市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下應(yīng)急服務(wù)機(jī)制研究
——以X市公安110非警務(wù)警情分流為研究起點(diǎn)

張 楠

（陜西警官職業(yè)學(xué)院 治安系，陜西 西安 710021）

一、問(wèn)題的提出

市域社會(huì)治理是中央政法委委員、秘書長(zhǎng)陳一新2018 年6 月4 日在延安干部學(xué)院“新任地市級(jí)黨委政法委書記培訓(xùn)示范班”開班儀式上首次提出的概念。[1]市域社會(huì)治理現(xiàn)代化是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、基層社會(huì)治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標(biāo)的落實(shí)落地，是國(guó)家長(zhǎng)治久安、和諧穩(wěn)定的保障。

市域社會(huì)治理的價(jià)值目標(biāo)源于黨的十九屆四中全會(huì)《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》指出：“堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，不斷保障和改善民生、增進(jìn)人民福祉，走共同富裕的道路。”這是我國(guó)國(guó)家制度和治理體系的顯著優(yōu)勢(shì)之一。因此，“民本理念”自然成為市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的基本價(jià)值目標(biāo)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以后，我國(guó)社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人民對(duì)物質(zhì)等硬實(shí)力的需求逐漸下降，而對(duì)應(yīng)急和公共安全、公共服務(wù)等軟實(shí)力的需求上升。

長(zhǎng)期以來(lái)，公安110 是我國(guó)承擔(dān)常規(guī)狀態(tài)下應(yīng)急和公共安全服務(wù)的主要力量。同時(shí)，公安110 的應(yīng)急性、快速反應(yīng)性、國(guó)家強(qiáng)制力保障性等特點(diǎn)符合應(yīng)急行政的基本需求，[2]在戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)、緊急狀態(tài)、重大突發(fā)事件期間，公安110 必將發(fā)揮不可替代的作用。以2020 年初的新冠肺炎疫情期間為例，公安110 二十四小時(shí)不間斷的工作機(jī)制、高智能化的運(yùn)行平臺(tái)、迅速反應(yīng)的“戰(zhàn)斗”模式等為按下“暫停鍵”的社會(huì)鑄就了安全的屏障，也充分體現(xiàn)了維持社會(huì)基本運(yùn)轉(zhuǎn)的公安擔(dān)當(dāng)。但是，無(wú)論在常規(guī)狀態(tài)下還是在應(yīng)急狀態(tài)下，公安110 幾乎獨(dú)立承擔(dān)政府應(yīng)急服務(wù)和維護(hù)公共安全重任的制度出現(xiàn)了諸多弊端。公安110長(zhǎng)期被非警務(wù)警情所累不僅沖擊了公安主業(yè)，也不利于群眾需求的實(shí)質(zhì)性滿足，與市域社會(huì)治理的總體目標(biāo)相悖。因此，以110 非警務(wù)警情分流為視角，改革完善公安應(yīng)急服務(wù)體系并納入統(tǒng)一的政府應(yīng)急服務(wù)系統(tǒng)是推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的必由之路。

X 市是西部某省會(huì)城市，具有社會(huì)治理的完整體系和實(shí)踐創(chuàng)新能力。因此，本文選擇以X 市公安110 為研究樣本，通過(guò)對(duì)其接處警現(xiàn)狀和困境的分析，提出建設(shè)統(tǒng)一的政府主導(dǎo)型應(yīng)急公共服務(wù)體系的建議。

二、X 市公安110 警情的現(xiàn)狀及其危害分析

公安部印發(fā)的《110 接處警工作規(guī)則》規(guī)定了報(bào)警類、求助類、投訴類三大類警情。但是，實(shí)務(wù)部門對(duì)警情進(jìn)行分類統(tǒng)計(jì)沒(méi)有采取《110 接處警工作規(guī)則》規(guī)定的分類標(biāo)準(zhǔn)，而是將警情首先分為有效警情和無(wú)效警情兩類。

有效警情是指有報(bào)警實(shí)質(zhì)性內(nèi)容，接警后判斷需要派警現(xiàn)場(chǎng)處置的情況。無(wú)效警情是有效警情以外的全部報(bào)警，一般包括惡意騷擾性報(bào)警、撥打過(guò)報(bào)警電話后又反復(fù)撥打電話催促出警、針對(duì)同一問(wèn)題不同當(dāng)事人重復(fù)撥打報(bào)警電話、誤撥號(hào)碼、無(wú)聲電話、兒童玩鬧，以及報(bào)警人自稱打錯(cuò)的情況。同時(shí)，無(wú)效警情在實(shí)務(wù)中還包括明顯不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的咨詢、求助、糾紛。

X 市公安局在有效警情之下再區(qū)分刑事類、治安類、交通類、求助類、舉報(bào)投訴類、糾紛類。求助類為需要派警處置的緊急求助，糾紛類為雙方當(dāng)事人都在現(xiàn)場(chǎng)的糾紛。

理論上也有有效警情和無(wú)效警情的區(qū)分：有效警情一般指具有報(bào)警形式要件，且符合公安部印發(fā)的《110 接處警工作規(guī)則》規(guī)定的受理范圍的報(bào)警。無(wú)效警情是指不具有報(bào)警形式要件的報(bào)警和所述內(nèi)容不屬于公安機(jī)關(guān)管轄范圍的警情，前者是形式上的無(wú)效警情，也即狹義的無(wú)效警情，后者是廣義的無(wú)效警情。[3]

