中國未成年人強制報告制度的檢視與完善

楊雯清，李泳霖

（汕頭大學，廣東 汕頭 515063）

從2013 年最高法、最高檢、公安部、司法部頒布《關(guān)于依法懲治性侵未成年人犯罪的意見》（簡稱《意見》）至今，未成年人強制報告制度的建立成為了各地未檢部門工作的一項重要內(nèi)容。聚焦司法實務部門，浙江杭州市、江蘇無錫市、江西省廣昌縣等地檢察機關(guān)會同有關(guān)部門已經(jīng)建立了強制報告制度，且取得了一定的效果①以浙江杭州市為例，不僅與當?shù)?1 家職能單位聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立侵害未成年人案件強制干預制度的意見》，而且在短短兩年的時間已經(jīng)通過報告線索辦理了侵害未成年人權(quán)益刑事案件33 件。史衛(wèi)忠：《為未成年人提供全面綜合司法保護》[J].載《人民檢察》2020 年第17 期，第34 頁。。著眼于法律法規(guī)的出臺，自《意見》中首次規(guī)定性侵害未成年人案件中的報告主體、報告范圍和報告對象后，2020 年《未成年人保護法》將強制報告制度上升為法律規(guī)定。為了保障該制度的具體施行，2020 年5 月最高檢、國家監(jiān)察委、公安部等九部門聯(lián)合頒布了《關(guān)于建立侵害未成年人強制報告制度的意見（試行）》（簡稱九部門《意見》），較為詳細的規(guī)定了責任主體、侵害情形、報告對象、失職追責和服務救助等內(nèi)容。最高人民檢察院未檢廳廳長史衛(wèi)忠提出：“強制報告制度的實施對加強未成年人全面綜合司法保護，及時有效懲治侵害未成年人違法犯罪發(fā)揮重要作用?！盵1]然而，司法實踐中，該制度的運行效果并不盡如人意，多數(shù)案件依然無人報告。具體而言：一些學校為了聲譽而選擇隱瞞不報②湖南某小學教師強奸、猥褻學生案件發(fā)生后，學校負責人選擇隱瞞不報。https://new.qq.com/rain/a/20210601A02TMW00。；部分醫(yī)護人員可能出于“多一事不如少一事”而不愿上報③在楊某某強奸、猥褻幼女案件中，被告人楊某某曾經(jīng)帶被害人先后求醫(yī)于兩家正規(guī)醫(yī)院，但在進行例行檢查后，兩家醫(yī)院的醫(yī)務人員在可以憑借被害人傷情異常、判斷出其可能遭受不法侵害的情況下，沒有選擇及時報警，僅僅以被害人傷勢過重無法醫(yī)治為由讓楊某某離開，導致犯罪分子逃脫法網(wǎng)。葉玉秋、桑濤等：《性侵未成年人案件強制報告干預制度研討會綜述》[J].載《青少年犯罪問題》2019 年第1 期，第116 頁。；一些社工由于無法確認未成年人是否真的受到侵害而寧愿不報①社工提到雖然《北京市關(guān)于加強困境兒童和留守兒童保障工作實施意見》中規(guī)定兒童脫離監(jiān)護人、監(jiān)護人喪失能力或者不履行監(jiān)護責任屬于強制報告范圍，但是監(jiān)護缺失、監(jiān)護不足、監(jiān)護不當?shù)惹闆r尚無法明確界定和識別標準，導致他們難以篩查和識別必須報告的對象，只能依照經(jīng)驗和職業(yè)敏感度來識別困境兒童，但是僅憑經(jīng)驗判斷和報告，難免有錯漏，這種情況部分社工寧可不報。冷園園、喬冬平：《困境兒童強制報告制度的認識和實踐—基于社工視角》[J].載《山東青年政治學院學報》2021 年第2 期，第17 頁。，還有一些人擔心自己被報復而不敢上報②多數(shù)受訪者表示報告是一件得罪人的事情，有很多不可預知的風險，所以不敢上報和不愿意冒風險。同上。，更多的人則是根本不知道這項制度的存在。有鑒于此，本文試圖對我國未成年人強制報告制度實踐中的現(xiàn)狀進行反思，并以域外部分國家成熟的經(jīng)驗為藍本，完善我國強制報告制度。

一、中國未成年人強制報告制度進步性的體現(xiàn)

