工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理發(fā)展實踐新趨勢

呂一錚，萬梅，田金平, ，陳呂軍,

（1.清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院，北京 100084；2.浙江清華長三角研究院，浙江嘉興 314006；3.清華大學(xué)生態(tài)文明研究中心，北京 100084）

引言

21 世紀以來，國內(nèi)開展了一系列環(huán)境污染第三方治理實踐與探索。中央和各級地方政府出臺了一系列政策和指導(dǎo)意見，推動環(huán)境污染治理更好地運用市場的力量、專業(yè)化的服務(wù)、產(chǎn)業(yè)化的途徑，引導(dǎo)鼓勵多樣化的資本積極參與，全面提升治污效率和專業(yè)化服務(wù)水平。環(huán)境污染第三方治理已在城鎮(zhèn)污水和垃圾處理、工業(yè)污染治理、環(huán)境監(jiān)測等領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用，在市政環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行、企業(yè)達標排放，特別是工業(yè)園區(qū)集中式污染治理設(shè)施建設(shè)、運行及提標改造等方面取得了積極成效，并衍生出多種服務(wù)方式和類型。環(huán)境污染第三方治理在發(fā)展過程中優(yōu)點突出，具有廣闊的發(fā)展前景，但實踐發(fā)現(xiàn)仍需突破瓶頸和挑戰(zhàn)，特別在國家大力推進碳達峰碳中和目標和工業(yè)園區(qū)加快綠色低碳發(fā)展背景下，全面深化園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的機遇和挑戰(zhàn)并存。本文首先對中國環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展過程及實踐形成的基本模式進行概述；其次對2016 年以來工業(yè)園區(qū)推進第三方服務(wù)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的實踐創(chuàng)新進行分析；最后結(jié)合國家碳中和碳達峰的新要求，以及園區(qū)所處區(qū)域、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及環(huán)境問題特點等方面，提出了工業(yè)園區(qū)第三方污染治理的若干政策建議。

1 中國環(huán)境污染第三方治理概述

1.1 環(huán)境污染第三方治理的內(nèi)涵

環(huán)境污染第三方治理指排污主體為實現(xiàn)達標排放、提高污染治理績效等目標，與專業(yè)化的環(huán)境服務(wù)供應(yīng)方開展合作，通過合同約定治污績效，付費購買污染治理服務(wù)，并由政府實施監(jiān)管的模式[1]。這種模式可有效發(fā)揮各方優(yōu)勢，提高污染治理效率，并降低綜合治理成本。實踐中所謂的“第三方”，實質(zhì)上是一種市場力量[2,3]，根本目的是解決政府在污染治理中財政投入有限的困難，推動污染治理從依靠政府向依靠市場轉(zhuǎn)變。

環(huán)境污染第三方治理實踐中已發(fā)展出多種業(yè)務(wù)領(lǐng)域：以政府或園區(qū)為責(zé)任主體的第三方治理，業(yè)務(wù)領(lǐng)域主要集中在污水、垃圾處理方面；以企業(yè)為責(zé)任主體，第三方服務(wù)主要集中在電力、鋼鐵、水泥、煤炭、有色、化工等污染物排放量較大的流程型工業(yè)，多以污染物達標治理的方式進行管理，旨在實現(xiàn)污染物長期穩(wěn)定達標排放[4]。

1.2 相關(guān)政策

國家層面的環(huán)境污染第三方治理政策始于2002年住建部出臺的《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。此后，國務(wù)院、國家發(fā)展改革委、原環(huán)境保護部等部門發(fā)布了多項政策，推動環(huán)境污染治理的社會化、市場化和專業(yè)化。黨的十八屆三中全會發(fā)布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》正式提出“環(huán)境污染第三方治理”這一術(shù)語，董戰(zhàn)峰等對2016 年之前的政策及實踐進行了綜述[5]。

