指社區(qū)居民（扶貧移民和原住民）個體、群體和各類組織（政黨組織、政府組織和社會組織）在頻繁互動基礎(chǔ)上依據(jù)一定的方式而結(jié)成的生活上相互關(guān)聯(lián)的集體。社區(qū)生活共同體建諸于社區(qū)居民多元利益需求之上，所以社區(qū)生活共同體是多元復(fù)合的，是社區(qū)經(jīng)濟(jì)生活共同體、社區(qū)社會生活共同體、社區(qū)政治生活共同體和社區(qū)文化生活共同體的交疊互嵌。民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)的終極目標(biāo)，就是從當(dāng)前總體性低度融入狀態(tài)的“機(jī)械團(tuán)結(jié)”走向全面深度融入樣態(tài)的“有機(jī)團(tuán)結(jié)”，構(gòu)建“四位一體”的社區(qū)生活共同體。

2.建設(shè)社區(qū)治理共同體

社區(qū)治理共同體是指利益相關(guān)者基于共建共治共享理念在社區(qū)公共事務(wù)治理中結(jié)成的合作網(wǎng)絡(luò)。社區(qū)治理共同體建諸于多元治理主體供給與多元治理客體需求之中，所以社區(qū)治理共同體也是多元復(fù)合的，是社區(qū)行政管理共同體、社區(qū)公共服務(wù)共同體、社區(qū)民主自治共同體和社區(qū)鄰里互助共同體的多元交叉。民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)的制度目標(biāo)，就是從當(dāng)前“過度行政化的他組織管理”現(xiàn)實困境走向“他組織管理與自組織治理有機(jī)結(jié)合”的善治態(tài)勢，構(gòu)建契合和植根社區(qū)生活共同體的“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有”[4]的社區(qū)治理共同體。

（二）構(gòu)建均衡性制度框架：民族地區(qū)扶貧移民社區(qū)融入制度的改進(jìn)思路

著眼社區(qū)生活共同體重構(gòu)目標(biāo)，遵循社區(qū)治理共同體建設(shè)理念，針對扶貧移民社區(qū)融入制度結(jié)構(gòu)失衡下的低度融入問題，民族地區(qū)應(yīng)積極構(gòu)建“內(nèi)外雙生、多層復(fù)合”的均衡性制度框架。“內(nèi)外雙生”，要求既要促進(jìn)社區(qū)融入外在制度的有效供給及其結(jié)構(gòu)優(yōu)化，又要促進(jìn)社區(qū)融入內(nèi)在制度的快速生長及結(jié)構(gòu)優(yōu)化;“多層復(fù)合”，意味著無論是社區(qū)融入外在制度還是社區(qū)融入內(nèi)在制度都是層巒疊嶂、有機(jī)銜接的系統(tǒng)。

1.社區(qū)融入外在制度的建設(shè)及優(yōu)化

社區(qū)融入外在制度建設(shè)及優(yōu)化，旨在破除當(dāng)前社區(qū)融入外在制度供給不足及結(jié)構(gòu)失衡問題，搭建社區(qū)（乃至更大區(qū)域）層面治理共同體建設(shè)及運(yùn)行的制度平臺，借助社區(qū)外部力量促進(jìn)社區(qū)生活共同體的重建。當(dāng)前，扶貧移民社區(qū)融入外在制度建設(shè)應(yīng)注重“一部法律、四類政策”的有效供給。