實(shí)務(wù)上的分類方法主要集中在指揮中心使用，因此其分類的標(biāo)準(zhǔn)是指揮中心是否決定派警。對(duì)于雖然派警，但民警到現(xiàn)場(chǎng)后發(fā)現(xiàn)因接警員判斷失誤、報(bào)警人謊報(bào)等問(wèn)題導(dǎo)致的本身無(wú)需公安機(jī)關(guān)處置而派警的情況，以及本身不歸公安機(jī)關(guān)管轄，而報(bào)警人反復(fù)求助、分流不暢等情況也被統(tǒng)計(jì)在有效警情之內(nèi)。

（一）X 市接處警的現(xiàn)狀

本文數(shù)據(jù)采集完全按照實(shí)務(wù)部門的分類標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行，在無(wú)效警情上或與實(shí)際的無(wú)效警情存在差異，由于是基于接處警實(shí)務(wù)的實(shí)證研究，沒(méi)有再求證處警后歸結(jié)為無(wú)效警情的情況。某年 8月、9 月X 市公安局110 指揮中心的接警總量分別為151780 起、147115 起。表1 為某年8 月、9 月X 市公安局110 指揮中心的有效警情分類統(tǒng)計(jì)表，其中占比為各類警情在接警總量中的占比。表2 為某年8 月、9 月X 市公安局110 指揮中心的有效警情和無(wú)效警情統(tǒng)計(jì)表。

表1 某年8 月、9 月X 市有效警情分類統(tǒng)計(jì)表

表2 某年8 月、9 月X 市有效警情和無(wú)效警情統(tǒng)計(jì)表

據(jù)表1 的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，某年8 月，X 市公安局110 指揮中心所接治安類、刑事類、交通類警情，各占接警總量的 13.71%、3.27%、4.95%，這三類總共占了接警總量的21.93%。

據(jù)表2 的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，8 月所接的無(wú)效警情占比達(dá) 27.05%，無(wú)效警情和糾紛類、求助類、舉報(bào)投訴類警情占當(dāng)月接警總量的近八成。在派警處置的有效警情中，8 月刑事類警情在有效警情中占比4.48%、治安類警情占比18.79%、交通類警情占比6.79%，三者占處警總數(shù)比30.06%，而剩余的近七成的處警都是解決糾紛、求助、舉報(bào)投訴類事項(xiàng)。9 月的情況與8 月沒(méi)有太大出入。數(shù)據(jù)客觀反映了X 市當(dāng)下110 非警務(wù)警情、無(wú)效警情過(guò)多的困境。

（二）非警務(wù)警情、無(wú)效警情過(guò)多的危害

大量的無(wú)效警情、非警務(wù)警情對(duì)于公安接處警業(yè)務(wù)造成了極大的干擾，嚴(yán)重影響了其職能的發(fā)揮。[4]

1.無(wú)效警情沖擊正常的接處警秩序，消耗接警員戰(zhàn)力

接警程序是接處警工作的開端，接警員的判斷決定著處警程序是否開始，也直接關(guān)系接處警工作的成敗。公安110 設(shè)立的初衷，是為社會(huì)提供有關(guān)違法犯罪和緊急狀況的應(yīng)急服務(wù)，各類突發(fā)緊急狀況在接警員的當(dāng)日工作中隨時(shí)都有可能出現(xiàn)，因此需要接警員對(duì)每一條報(bào)警都要保持高度注意力，做好應(yīng)急判斷和處置。但是，海量的誤撥、惡意報(bào)警、兒童戲耍、反復(fù)報(bào)警、催警，嚴(yán)重影響了接警員的情緒，使其無(wú)法在真正遇到緊急狀況時(shí)保持原有的警覺(jué)性和戰(zhàn)斗力，接警員戰(zhàn)斗力的不足勢(shì)必影響接處警質(zhì)量。同時(shí)，大量的無(wú)效報(bào)警擠占110 線路，讓真正的危難求助和案件報(bào)警不能及時(shí)接通，使這條生命線失去了應(yīng)有的意義。

2.實(shí)質(zhì)上的無(wú)效警情、非警務(wù)警情浪費(fèi)警力資源，加劇警力矛盾

從前文論述可知，在指揮中心統(tǒng)計(jì)的有效報(bào)警中，不乏因接警員當(dāng)時(shí)無(wú)法判斷，或情況不明，或考慮追責(zé)而派警，處警民警到現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)后發(fā)現(xiàn)不屬于公安機(jī)關(guān)管轄事項(xiàng)、不需要派警的狀況。這種情況使得本身就十分緊張的基層警力更顯得捉襟見(jiàn)肘。

筆者在X 市城六區(qū)某派出所訪談時(shí)得知，該派出所日普通接警量為40～50 起，夏季能達(dá)到日70 起，而該派出所為警組輪班制，四天一個(gè)班，每組民警4～5 人，輔警3 人，一人固定在接處警辦公室值守，其余人幾乎24 小時(shí)輪番處警，吃飯、休息均難以得到保障。值班后的四天要處理值班時(shí)受立的案件，一旦有其他事務(wù)沖擊，必然造成案件積壓，需要擠占本身就少的休息時(shí)間。因此，基層民警普遍感到壓力過(guò)大，甚至對(duì)指揮中心多有抱怨和不理解。

同樣，筆者在指揮中心進(jìn)行訪談時(shí)，接警員表示已用盡方式方法將非警務(wù)警情推送政府12345，或告知報(bào)警人向有權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)申請(qǐng)，但是報(bào)警人執(zhí)意撥打110，虛構(gòu)情節(jié)或者夸大描述，造成接警員無(wú)法準(zhǔn)確判斷現(xiàn)場(chǎng)情況，為了保障報(bào)警人的合法權(quán)益予以派警。這樣的現(xiàn)狀不僅消耗接警員的戰(zhàn)力，也加劇了基層“人少事多”的矛盾。