歷經(jīng)十余年的發(fā)展，第三方服務(wù)迎來新發(fā)展機遇。2016 年，中央政府發(fā)布多項政策推進環(huán)境污染第三方治理，更加側(cè)重對第三方專業(yè)能力和綜合能力的考核（表1）。以2019 年國家發(fā)展改革委和生態(tài)環(huán)境部發(fā)布的《關(guān)于深入推進園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的通知》為起點，環(huán)境污染第三方治理進入了全面深入推進階段。當(dāng)前，針對部分園區(qū)存在的集中式污染治理基礎(chǔ)設(shè)施能力不足、污染治理與監(jiān)管的專業(yè)化能力欠缺、環(huán)境風(fēng)險隱患突出等問題，國家開展園區(qū)環(huán)境污染第三方治理試點遴選，通過創(chuàng)新機制與模式，全面推進環(huán)境污染第三方治理，提升園區(qū)污染治理水平，培育壯大節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)[6]。

表1 2016—2020年國家層面環(huán)境污染第三方治理政策實踐進展

以國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推進環(huán)境污染第三方治理的意見》為開端，迄今已有二十余個省（自治區(qū)、直轄市）發(fā)布了指導(dǎo)意見或?qū)嵤┓桨浮Ｖ形鞑康貐^(qū)環(huán)境污染形勢較嚴峻，對污染治理的需求尤為迫切；東部沿海地區(qū)環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)達，具有較好的環(huán)境污染第三方治理基礎(chǔ)。相對而言，東部沿海地區(qū)出臺的地方性指導(dǎo)意見較為全面深入；中西部省份則處于打基礎(chǔ)補短板階段，更強調(diào)污染治理的急迫性和有效性。

1.3 基本合作模式

國內(nèi)對于環(huán)境污染第三方治理的業(yè)務(wù)領(lǐng)域、合作模式、法律關(guān)系等已開展較多討論[7]，典型的研究有：董戰(zhàn)峰等總結(jié)提出了政府、產(chǎn)污企業(yè)、第三方治理企業(yè)的治理模式架構(gòu)、主要業(yè)務(wù)領(lǐng)域及相互間的權(quán)責(zé)關(guān)系[5]；周珂等梳理了環(huán)境污染第三方治理法律責(zé)任體系，既論述了其巨大變更，也指出了制度存在的不足[8]?？傮w上，排污企業(yè)與治污企業(yè)間的環(huán)境污染治理可分為委托治理和托管運營服務(wù)兩類，雙方通過合同約定職責(zé)關(guān)系并界定各自的責(zé)任，二者間發(fā)生糾紛時多由政府部門進行責(zé)任認定。政府部門與第三方治污企業(yè)之間的業(yè)務(wù)合作主要集中在由政府承擔(dān)的環(huán)境監(jiān)測、生態(tài)環(huán)境修復(fù)、環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運行等，政府對第三方治污企業(yè)的誠信進行監(jiān)管、對其污染排放進行監(jiān)測監(jiān)控，并提供必要的資金支持。

基于污染責(zé)任主體不同，實踐中形成了“政府—企業(yè)合作”和“企業(yè)—企業(yè)合作”兩種主要的合作模式，運行中則發(fā)展出了合同服務(wù)、特許經(jīng)營、委托運營等多樣化的模式。近年來，政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）的模式發(fā)展較快[9]。政府與企業(yè)間通過民事合同關(guān)系合作提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，形成“政府—公眾”合作關(guān)系并發(fā)展出了多種具體運營模式[10]。隨著環(huán)境公用設(shè)施經(jīng)營管理體制改革深化，污水、垃圾等城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的市場化程度進一步提高，PPP 模式在各地得到積極運用。但欠發(fā)達地區(qū)解決環(huán)境污染問題時政府財政投入有限，政府普遍負債過高，PPP 模式仍需在體制和機制上進一步創(chuàng)新，以減輕政府投入的壓力。

