余雷鳴 ,郝春旭,董戰(zhàn)峰
(1. 雞公山國家級自然保護區(qū)管理局,河南 信陽 464133;2. 生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院,北京 100012)
政策實施評估及其優(yōu)化調(diào)整對于流域生態(tài)補償政策發(fā)揮效用十分必要[1-2]。國際上流域生態(tài)補償主要是生態(tài)服務(wù)價值支付(PES)的形式[3],與之相較,我國流域生態(tài)補償主要是政府主導(dǎo)財政資金補償利益相關(guān)方的模式。從國際上流域生態(tài)補償研究重點來看,Roach & Wade[4]通過生境等價分析(HEA)估算了生態(tài)服務(wù)的損失價值,并以此測量流域生態(tài)補償金額。Plummer[5]對流域生態(tài)補償政策實施過程中地區(qū)之間發(fā)生的利益轉(zhuǎn)移進行了分析。European[6]構(gòu)建了流域生態(tài)補償?shù)脑u價指標(biāo)體系,用以支撐制定流域生態(tài)補償政策。McDermott等[7]通過構(gòu)建生態(tài)補償實施社會效益評價指標(biāo),對流域生態(tài)補償對利益相關(guān)者的影響進行了評價。岳思羽[8]采用層次分析法對漢江流域生態(tài)補償效益進行了評價,提出補償資金應(yīng)在上游水源涵養(yǎng)中優(yōu)先使用。馬慶華[9]采用成本效益分析(CBA)方法對跨界流域生態(tài)補償政策進行了經(jīng)濟分析。Wang等[10]對中國地方上的流域生態(tài)補償試點進展進行了評估,提出了中國流域生態(tài)補償面臨的問題與對策。董戰(zhàn)峰等[11]在評估長江流域生態(tài)補償政策實踐的基礎(chǔ)上,研究提出了長江流域生態(tài)補償機制建設(shè)的總體思路和框架。中國的流域生態(tài)補償實踐是一種流域上下游共同治水的利益調(diào)節(jié)政策手段選擇,研究多集中在補償機理分析、補償指標(biāo)設(shè)計、補償標(biāo)準(zhǔn)核算、補償政策建議等,但對政策執(zhí)行和實施效果評估重視不夠、缺乏系統(tǒng)深入研究。鑒于跨省流域生態(tài)補償是生態(tài)補償制度建設(shè)中的重點與難點,本文采用政策分析與問卷調(diào)查相結(jié)合的方法,重點以跨省流域生態(tài)補償為評估對象,對流域生態(tài)補償政策實施狀況進行綜合評估,為深化流域生態(tài)補償政策探索提供思路和方向,為決策者制定與優(yōu)化流域生態(tài)補償政策提供技術(shù)支撐。
流域生態(tài)補償政策是一類流域上下游綜合治理的利益調(diào)節(jié)機制,涉及水生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟社會等因素,評估時對此相關(guān)要素予以綜合考慮[12],考慮到補償政策評估主要針對實施評估,資金和成效是關(guān)注重點,這在政策評估框架中予以體現(xiàn)[13]。問卷調(diào)查法可以對所研究的問題基于利益相關(guān)方評價進行定量度量。鑒于生態(tài)補償實施評估數(shù)據(jù)信息獲取存在難度,故本研究采用政策分析法與問卷調(diào)查法相結(jié)合的評估方法。向流域生態(tài)補償利益相關(guān)方發(fā)放調(diào)查問卷,采取抽樣調(diào)查方式,調(diào)查對象包括省直部門、市直部門以及縣直部門三個層次,部門包括生態(tài)環(huán)境、發(fā)改、財政、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源、水利、林草、住建等有關(guān)單位,共發(fā)放調(diào)查問卷143份,實際回收有效問卷143份,問卷有效率100%。
