糧食安全視角下耕地“非糧化”問題研究*

朱雪瑞 ，段瑞君

（河南工業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450001）

1 主要糧食作物播種面積比重和產(chǎn)量的現(xiàn)狀

五大糧食作物分別是水稻、小麥、玉米、大豆、土豆，2013—2019年五大糧食作物播種面積占總播種面積的比重和產(chǎn)量的變化如下。糧食作物播種面積比重從之前的69.9%上升到71.4%，糧食產(chǎn)量從6.638億噸下降到6.304億噸；玉米播種面積比重從25.39%下降至22.44%，玉米產(chǎn)量從2.607億噸下降到2.485億噸；稻谷播種面積占比排第二位，稻谷播種面積比重從18.2%變?yōu)?8.4%，變化不大，稻谷產(chǎn)量從2.096億噸下降到2.063億噸；小麥播種面積比重從14.63%變?yōu)?4.65%，比重的變化不大，比較穩(wěn)定，小麥產(chǎn)量從1.336億噸下降到1.236億噸；大豆播種面積占總播種面積的比重從5.1%下降到4.1%，同樣地，大豆的產(chǎn)量從0.213 2億噸下降到0.154 2億噸；馬鈴薯播種面積占總播種面積的比重從2.8%上升到3.4%，馬鈴薯的產(chǎn)量從0.288 3億噸下降到0.285 5億噸?？傮w來看，五大糧食作物播種面積比重以及產(chǎn)量都呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。

2 研究方法及數(shù)據(jù)來源

2.1 泰爾指數(shù)研究方法

泰爾指數(shù)是測(cè)定某個(gè)地區(qū)社會(huì)各種資源分配平衡性評(píng)價(jià)的重要指標(biāo)，泰爾指數(shù)的值越低，則這個(gè)地區(qū)的社會(huì)資源分配的平衡性越好?？梢杂锰栔笖?shù)測(cè)定糧食作物播種面積的均衡性、整體均衡性、不同地區(qū)的播種面積的平衡。且泰爾指數(shù)越小，區(qū)域的不均衡度越小[1]。

2.2 數(shù)據(jù)來源

本研究的數(shù)據(jù)主要來源于《HBN嘉博環(huán)球數(shù)據(jù)庫》（2013—2019年）。研究選取2013—2019年全國31個(gè)省的糧食作物播種面積數(shù)據(jù)，來反映區(qū)域糧食播種面積的差異。研究進(jìn)一步按照全國31個(gè)省地理空間布局的不同，分為華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北7個(gè)區(qū)域進(jìn)行比較[2]。

3 七大區(qū)域差異泰爾指數(shù)測(cè)度分析

表1 中的1、2、3、4、5、6、7個(gè)區(qū)域分別代表了華北、東北、華東、華中、華南、西南、西北地區(qū)。

表1 2013—2019年31個(gè)省7大區(qū)域泰爾指數(shù)

3.1 整體泰爾指數(shù)的均衡性變化

全國31個(gè)省糧食作物播種面積的泰爾指數(shù)地域差異整體呈現(xiàn)均衡發(fā)展趨勢(shì)，7個(gè)地理區(qū)域內(nèi)部平衡又有所不同。其中，華北都市群和華東都市群的不平衡引人注目。原因是華北有北京，華東有上海，這兩個(gè)城市作為中國的特大城市，和其他省份的差距較大。根據(jù)表1的數(shù)據(jù)，從2013到2019年，全國31個(gè)省的糧食播種面積的總泰爾指數(shù)從0.506 5上升到0.626 41，2013年以來的泰爾指數(shù)有顯著上升趨勢(shì)。這顯示了地區(qū)間糧食播種面積的均衡性和公平性降低。