強制報告制度的推行有助于從源頭解決侵害未成年人犯罪“發(fā)現(xiàn)難”的問題，其將道德義務上升至法律義務，督促報告主體積極履行報告義務，對于保護未成年人權(quán)益具有重大的現(xiàn)實意義，不僅是國家親權(quán)原則的應有之義，也是兒童利益最大化原則的具體體現(xiàn)。

（一）是國家親權(quán)理念的應有之義

“國家親權(quán)”一般指國家居于無法律能力者（如未成年人或者精神病人）監(jiān)護人的地位。其核心理論認為國家是未成年人的最終監(jiān)護人，應當以未成年人的福利為本位，當父母不能或者不宜履行對子女的監(jiān)護職責時，國家有權(quán)超越父母的親權(quán)對未成年人進行強制性干預及保護[2]。

根據(jù)最高檢發(fā)布的《未成年人檢察工作白皮書（2020）》統(tǒng)計的數(shù)據(jù)顯示（圖1），侵害未成年人的案件有高發(fā)、頻發(fā)的趨勢。分析圖2、3 可知：侵害未成年人案件中性侵害問題突出。此類案件多發(fā)于熟人之間，侵害人多為被害未成年人的家庭成員、鄰居或教師③2018 年1 月至2020 年7 月底，上海市閔行區(qū)人民檢察院共辦理侵害未成年人人身權(quán)益案件97 件，涉109 人，其中熟人作案為79 人，占72.5%，老師與長輩共16 人，占20.25%。程慧、潘奕辰：《侵害未成年人案件強制報告制度的本土化構(gòu)建——以上海市M 區(qū)為例》[J].載《上海市法學研究》集刊，2020 年第16 卷，第226 頁。2012 年至2015 年7月，北京市西城區(qū)人民檢察院共辦理22 宗性侵未成年人的案件，其中14 名犯罪嫌疑人與被害人具有老師、鄰居、老板等熟人關(guān)系，占犯罪嫌疑人總數(shù)的63.7%。未成年人被侵害后缺乏心理疏導。http://news.sina.com.cn/o/2015-07-24/0639 32142480.shtml。。熟人作案及缺少顯著的外傷，使得此類案件具有天然的隱蔽性，這類案件的揭露往往需要依靠受害未成年人的主動告知。但是除了部分未成年人缺乏對加害行為的認知能力，易受到侵害人的哄騙、威脅和利誘之外，中國傳統(tǒng)觀念中的貞操文化帶來的羞恥感也是阻礙性侵害案件被揭露的重要原因。貞操文化將性描繪為污穢行為，使得受害人在遭遇性侵害后對自己的身體懷有巨大的羞恥感和罪惡感，認為自己已經(jīng)被玷污，遭受社會壓力和污名化[3]。因而，一旦遭遇性侵害，未成年人往往擔心名譽受損而選擇自我化解羞恥并進行自我批判。同樣，受害未成年人的監(jiān)護人通常為了保護自己的孩子而選擇私了。因此強制報告制度的確立有助于貫徹國家親權(quán)原則。一方面，制定強制報告制度是我國行使國家親權(quán)的表現(xiàn)。受侵害的未成年人父母未能報告的，國家及時出面，督促報告主體積極履行報告義務，實現(xiàn)對未成年人利益的保護。另一方面，強制報告制度可以有效幫助國家及時發(fā)揮救濟作用。國家親權(quán)介入的前提必然是“發(fā)現(xiàn)侵害事件”。倘若侵害未成年人的案件無法被發(fā)現(xiàn)，即便父母親權(quán)缺位或者失格，國家亦無法發(fā)揮其救濟作用。因此，有關(guān)人員第一時間發(fā)現(xiàn)并“強制”其向保護未成年人的專門機構(gòu)報告疑似或確證的侵害未成年人案件，使國家得以發(fā)揮救濟作用，應是國家親權(quán)理念之要求。

圖1 2017—2020 年被提起公訴的侵害未成年人犯罪數(shù)