在中央高度重視下,在財政部、生態(tài)環(huán)境部等相關(guān)部門積極推進下,跨省流域橫向上下游生態(tài)補償取得了積極進展(表1、表2)。新安江、九洲江、汀江、韓江、東江、引灤入津、赤水河以及密云水庫及上游等七個跨省流域已開展上下游橫向生態(tài)補償,一些流域生態(tài)補償出臺多項政策持續(xù)深入推進補償探索,如安徽、浙江兩省共同推進的新安江流域生態(tài)補償就先后出臺了三項相關(guān)政策,推進補償機制更加符合流域綜合治理需要。長江流域生態(tài)補償工作啟動,酉水、滁河、淥水流域先后建立跨省上下游橫向生態(tài)補償機制。補償重點在跨省界流域上下游地區(qū)之間,補償方式推進由政府主導(dǎo)的財政轉(zhuǎn)移支付向市場化、多元化方向調(diào)整,補償資金向綜合統(tǒng)籌使用方向調(diào)整。
表1 我國流域生態(tài)補償政策進展
表2 我國跨省流域生態(tài)補償實踐進展
總體來看,我國跨省流域生態(tài)補償實踐穩(wěn)步推進,補償主體還主要是各級政府,補償資金來源為政府財政資金,補償方式為財政轉(zhuǎn)移支付,主要來自政府直接提供的專項資金,包括財政出資設(shè)置專項資金、資金獎勵、基于水質(zhì)考核扣繳生態(tài)補償金等(表3),這是我國流域生態(tài)補償使用最為廣泛的形式。生態(tài)補償考核以水質(zhì)為主,但各流域污染因子、補償基準(zhǔn)與標(biāo)準(zhǔn)不盡相同,體現(xiàn)了流域綜合治理目標(biāo)差異性需求。如新安江流域、汀江—韓江流域兩省協(xié)商確定的水質(zhì)目標(biāo)高于國控斷面考核目標(biāo),酉水、滁河、淥水流域確定的水質(zhì)目標(biāo)與國控斷面考核目標(biāo)相同。流域生態(tài)補償進展總體態(tài)勢較好,問卷調(diào)查結(jié)果顯示,絕大多數(shù)受訪者對流域生態(tài)補償工作整體評價、執(zhí)行情況評價和實施效果評價較高,評價為較好及以上的比例分別為84.62%、84.62%和86.02%(圖1~圖3)。
圖1 流域生態(tài)補償政策整體評價
圖3 流域生態(tài)補償政策實施效果評價
表3 我國流域生態(tài)補償實踐關(guān)鍵因素分析
在資金使用方面,相關(guān)省份進展不一。具體資金撥付及使用情況如表4所示。其中,新安江流域生態(tài)補償資金管理有序,資金執(zhí)行情況較好,各年均達到了100%,相關(guān)項目納入了國家、省市級項目儲備庫。汀江—韓江流域2016—2018年生態(tài)補償資金執(zhí)行情況較好,項目均納入相關(guān)項目庫。河北省引灤入津流域、潮白河流域生態(tài)補償項目均未納入項目庫管理。資金執(zhí)行率方面,除河北引灤入津的執(zhí)行率較高,為89.8%以外,其余執(zhí)行率均較低。其中,赤水河流域生態(tài)補償資金執(zhí)行率相對較低,四川、貴州兩省中央獎勵資金執(zhí)行率在45%左右。云南的資金執(zhí)行能力弱,主要是中央儲備庫前期儲備不足,地方對資金使用范疇不清等因素所致,這反映了項目庫建設(shè)能力對于補償資金的使用及其效果尤為重要。
表4 跨省流域生態(tài)補償試點補償資金撥付及執(zhí)行情況
調(diào)查問卷結(jié)果表明:一半以上的調(diào)查對象認為中央財政獎補資金規(guī)模不滿足生態(tài)環(huán)境保護需要,占53.15%,這表明從相關(guān)方角度來看,補償資金還難以滿足補償需求;認為能滿足需要的調(diào)查對象占32.17%;另外認為不確定的調(diào)查對象占14.68%(圖4)。九成以上的調(diào)查對象都認為中央財政獎補資金分配考慮了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善(圖5),這表明利益相關(guān)方非常認可生態(tài)補償在支撐水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善方面發(fā)揮的作用。由圖6可知,調(diào)查對象143人中,影響中央財政獎補資金執(zhí)行的主要因素中得票最多的是項目儲備庫,共106票;第二為資金管理辦法94票;其次是能力不足55票、其他6票。這也進一步表明了項目庫能力建設(shè)的重要性。調(diào)查對象143人中,有60.84%的人認為中央財政獎補資金執(zhí)行情況不存在問題;6.29%的人認為存在問題,這表明資金執(zhí)行過程管控情況尚可(圖7)。