3.民警超負(fù)荷處警，影響接處警質(zhì)量

筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，派出所民警值班時(shí)日均出警量都在10～20 次左右，加之有些案件需要及時(shí)控制嫌疑人，進(jìn)行詢問(wèn)、訊問(wèn)、現(xiàn)場(chǎng)初查等工作，民警普遍超負(fù)荷工作，這種情況對(duì)處警規(guī)范化建設(shè)影響很大。

接處警是警民聯(lián)系的第一紐帶，是公安機(jī)關(guān)直接聯(lián)系人民群眾的窗口，也是在鏡頭下執(zhí)法最為集中的環(huán)節(jié)。接處警的不規(guī)范勢(shì)必導(dǎo)致接處警質(zhì)量下降，而且對(duì)后續(xù)的案件辦理也會(huì)產(chǎn)生較大的影響。

4.民警出警后無(wú)權(quán)處置，影響警民關(guān)系，降低了群眾滿意度

例如針對(duì)經(jīng)濟(jì)糾紛事件，民警到現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行處置時(shí)，僅能進(jìn)行權(quán)限范圍內(nèi)的調(diào)解，而調(diào)解是一項(xiàng)需要專業(yè)法律知識(shí)、社會(huì)閱歷和經(jīng)驗(yàn)且耗時(shí)耗力的事情，警情數(shù)量不允許民警在現(xiàn)場(chǎng)長(zhǎng)時(shí)間進(jìn)行調(diào)解工作，而且民警也不具有處理該項(xiàng)警情的權(quán)力，這些情況導(dǎo)致出警民警在現(xiàn)場(chǎng)往往會(huì)遭遇尷尬境地。而群眾對(duì)警察權(quán)力有較高的期待，撥打110 后，面對(duì)警察束手無(wú)策的情況，自然心生不滿，從而影響警民關(guān)系，降低了群眾對(duì)公安工作的滿意度。

非警務(wù)警情、無(wú)效警情在實(shí)務(wù)中都是復(fù)雜的現(xiàn)象，一刀切的分流方法自然不可取，而且，非警務(wù)警情雖不屬于公安機(jī)關(guān)管轄，但都是群眾的客觀訴求，公安機(jī)關(guān)不能有“甩包袱”的思想，應(yīng)站在市域社會(huì)治理的高度，尋找非警務(wù)警情的合適的處置路徑。

三、非警務(wù)警情、無(wú)效警情治理路徑

非警務(wù)警情、無(wú)效警情過(guò)多的情況不僅是實(shí)踐難題，也是有關(guān)反應(yīng)型警務(wù)的理論問(wèn)題，因此要實(shí)現(xiàn)對(duì)其有效治理，需要從理論和實(shí)踐兩個(gè)方面入手。

（一）加強(qiáng)理論研究，重塑110 受理范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)

從X 市公安局指揮中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看，糾紛警情、求助警情、無(wú)效警情占警情總數(shù)的70%左右，這不僅大量地占用了公安警力資源，也不利于對(duì)群眾訴求的實(shí)質(zhì)性保障。究其原因不外乎以下幾點(diǎn)。

其一，長(zhǎng)期“有困難，找警察”的宣傳和實(shí)踐與相關(guān)法律規(guī)定之間沖突。法律、法規(guī)明確規(guī)定了公安機(jī)關(guān)的職責(zé)范圍、110 受理案（事）件的范圍，但是從漳州110 開始，110 回應(yīng)時(shí)代呼喚，拓寬了110 實(shí)際上的受理范圍。群眾不再關(guān)注法律規(guī)定的范圍問(wèn)題，而是從宣傳和想象中期待公安機(jī)關(guān)。[5]

其二，接處警最直接的法律依據(jù)《110 接處警工作規(guī)則》位階偏低，與其他相關(guān)法律銜接不暢，且關(guān)于受理范圍的規(guī)定與實(shí)務(wù)脫節(jié)，沒(méi)有起到規(guī)范實(shí)踐的作用。

其三，在110 警務(wù)中，群眾有根據(jù)自身需求撥打電話啟動(dòng)警務(wù)的權(quán)利，而公安機(jī)關(guān)卻缺乏根據(jù)職能權(quán)限界定受理范圍的機(jī)會(huì)，因?yàn)樵诤芏嗲闆r下，民警如果不到現(xiàn)場(chǎng)就不會(huì)了解警情的真正性質(zhì)。

其四，警察權(quán)本身就具有的行政權(quán)兜底性質(zhì)，使得當(dāng)管轄不明或者新問(wèn)題出現(xiàn)時(shí)，公安機(jī)關(guān)就成為承擔(dān)處置責(zé)任的首要主體。我國(guó)的警察制度受到德日行政法的深遠(yuǎn)影響。德日警察權(quán)在發(fā)展歷程中都曾經(jīng)歷了從代表一切國(guó)家權(quán)力到代表內(nèi)務(wù)行政再到兜底的承擔(dān)維護(hù)公共安全和秩序的歷程，而公共安全和秩序是一個(gè)非常寬泛的概念，很多警情都可以說(shuō)與公共安全和秩序直接或間接相關(guān)，若以此作為區(qū)分警察是否應(yīng)該出動(dòng)的標(biāo)準(zhǔn)，則必然導(dǎo)致目前的非警務(wù)警情過(guò)多的狀況。

其五，警情本身突發(fā)、多變、極易升級(jí)的特點(diǎn)，導(dǎo)致接警員不能在接警時(shí)準(zhǔn)確預(yù)見(jiàn)屬于公安機(jī)關(guān)管轄的狀況會(huì)不會(huì)出現(xiàn)。以糾紛類警情為例，有些糾紛類警情就是單純的糾紛，但也不乏當(dāng)場(chǎng)上升為治安案件的情況。一般而言，有民警到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)時(shí)，因糾紛引起治安案件、刑事案件的可能性就會(huì)極大地降低，而如果民警不到現(xiàn)場(chǎng)，則升級(jí)的可能性就很大。因此，無(wú)論接警員還是基層民警，都不敢輕易做出糾紛警情不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的決定。