圖2 2019 年被提起公訴的侵害未成年人的犯罪行為

圖3 2020 年被提起公訴的侵害未成年人的犯罪行為

（二）貫徹了兒童最大利益原則

兒童最大利益原則首次出現(xiàn)于1959 年《兒童權(quán)利宣言》。1991 年《兒童權(quán)利公約》將此原則確定為保護兒童權(quán)利的一般原則。把最大利益作為處理兒童問題的首要考慮因素，既是制定國際公約與法律法規(guī)的出發(fā)點，也是設置各類專門機構(gòu)、開展各項專項行動的落腳點，已成為各締約國必須履行的一項國際義務[4]。我國于1992 年批準加入《兒童權(quán)利公約》，作為該公約的締約國，對兒童保護制度的設置理應適用于這一規(guī)定?！秲和瘷?quán)利公約》第19 條①《兒童權(quán)利公約》第19 條：1.締約國應采取一切適當?shù)牧⒎?、行政、社會和教育措施，保護兒童在受父母、法定監(jiān)護人或其他任何負責照管兒童的人的照料時，不致受到任何形式的身心摧殘、傷害或凌辱，忽視或照料不周，虐待或剝削，包括性侵犯。2.這類保護性措施應酌情包括采取有效程序以建立社會方案，向兒童和負責照管兒童的人提供必要的支助，采取其他預防形式，查明、報告、查詢、調(diào)查、處理和追究前述的虐待兒童事件，以及在適當時進行司法干預。被認為是締約國制定和實施強制報告制度的直接依據(jù)。強制報告制度報告主體范圍廣，報告范疇涵蓋了兒童的生命、健康、發(fā)展等各項權(quán)利被侵害的情形，受理報告后通過采取一系列措施來阻斷侵害行為，安置被害未成年人，這些都是兒童最大利益原則的具體體現(xiàn)。

我國的兒童權(quán)利觀歷經(jīng)從無到有的演變。傳統(tǒng)觀念深受儒家長幼尊卑倫理觀的影響，父權(quán)主義為主流價值觀，兒童僅被視為成人的附屬品，人身權(quán)利也經(jīng)常被忽視，自我意識及獨立人格完全被忽視，更談不上作為獨立主體享有相應的權(quán)利[5]。自20 世紀80 年代我國參與起草并批準《兒童權(quán)利公約》開始，中國公眾的兒童權(quán)利意識開始逐漸得到加強。從2006 年《未成年人保護法》第3 條和第14 條可以看出，我國已經(jīng)開始賦予兒童獨立主體資格并保障其權(quán)利的行使②2006 年《未成年人保護法》第3 條：未成年人享有生存權(quán)、發(fā)展權(quán)、受保護權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利，國家根據(jù)未成年人身心發(fā)展特點給予特殊、優(yōu)先保護，保障未成年人的合法權(quán)益不受侵犯。未成年人不分性別、民族、種族、家庭財產(chǎn)狀況、宗教信仰等，依法平等地享有權(quán)利。第14 條：父母或者其他監(jiān)護人應當根據(jù)未成年人的年齡和智力發(fā)展狀況，在做出與未成年人權(quán)益有關(guān)的決定時告知其本人，并聽取他們的意見。。盡管被賦予獨立主體資格，兒童與其他家庭成員天然的具有權(quán)利差異性，處于權(quán)利配置的弱勢地位。加之，在中國傳統(tǒng)“家丑不外揚”的文化背景下，發(fā)生在家庭環(huán)境中的性侵害或虐待兒童案件往往難以得到揭露。中國兒童權(quán)利依然處于弱勢地位和“家丑不可外揚”的文化氛圍皆不利于揭露侵害兒童事件，與兒童最大利益原則相背離，而確立強制報告制度正能有效解決這一困境。兒童最大利益原則體現(xiàn)兒童本位，其要求當兒童的需要與父母權(quán)力產(chǎn)生沖突時，必須關(guān)注兒童的需要，將兒童視為獨立的個體給予法律的特別保護。強制報告制度通過權(quán)利資源的再分配來消除兒童的弱勢地位，采用傾斜保護的方式明確處于弱勢地位的兒童權(quán)利，從而保證兒童權(quán)益的實現(xiàn)[6]。同時強制報告制度將該原則融入中國的司法文化及價值觀念中，改變“家庭隱私”不容干涉的傳統(tǒng)觀念，打破傳統(tǒng)倫理束縛，當兒童利益與家庭隱私發(fā)生沖突時，應當以兒童利益作為衡量標準。

二、問題檢視：中國未成年人案件強制報告制度之缺失與不足

雖然九部門《意見》和《未成年人保護法》對強制報告制度進行了較為系統(tǒng)的規(guī)定，但是由于規(guī)定散見于各種法律文件中，缺乏協(xié)調(diào)性和統(tǒng)一性。詳言之，現(xiàn)行規(guī)定在適用范圍、報告對象、追責機制等方面皆存在較大的優(yōu)化空間。