一方面，加強(qiáng)扶貧移民后續(xù)扶持工作的法制建設(shè)。梳理易地扶貧搬遷及其后續(xù)扶持相關(guān)法律法規(guī)和政策文件，不難發(fā)現(xiàn)，目前既未出臺專門性的易地扶貧搬遷法律法規(guī)，也沒有出臺專門性的扶貧移民后續(xù)扶持法律法規(guī)?！洞笾行退姽こ探ㄔO(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》《長江三峽工程建設(shè)移民條例》等行政法規(guī)雖有“后期扶持”條款，但其法律位階、立法原則、適用對象等方面與扶貧移民社會融入的利益需求、立法目標(biāo)、適用群體等維度有較大的差異性。目前龐雜的中央和地方易地扶貧搬遷政策及少量的扶貧移民后續(xù)扶持政策，不同程度存在穩(wěn)定性、操作性、沖突性和激勵性問題。鑒于我國已積累了一定的移民安置行政法規(guī)建設(shè)經(jīng)驗、地方扶貧法規(guī)建設(shè)探索經(jīng)驗和易地扶貧搬遷政策基礎(chǔ)，易地扶貧搬遷立法及后續(xù)扶持工作立法已具備充足的立法基礎(chǔ)?？紤]到我國相對貧困的長期性和生態(tài)移民的延續(xù)性，也考慮到扶貧移民后續(xù)扶持工作僅是扶貧開發(fā)或移民安置的部分工作，我們可以不就扶貧移民扶持工作單獨立法，但可出臺《減貧濟(jì)困法》或《移民安置法》，通過單設(shè)章節(jié)明確和確保扶貧移民在遷入地與城市居民擁有平等的經(jīng)濟(jì)、社會、政治和文化權(quán)益，同時明確和規(guī)范行政主體、事業(yè)單位、市場組織、社區(qū)居委會、轄區(qū)單位和其他社會組織的相關(guān)法律責(zé)任，為扶貧移民有效融入城市社區(qū)提供法律保障，也為民族地區(qū)扶貧移民融入城市社區(qū)政策的供給提供法律依據(jù)。

另一方面，加強(qiáng)扶貧移民融入城市社區(qū)的政策供給。（1）優(yōu)化扶貧移民經(jīng)濟(jì)支持政策。主要包括：推行積極的農(nóng)村承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)政策，如政府為承租者提供稅收優(yōu)惠或貸款貼息、為無法及時實現(xiàn)財產(chǎn)收益的承包地托底扶助等，斬斷進(jìn)城扶貧移民的土地羈絆;優(yōu)化扶貧移民就業(yè)促進(jìn)政策體系，聚焦勞動力結(jié)構(gòu)特點推進(jìn)社區(qū)工廠建設(shè)、根據(jù)困難群眾就業(yè)意愿開發(fā)公益性崗位、結(jié)合扶貧群眾就業(yè)需求和崗位要求精準(zhǔn)開展技能培訓(xùn)、結(jié)合務(wù)工需求摸底和崗位歸集推送定期組織外出務(wù)工等，以促進(jìn)扶貧移民在地就業(yè)增收、外出務(wù)工致富;創(chuàng)新易地扶貧搬遷結(jié)余資金使用管理辦法，形成安置區(qū)集體資產(chǎn)，為扶貧移民開展公益事業(yè)提供經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ);等等。（2）完善扶貧移民社會支持政策。當(dāng)前應(yīng)聚焦如下重點：一是將進(jìn)城扶貧移民納入廉租房體系。政府層面和群眾層面的實地調(diào)研皆獲悉：剛性的人均安置面積與動態(tài)的家庭人口數(shù)量導(dǎo)致住房供需失衡問題。為此，建議優(yōu)化廉租房政策，動態(tài)性的滿足扶貧移民的住房需求。二是完善扶貧移民安置社區(qū)服務(wù)體系。目前，易地扶貧安置區(qū)的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施基本上已搭建，但“軟件”建設(shè)還不夠到位，社區(qū)專職工作人員配備不夠、便民利民諸中心存在“空轉(zhuǎn)”現(xiàn)象。為此，今后應(yīng)推進(jìn)安置社區(qū)的“三社”聯(lián)動，建立健全社區(qū)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化扶貧移民的社區(qū)服務(wù)。三是探索激勵約束并重的扶“志”制度。從醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、補(bǔ)貼等方面進(jìn)行獎優(yōu)罰懶，激發(fā)扶貧移民內(nèi)生脫貧致富動力。（3）健全扶貧移民公共參與制度。長遠(yuǎn)角度看，“屬地管理”是扶貧移民進(jìn)城之后政府管理的基本原則，也理當(dāng)成為扶貧移民選擇公共參與場域的行為標(biāo)尺。針對當(dāng)前社區(qū)公共參與中出現(xiàn)的“兩地都不參加”的游離現(xiàn)象、“兩地都參加”的兩棲現(xiàn)象或“有利的參加、不利的不參加”的投機(jī)現(xiàn)象，必須從集體選擇規(guī)則和操作規(guī)則上，明確扶貧移民的屬地參與原則，包括黨員會議、基層人大代表選舉、政府聽證會、社區(qū)居委會換屆選舉、社區(qū)居民會議等民主參與事項。（4）創(chuàng)新扶貧移民文化融入舉措。具體包括：建設(shè)“鄉(xiāng)愁館”，將農(nóng)村優(yōu)秀傳統(tǒng)文化符號搬入城市社區(qū)，讓傳統(tǒng)文化基因在安置區(qū)“留根”;打造文化平臺，通過政策宣傳平臺、社會教育平臺、社區(qū)娛樂平臺，引導(dǎo)搬遷群眾適應(yīng)城市文化;豐富文化活動，聚焦搬遷群眾開展適應(yīng)性教育和政治性教育、民俗節(jié)慶和傳統(tǒng)節(jié)慶活動，促進(jìn)各族群眾之間、社區(qū)居民之間交流交往交融。