3.2 不同區(qū)域泰爾指數(shù)的均衡性變化

均衡性的變化主要是由于糧食種植面積的減少，華東和華南等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)由于工業(yè)的發(fā)展和糧食種植收益降低等原因，農(nóng)民的糧食種植熱情下降，糧食作物播種面積的差異增大，誘導(dǎo)泰爾指數(shù)增大。種植作為農(nóng)民收入的重要來源，經(jīng)營性收入的變化會(huì)影響到農(nóng)民的種植積極性。所以通過發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和產(chǎn)業(yè)經(jīng)營來提高經(jīng)營效率和邊際收益率，對(duì)于推進(jìn)種植業(yè)的發(fā)展和提高糧食供給來說是至關(guān)重要的。

根據(jù)7個(gè)地域內(nèi)泰爾指數(shù)的分析結(jié)果，華北、東北、華中地區(qū)的糧食播種面積的泰爾指數(shù)整體呈穩(wěn)步上升趨勢(shì)，糧食播種面積的差異正在逐漸增大。這些地區(qū)種植糧食的大省數(shù)量較多，擁有廣闊而豐富的土地，但是隨著經(jīng)濟(jì)作物的收入比糧食作物的收入大得多，很多農(nóng)民會(huì)減少耕地面積，提高經(jīng)濟(jì)作物的種植面積。這帶來了泰爾指數(shù)的增加。

西南地區(qū)糧食作物播種面積的泰爾指數(shù)有下降趨勢(shì)，說明地區(qū)間差異變小，區(qū)域間均衡性增加。原因是四川省農(nóng)村勞動(dòng)力總數(shù)居全國第二位且勞動(dòng)力流動(dòng)性很高。由于勞動(dòng)力大量外流，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員素質(zhì)低，農(nóng)村勞動(dòng)力減少，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力下降，近年來農(nóng)業(yè)生產(chǎn)減少。而西北地區(qū)的糧食作物播種面積的泰爾指數(shù)變化較小，但總體呈現(xiàn)較低的泰爾指數(shù)水平。這是因?yàn)槲鞅钡貐^(qū)地廣人稀，從事糧食作物耕種的農(nóng)民較少，因此差異性較小，并且內(nèi)蒙古自治區(qū)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要產(chǎn)區(qū)，是中國主要的糧食生產(chǎn)基地之一。雖然國家提高了獎(jiǎng)勵(lì)和補(bǔ)償農(nóng)業(yè)發(fā)展的水平，但該地的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式還是較為粗放，并且灌溉基礎(chǔ)設(shè)施和技術(shù)水平比較差。導(dǎo)致糧食生產(chǎn)效率較低。因此，糧食作物的泰爾指數(shù)較小，區(qū)域差距也較小。

4 耕地“非糧化”產(chǎn)生的原因

4.1 糧食種植效益低

種植大米的經(jīng)濟(jì)效益低是耕地“非糧化”的根本原因。農(nóng)民的糧食種植成本越來越高，糧食收購價(jià)格卻比較低[3]。相比之下，非糧食作物的栽培雖然投資成本高，但收益也高。特別是林業(yè)作物的栽培，不需要投入大量的勞動(dòng)力來處理。另外，可以解放勞動(dòng)力，讓外出打工的勞動(dòng)者獲得多余的收入。因此，農(nóng)民會(huì)選擇種植經(jīng)濟(jì)效益高的經(jīng)濟(jì)作物[4]。

4.2 不同地方政府間利益誘導(dǎo)的驅(qū)動(dòng)

地方政府官員為了森林面積覆蓋率、綠化率、城市建設(shè)等政績，各地方為了爭取最大化各項(xiàng)指標(biāo)，導(dǎo)致了農(nóng)田的偽生態(tài)化更加嚴(yán)重。橫向的地方政府之間的GDP競(jìng)賽、財(cái)政競(jìng)爭、地方政府相關(guān)人員之間的橫向晉升競(jìng)爭加劇了農(nóng)田機(jī)能的流出。一些地方政府看到土地“非糧化”非常嚴(yán)重，也視而不見，不采取相應(yīng)措施。這助長了自然人和許多承包商種植經(jīng)濟(jì)作物的勢(shì)頭，造成了越來越嚴(yán)重的耕地“非糧化”[5-6]。