實(shí)務(wù)中出現(xiàn)的上述難題倒逼理論界重新審視公安110 受理范圍的標(biāo)準(zhǔn)體系，加強(qiáng)相關(guān)基本理論研究，指導(dǎo)實(shí)踐，避免用固化的思維和標(biāo)準(zhǔn)界定警務(wù)警情和非警務(wù)警情。

接處警事務(wù)的本質(zhì)是警察權(quán)緊急性、公共性、安全和秩序維護(hù)性在具體業(yè)務(wù)上的體現(xiàn)。警察權(quán)是和平狀態(tài)下國(guó)家強(qiáng)制力的表現(xiàn)，也有較高的成本，因此，警察機(jī)關(guān)出動(dòng)行使警察權(quán)應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)法律，按照法律規(guī)定的程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行活動(dòng)。但是，警情復(fù)雜多變的性質(zhì)使得嚴(yán)格區(qū)分受理界限的思路受阻，只能根據(jù)緊急性、公共性、安全和秩序的維護(hù)性的三重性質(zhì)，設(shè)立能動(dòng)的、可操作的標(biāo)準(zhǔn)，再通過(guò)列舉、細(xì)化的形式進(jìn)行界定。[6]

1.緊急性的界定標(biāo)準(zhǔn)

公安接處警事務(wù)屬于公安機(jī)關(guān)向社會(huì)和人民提供的應(yīng)急服務(wù)，因此其處置的對(duì)象應(yīng)該首先具備緊急性的特征。緊急性的界定可以從以下幾個(gè)方面考慮。

（1）危機(jī)存在的現(xiàn)實(shí)可能性

公安機(jī)關(guān)出警處置的必須是存在現(xiàn)實(shí)可能性的危機(jī)，若危機(jī)尚未發(fā)生且不具備發(fā)生的現(xiàn)實(shí)緊迫性，那么該危機(jī)不需要公安機(jī)關(guān)受理處置。

這一標(biāo)準(zhǔn)強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)對(duì)危機(jī)根據(jù)現(xiàn)實(shí)的情況進(jìn)行判斷，排除當(dāng)事人依據(jù)自身想象進(jìn)行描述，請(qǐng)求公安機(jī)關(guān)出警的情況。X 市曾有家長(zhǎng)報(bào)警稱女兒上學(xué)的學(xué)校近期發(fā)生了幾起針對(duì)未成年兒童的搶劫事件，其擔(dān)心女兒安危，因此希望110 派警保護(hù)。這一類警情屬于明顯的不存在現(xiàn)實(shí)危害的情況下，報(bào)警人自稱害怕權(quán)益受損而希望受理的警情，根據(jù)危機(jī)存在的現(xiàn)實(shí)可能性標(biāo)準(zhǔn)即可將該起警情予以排除。

（2）出警處置的緊迫性

公安110 接處警實(shí)務(wù)是一項(xiàng)應(yīng)急服務(wù)，只有當(dāng)案（事）件發(fā)生具有出警緊迫性的時(shí)候，才有啟動(dòng)接處警程序的必要。比如對(duì)經(jīng)濟(jì)糾紛，即使不論經(jīng)濟(jì)糾紛公安機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)處置，僅從出警緊迫性上即可排除。雙方（或多方）當(dāng)事人發(fā)生經(jīng)濟(jì)糾紛時(shí)，當(dāng)時(shí)處理或稍后起訴或投訴都不影響糾紛的化解。但是，對(duì)于街頭發(fā)生的打架斗毆、自殺、墜樓、水、電、氣、熱險(xiǎn)情等問(wèn)題，就有緊急出警處置、及時(shí)止損、挽救生命財(cái)產(chǎn)安全的現(xiàn)實(shí)必要性。在這些情況下，時(shí)間就是生命，時(shí)間具有決定性意義。因此，可以通過(guò)出警緊迫性來(lái)界定報(bào)警事務(wù)的緊急性。

（3）事件升級(jí)的可能性

群眾報(bào)警的事件是一個(gè)動(dòng)態(tài)發(fā)展的過(guò)程，這需要公安機(jī)關(guān)進(jìn)行動(dòng)態(tài)的評(píng)價(jià)。本身正常、正當(dāng)?shù)氖录锌赡芤l(fā)嚴(yán)重的危機(jī)，不能從表面判斷所接警情的性質(zhì)，應(yīng)放在動(dòng)態(tài)的過(guò)程中考量，把握出警時(shí)機(jī)。比如，對(duì)于雙方都在現(xiàn)場(chǎng)的糾紛，尤其是一方人數(shù)眾多的情況，本不屬于公安機(jī)關(guān)管轄，但在這種糾紛現(xiàn)場(chǎng)很有可能發(fā)生故意傷害、非法拘禁等違法犯罪行為。因此，在實(shí)務(wù)中應(yīng)結(jié)合報(bào)警陳述和接處警經(jīng)驗(yàn)將警情置于發(fā)展過(guò)程中予以判斷。

2.公共性事務(wù)的界定標(biāo)準(zhǔn)

公安110 是一項(xiàng)公共資源，因此對(duì)個(gè)人私務(wù)一般不予受理。界定公共性的標(biāo)準(zhǔn)可以從以下幾個(gè)方面考慮。