1.4 實踐中的優(yōu)缺點分析

環(huán)境污染第三方治理將傳統(tǒng)的“誰污染、誰治理”模式變?yōu)椤罢l污染、誰付費、專業(yè)化治理”[11]，實質(zhì)是從管制型模式轉(zhuǎn)變?yōu)楹献鞴糙A型模式[12]。環(huán)境污染第三方治理是大勢所趨，擁有廣闊的發(fā)展前景，優(yōu)點主要體現(xiàn)在以下方面：①市場化水平高，治理技術(shù)專業(yè)化，幫助提高排污企業(yè)的治污成本有效性；②吸引更多社會資本進入環(huán)境保護市場，有效降低政府的環(huán)境監(jiān)管成本，減輕政府財政的壓力；③有利于培育中國的環(huán)境服務(wù)專業(yè)化企業(yè)[13]；④社會資本的引入有效地促進了生態(tài)環(huán)境保護的市場化機制形成，政府、污染者和第三方治理機構(gòu)之間新的交互合作形態(tài)形成，有利于發(fā)揮各自的優(yōu)勢；⑤第三方運用專業(yè)知識和能力，更加成本有效地實現(xiàn)污染治理，通過對被委托工程進行污染治理實現(xiàn)共贏，逐步向源頭污染預(yù)防拓展[14]。

環(huán)境污染第三方治理越來越呈現(xiàn)出復(fù)雜系統(tǒng)工程的特征，實踐中也面臨著更深刻的客觀問題，如管理體制與機制模式創(chuàng)新的協(xié)調(diào)性、污染物治理的行業(yè)和地域異質(zhì)性等，實踐中尚存在一些障礙，具體如下：

（1）呈現(xiàn)“三多三少”失衡現(xiàn)象。在發(fā)達地區(qū)、大中型城市和大型園區(qū)中應(yīng)用多，在欠發(fā)達地區(qū)、規(guī)模較小的省級園區(qū)實踐少；在綜合實力較高的大企業(yè)應(yīng)用多，在中小規(guī)模的企業(yè)中實踐少；在工業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域應(yīng)用多，在服務(wù)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵺`少。

（2）主體責(zé)任界定需進一步明晰。第三方治理主要涉及兩個主體，但環(huán)境損害事實僅有一個。我國目前尚未出臺針對第三方治理中各方責(zé)任分配問題的法律法規(guī)，存在著責(zé)任主體應(yīng)承擔(dān)責(zé)任認定的法律依據(jù)不足、責(zé)任判斷標準缺失、責(zé)任認定程序欠缺、承擔(dān)責(zé)任方式模糊、承擔(dān)責(zé)任的配套措施遲滯等問題；加上污染產(chǎn)生原因復(fù)雜，環(huán)境侵權(quán)事件發(fā)生時常存在排污主體與治污企業(yè)間相互推諉的情況[15]。

（3）進退機制不健全。2014 年原環(huán)保部出臺了新的準入政策，取消了對環(huán)境污染治理服務(wù)企業(yè)的資質(zhì)審批許可管理[16]。新準入政策降低了專業(yè)環(huán)保企業(yè)的行業(yè)門檻，較好地激發(fā)了市場活力，但第三方的良莠不齊也給污染主體、管理部門選擇治污合作伙伴帶來風(fēng)險。另外，第三方環(huán)境治理成效的評判標準缺乏，退出機制尚未建立。

（4）第三方治污企業(yè)間的不正當(dāng)競爭引致治理市場環(huán)境仍較混亂。政府監(jiān)管資源及能力不足，導(dǎo)致對第三方治理的績效尚缺乏充分有效的監(jiān)管，針對第三方的信用等級體系亟待建立[17]，加之環(huán)保企業(yè)投資回報期長的項目意愿低，使得市場生態(tài)仍較混亂。

（5）工業(yè)領(lǐng)域第三方治理“重建輕運”依然多見，亟待加大設(shè)施運行管理和持續(xù)性環(huán)境監(jiān)管等方面的第三方治理探索。實踐中第三方治理企業(yè)面臨的融資難、運營成本高等問題尚未根本性解決，雖然行業(yè)、企業(yè)持續(xù)推進融資模式、技術(shù)運營模式和產(chǎn)業(yè)模式創(chuàng)新，但解決之道仍待完善。與此同時，需持續(xù)完善并強化環(huán)境執(zhí)法以保障市場穩(wěn)定有序。