（一）適用范圍過于狹窄

世界衛(wèi)生組織將兒童虐待區(qū)分為軀體暴力、精神暴力、性暴力和忽視四種基本類型[7]。分析相關(guān)法律法規(guī)可以看出（表1），我國強制報告制度所指向的暴力類型僅被限制在軀體暴力、性暴力以及可構(gòu)成嚴重刑事犯罪的行為，同時需要發(fā)生“嚴重侵害”的后果才能啟動報告。其并未將精神暴力、一般忽視及兒童色情列入強制報告的情形，難以實現(xiàn)對各種侵害未成年人行為的全方面打擊。

表1 我國法律政策對強制報告制度的主要規(guī)定

（二）報告受理主體不適格

《反家暴法》與九部門《意見》中均規(guī)定公安機關(guān)是強制報告的受理主體，備案機關(guān)為報告人的主管行政機關(guān)。然而對于公安機關(guān)是否適合作為報告主體，反對者從多角度提出質(zhì)疑：其一，強制報告制度的目的不僅在于懲治加害人，更在于及時對被害兒童開展綜合性保護，因此報告受理主體應當是熟悉兒童保護事項的機關(guān)。然而，我國少年警務仍然處于萌芽階段，公安機關(guān)并不存在專門處理未成年人案件的機構(gòu)或人員，加之，由于缺乏相關(guān)培訓，多數(shù)人員并不了解少年司法的相關(guān)制度；其二，公安機關(guān)受理的治安、刑事案件數(shù)量龐大，警力有限導致他們對涉及未成年人案件的處理往往“力不從心”；其三，公安機關(guān)立案的標準是需要出現(xiàn)明顯的侵害結(jié)果，對于未成年人疑似遭受侵害或者長期被忽視等情況往往不會處理，但這顯然違背強制報告制度的設立初衷；其四，九部門《意見》第12 條規(guī)定公安機關(guān)發(fā)現(xiàn)未成年人需要保護救助的，應當委托或者聯(lián)合相關(guān)部門開展必要的保護措施。但對被侵害的未成年人的救助應當具有及時性和高效性，通過公安機關(guān)受理后識別為需要保護救助的案件，再進行委托或者聯(lián)合有關(guān)部門進行保護，易于造成救助工作的不及時和效率低下。

（三）追責機制欠缺

人類“趨利避害”的本性會驅(qū)使一部分行為主體想方設法地逃避法律義務，而法律責任的設置則在很大程度上可以預防與減少這些現(xiàn)象的產(chǎn)生[8]。當前我國報告人的報告主動性低，鮮有報告主體積極主動履行報告義務①2018 年1 月至2020 年6 月份，上海市閔行區(qū)檢察院共辦理侵害未成年人人身權(quán)益的審查逮捕案件92 件，審查起訴案件84 件，其中發(fā)生在學校及校園周邊的7 件，培訓機構(gòu)的4 件，醫(yī)療機構(gòu)的4 件，其中僅有5 件系學校及醫(yī)療機構(gòu)發(fā)現(xiàn)線索后主動報案。見閔行建立侵害未成年人權(quán)益案件強制報告處置干預機制：行業(yè)人員知情不報將被追責。https://www.360kuai.com/pc/9a4d61a2a706690c9?cota=3&kuai_so=1&sign=360_57c3bbd1&refer_scene=so_1。。導致上述狀況的主要原因就在于責任機制的闕如，僅僅依賴于報告者的主動性和社會責任感難以保證強制報告制度得到有效執(zhí)行。具體而言，《未成年人保護法》第117 條②《未成年人保護法》第117 條規(guī)定，國家機關(guān)、基層群眾自治組織以及密切接觸未成年人的單位及其人員未履行強制報告義務并造成嚴重后果的，應當由上級主管部門或者所在單位對直接負責的主管人員和其他直接責任人依法給予處分。僅原則性規(guī)定未能報告應當予以追責，至于追究何種責任并未規(guī)定。而九部門《意見》第16 條①九部門《意見》第16 條規(guī)定，負有報告義務的單位及其工作人員未履行報告職責，造成嚴重后果的，由其主管行政機關(guān)或者本單位依法對直接負責的主管人員或者其他直接責任人員給予相應處分；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責任。相關(guān)單位或者單位主管人員阻止工作人員報告的，予以從重處罰。中雖規(guī)定未能報告的應當追究其行政責任和刑事責任，但未明確規(guī)定使用《刑法》中哪一罪名來追究相關(guān)人員的刑事責任。

