湖南省財政收入結(jié)構(gòu)及質(zhì)量分析

□文/于意洲

（中共湖南省委黨校 湖南·長沙）

［提要］ 財政收入作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)量和效益的集中體現(xiàn)，是衡量政府財力的主要指標(biāo)，是檢驗地方整個經(jīng)濟(jì)運(yùn)行質(zhì)效的重要標(biāo)志，分析財政收入結(jié)構(gòu)和質(zhì)量對于提高財政收入管理水平意義重大。本文分析湖南近五年的財政收入規(guī)模、財政結(jié)構(gòu)情況和目前存在的問題，利用菜農(nóng)理論探求提高湖南財政收入近期目標(biāo)與遠(yuǎn)期目標(biāo)兩套體系。

財政收入是政府部門在一定時期內(nèi)（一般為一個財政年度）所取得的貨幣收入，是衡量政府財力的重要指標(biāo)，而財政收入質(zhì)量的好壞直接決定了政府對財力的可支配程度，體現(xiàn)了市場聚財能力、政府理財水平。財政收入質(zhì)量是指財政收入是否真實、可靠地反映社會經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)信息，高質(zhì)量的財政收入應(yīng)該能夠?qū)Φ胤浇?jīng)濟(jì)的過去、現(xiàn)在進(jìn)行客觀的反映，同時對未來的前景進(jìn)行可靠的預(yù)測。

一、湖南省財政收入質(zhì)量情況分析

財政收入是政府為滿足納稅人公共需要，提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)所需要動員的資源、籌集的資金。財政收入質(zhì)量的“質(zhì)”側(cè)重反映財政收入質(zhì)量信息的可靠性和相關(guān)性，即預(yù)算報告中財政收入數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的關(guān)系是否緊密；“量”則側(cè)重于反映財政收入的數(shù)量和數(shù)量的結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為衡量地方財政收入水平和能力的考量尺度。通過分析湖南近幾年財政收入規(guī)模、財政收入結(jié)構(gòu)來探討進(jìn)一步提高湖南財政質(zhì)量水平的方法。

（一）湖南省近五年財政收入規(guī)模分析。財政收入占GDP 的比重反映出在經(jīng)濟(jì)初次分配過程中，新創(chuàng)造財富有多大比例被抽取成公共開支。從湖南省2015～2019 年財政收入占GDP 比重情況看，財政收入占GDP 比重近五年呈現(xiàn)下跌態(tài)勢，對比中國近五年財政收入占GDP 比重（22.20%、21.57%、21.03%、20.37%、19.21%），目前湖南財政收入占GDP 比重整體呈現(xiàn)出偏低，反映出財政大蛋糕中地方可用財力占比不大、單位GDP 產(chǎn)出財政收入的貢獻(xiàn)能力有限。從財政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同步性方面考慮，湖南財政收入近五年的增速分別為5.7%、6.9%、5.7%、4.4%，相比于湖南近五年GDP 的增速7.4%、8.9%、6.9%、8.4%，受減稅降費(fèi)政策的影響，湖南出現(xiàn)了財政收入增速低于GDP 增速的不協(xié)調(diào)問題。這些數(shù)據(jù)意味著部分稅源的流失，同時也意味著湖南省近幾年降費(fèi)減稅的力度比較大，在利民惠民的同時對于潛在財源的萃取效率有待提升。（表1）

表1 2015～2019 年湖南省財政收入一覽表（單位：億元）

（二）湖南省財政收入結(jié)構(gòu)情況

1、湖南省近五年財政收入結(jié)構(gòu)情況。稅收收入占財政收入的比重是衡量財政收入結(jié)構(gòu)質(zhì)量的重要指標(biāo)。從湖南與全國近五年稅收收入與非稅收入的比重分析中可以看出，湖南近五年稅收收入與財政收入的平均比重為63.82%，低于全國平均比重83.13%；而湖南近五年非稅收入與財政收入的平均比重達(dá)36.18%，是全國平均水平16.87%的2.14 倍。一般來說，稅收占比越高，財政收入質(zhì)量就越高，越有利于保障政府及其職能部門的政策穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)和職能的履行。根據(jù)目前湖南近五年的數(shù)據(jù)來看，2016～2019 年湖南非稅收入占比由2016 年的42.5%大幅下降至2019 年底的31.4%，三年連降11.1%，反映出湖南省在實打?qū)?、硬碰硬落實中央減稅降費(fèi)政策，持續(xù)規(guī)范非稅收入管理。（表2、表3）