2.社區(qū)融入內(nèi)在制度的設(shè)置及優(yōu)化

社區(qū)融入內(nèi)在制度設(shè)置及優(yōu)化，旨在破除當(dāng)前社區(qū)法定組織事務(wù)治理規(guī)則行政主導(dǎo)和社區(qū)鄰里事務(wù)治理制度生長緩慢問題，創(chuàng)設(shè)社區(qū)（乃至更小空間）治理共同體生長及運(yùn)行的制度條件，凝聚社區(qū)內(nèi)部力量，促進(jìn)社區(qū)鄰里共同體的重建。當(dāng)下，扶貧移民社區(qū)融入內(nèi)在制度建設(shè)應(yīng)注重社區(qū)民主自治制度的優(yōu)化和社區(qū)鄰里互助制度的培育。

一方面，建立健全扶貧移民社區(qū)民主自治制度。一是健全以社區(qū)居委會為組織平臺的城市社區(qū)民主制度。當(dāng)前，扶貧移民社區(qū)已基本完成了基層政權(quán)重建，根據(jù)國家相關(guān)法規(guī)和參照成熟社區(qū)經(jīng)驗，基本建立了城市社區(qū)黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的社區(qū)民主制度，但仍然存在社區(qū)民主參與率過低的問題。讓進(jìn)城移民在安置區(qū)找回社區(qū)主人翁感覺，必須創(chuàng)設(shè)使社區(qū)民主有效運(yùn)轉(zhuǎn)起來的制度條件。在城市社區(qū)民主選舉制度方面，采用社區(qū)居委會直選方式，社區(qū)居委會成員候選人充分考慮德行才能、移民比例和民族因素，讓社區(qū)民主選舉制度實踐成為扶貧移民融入城市社區(qū)的“大熔爐”。在城市社區(qū)民主管理制度方面，建立社區(qū)移民黨員代表或移民代表制度，探索網(wǎng)上論壇或民情懇談為主要形式的民主決策實踐，開展以社區(qū)事務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實踐，讓扶貧移民與社區(qū)原住民共享社區(qū)公共事務(wù)的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。二是建立以社區(qū)業(yè)委會為組織平臺的物業(yè)自治制度。目前，不少易地扶貧搬遷安置區(qū)在過渡期內(nèi)采用政府買單、公司服務(wù)的運(yùn)營方式，這種物業(yè)服務(wù)方式加重了財政負(fù)擔(dān)、滋長了部分搬遷群眾依賴心理，物業(yè)服務(wù)的成效也頗具爭議。事實上，社區(qū)物業(yè)服務(wù)方式除了政府（單位）統(tǒng)包和市場供給兩種方式外，還可選擇物業(yè)自治的方式。社區(qū)物業(yè)自治有效運(yùn)行需要系列制度條件，具體包括：政府補(bǔ)貼、設(shè)施配套、稅收減免、微利收費(fèi)、群眾監(jiān)督、居委會幫扶、業(yè)委會（自助物業(yè)服務(wù)站）運(yùn)營。這一物業(yè)自治制度既運(yùn)用了市場機(jī)制又體現(xiàn)了公益性質(zhì)，既有政府的幫助又以私人經(jīng)營為主，既獨立于居委會又接受居委會和社區(qū)居民的監(jiān)督，既提供了物業(yè)服務(wù)又培育了居民自治能力，是扶貧移民社區(qū)治理共同體的重要形式。