（6）政府購買服務(wù)范圍及具體操作程序仍待兼顧效率和透明度。政府現(xiàn)有政策、資金使用管理規(guī)定等對購買環(huán)境服務(wù)的決策效率有一定限制。這些問題已成為制約環(huán)境污染第三方治理工作能否繼續(xù)深入推進的關(guān)鍵。

2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理發(fā)展實踐

2.1 工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理示范試點項目

近年來工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理發(fā)展迅速。生態(tài)環(huán)境部對外合作技術(shù)交流中心評選發(fā)布了園區(qū)環(huán)境綜合服務(wù)和污染治理的第三方治理典型案例。分析該中心2018 年和2019 年兩批次入圍答辯案例的服務(wù)內(nèi)容和特點（圖1），參評的55 個案例中，80%的案例服務(wù)對象為園區(qū)，剩余案例中企業(yè)占11%，政府占9%；其中園區(qū)指園區(qū)管理委員會，企業(yè)則為位于園區(qū)的大型企業(yè)，如鋼鐵企業(yè)、能源化工企業(yè)等，政府指地方政府。特別地，由于為園區(qū)服務(wù)的對象是園區(qū)管理委員會，本質(zhì)上也是政府，即以政府為主體的項目占總案例數(shù)的89%，說明現(xiàn)階段政府仍然是環(huán)境污染第三方治理的主要推動力，政府購買服務(wù)仍是其主要形式。

圖1 生態(tài)環(huán)境部對外合作中心評選出的園區(qū)環(huán)境污染第三方治理典型案例特征分析

上述參評案例的服務(wù)內(nèi)容中，55%為針對污水處理廠的改擴建項目，其次為“環(huán)保管家”和智慧平臺類綜合性的服務(wù)項目，分別為16%和13%，且都集中在園區(qū)。這說明我國的環(huán)境污染第三方治理現(xiàn)階段總體上仍主要針對園區(qū)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，特別是水污染防治成為園區(qū)環(huán)境第三方治理的重點領(lǐng)域。值得注意的是，東部地區(qū)隨著《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”）以及環(huán)保督察的多輪推進，末端治理設(shè)施建設(shè)基本完善，園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的重要發(fā)展趨勢為智慧化的綜合服務(wù)，針對園區(qū)整體提供綜合性服務(wù)的“環(huán)保管家”和智慧平臺類服務(wù)項目近年來發(fā)展較快。

這些案例的主要利益相關(guān)方有地方政府、園區(qū)管委會、排污企業(yè)和第三方，環(huán)境要素主要以水、氣為主，治理模式多為綜合環(huán)境治理，即第三方整合產(chǎn)業(yè)鏈條，提供投資、技術(shù)、建設(shè)、運維、管理、裝備等一體化的服務(wù)，越發(fā)要求其具有較強的資金、技術(shù)、管理能力。

2.2 工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理典型模式

2.2.1 “環(huán)保管家”模式

“環(huán)保管家”是一種近年得到工業(yè)園區(qū)大量應(yīng)用的第三方治理模式[18]。其本質(zhì)是客戶定制化的第三方服務(wù)，核心是為企業(yè)、園區(qū)提供專業(yè)化的綜合服務(wù)，解決實際環(huán)境問題，是環(huán)境污染第三方治理的深化發(fā)展階段。原環(huán)境保護部2016 年在《關(guān)于積極發(fā)揮環(huán)境保護作用促進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的指導(dǎo)意見》中提出，“推進環(huán)境咨詢服務(wù)業(yè)發(fā)展，鼓勵有條件的工業(yè)園區(qū)聘請第三方專業(yè)環(huán)保服務(wù)公司作為‘環(huán)保管家’，向園區(qū)提供監(jiān)測、監(jiān)理、環(huán)保設(shè)施建設(shè)運營、污染治理等一體化環(huán)保服務(wù)和解決方案”[19]。