（四）保護措施單一

我國《反家暴法》第14 條②《反家暴法》第14 條：學校、幼兒園、醫(yī)療機構(gòu)、居民委員會、村民委員會、社會工作服務機構(gòu)、救助管理機構(gòu)、福利機構(gòu)及其工作人員在工作中發(fā)現(xiàn)無民事行為能力人、限制民事行為能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，應當及時向公安機關(guān)報案。公安機關(guān)應當對報案人的信息予以保密。和九部門《意見》第13 條③九部門《意見》中第13 條：主管行政機關(guān)應當對報案人的信息予以保密，違法竊取泄露的報告事項、報告受理情況以及報告人信息的，依法依規(guī)予以嚴懲。皆規(guī)定應對報告主體信息予以保密，但僅依靠上述規(guī)定難以解決報案主體的后顧之憂，讓他們敢于報案、愿意報案。實際上，除了害怕信息曝光，報告主體最擔心的莫過于遭到打擊報復。而我國強制報告制度恰恰缺少對報告主體進行人身安全保護的措施。如果不能降低報告主體的個人風險，消除其顧慮，將難以激發(fā)他們履行報告義務的積極性，進而阻礙強制報告制度的有效運行。

（五）響應機制不完備

及時發(fā)現(xiàn)侵害未成年人行為的目的不僅在于懲處加害人，更在于及時有效的對未成年被害人展開綜合性保護。而我國強制報告制度僅僅側(cè)重于報告機制，而缺乏對于響應機制的關(guān)注。在法律的應然狀況下，響應機制一般包括調(diào)查評估、服務安置、處置懲戒3 個方面。但是，縱觀我國相關(guān)法律法規(guī)，僅僅在九部門《意見》中對響應機制予以簡單設計，包括立案偵查和保護救助兩方面。但是該規(guī)定過于粗糙，一方面，缺乏具體的保護救助運行機制，難以發(fā)揮響應機制中服務安置的功能。與此同時，調(diào)查評估應當包括受理后初步審查—啟動調(diào)查—評估分析—提出結(jié)論等環(huán)節(jié)，不應局限于立案偵查環(huán)節(jié)。另一方面，我國現(xiàn)行強制報告制度缺乏追蹤機制，無法確定未成年人是否脫離侵害以及是否面臨再次被侵害的可能。

三、分析與借鑒：未成年人強制報告制度跨地區(qū)的實踐經(jīng)驗

強制報告制度的確立最早可以追溯至20 世紀60 年代的美國，1963 年美國兒童局制定了《兒童保護范例》，為各州建立兒童虐待責任報告制度提供立法參考[9]。至今，越來越多的國家和地區(qū)加入制定強制報告制度的行列。相關(guān)研究顯示，美洲國家強制報告制度的覆蓋率已達90%，歐洲國家也達到86%。另外，在非洲和亞洲地區(qū)，強制報告制度的覆蓋率也已達到77%和72%[10]。美國、加拿大和澳大利亞均建立了較為成熟的強制報告制度。通過分析與比較域外強制報告制度的實踐經(jīng)驗，對破解我國當前司法實踐中的困境具有重要的啟示意義。

（一）適用條件

美國、加拿大、南澳大利亞皆將兒童虐待四種基本類型納入報告情形④美國規(guī)定強制報告的適用條件為父母或其他照料者實施不當?shù)幕蛘呶绰男新氊煹男袨椋瑢е聝和劳龌蛘咴馐車乐氐娜怏w或心理侵害、性侵害或者剝削，或使兒童面臨受到嚴重傷害危險的行為。南澳大利亞規(guī)定的報告情形為身體虐待、性虐待、心理虐待和忽視。。除此之外，美國大部分州還將兒童健康或安全產(chǎn)生威脅及實質(zhì)性風險的行為囊括其中⑤See Child Abuse Prevention and Treatment Act 2019.。而加拿大《兒童與家庭服務法》2008 年修正案則進一步規(guī)定了兒童色情亦屬于強制報告制度的適用條件[11]。澳大利亞部分州更是將目睹家暴列入報告范疇⑥新南威爾士州、塔斯馬尼亞州、西澳大利亞和北澳大利亞將強制報告情形規(guī)定為身體虐待、性虐待、心理虐待、忽視和家庭暴力五種類型。。例如，紐芬蘭州和拉布拉多州規(guī)定只要兒童所在家庭發(fā)生家庭暴力，無論是否對兒童造成風險或傷害，都必須予以報告[6]。