表2 2015～2019 年湖南省稅收收入與非稅收入一覽表

表3 2015～2019 年全國稅收收入與非稅收入一覽表

2、湖南省各地市近三年財政收入結(jié)構(gòu)情況。根據(jù)湖南省統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)，湖南省14 個地州市2016～2018 年稅收與非稅的規(guī)模，除了長沙市在2016 年非稅收入占財政收入比重為36.09%，其余13 個地市2016 年非稅收入占財政收入的比重均高于40%，其中6 個地市在51%以上，郴州市在2016 年非稅占比高達(dá)59.44%。從統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)分析可以看出，地市財政收入對非稅收入的依賴程度較高，財政收入的來源穩(wěn)定性、規(guī)范性不夠強(qiáng)，財政功能需繼續(xù)完善。2017 年、2018 年，湖南14 個地市的非稅收入占比均較2016 年有所下降，但是近三年省內(nèi)所有地市的稅收收入占財政收入的比重均低于72%，距離全國稅收占比83.1%、非稅占比16.8%的均值尚有差距。

二、提高湖南財政收入質(zhì)量合理途徑及建議

（一）湖南財政收入中存在的問題

1、非稅收入占比較高。近年來湖南省持續(xù)推進(jìn)減稅降費(fèi)，湖南近三年14 個地州市的非稅占比逐年遞減，但由于非稅收入覆蓋面窄，易受到政策變化和納稅人行為變化的影響。要降低非稅占比，既要樹立地方財政收入運(yùn)行服務(wù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的大局觀念，又要突破經(jīng)濟(jì)形態(tài)和經(jīng)濟(jì)規(guī)模的制約，擺脫以往地方財政收入偏好地方固定收入的習(xí)慣思維和傳統(tǒng)路徑依賴。通過完善地方財政體制機(jī)制，加快地方稅改革，降低地方對非稅收入的依賴對于確保財政收入的穩(wěn)定性來說極為重要。

2、房土稅種占比對財政收入的可持續(xù)性影響較大。從近兩年湖南稅收構(gòu)成看，房土稅種在2017 年、2018 年分別占當(dāng)年公共財政收入的19.67%、21.57%，從這些數(shù)據(jù)我們可以看出湖南省稅收收入當(dāng)中，跟土地相關(guān)的稅費(fèi)收入占比都在1/5 左右，成為財政收入的重要來源之一。2019 年，全省11 個地方稅種增速快于全部稅收12.2 個百分點(diǎn)，其中土地增值稅和耕地占用稅分別增長31.1%、33.6%?；谕恋氐南∪毙院头康禺a(chǎn)稅收體系的不完善，那么房土稅種占財政收入的比例與財政收入的可持續(xù)性呈負(fù)相關(guān)。

3、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理的情況下如何提高企業(yè)稅收質(zhì)量。從近兩年湖南產(chǎn)業(yè)地區(qū)生產(chǎn)總值來看，2017 年湖南省一二三產(chǎn)業(yè)地區(qū)生產(chǎn)總值分別為2，998.4 億元、14，145 億元、16，759.07 億元，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為8.8∶41.7∶49.5，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)三二一的格局；2018 年湖南省一二三產(chǎn)業(yè)地區(qū)生產(chǎn)總值分別是3，083.59 億元、14，453.54 億元、18，888.65 億元，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比為8.5∶39.7∶51.8，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)三二一的格局。受減稅降費(fèi)的影響，增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅等增速放緩，但是在2017 年、2018 年這些稅種總和分別占當(dāng)年財政收入的36%、39.25%，在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)良好的情況下如何在確保企業(yè)向高質(zhì)量發(fā)展的同時，擴(kuò)大企業(yè)合理稅收占公共財政收入的比重是保證湖南財政收入穩(wěn)定性、可持續(xù)性的根本。