（1）不能實(shí)現(xiàn)自我救助

公民遇到危難，處于孤立無(wú)援的境地，可以向國(guó)家和社會(huì)求助，公安機(jī)關(guān)代表國(guó)家對(duì)遇險(xiǎn)公民進(jìn)行救助。對(duì)這一情形進(jìn)行界定的標(biāo)準(zhǔn)則是由于雖屬于公民個(gè)人的危難，但由于其孤立無(wú)援處境而產(chǎn)生了國(guó)家和社會(huì)救助的必要性，因此，作為承擔(dān)應(yīng)急任務(wù)的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供服務(wù)。比如，旅游時(shí)在野外走失的狀況，雖然其不屬于公務(wù)，但其遇到危難的情況，現(xiàn)代國(guó)家都普遍向公眾承諾會(huì)提供緊急救援，也因此產(chǎn)生了緊急救助的義務(wù)。

（2）涉及不特定多數(shù)人的合法權(quán)益

治安案件、刑事案件的被害人多是具體的個(gè)人，但是行為人和案件帶給社會(huì)的危害絕不僅是單個(gè)人的生命財(cái)產(chǎn)安全受到影響，而是對(duì)社會(huì)公共秩序和安全的挑戰(zhàn)，因此需要納入接處警范圍。對(duì)另一些警情，雖然滿足不能實(shí)現(xiàn)自我救助的標(biāo)準(zhǔn)，但不涉及不特定多數(shù)人的合法權(quán)益則應(yīng)被排除。比如，某人報(bào)警稱房屋嚴(yán)重漏水，需緊急修補(bǔ)房頂。雖然該事務(wù)具有緊急性，自我滿足也受限，但依然應(yīng)被排除在受理范圍之外，因?yàn)樵撌聞?wù)公眾沒(méi)有普遍需求，不涉及不特定多數(shù)人的利益。

3.安全和秩序維護(hù)性的界定標(biāo)準(zhǔn)

公安機(jī)關(guān)的職責(zé)是預(yù)防和打擊違法犯罪，維護(hù)公共安全和治安秩序，因此其一切事務(wù)都不應(yīng)該脫離這一主題。接處警是公安機(jī)關(guān)的窗口工作，也是很多公安工作的起點(diǎn)。公安接處警的范圍界定也應(yīng)圍繞維護(hù)公共安全和秩序的目標(biāo)，將與公共安全和秩序無(wú)關(guān)的訴求排除在公安出警處置的范圍之外。

（1）有關(guān)生命、財(cái)產(chǎn)安全

現(xiàn)代國(guó)家負(fù)有保護(hù)公民和社會(huì)團(tuán)體合法安全的義務(wù)，為了履行保護(hù)義務(wù)，國(guó)家將一部分警察權(quán)賦予了公安機(jī)關(guān)，委托公安機(jī)關(guān)實(shí)施保護(hù)生命和財(cái)產(chǎn)安全的行為。當(dāng)危害生命和財(cái)產(chǎn)安全問(wèn)題發(fā)生時(shí)，公安機(jī)關(guān)應(yīng)緊急出警處置。生命財(cái)產(chǎn)安全是安全的基本含義，也是代表緊急性的關(guān)鍵，因此，雖然國(guó)家同樣承擔(dān)了保護(hù)公民和團(tuán)體合法權(quán)益的任務(wù)，但是從需要公安機(jī)關(guān)緊急出警處置的必要性來(lái)考慮，應(yīng)將標(biāo)準(zhǔn)界定在生命和財(cái)產(chǎn)安全上。

（2）有關(guān)公共秩序

公安機(jī)關(guān)承擔(dān)著維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和發(fā)展保駕護(hù)航的重要任務(wù)，因此，對(duì)破壞和擾亂公共秩序的行為，公安機(jī)關(guān)應(yīng)及時(shí)處置。是否有關(guān)公共秩序是界定群眾訴求能否納入接處警受理范圍的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)。如夫妻吵架，若吵架發(fā)生在家中，則不屬于受理范圍，因?yàn)樵撈鹁椴簧婕肮仓刃?。但是，若夫妻吵架在公共?chǎng)所，造成公共秩序混亂，則公安機(jī)關(guān)應(yīng)該出警處置，疏散人群，避免衍生真正的危害后果。

綜上所述，可以將警情分為四類：一類為緊急公共事務(wù)；二類為緊急私人事務(wù)；三類為非緊急公共事務(wù)；四類為非緊急私人事務(wù)。從緊急性、公共性判斷，可以將非緊急私人事務(wù)予以排除，將緊急公共事務(wù)列為必須受理的事項(xiàng)。那么緊急私人事務(wù)和非緊急公共事務(wù)如何取舍呢？筆者認(rèn)為應(yīng)該再?gòu)墓舶踩椭刃虻慕嵌冗M(jìn)行依次判斷。對(duì)涉及生命、財(cái)產(chǎn)安全的緊急私人事務(wù)，應(yīng)該出警處置，對(duì)涉及公共秩序的非緊急事項(xiàng)，也應(yīng)受理。

（二）完善公安機(jī)關(guān)職責(zé)權(quán)限內(nèi)的聯(lián)動(dòng)體系

公安機(jī)關(guān)不應(yīng)承擔(dān)過(guò)多的非警務(wù)警情，但是，對(duì)有關(guān)安全和秩序維護(hù)，具有緊急性、公共性的公民訴求理應(yīng)受理并處置。