“環(huán)保管家”的主要特點表現(xiàn)為環(huán)境污染第三方治理機構(gòu)的幾個轉(zhuǎn)變：一是從幫助企業(yè)完成環(huán)保行政審批手續(xù)到解決企業(yè)環(huán)?！翱ú弊印眴栴}的任務(wù)轉(zhuǎn)變；二是從提供相對單一的標準化產(chǎn)品到客戶定制產(chǎn)品的能力轉(zhuǎn)變；三是從業(yè)務(wù)全能到資源整合的模式轉(zhuǎn)變；四是從“頭疼醫(yī)頭”到全鏈條全過程污染防治服務(wù)轉(zhuǎn)變。

2.2.2 “環(huán)境醫(yī)院”模式

2014 年，中國宜興環(huán)?？萍脊I(yè)園將企業(yè)、人才、技術(shù)和資本等要素有機整合，參考醫(yī)院的組織方式構(gòu)建一站式、“全科”覆蓋的綜合服務(wù)平臺，提出了“環(huán)境醫(yī)院”模式，以期為園區(qū)環(huán)境問題的診斷和治理提供系統(tǒng)解決方案[20]。宜興園區(qū)以中宜環(huán)保學(xué)院、同濟大學(xué)、南京大學(xué)、哈爾濱工業(yè)大學(xué)研究生教育實訓(xùn)基地為基礎(chǔ)，建設(shè)環(huán)保聯(lián)合大學(xué)，以提升環(huán)保產(chǎn)業(yè)的專業(yè)化、國際化水平，并建立高質(zhì)量人才輸送渠道。宜興“環(huán)境醫(yī)院”定位三大重要功能：一是整合多方資源；二是加強技術(shù)集成與工程應(yīng)用的能力建設(shè)；三是在產(chǎn)業(yè)化過程中開展全流程便捷服務(wù)。環(huán)境醫(yī)院的兩個建設(shè)重點分別為產(chǎn)業(yè)團隊力量整合和環(huán)境治理系統(tǒng)解決，在建設(shè)實踐中形成了企業(yè)池和資金池雙池運作機制[21]。

2.2.3 智慧園區(qū)模式

當(dāng)前，工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染全過程防治及綜合管控的重要發(fā)展方向之一是運用現(xiàn)代信息技術(shù)，支撐其科學(xué)決策與精準管理。一些化工園區(qū)已開展以智慧園區(qū)建設(shè)為載體，以安全環(huán)保精細化、科學(xué)化、智慧化管理為核心的第三方服務(wù)實踐探索。2015 年，工信部組織召開智慧化工園區(qū)試點工作啟動會，隨后印發(fā)《關(guān)于促進化工園區(qū)規(guī)范發(fā)展的指導(dǎo)意見》，鼓勵“有條件的園區(qū)全面整合園區(qū)信息化資源，以提升園區(qū)本質(zhì)安全和環(huán)境保護水平為目的建設(shè)智慧園區(qū)，建立安全、環(huán)保、應(yīng)急救援和公共服務(wù)一體化信息管理平臺”[22]。在工信部指導(dǎo)下，中國石油和化學(xué)工業(yè)聯(lián)合會于次年開展中國智慧化工園區(qū)試點示范評選工作。

智慧化工園區(qū)運用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等集成技術(shù)，支撐園區(qū)管理決策，建設(shè)目標在于提升園區(qū)實時動態(tài)的監(jiān)管能力、推動園區(qū)環(huán)境質(zhì)量提升、強化化工生產(chǎn)本質(zhì)安全。智慧化工園區(qū)系統(tǒng)的定位是為園區(qū)管委會實現(xiàn)精準、實時動態(tài)園區(qū)管理提供數(shù)據(jù)驅(qū)動的決策支撐，通常由大數(shù)據(jù)平臺、一體化指揮中心、若干關(guān)鍵業(yè)務(wù)系統(tǒng)和一套保障體系組成，整合了園區(qū)安全、環(huán)保、資源能源、安防、應(yīng)急、服務(wù)等數(shù)據(jù)資源并實現(xiàn)可視化[23]，典型案例有魯西化工園區(qū)、嘉興港區(qū)等。