（二）提高湖南財政收入質(zhì)量合理途徑分析及建議。如果將湖南財政比作一片菜園，那么站在菜農(nóng)的角度如何保證菜園產(chǎn)出能夠四季正常供應(yīng)且可持續(xù)發(fā)展變得非常重要。如何選擇培育的蔬菜品種，如何根據(jù)地形氣候特征選擇耕種的方式，如何利用有限的人力、物力、財力、時間等資源進(jìn)行精準(zhǔn)投放、精準(zhǔn)管理需要進(jìn)行科學(xué)的分析與設(shè)計。自建國以來，政府巧妙利用拉動經(jīng)濟(jì)的“三駕馬車”，湖南經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，但前期對消費(fèi)、投資和出口的依賴程度比較大，政策的調(diào)控在短期內(nèi)有一定的刺激作用，但這些調(diào)控手段在大規(guī)模疫情、大規(guī)模社會問題、大規(guī)模災(zāi)難面前有一定的局限性，穩(wěn)定的、健康的企業(yè)和稅收在這個時候顯得極為重要。就如菜園一樣，如果某個菜種效益好、收成好就不停地種、不停地拔，而不是去有計劃地耕種、有計劃地培育，那么結(jié)構(gòu)單一的菜品遲早會導(dǎo)致我們在某個季節(jié)沒有菜吃，如何均衡營養(yǎng)、均衡發(fā)展需要有規(guī)劃地培育。湖南的財政也是如此，僅僅依靠資源、粗放的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式已經(jīng)在某種程度上集中了我們太多精力，如何將更多精力放到財政的長期穩(wěn)定發(fā)展上，需要我們在探求健康的經(jīng)濟(jì)、健康的稅收上面下更多功夫。

古今中外，財政收入的健康增長，都是建立在經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長的基礎(chǔ)之上。而經(jīng)濟(jì)增長，只有踏踏實實提高各經(jīng)濟(jì)增長要素的投入產(chǎn)出率才能持續(xù)。為進(jìn)一步提高湖南省財政收入的質(zhì)量，建立健全有效的財政收入增長機(jī)制，必須緊緊依靠目前湖南的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，從人力資源（勞動力的供給、教育、紀(jì)律、激勵）、自然資源（土地、礦產(chǎn)、燃料、環(huán)境質(zhì)量）、資本（機(jī)器、工廠、道路）與技術(shù)（科學(xué)、管理、企業(yè)家才能）的單位產(chǎn)出率上下功夫，換一句話說，也就是要大力創(chuàng)新，利用組織創(chuàng)新、管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新等手段積極培育新的財稅增長點(diǎn)，在推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的同時，進(jìn)一步加強(qiáng)財政收入的可持續(xù)性。這需要設(shè)計近期目標(biāo)與遠(yuǎn)景目標(biāo)兩套體系。

1、近期目標(biāo)：關(guān)注短期內(nèi)能夠穩(wěn)定獲得的財源

（1）轉(zhuǎn)變觀念，創(chuàng)新方式，提高企業(yè)收入的科學(xué)性、穩(wěn)定性。目前，湖南工業(yè)的重化工、資源型特征比較突出，化工、鋼鐵、有色冶金等傳統(tǒng)重化工業(yè)比重較高，低利率、低價格要素價格體系是重工業(yè)中勞動力、土地、資本密集增長的主要原因，其結(jié)果是高投入、高耗能、高污染的不可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長。以前粗放的固定資產(chǎn)投資是經(jīng)濟(jì)增長的主要動力，新背景條件下如何加大科技投入使傳統(tǒng)重工業(yè)向低耗能、低污染、零廢品的方向發(fā)展，在有限的資源內(nèi)保持企業(yè)的穩(wěn)定增長，挖掘資源的潛在價值，做到產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型與生態(tài)環(huán)境轉(zhuǎn)型并重，需要政府進(jìn)行產(chǎn)業(yè)幫扶，積極組織專家對省內(nèi)資源型企業(yè)的現(xiàn)狀進(jìn)行研究，出臺有針對性、可持續(xù)性的政策，在保證現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的前提下，引導(dǎo)資源型企業(yè)轉(zhuǎn)型，加大產(chǎn)業(yè)附加值，提高產(chǎn)品含金量，盡量不產(chǎn)生廢品。在這方面可以學(xué)習(xí)豐田，在二戰(zhàn)后日本工業(yè)各行業(yè)的平均勞動生產(chǎn)率僅為美國工業(yè)勞動生產(chǎn)率的1/9 到1/8，與美國相對更發(fā)達(dá)的汽車行業(yè)相比，日本汽車制造業(yè)勞動生產(chǎn)率的差距就更大了，在如此嚴(yán)峻的現(xiàn)實面前，不是美國人付出了日本人10 倍的體力，而是日本人在生產(chǎn)中存在嚴(yán)重的浪費(fèi)和不合理現(xiàn)象，勞動生產(chǎn)率就應(yīng)該成為現(xiàn)在的10 倍。這種徹底消除浪費(fèi)的理念最后幫助豐田汽車超常規(guī)發(fā)展，豐田認(rèn)為發(fā)現(xiàn)問題是難得的提升機(jī)會，不僅要發(fā)掘問題的真正原因，而且要絕不放過每一次機(jī)會來徹底甩掉包袱。這種剝洋蔥式的問題解決方式，值得我們借鑒與思考。