（二）報告機制

域外國家的報告對象主要是政府授權(quán)的兒童保護機構(gòu)。例如，美國大部分州的報告對象為兒童保護服務機構(gòu)，小部分州為兒童與家庭服務部。與之類似，澳大利亞的報告對象為當?shù)貎和Ｗo機構(gòu)和社區(qū)服務機構(gòu)。加拿大的報告對象范圍則更廣，不僅包括當?shù)貎和＠麢C構(gòu)，還可以向地方服務部門或警察進行報告。

關(guān)于未履行報告義務人的責任，常見的責任形式為罰款和監(jiān)禁。加拿大采用罰款的追責方式。而美國和澳大利亞主要為財產(chǎn)罰和自由罰①美國多數(shù)州將未能報告的行為定性為輕罪，部分州對未能報告導致嚴重后果案件規(guī)定為重罪，未能報告者可能被處以一個月至五年的監(jiān)禁。。此外，美國科羅拉多州和艾奧瓦州的立法規(guī)定了民事責任，主要體現(xiàn)為補償性的財產(chǎn)責任，其立法目的是要求責任主體應對其不履行法律報告義務的違法行為而造成兒童持續(xù)遭受虐待的損害后果承擔一定的補償，可視為一種侵權(quán)性的賠償責任[6]。

至于報告主體的保護措施，美國、加拿大以及澳大利亞皆規(guī)定如果報告主體因報告行為遇到身體或精神上的不法侵害，他們可以向政府部門請求予以保護②加拿大《兒童與家庭服務法》關(guān)于保護報告主體的條款則更為全面化：一方面，其明文規(guī)定“除在司法程序過程中要求或允許的情況外，除法律另有規(guī)定外或經(jīng)報告者書面同意，任何人均不得披露報告者的身份”；另一方面，明令禁止對報告者進行騷擾、降級、干擾等方式的報復，為增強威懾力從而提升對報告責任主體的保護力度，還設立對報復報告主體罪行嚴格懲戒條款，即對其單處或并處以罰款不多于50 000 加元或監(jiān)禁不超過兩年。姚學寧：《網(wǎng)絡兒童色情強制報告制度——基于中加兩國兒童保護強制報告制度的比較性分析》[J].載《中國應用法學》2019 年第2 期，第117 頁。。

（三）響應機制

發(fā)現(xiàn)侵害未成年人行為只是第一步，進行及時有效的干預才是實現(xiàn)兒童利益最大化的關(guān)鍵。為此，多數(shù)國家構(gòu)建了較為完善的響應機制以實現(xiàn)對受害未成年人提供全方位的救助。例如，美國規(guī)定受理機構(gòu)接到兒童虐待或忽視的報告后應當對報告的情形進行初步審查，未通過的報告將被篩除。如果發(fā)現(xiàn)兒童正面臨侵害的現(xiàn)實危險，兒童保護機構(gòu)會將兒童帶離家庭送至緊急保護監(jiān)管機構(gòu)，此后24 小時或48 小時內(nèi)向少年法庭申請聽證獲得保護兒童的授權(quán)[12]。對于兒童遭受輕微虐待和忽視的行為，且將兒童留在家中沒有現(xiàn)實危險的，保護機構(gòu)將制定服務計劃，對父母等照料人進行指導培訓或與家庭簽訂協(xié)議。對嚴重的兒童虐待行為，法律執(zhí)行機構(gòu)將接手調(diào)查，施害者將面臨刑事指控。加拿大則是成立了由具備醫(yī)療、教育、心理或社會工作的專業(yè)人員組成的兒童救助協(xié)會，負責調(diào)查并提出兒童保護方案。如果評估認定原監(jiān)護人不適格，協(xié)會將選擇適合的短期寄養(yǎng)家庭，寄養(yǎng)時長為3 至5 年。寄養(yǎng)結(jié)束前，兒童救助協(xié)會將再次評估原生家庭能否恢復履行監(jiān)護職責。從美國及加拿大的實踐經(jīng)驗來看，響應機制應當包含以下基本特點：（1）在接到報告后，均先對報告進行初步審查，根據(jù)緊迫程度、虐待類型對個案進行分類；（2）評估環(huán)節(jié)貫穿整個案件處理階段；（3）在服務安置階段，多采取“保護性安置”的方式，確保兒童生活在安全的環(huán)境中，并且會對原生家庭進行服務和改造。

四、破解路徑：中國未成年人強制報告制度完善之建議

當前，我國強制報告制度仍處于初步發(fā)展階段，立足于我國的具體國情，通過吸收先進國家的經(jīng)驗，應當從適用條件、報告機制和響應機制三方面入手完善強制報告制度，使之能夠?qū)嵸|(zhì)性地發(fā)揮應有的作用。