4.3 “農(nóng)村空心化”導(dǎo)致無人種糧

大量青壯年農(nóng)村勞動(dòng)力流入到城市中，留下來的多是留守老人和小孩，而他們卻是沒有勞動(dòng)力的弱勢(shì)群體，這就導(dǎo)致了農(nóng)村土地?zé)o人耕種的現(xiàn)象。無人耕種導(dǎo)致“非糧化”的現(xiàn)象愈加嚴(yán)重，越是經(jīng)濟(jì)水平落后的地方，土地閑置現(xiàn)象越是嚴(yán)重，成為當(dāng)前中國農(nóng)村面臨的極為嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)問題之一[7]。

4.4 耕地相關(guān)制度的不完善

在土地的流動(dòng)中，流通的土地大量流入了農(nóng)業(yè)的大戶手中。例如在專業(yè)種植農(nóng)戶手中，他們從更多利益的角度，栽培高收益的農(nóng)產(chǎn)品，引起了土地流轉(zhuǎn)的“非糧化”現(xiàn)象[8]。

有關(guān)法律法規(guī)對(duì)流轉(zhuǎn)后土地用途的規(guī)定很模糊。地方政府在傳達(dá)和實(shí)施國家政策法規(guī)時(shí)，為了追求業(yè)績，一味重視流轉(zhuǎn)土地的數(shù)量，忽視土地流轉(zhuǎn)的流向問題。因此，很多承包商在拿到土地后，會(huì)根據(jù)自己的需要擅自種植經(jīng)濟(jì)作物或開發(fā)觀光樂園。從這些現(xiàn)象可以看出法律法規(guī)沒有配套，特別是對(duì)土地流通后的用途沒有明確規(guī)定[9]。

糧食補(bǔ)貼政策沒有發(fā)揮作用。國家糧食補(bǔ)貼政策滯后，國家支付的各項(xiàng)糧食補(bǔ)貼仍由原土地農(nóng)戶享受，流入地農(nóng)戶和種植專業(yè)合作社無法享受。國家的糧食補(bǔ)貼政策沒有降低他們的種植成本，所以糧食補(bǔ)貼政策沒有有效地促進(jìn)糧食種植規(guī)模的擴(kuò)大[10]。

5 耕地“非糧化”的對(duì)策

5.1 推進(jìn)新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的發(fā)展

第一，各地區(qū)要根據(jù)土地情況，鼓勵(lì)勞動(dòng)節(jié)約型的環(huán)境農(nóng)業(yè)技術(shù)的研發(fā)和普及，加強(qiáng)技術(shù)培訓(xùn)力量，促進(jìn)農(nóng)戶便利、快速采用勞動(dòng)節(jié)約型的環(huán)境農(nóng)業(yè)技術(shù)。第二，充實(shí)要素市場(chǎng)建設(shè)，利用現(xiàn)代化信息網(wǎng)絡(luò)和交通等，打破農(nóng)戶肥料等勞動(dòng)密集型環(huán)境農(nóng)業(yè)技術(shù)現(xiàn)存的供應(yīng)限制。第三，提高耕地保護(hù)的基礎(chǔ)政策推廣，增強(qiáng)農(nóng)民對(duì)耕地保護(hù)的觀念，鼓勵(lì)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中選擇親環(huán)境的農(nóng)業(yè)技術(shù)[11]。

5.2 構(gòu)建農(nóng)村土地流通平臺(tái)