對(duì)不屬于公安機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)，筆者認(rèn)為應(yīng)通過(guò)建立政府應(yīng)急服務(wù)體系的方式進(jìn)行分流。但是，對(duì)屬于公安機(jī)關(guān)管轄的事項(xiàng)，是否就應(yīng)不加區(qū)分地派警到基層單位呢？從實(shí)務(wù)上看這樣做的弊端非常明顯。以溺水警情為例，溺水警情屬于涉及緊急私人事務(wù)，有關(guān)生命安全，公安機(jī)關(guān)有救助的職責(zé)和義務(wù)。但目前的現(xiàn)狀是有許多公安民警不會(huì)游泳，基層缺乏與救援相關(guān)的人員和裝備器材，民警出警后因不會(huì)游泳、不能展開專業(yè)救援而受到詬病，甚至引起公安行政訴訟。同時(shí)，即使警情分流機(jī)制運(yùn)行順暢，不歸公安機(jī)關(guān)管轄的報(bào)警都被分流到相應(yīng)的部門，剩余的需要公安機(jī)關(guān)及時(shí)派員處置的警情依然非常復(fù)雜，種類繁多。

公安機(jī)關(guān)應(yīng)實(shí)實(shí)在在地對(duì)警情進(jìn)行認(rèn)真分類評(píng)估，制定相應(yīng)的處置規(guī)則，也應(yīng)以開闊的胸懷和姿態(tài)對(duì)待時(shí)代發(fā)展，在自身力量不足和難以滿足專業(yè)性服務(wù)的時(shí)候，應(yīng)建立與社會(huì)聯(lián)系、聯(lián)動(dòng)，接受社會(huì)監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

1.加強(qiáng)接處警系統(tǒng)的科技實(shí)力

科技讓人類社會(huì)發(fā)生了日新月異的變化，公安接處警工作只有與時(shí)代同步前進(jìn)，才能起到為社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展保駕護(hù)航的作用。X 市公安局目前接處警工作面臨的很多困境都與接處警系統(tǒng)科技硬實(shí)力不足有關(guān)。在X 市現(xiàn)代化警務(wù)體系建設(shè)過(guò)程中，著重進(jìn)行扁平化指揮體系和情指行一體化聯(lián)動(dòng)模式的構(gòu)建，前者是硬件的提升，后者是軟件系統(tǒng)的應(yīng)用，前者是后者的基礎(chǔ)和保障。接處警工作所面對(duì)的是緊急危難情況，對(duì)于科學(xué)指揮調(diào)度和出警速度有較高的要求，因此一方面要加強(qiáng)硬件設(shè)施的科技含量，緊跟時(shí)代步伐，及時(shí)更新?lián)Q代，另一方面要注重對(duì)先進(jìn)設(shè)備的調(diào)試運(yùn)用。

2.加強(qiáng)專業(yè)協(xié)作的社會(huì)聯(lián)動(dòng)效能

如前所述，分流過(guò)后公安機(jī)關(guān)受理的報(bào)警也有很多依靠自身力量難以完成的情況，因此，建立和加強(qiáng)與專業(yè)力量的聯(lián)動(dòng)機(jī)制非常必要。公安接處警面臨的是群眾最為關(guān)心、與群眾切身利益息息相關(guān)的事項(xiàng)，在公安管轄范圍內(nèi)，應(yīng)該做好為群眾服務(wù)的各項(xiàng)工作。

首先，應(yīng)盡可能拓寬報(bào)警渠道，服務(wù)方便群眾。對(duì)此各地公安機(jī)關(guān)進(jìn)行了許多有益的嘗試和探索，如開通了短信報(bào)警、微信一鍵報(bào)警、網(wǎng)約車一鍵報(bào)警、網(wǎng)上報(bào)警、圖片報(bào)警、視頻報(bào)警等報(bào)警方式，最大限度地加強(qiáng)了群眾與公安機(jī)關(guān)的聯(lián)系。

其次，強(qiáng)化與社會(huì)志愿服務(wù)力量、有償服務(wù)力量的聯(lián)系，建立應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制。比如社會(huì)上與野外救援、溺水救援、開鎖服務(wù)以及其他水、電、氣、熱等方面相關(guān)的服務(wù)。這一方面有助于實(shí)質(zhì)性解決群眾的問(wèn)題，也不會(huì)造成無(wú)謂的警力浪費(fèi)和犧牲。

3.加強(qiáng)回訪與監(jiān)督，提高接處警工作規(guī)范化

接處警回訪是一項(xiàng)檢驗(yàn)接處警正規(guī)化、規(guī)范化、法治化的重要制度。接處警回訪的對(duì)象一般為報(bào)警人，向報(bào)警人詢問(wèn)對(duì)警情處置是否滿意，即接處警回訪檢驗(yàn)的對(duì)象為公安機(jī)關(guān)及其民警的接處警行為。

為了提高回訪的真實(shí)性、客觀性，有些地方引入了第三方測(cè)評(píng)回訪機(jī)構(gòu)，委托第三方進(jìn)行回訪統(tǒng)計(jì)，反饋回訪結(jié)果，用以加強(qiáng)外部監(jiān)督。但是，第三方測(cè)評(píng)和回訪機(jī)構(gòu)若不了解接處警工作的特殊性，不能科學(xué)地進(jìn)行分類和采用多元的回訪方法，也極易產(chǎn)生偏差。不同的警情有不同的處置原則和技巧，不同民警也有不同工作方法，報(bào)警人對(duì)接處警過(guò)程的評(píng)價(jià)也需要時(shí)間檢驗(yàn)。因此，應(yīng)結(jié)合自身回訪與第三方測(cè)評(píng)回訪各自的優(yōu)勢(shì)，避免各自的弊端，盡量科學(xué)、客觀、真實(shí)地評(píng)價(jià)接處警行為。這樣做可以達(dá)到既保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益，也維護(hù)了公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威的目的。

（三）構(gòu)建市域政府主導(dǎo)型應(yīng)急服務(wù)體系

市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，是在“市域”領(lǐng)域內(nèi)，通過(guò)一系列的制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求是實(shí)現(xiàn)治理的智能化、法治化、社會(huì)化、專業(yè)化。