（一）擴大強制報告制度適用條件

參照域外先進經(jīng)驗，基于國家親權(quán)理念，立足未成年人保護實際需要，本文認為應當增加強制報告適用條件。

其一，增加持有兒童色情制品為適用條件?！秲和瘷?quán)利公約》第34 條c 項規(guī)定③《兒童權(quán)利公約》第34 條c 項明文規(guī)定：“締約國承擔保護兒童免遭一切形式的性剝削和性虐待之害，以此，締約國尤應采取一切適當?shù)膰?、雙邊和多邊保護措施，以防止剝削利用兒童從事色情表演和充當色情題材?！备骶喖s國應重視兒童色情問題。兒童色情制品大多以暴露兒童性器官、描繪兒童從事明顯性行為為具體內(nèi)容，其侵犯了兒童的性權(quán)利、身體權(quán)和隱私權(quán)。當今，互聯(lián)網(wǎng)的普及和發(fā)展①根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心發(fā)布第47 次《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，截止2020 年12 月，我國網(wǎng)民規(guī)模達9.89 億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達70.4%。http://www.gov.cn/xinwen/2021-02/03/content_5584518.htm。2006 年歐盟委員會發(fā)起了“反對孌童癖內(nèi)容P2P 活動的測量與分析”項目，在P2P 軟件中搜索“未成年人性行為”，共找到48 488 個文件夾，其中近500 個文件夾涉及2 歲以下的兒童，2 500 個文件夾涉及的兒童為6 歲以下，1 萬個文件夾注明攝制對象為11 歲以下的兒童。以及文件壓縮技術(shù)的進步，增加了兒童色情制品的傳播速度和下載、儲存的便捷性。網(wǎng)絡兒童色情制品具有極高的隱蔽性，難以監(jiān)控和追溯其制作源頭。而此類制品不僅對參與制作的受害兒童身心產(chǎn)生極大傷害，同樣可能會改變持有人的認知和自控力，增加持有人對兒童實施性犯罪的可能性。因此，若互聯(lián)網(wǎng)服務提供者或其他報告主體發(fā)現(xiàn)有廣義兒童色情行為存在，應及時報告②廣義的兒童色情應當涵蓋真實、貌似、計算機合成乃至虛擬兒童色情圖像，甚至及于文字、語音形式的真實兒童色情。姚學寧：《網(wǎng)絡兒童色情強制報告制度——基于中加兩國兒童保護強制報告制度的比較性分析》[J].載《中國應用法學》2019 年第2 期，第113 頁。。

其二，未成年人因目睹家暴而遭受嚴重身心傷害應納入報告的情形③目睹包括直接看到羞辱、辱罵、威脅、毆打或間接聽到言語暴力、毆打行為，或者僅是看到最后的結(jié)果，如母親的淤傷或傷痕等。劉秀琳.曾祥新：《家庭暴力對目睹兒童的影響及其處遇策略之探討》[C].第十一屆海峽兩岸家庭教育學術(shù)研討會。。每年約有1.33 億至2.75 億的兒童親眼目睹發(fā)生在其父母之間的某些形式的暴力行為[13]。目睹家暴的兒童會對家庭成員產(chǎn)生不信任感、極度缺乏安全感、自我認同感缺失、抗拒人際交往等消極心理。同時由于家庭暴力的代際傳遞效應，夫妻間或親子間的攻擊行為傳遞到子代，并在新生家庭中表現(xiàn)出繼續(xù)侵害或者遭受侵害，目睹兒童很可能在成立家庭后效仿父母，成為新的施暴者，甚至走上犯罪道路。廣東省于2020 年創(chuàng)設性擴大保護對象，將目睹家暴的未成年人視為家庭暴力受害人④廣東省于2020 年7 月29 號通過《廣東省實施〈中華人民共和國反家庭暴力法〉》，第50 條第2 款規(guī)定，目睹家庭暴力的未成年人是家庭暴力受害人。。鑒于未成年人目睹家庭暴力后遭受嚴重身心傷害的，應當列入強制報告制度的適用情形，將其等同遭受家庭暴力的未成年人進行保護。