（2）挖掘潛在財源，積極完善對非正式經(jīng)濟(jì)課稅?；ヂ?lián)網(wǎng)經(jīng)濟(jì)（尤其是網(wǎng)購）導(dǎo)致了經(jīng)濟(jì)活動的轉(zhuǎn)移和重新分配：第一，用新的手段實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)活動的簡單擴(kuò)張，而非技術(shù)性擴(kuò)張和升級；第二，有效地把經(jīng)濟(jì)活動從實體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移到虛擬經(jīng)濟(jì)，互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)把國家經(jīng)濟(jì)的大半邊江山從正式經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)為非正式經(jīng)濟(jì)。這樣的一種經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)移對稅收體制有影響，即出現(xiàn)收不到稅的情況。政府如果需要收稅，企業(yè)收入就必須能夠反映到經(jīng)濟(jì)上，只有正式經(jīng)濟(jì)部門才有統(tǒng)計，政府對非正式部門的收稅制度有待健全完善。在收入分配方面，對正式部門中須就應(yīng)稅收入納稅的低收入群體而言，對非正式經(jīng)濟(jì)活動主體課稅是一種橫向公平的體現(xiàn)。在營改增、減稅降費(fèi)的政策大環(huán)境下，政府如何在確保市場的公平競爭下合理地對各類型企業(yè)征稅需要制度、法律、納稅人各方面的支持。

非正式經(jīng)濟(jì)中包含大量未注冊登記、涉及現(xiàn)金交易甚至易貨交易的經(jīng)濟(jì)活動主體，是否以及如何對非正式經(jīng)濟(jì)課稅是世界各國面臨的重要課題。盡管對非正式經(jīng)濟(jì)課稅的征管成本較高、難以使小規(guī)模經(jīng)濟(jì)活動主體受益、稅收負(fù)擔(dān)的最終歸宿具有不確定性，但從政府治理角度看，將非正式部門經(jīng)濟(jì)活動主體引入稅收網(wǎng)絡(luò)不僅有助于稅收遵從水平的提高，還將促進(jìn)政府公共服務(wù)與管理負(fù)責(zé)程度的改善。在采用商品稅對非正式經(jīng)濟(jì)間接課稅的同時，稅務(wù)機(jī)關(guān)可以采用簡化的稅基度量指標(biāo)代替企業(yè)賬簿記錄并由稅收征管人員對納稅義務(wù)進(jìn)行估計的推定課稅辦法，以降低遵從成本和征管成本。采用網(wǎng)絡(luò)申報繳納的方式有利于限制稅收征管人員與納稅人之間的接觸以及因之而起的勾結(jié)和腐敗風(fēng)險。此外，將非正式經(jīng)濟(jì)的稅收征管下放給地方政府不僅有利于稅收努力程度的提高，而且有助于使各項稅收服務(wù)有針對性地滿足各種類型企業(yè)的需要，強(qiáng)化對納稅人的服務(wù)與監(jiān)控。

從財政收入方面看，對非正式經(jīng)濟(jì)課稅為政府提供了一項重要的潛在收入來源，因為非正式經(jīng)濟(jì)在GDP 中的份額不可忽視，尤其對于發(fā)展中國家而言，非正式經(jīng)濟(jì)所占比例更高。通過多模型的回歸分析發(fā)現(xiàn)，非經(jīng)濟(jì)活動主體的實際所得稅率越高，其稅收遵從程度越低，受到過稅收處罰的非正式經(jīng)濟(jì)活動主體，其稅收遵從程度更高。同時，非正式經(jīng)濟(jì)的成本與收益均無法直接獲得，可采用間接方法分析非正式經(jīng)濟(jì)稅收管理的成本收益，包含?？罨疬呺H效益成本法和逃稅可控估計模型兩種方法。?？罨疬呺H效益成本法是根據(jù)調(diào)查者在審計過程中的時間投資而取得的預(yù)期報酬而建立的，將稅收遵從看作是納稅人和稅務(wù)管理人員間的一系列決定，這些結(jié)果根據(jù)交叉樹狀圖而決定，從而估計單位管理成本的邊際回報期望。逃稅可控估計模型能夠更明顯地凸顯出逃稅的發(fā)生率和程度的影響因素，并有效控制審計過程以及監(jiān)測其可能存在的漏洞，從模型回歸結(jié)果可以得出結(jié)論，過去的審計結(jié)果對非遵從具有威懾效應(yīng)，在控制個體差異和樣本選擇過程的情況下，曾被審查過的納稅人比從未被審查過的申報收入更高，即非正式經(jīng)濟(jì)課稅的稅收管理程度的提高，有益于稅收收入的增加。