另一方面，加強(qiáng)扶貧移民社區(qū)鄰里互助制度建設(shè)。首先，加強(qiáng)社區(qū)門棟院落自治制度建設(shè)。門棟院落居民從“原子化”走向“自組織”，并非模制“一紙公約”那么簡單，而是需要獲得契合微小治理單元特點、樓道公共產(chǎn)品特性和門棟組織特質(zhì)的制度條件，具體包括：居委會引導(dǎo)—精英示范—居民參與的運(yùn)行機(jī)制、一事一議和一致性決策制度、正面激勵為主的監(jiān)督機(jī)制等。通過這些制度條件讓門棟自治運(yùn)轉(zhuǎn)起來，不僅能改善安置區(qū)樓道環(huán)境而且能讓樓道鄰里關(guān)系更和諧。其次，加強(qiáng)社區(qū)居民社團(tuán)自治制度建設(shè)，諸如山歌隊、腰鼓隊、健身隊等居民小社團(tuán)，使這些社團(tuán)成為以趣緣為紐帶的精神互助組織。第三，加強(qiáng)社區(qū)志愿服務(wù)行動制度建設(shè)。志愿服務(wù)行動奠基于志愿精神，有別于樓道自治、社團(tuán)自治，前者受益范圍為整個社區(qū)，后者受益范圍僅限于樓道空間或組織內(nèi)部。目前，扶貧移民在社區(qū)志愿服務(wù)行動中多扮演被服務(wù)者角色，這無助于融入到社區(qū)乃至現(xiàn)代城市中來。志愿服務(wù)行動是可以激活的，但激活需要一系列制度條件，包括社區(qū)領(lǐng)袖的挖掘和培養(yǎng)、社區(qū)志愿者的發(fā)現(xiàn)和集聚、社區(qū)意識的培育和發(fā)展、社區(qū)居委會的組織和動員、基層政府的適度介入等。通過這些制度條件讓搬遷群眾行動起來，不僅能改善社區(qū)的服務(wù)品質(zhì)，而且能促進(jìn)搬遷群眾的價值性融入。

總而言之，立足“兩個一百年”奮斗目標(biāo)接續(xù)的歷史時刻，展望易地扶貧搬遷“后半篇”文章續(xù)寫的發(fā)展前景，我們堅信：隨著內(nèi)外雙生、結(jié)構(gòu)均衡的社區(qū)融入制度框架的不斷完善，扶貧移民在現(xiàn)代化的城市社區(qū)不僅能“留下”、能“融入”，而且能“致富”、能“發(fā)展”，不僅能在城市再造“老鄉(xiāng)家園”，而且能與曾經(jīng)的老市民、時下的新市民、流動的各族居民一起重建社區(qū)生活共同體。

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責(zé)任編輯：詹花秀