（二）重置強制報告的受理主體

由上文分析可得，現(xiàn)行規(guī)定的強制報告受理主體并不適格。借鑒域外先進經(jīng)驗，可以考慮重置強制報告的受理主體。2019 年在黨和國家總體上不增加機構(gòu)編制的情況下，中央批準民政部單獨設立兒童福利司⑤按照新方案的設定，兒童福利司主要負責擬訂兒童福利、孤棄兒童保障、兒童收養(yǎng)、兒童救助保護政策、標準，健全農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務體系和困境兒童保障制度，指導兒童福利、收養(yǎng)登記、救助保護機構(gòu)管理工作。。待該工作隊伍完善后，將各省市的民政局重置為強制報告的受理主體，其中的兒童福利部門設立為保護受侵害未成年人的專責隊伍，將專業(yè)力量和制度融合在一起。受理機關(guān)在接到報告后通過調(diào)查分析認定該侵害行為可能涉嫌刑事犯罪的，再將案件移送給公安機關(guān)，以此達到案件分流的效果。

（三）細化未報告主體的責任追究

責任主體并非危險狀態(tài)的直接制造者，較直接侵害而言危害較小、主觀惡性明顯較輕[6]。因此不應追究未報告主體的刑事責任。其次，明確未報告主體所應承當?shù)男姓熑微尬覈男姓熑伟ㄐ姓幏峙c行政處罰。行政處分是針對國家公職人員的內(nèi)部行政處罰，主要包括警告、記過等。而行政處罰則是外部行政處罰，其包括警告、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等。。對于未報告的國家機關(guān)及行使公權(quán)力的公職人員做出警告、記過處分。而對于教育機構(gòu)、校車服務提供者等社會組織及企業(yè)，未報告且造成一定危害后果的，根據(jù)后果的嚴重程度做出警告、罰款、吊銷營業(yè)執(zhí)照等行政處罰。再者，增設民事責任。報告主體違反報告義務而造成未成年人持續(xù)遭受虐待，身心遭受損傷的，報告主體應當就不報告行為導致未成年人損害擴大的部分予以承擔補償責任⑦《中華人民共和國民法典》第1165 條規(guī)定，行為人因過錯侵害他人民事權(quán)益造成損害的，應當承擔侵權(quán)責任。。

（四）完善對報告主體的保護措施

為了消除報告主體的心理負擔，應當允許報告主體采用匿名報告的方式。匿名報告主體應保留報告憑證，在侵害事實查實后，需要其作為證人提供證言時再求證其真實身份。同時建立報告主體的人身安全保護機制。當報告主體因報告行為而遭受或可能遭受人身傷害的危險時，可以向公安機關(guān)尋求保護。當報告主體遭受人身損害時，有權(quán)請求侵害人予以賠償，如果侵害人無法賠償，國家應當給予足額的補償。

（五）構(gòu)建綜合性未成年人響應保護機制

一個理想的強制報告制度不應局限于報告環(huán)節(jié)，接到報告后的響應保護環(huán)節(jié)更是該制度的核心內(nèi)容，是發(fā)揮保護作用之關(guān)鍵。未成年人綜合保護是一個系統(tǒng)工程，其應當包括監(jiān)測預防、發(fā)現(xiàn)報告、應急處置、研判轉(zhuǎn)介、幫扶干預、追蹤督促等方面[14]。響應保護機制應當由受理部門牽頭，建立政府各部門保護網(wǎng)絡，針對性解決受害未成年人的身體康復、監(jiān)護安置等多方面難題。同時由政府出資購買社工服務，構(gòu)建民間組織協(xié)助政府運作的模式。

受理部門接受報告后，應立即進行調(diào)查評估。評估應貫穿個案的處理全過程，內(nèi)容包括心理評估和監(jiān)護評估。由專業(yè)人士評估受害未成年人心理受傷程度，制定相應的心理干預方案，根據(jù)需要提供心理治療、心理咨詢、心理康復、心理危機干預等。同時由社工對受害未成年人的家庭關(guān)系，所處的社會環(huán)境進行調(diào)查，進而對家庭的監(jiān)護能力進行評估。若家庭環(huán)境存在短期安全威脅，應當聯(lián)系提供臨時安置服務，并對原生家庭進行服務和改造。待原生家庭監(jiān)護功能恢復后，再讓未成年人回到原生家庭繼續(xù)成長。如果原生家庭無法繼續(xù)且不可能恢復正常的監(jiān)護功能，基于國家親權(quán)理念，未成年人所在地的民政部門應當根據(jù)兒童最大利益原則確定未成年人監(jiān)護權(quán)的歸屬，提供永久性安置方案。最后，社工組織應定期回訪每一位受害未成年人，以確保他們是否已經(jīng)不具有再次被侵害的可能性。