第一，充實(shí)當(dāng)前的農(nóng)田流通市場(chǎng)，促進(jìn)耕地流通市場(chǎng)合理化發(fā)展?？梢詷?gòu)建農(nóng)業(yè)用地的流動(dòng)文件，切實(shí)地與相關(guān)組織進(jìn)行協(xié)調(diào)工作。第二，完善耕地流通政策，降低交易成本。合理的制度配置可以有效減少土地流轉(zhuǎn)過程中的摩擦，方便農(nóng)田流轉(zhuǎn)行為的順利發(fā)展。第三，推進(jìn)農(nóng)田保護(hù)宣傳活動(dòng)。當(dāng)?shù)卣块T切實(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)宣傳活動(dòng)，村委發(fā)布宣傳冊(cè)、定期召開農(nóng)田保護(hù)研討會(huì)等，可以提高農(nóng)民的耕地保護(hù)意識(shí)，促進(jìn)耕地保護(hù)行為[12]。

5.3 細(xì)化農(nóng)糧功能區(qū)，規(guī)范耕地用途

提出了在糧食主產(chǎn)地進(jìn)一步詳細(xì)劃分糧食功能區(qū)、規(guī)范農(nóng)地用途的措施。第一，以縣為單位，政府部門根據(jù)各地土壤種類、降雨量、基礎(chǔ)設(shè)施、實(shí)際生產(chǎn)糧食量、耕地面積和勞動(dòng)力等各方面因素，建立百畝、千畝、萬畝標(biāo)準(zhǔn)良田進(jìn)行編號(hào)。第二，有效制定農(nóng)地目標(biāo)，規(guī)范農(nóng)地用途，明確規(guī)定糧食農(nóng)地和非糧作物的耕地，適當(dāng)調(diào)整比例，優(yōu)化耕地種植結(jié)構(gòu)，保證糧食種植面積，防止“非糧化”情況蔓延。第三，根據(jù)各地實(shí)際情況分配土地，切實(shí)履行土地權(quán)利政策，在農(nóng)戶和承包商之間根據(jù)自己的需要自行流動(dòng)，保證糧食產(chǎn)量，并限制“非糧化”現(xiàn)象[13]。

5.4 采用精確補(bǔ)貼，切實(shí)保護(hù)糧食農(nóng)戶的利益

第一，實(shí)施準(zhǔn)確的補(bǔ)助金制度，進(jìn)一步健全糧食補(bǔ)貼制度，按照土地經(jīng)營權(quán)協(xié)議實(shí)行補(bǔ)貼政策，對(duì)實(shí)際糧食生產(chǎn)者進(jìn)行補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)“誰插秧，誰受益”。同時(shí)，調(diào)整糧食直接補(bǔ)貼政策，按實(shí)際糧食面積進(jìn)行補(bǔ)貼，并適當(dāng)增加補(bǔ)貼，進(jìn)一步提高從耕地轉(zhuǎn)入家庭的糧食積極性。第二，建立糧食價(jià)格動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，將最低收入價(jià)格政策從通常流通階段的“暗補(bǔ)”改為糧食生產(chǎn)階段的“明補(bǔ)”，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)的激勵(lì)效果，并將糧食的最低收購價(jià)格與CPI相結(jié)合，提高農(nóng)民的糧食生產(chǎn)熱情。

5.5 落實(shí)糧食安全省長責(zé)任制，完善糧食生產(chǎn)支持政策

各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要高度重視保障本地區(qū)糧食安全，強(qiáng)化政府的主要責(zé)任，守住耕地種植紅線，將糧食生產(chǎn)目標(biāo)分解到更低的行政區(qū)劃，例如市縣。嚴(yán)格督查，加強(qiáng)成果效應(yīng)，表彰各省的優(yōu)秀成果，通報(bào)不稱職省份，將耕地面積與資金支持掛鉤。在糧食生產(chǎn)地區(qū)實(shí)行激勵(lì)政策，完善主要糧食生產(chǎn)地區(qū)的利潤補(bǔ)償機(jī)制，讓地方政府重視糧食生產(chǎn)，保護(hù)和動(dòng)員農(nóng)民發(fā)展農(nóng)業(yè)[14-15]。