圖2 流域生態(tài)補償政策執(zhí)行度評價
圖4 中央獎補資金規(guī)模是否滿足生態(tài)環(huán)境保護需要
圖5 中央財政獎補資金分配是否考慮了生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善因素
圖6 影響中央財政獎補資金執(zhí)行的主要因素
圖7 中央財政獎補資金使用情況是否有問題
流域生態(tài)補償促進了流域水質(zhì)改善與飲用水安全。調(diào)查問卷結(jié)果表明,流域生態(tài)補償具有綜合效益,包括水質(zhì)改善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生物多樣性保護、區(qū)域形象改善等,其中促進水質(zhì)改善和飲用水安排是最為顯著的效益。83.22%的受訪者認為流域生態(tài)補償促進水質(zhì)改善(圖8)。各跨省流域補償協(xié)議斷面水質(zhì)達到或優(yōu)于生態(tài)保護補償協(xié)議確定的保護目標(biāo),切實保障用水和飲水安全。如,對于新安江生態(tài)補償,2005—2017年,千島湖湖體水質(zhì)總體為優(yōu),保持Ⅰ~Ⅱ類;2011年后,穩(wěn)定保持為Ⅰ類,主要指標(biāo)中,高錳酸鹽指數(shù)濃度、氨氮濃度均在Ⅰ類以下,并在2011年后出現(xiàn)拐點,呈下降趨勢;總磷濃度在2010年前后出現(xiàn)拐點,濃度呈下降趨勢,并達到湖庫Ⅰ類(0.01 mg/L);總氮濃度總體在1.0 mg/L上下波動,水環(huán)境質(zhì)量總體持續(xù)趨好。汀江流域象洞溪羊角電站斷面從2016年9月開始,水質(zhì)從劣Ⅴ類逐步提升,2016年至今水質(zhì)穩(wěn)定在Ⅲ類以上。68.53%的受訪者認為流域生態(tài)補償促進了飲用水安全。河北省引灤入津流域黎河橋、沙河橋兩協(xié)議斷面水質(zhì)Ⅲ類水月達標(biāo)率分別為從29%、43%提高到100%,灤河流域干流主要監(jiān)測斷面的年均值水質(zhì)由Ⅴ類、劣Ⅴ類改善達到的Ⅳ類、Ⅲ類,保護了密云水庫上游潮白河流域水源涵養(yǎng)區(qū)生態(tài)環(huán)境,保障了首都及天津市水源安全。
圖8 流域生態(tài)補償政策實施效果分析
生態(tài)補償促進了產(chǎn)業(yè)綠色發(fā)展。78.33%的受訪者認為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整效益顯著(圖9),有效平衡了生態(tài)保護貢獻者與受益者利益,推進了流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級,培育了生態(tài)化、多元化的優(yōu)勢特色綠色產(chǎn)業(yè)。2012—2018年,新安江流域黃山市三產(chǎn)結(jié)構(gòu)比例由11.4∶46.3∶42.3調(diào)整優(yōu)化為8.4∶34.9∶56.7,GDP年均增長8.3%,單位GDP能耗年均下降3.06%。自河北省引灤入津流域上下游生態(tài)補償實施以來,承德市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整取得了明顯成效,2018年綠色產(chǎn)業(yè)增加值占GDP比重達到39%,高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)增加值增長16.3%,服務(wù)業(yè)對經(jīng)濟增長貢獻率超過70%。
圖9 流域生態(tài)補償對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的影響