城市公安110 指揮中心普遍設(shè)在“市”建制內(nèi)，與市域社會(huì)治理同屬一個(gè)治理層級(jí)，大、中城市的公安 110 非警務(wù)警情分流是目前最為迫切的問(wèn)題。而且，公安110 非警務(wù)警情過(guò)多的困境不符合市域社會(huì)治理現(xiàn)代化建設(shè)和推進(jìn)的行動(dòng)目標(biāo)。在市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的大背景下進(jìn)行公安110 非警務(wù)警情分流機(jī)制的改革創(chuàng)新，就是要以智能化、法治化、社會(huì)化、專業(yè)化為指導(dǎo)，將人民利益置于改革目標(biāo)的核心。

群眾撥打公安110 請(qǐng)求處置的事項(xiàng)，雖很多不屬于公安機(jī)關(guān)管轄，造成公安機(jī)關(guān)的處置負(fù)擔(dān)，但是這些都是實(shí)實(shí)在在的人民群眾訴求，因沒(méi)有合適的、有效的求助渠道而反復(fù)撥打公安110。因此，公安110 目前非警務(wù)警情過(guò)多、分流困難的問(wèn)題，也應(yīng)從整個(gè)市域社會(huì)治理體系中尋找答案。

在市域社會(huì)治理體系中構(gòu)建專業(yè)、法治、協(xié)作、智能的回應(yīng)和處置群眾訴求的體系和機(jī)制，既有助于豐富和完善市域社會(huì)治理的內(nèi)涵，也體現(xiàn)了以人民為中心的改革初衷，更解決了公安110 目前的問(wèn)題，使其能回歸主業(yè)，真正發(fā)揮為改革發(fā)展保駕護(hù)航的關(guān)鍵作用。

公安110 對(duì)接政府12345 的思路其實(shí)就是“讓專業(yè)的人干專業(yè)的事”，但是實(shí)際效果不佳，筆者認(rèn)為原因在于政府 12345 不能為群眾提供類似公安110“迅速趕赴現(xiàn)場(chǎng)、及時(shí)處置”的高效應(yīng)急服務(wù)。因此，應(yīng)在市域社會(huì)治理的背景下，建立政府主導(dǎo)、公共部門和社會(huì)力量普遍參加的為群眾提供應(yīng)急服務(wù)的相對(duì)獨(dú)立的體系。該體系能夠在常規(guī)狀態(tài)下處置公民的緊急訴請(qǐng)，在非常規(guī)狀態(tài)下響應(yīng)國(guó)家應(yīng)急動(dòng)員。

1.社會(huì)和群眾對(duì)政府應(yīng)急服務(wù)需求的狀況

弄清楚社會(huì)和人民群眾對(duì)政府應(yīng)急服務(wù)需求的結(jié)構(gòu)，是建立政府應(yīng)急服務(wù)體系的前提。這需要在政府12345 和公安110 進(jìn)行認(rèn)真的調(diào)研和分析，將群眾訴求全部納入“民生意見(jiàn)池”，再根據(jù)政府部門和相關(guān)力量的智能分工進(jìn)行結(jié)構(gòu)化分類，計(jì)算比率，依次作為政府應(yīng)急服務(wù)體系建立的實(shí)證基礎(chǔ)。但是本研究因?yàn)闀r(shí)間原因，不能完成這一任務(wù)，暫且借助其他學(xué)者的數(shù)據(jù)加以說(shuō)明。

王慶鋒教授在2007 年發(fā)表在《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》上的《論市政府應(yīng)急公共服務(wù)機(jī)制的優(yōu)化》一文，引用了河南省許昌市政府通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查和訪談做出的市民對(duì)政府公共服務(wù)的需求比率。該數(shù)據(jù)顯示，市民對(duì)城建服務(wù)的需求是33%，對(duì)城管的服務(wù)需求是9%，對(duì)環(huán)保的需求是29%，對(duì)電業(yè)服務(wù)的需求是15%，其他占14%。[7]可見(jiàn)，市民對(duì)公安服務(wù)的需求是在“其他”所屬的14%以內(nèi)。該結(jié)果雖然不夠精確，但也足以說(shuō)明以公安110 代替政府應(yīng)急服務(wù)的嚴(yán)重弊端。

一是使公安110 不堪重負(fù)。公安110 長(zhǎng)期作為唯一的政府應(yīng)急力量，承擔(dān)超出自身能力和職權(quán)的應(yīng)急服務(wù)任務(wù)，導(dǎo)致基層民警工作任務(wù)重、工作難度大、群眾滿意度還不高的情況。同時(shí)，服務(wù)群眾的工作過(guò)多地占用了本就稀缺的警力資源，使其難以集中精力在公安主業(yè)，預(yù)防和打擊違法犯罪，維護(hù)社會(huì)秩序和穩(wěn)定。

二是使其他部門的應(yīng)急能力萎縮，不能適應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)常態(tài)化的需求。目前的中國(guó)毋庸置疑進(jìn)入了高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，但大多數(shù)政府部門依然以8 小時(shí)工作制為常態(tài)，8 小時(shí)之外的時(shí)間應(yīng)對(duì)突發(fā)緊急狀況的問(wèn)題僅僅停留在預(yù)案上，缺乏應(yīng)急實(shí)踐自然導(dǎo)致諸如非典、新型冠狀病毒肺炎疫情到來(lái)時(shí)無(wú)法啟動(dòng)有效的應(yīng)急響應(yīng)。