2、遠(yuǎn)景目標(biāo)：需要深度培育的財源

（1）建立專門項目培育小組，積極爭取優(yōu)質(zhì)項目，增強(qiáng)財政增收的持續(xù)后勁。湖南以往的經(jīng)濟(jì)增長大都來源于投資，盡管要進(jìn)行結(jié)構(gòu)調(diào)整，但并不意味著投資不重要了。實際上，投資會繼續(xù)是湖南經(jīng)濟(jì)增長的重要來源，消費(fèi)型社會的建設(shè)和消費(fèi)水平的提升，需要漸進(jìn)的過程。勞動所得占GDP 的比例仍然很低，居民存款率仍然比較高，這些都決定了投資必須發(fā)揮推動經(jīng)濟(jì)的巨大動力。問題在于如何發(fā)現(xiàn)和獲得新的投資空間。在推行城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策大背景下重新定義城鎮(zhèn)化，將會帶新的投資空間。前期大量的土地資源開發(fā)、房地產(chǎn)發(fā)展等粗放的發(fā)展方式已經(jīng)到了瓶頸期，那么應(yīng)對未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我們需要做好頂層設(shè)計，做好以質(zhì)量為導(dǎo)向的城市建設(shè)，如完善城市地下水管道、小區(qū)停車場、體育設(shè)施；醫(yī)院、養(yǎng)老院和幼兒園的信息化、智能化建設(shè)；農(nóng)村的衛(wèi)生、取暖、垃圾處理；等等，這些都能消耗掉巨大的產(chǎn)能，帶來一定的經(jīng)濟(jì)和社會效益。如何在這個已知的大環(huán)境下，提升招商引資質(zhì)量，促進(jìn)招商引財、招商引稅，強(qiáng)化重大項目引進(jìn)與輸出，建議政府引導(dǎo)建立專門的專業(yè)項目培育小組，這個小組匯聚全球信息，積極挖掘信息潛在的價值，做到積極發(fā)現(xiàn)項目、引進(jìn)項目、培育項目。比如，華為在全國共有三大數(shù)據(jù)中心基地，分別在深圳、內(nèi)蒙古和貴州，如果能在信息出來前期就能及時跟進(jìn)，那么類似華為這樣的優(yōu)質(zhì)企業(yè)和優(yōu)質(zhì)資源的引入將會助力省內(nèi)企業(yè)的智能化、信息化建設(shè)。

（2）建立專利研究智囊團(tuán)，助力產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展，培育新的增長點(diǎn)。經(jīng)過多年發(fā)展，湖南已是制造業(yè)大省，初步形成了工程機(jī)械、軌道交通、中小航空發(fā)動機(jī)、電子信息等產(chǎn)業(yè)集群，具備建設(shè)制造強(qiáng)省的良好基礎(chǔ)。但湖南省生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)在研發(fā)、設(shè)計、金融、物流等方面與沿海發(fā)達(dá)省份比較仍有差距，汽車制造和計算機(jī)通信等拉動規(guī)模工業(yè)發(fā)展的主要引擎短期均面臨增長乏力的現(xiàn)象。應(yīng)對復(fù)雜多變的市場環(huán)境，需要充分利用每年申請的相關(guān)專利，建立省級專利智囊系統(tǒng)，做好企業(yè)的政策引導(dǎo)的同時，利用政府系統(tǒng)的專利做好協(xié)助企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的信息支撐，充分利用省內(nèi)知名高校（如國防科技大學(xué)、中南大學(xué)等）的專業(yè)信息技術(shù)支撐，加強(qiáng)政府、高校、企業(yè)三方合作，助力企業(yè)產(chǎn)學(xué)研縱深化發(fā)展，創(chuàng)新培育新的利潤增長點(diǎn)。

（3）成立財務(wù)特殊任務(wù)專家團(tuán)隊，專門探索資本增值稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種征收可行性。中國的勞動所得在總體GDP 中的比例仍然很低，國家的稅收體系基本上仍然是親資本輕社會的，主要依靠增值稅和營業(yè)稅，以及企業(yè)和個人所得稅，而沒有開征資本增值稅、房地產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅等稅種，政府社會投入不足或不愿意投入或許是考量政府的負(fù)擔(dān)，但目前政府可以成立財務(wù)特殊任務(wù)專家團(tuán)隊，積極探索、分析這些稅種的征稅可行性，堵點(diǎn)、難點(diǎn)在哪里，建立專門的稅種可行性分析報告，盡快推進(jìn)這些稅種的開征?！?/p>