流域生態(tài)補償促進了就業(yè)和脫貧攻堅工作。84.62%的受訪者認為流域生態(tài)補償對脫貧產(chǎn)生正向影響(圖10)。自開展河北省引灤入津流域上下游生態(tài)補償以來,承德市脫貧攻堅成效明顯,2018年承德全市14.31萬貧困群眾實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧,貧困發(fā)生率下降到2.52%,平泉市高質(zhì)量脫貧出列,興隆縣、灤平縣、承德縣達到貧困縣退出標(biāo)準(zhǔn)。赤水河流域的四川省古藺縣實施萬畝甜橙基地、千畝趕黃草核心基地、千畝高山優(yōu)質(zhì)蔬菜核心基地等項目,帶動904戶貧困戶人均增收3 000余元。76.93%的受訪者認為流域生態(tài)補償對就業(yè)產(chǎn)生正面影響(圖11)。通過補償協(xié)議搭建合作溝通平臺,促進上下游協(xié)同發(fā)展。黃山市融入杭州都市圈,謀求園區(qū)、產(chǎn)業(yè)、人才、文化、旅游、論壇等方面加強多元合作,推動全流域一體化發(fā)展和 保護。
圖10 流域生態(tài)補償對脫貧攻堅的影響
圖11 流域生態(tài)補償對綠色就業(yè)的影響
流域橫向生態(tài)補償機制缺乏持續(xù)性。一是生態(tài)補償指標(biāo)體系單一,補償基準(zhǔn)不夠合理。部分流域生態(tài)補償指標(biāo)僅考慮了水質(zhì),未充分考慮水量與水生態(tài)安全因素。部分省份補償基準(zhǔn)偏低,未能促進流域水環(huán)境質(zhì)量進一步改善;部分流域補償基準(zhǔn)較高,水質(zhì)改善即將面臨天花板效應(yīng)。二是生態(tài)補償標(biāo)準(zhǔn)偏低,補償方式單一。流域生態(tài)補償資金標(biāo)準(zhǔn)主要由上下游政府部門協(xié)商確定,不僅沒有體現(xiàn)機會成本、污染治理成本和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值等因素,也致使補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計缺乏科學(xué)依據(jù),生態(tài)補償考核標(biāo)準(zhǔn)難以支撐“三水統(tǒng)籌”需求。三是流域生態(tài)補償方式以資金補償為主,對各級財政依賴大。除南水北調(diào)中線等外,基本上各跨省界流域上下游尚未建立起有效的共建共享機制,上下游還需通過實施多元化補償進一步推動協(xié)同發(fā)展。
流域橫向補償資金項目機制不合理。一是中央財政獎補資金不能滿足流域生態(tài)環(huán)境保護需要,中央財政投入力度亟須加強。二是上游地區(qū)補償金額不高,地方政府缺乏配套資金,跨省流域生態(tài)保護建設(shè)投入的橫向補償資金不足,生態(tài)補償資金主要用于生態(tài)工程建設(shè)。三是地方對流域補償資金的使用范圍理解不一致,支持項目缺少統(tǒng)籌謀劃,項目設(shè)計問題導(dǎo)向不足,績效考核不夠明確,項目儲備較少,部分生態(tài)環(huán)境保護治理項目沒有相應(yīng)的建設(shè)程序和標(biāo)準(zhǔn)可參照,較難進入招投標(biāo)程序,影響資金和項目進展。
流域生態(tài)補償實施保障存在短板。一是流域上下游各個地區(qū)自然地理條件不同,所處的生態(tài)功能區(qū)也有差異,利益關(guān)系具有復(fù)雜性??缡〗缌饔蛏舷掠问》葜g經(jīng)濟差異大,生態(tài)環(huán)境保護需求目標(biāo)不同,對補償標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計的認識不同。二是地方各自為政,不容易主動放棄自身的利益去維護公共利益。生態(tài)補償機制是一項以經(jīng)濟手段為主,調(diào)節(jié)相關(guān)方利益關(guān)系的制度安排,但各地方大都存在補償資金不足,缺乏細化標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則等,導(dǎo)致上下游之間的環(huán)境賬、經(jīng)濟賬難以核算。三是由于一些地區(qū)關(guān)于環(huán)境服務(wù)、生物多樣性等方面監(jiān)測能力、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)缺乏,生態(tài)效益的衡量存在一定難度,導(dǎo)致一些補償標(biāo)準(zhǔn)的計量方法的適用性或者評價結(jié)果缺乏說服力。四是水環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度還沒有建立起來,產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確,生態(tài)環(huán)境權(quán)益交易流轉(zhuǎn)體系尚未建立,難以充分發(fā)揮市場力量。