三是群眾應(yīng)急服務(wù)難以落到實(shí)處。政府各部門都同樣承擔(dān)著為群眾和社會(huì)提供福利的任務(wù)，這種福利自然包括應(yīng)急服務(wù)。群眾對(duì)應(yīng)急服務(wù)的需求不同，只有政府牽頭，發(fā)動(dòng)整個(gè)社會(huì)各方面力量參與，有針對(duì)性地為群眾提供有關(guān)的應(yīng)急服務(wù)，才能實(shí)現(xiàn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化中的治理專業(yè)化目標(biāo)。

2.市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下城市應(yīng)急服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)建

建立市域社會(huì)治理現(xiàn)代化背景下城市應(yīng)急服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制的構(gòu)想，就是在地方黨委政府的主持協(xié)調(diào)下，組織政府相關(guān)民生、應(yīng)急服務(wù)部門和相關(guān)社會(huì)力量共同參加，為社會(huì)和公眾提供應(yīng)急服務(wù)的體系。該體系的運(yùn)營(yíng)完全可以借鑒公安110 的運(yùn)行模式，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)組織的指揮中心和24 小時(shí)運(yùn)轉(zhuǎn)的處置隊(duì)伍。

（1）依托政府12345，接受群眾應(yīng)急訴求，并進(jìn)行相應(yīng)的指揮調(diào)度

公安 110 的可貴之處就在于對(duì)群眾報(bào)警有警必接。依托政府12345 建立起來(lái)的城市應(yīng)急服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制在接到群眾訴求時(shí)，更應(yīng)站在市域社會(huì)治理的高度，對(duì)訴求均予以回應(yīng)，分配相關(guān)有權(quán)處置的力量提供快速、有效的服務(wù)。

（2）各政府部門建立起24 小時(shí)值守的應(yīng)急力量

公民福祉的實(shí)現(xiàn)有賴于政府各部門合理的分工和提供同質(zhì)的服務(wù)。目前政府機(jī)關(guān)大多數(shù)都是8 小時(shí)工作制，這對(duì)一般事務(wù)的處理沒(méi)有太大問(wèn)題，但是對(duì)應(yīng)急工作來(lái)講遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。群眾的應(yīng)急需求不可能都體現(xiàn)在8 小時(shí)之內(nèi)，8 小時(shí)外的夜間、凌晨等更是城市和群眾需要守護(hù)的時(shí)間段，如流浪乞討人員救助，水、電、氣、熱險(xiǎn)情，經(jīng)濟(jì)糾紛等。其他政府部門應(yīng)急值守的缺失，造成公安機(jī)關(guān)應(yīng)急負(fù)擔(dān)的加重和群眾應(yīng)急需求難以滿足。建立政府應(yīng)急服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，除了需要統(tǒng)一的受理平臺(tái)，更重要的是各部門都能建立實(shí)現(xiàn)24 小時(shí)聯(lián)動(dòng)的應(yīng)急力量。

（3）政府應(yīng)急服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制可迅速實(shí)現(xiàn)常規(guī)和非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)行政權(quán)的轉(zhuǎn)化

在常規(guī)社會(huì)狀態(tài)中，各政府部門都在政府應(yīng)急聯(lián)動(dòng)服務(wù)機(jī)制中構(gòu)建了自身服務(wù)群眾普通應(yīng)急需求的力量，并且實(shí)現(xiàn)了諸如110 式的同質(zhì)、同時(shí)的服務(wù)，適應(yīng)了24 小時(shí)值守、緊急出動(dòng)、緊急處置的應(yīng)急工作，并在應(yīng)急中探索出依靠科技打造出能夠最大限度提高效率的智能化體系后，當(dāng)高度強(qiáng)調(diào)效率和質(zhì)量的非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)到來(lái)時(shí)，整個(gè)行政系統(tǒng)只需在以往的應(yīng)急程序中根據(jù)引起非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)的不同進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

綜上所述，無(wú)效警情和非警務(wù)警情過(guò)多是公安110 目前最大的困境，其根本原因是政府層面應(yīng)急服務(wù)體系的缺失。這一弊端的存在，阻礙了市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)。因此，應(yīng)該在現(xiàn)代治理理論的引領(lǐng)下進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，在原有政府12345 的基礎(chǔ)上，借鑒公安110 應(yīng)急服務(wù)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建政府各部門共同參與，并吸收社會(huì)應(yīng)急力量參加的新的政府應(yīng)急服務(wù)機(jī)制。

政府應(yīng)急服務(wù)機(jī)制的構(gòu)建，不僅能從根本上解決目前公安110 非警務(wù)警情過(guò)多的問(wèn)題，而且能夠?yàn)槭杏蛏鐣?huì)治理加分，豐富市域社會(huì)治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵，增進(jìn)公眾福祉，提升人民群眾的幸福感和對(duì)政府的滿意度。同時(shí)，在風(fēng)險(xiǎn)因素驟增的當(dāng)代，非常規(guī)社會(huì)狀態(tài)和常規(guī)社會(huì)狀態(tài)必將并存或出現(xiàn)頻繁切換，整個(gè)社會(huì)都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行應(yīng)急訓(xùn)練。作為國(guó)家治理的主要參加者，各級(jí)地方政府及其所有部門都應(yīng)在常規(guī)應(yīng)急服務(wù)中不斷提升應(yīng)急能力。

總之，建立政府應(yīng)急服務(wù)聯(lián)動(dòng)機(jī)制是多贏的事情，但是作為一個(gè)新事物，必然會(huì)在其產(chǎn)生、發(fā)展、成熟的過(guò)程中遇到諸多困難，只有不斷改革，不斷創(chuàng)新，才能使這項(xiàng)能夠解決瓶頸實(shí)現(xiàn)多贏的機(jī)制創(chuàng)新保持生命力。