持續(xù)探索構(gòu)建完善的流域生態(tài)補償長效機制。一是以流域為單位,對全流域生態(tài)發(fā)展、水資源保護等進行統(tǒng)籌規(guī)劃。建立聯(lián)防共治機制,完善聯(lián)席工作制度,鼓勵上下游省份共同編制流域橫向生態(tài)補償實施方案及流域生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃,共同實施跨省生態(tài)環(huán)境保護與治理項目,定期協(xié)商推進流域保護與治理,聯(lián)合查處跨界違法行為,聯(lián)合開展水質(zhì)監(jiān)測。二是明確跨省界交界斷面的責(zé)任主體,明確流域在各行政交界斷面的水質(zhì)要求,建立流域環(huán)境協(xié)議,并因地制宜落實生態(tài)補償方式。三是研究制定中央儲備庫相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、制度和規(guī)范,加大中央項目儲備庫儲備力度,加強對地方實施的技術(shù)指導(dǎo)。四是推動建立生態(tài)補償績效評估機制,完善社會經(jīng)濟效益評價指標(biāo)體系。完善流域水資源生態(tài)補償金融制度、水資源生態(tài)補償矛盾糾紛化解制度等配套制度措施,以保障流域水資源的持續(xù)發(fā)展。
逐步建立健全市場化、多元化生態(tài)補償機制。一是拓寬補償資金來源渠道。國家和地方財政應(yīng)加大補償資金投入力度,拓寬補償資金來源渠道,鼓勵多元主體進入環(huán)保市場,通過各種方式吸引社會資本。通過搭建資金整合平臺,將中央基建投資、退耕還林還草、水污染防治等中央財政資金,以及地方財政相關(guān)資金整合使用,形成資金合力,創(chuàng)新資金使用方式。二是拓展多元化補償方式。鼓勵根據(jù)實際需求,拓展項目援助、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、共建園區(qū)等多元化補償方式。三是加大社會資本投入力度,探索開展流域碳排放權(quán)交易、排污權(quán)交易和水權(quán)交易等試點,探索推廣產(chǎn)業(yè)鏈綠色金融等加大金融政策創(chuàng)新與支持。
健全流域生態(tài)保護補償實施支撐體系。一是深入推進跨省流域上下游橫向生態(tài)保護補償試點,指導(dǎo)上下游省份簽訂并落實補償協(xié)議。二是合理選取補償指標(biāo),制定補償基準(zhǔn)。結(jié)合流域?qū)嶋H,動態(tài)管理指標(biāo)體系,綜合考慮水質(zhì)、水量指標(biāo),鼓勵水質(zhì)優(yōu)良區(qū)域增加水生態(tài)指標(biāo)。以科學(xué)的補償基準(zhǔn)實現(xiàn)流域水質(zhì)改善??缡×饔蜓a償基準(zhǔn)應(yīng)高于國家水質(zhì)目標(biāo)要求,省內(nèi)流域補償基準(zhǔn)應(yīng)不低于國家目標(biāo)要求。三是科學(xué)確定資金補償標(biāo)準(zhǔn)。流域上下游地區(qū)應(yīng)根據(jù)流域生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀,綜合考慮上游地區(qū)的發(fā)展機會成本、保護治理成本、下泄水量保障、水質(zhì)改善收益、下游支付能力等因素,科學(xué)確定資金補償標(biāo)準(zhǔn),更好體現(xiàn)激勵與約束原則。積極推動新安江等流域在發(fā)展與保護統(tǒng)一框架下探索補償標(biāo)準(zhǔn)與實施機制。