3 工業(yè)園區(qū)深化污染治理面臨的挑戰(zhàn)與機遇

工業(yè)污染治理仍是當(dāng)前及今后一個時期環(huán)境污染防治的重點領(lǐng)域。工業(yè)園區(qū)是國家生產(chǎn)空間和區(qū)域經(jīng)濟活動的重要載體，其經(jīng)濟發(fā)展對社會和環(huán)境帶來一系列的影響，因而面臨越來越大的能源和環(huán)境壓力。因此，園區(qū)綠色發(fā)展必將在生態(tài)文明建設(shè)中發(fā)揮重要作用，將是環(huán)境污染第三方治理最大、也是最重要的舞臺。以下對國家層面關(guān)于工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展的政策趨勢、工業(yè)園區(qū)污染防治的機遇與挑戰(zhàn)進行分析。

3.1 工業(yè)園區(qū)深化環(huán)境保護呈現(xiàn)三個重要趨勢

隨著生態(tài)文明建設(shè)的深化，以及污染防治進入持久戰(zhàn)階段，工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展程度的不斷加深，國家層面推進綠色發(fā)展的相關(guān)政策中針對園區(qū)生態(tài)環(huán)境保護的要求也呈現(xiàn)出新的特點，主要表現(xiàn)為以下三個方面[24]：

（1）系統(tǒng)優(yōu)化和生命周期思考成為核心思想。更加強調(diào)從系統(tǒng)工程和全過程防控的角度尋求解決資源環(huán)境問題的新策略；需要構(gòu)建源頭預(yù)防—過程優(yōu)化—末端控制的全過程、全鏈條多級污染防控體系，以防為主、防治結(jié)合，從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、清潔技術(shù)開發(fā)應(yīng)用、生態(tài)產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)構(gòu)建、管理創(chuàng)新等多方面系統(tǒng)施策。

（2）實施資源消耗總量和強度雙控。推動園區(qū)資源能源消耗從相對脫鉤向絕對脫鉤發(fā)展，國家層面要求部分園區(qū)溫室氣體排放率先達峰。園區(qū)推進綠色發(fā)展不僅局限于污染防治一個維度，而是以節(jié)約、提效、開源為原則，從能源、水、土地的使用全過程出發(fā)，提高生態(tài)效率，防控污染物的產(chǎn)生。

（3）提出更嚴格更透明的治污排污及環(huán)境監(jiān)管要求。針對水、大氣、固體廢物常規(guī)污染物持續(xù)提高排放標準，強化排污者責(zé)任。同時更加重視特征污染物、新興污染物的控制及區(qū)域和大尺度環(huán)境效應(yīng)的削減。

3.2 工業(yè)園區(qū)強化污染治理面臨硬件和管理兩個層面挑戰(zhàn)

工業(yè)園區(qū)污染物具有多源、多因子、時空多維度的特點，因此實施精細化污染防治面臨統(tǒng)計監(jiān)測難、污染物溯源難、治理難和管理難等難點。針對以上的特點和難點，結(jié)合工作實際，目前我國工業(yè)園區(qū)在強化污染治理推進綠色發(fā)展過程中存在的挑戰(zhàn)可從硬件和管理兩個層面進行總結(jié)。

硬件層面主要表現(xiàn)為：①安全環(huán)保問題仍較多。企業(yè)間、園區(qū)間的安全環(huán)保生產(chǎn)水平差距顯著，不少企業(yè)、園區(qū)尚不能穩(wěn)定達標排放，安全環(huán)保生產(chǎn)事故多發(fā)頻發(fā)。②園區(qū)規(guī)劃布局不合理。許多園區(qū)因多種原因，存在“一區(qū)多園”的現(xiàn)象，導(dǎo)致土地空間碎片化，不便于集中式基礎(chǔ)設(shè)施和園區(qū)空間上整體規(guī)劃布局。③發(fā)展水平差距大。園區(qū)經(jīng)濟規(guī)模差異大，國家級園區(qū)和省級園區(qū)的差異很大，部分省級園區(qū)乃至國家級園區(qū)還面臨生存發(fā)展危機；園區(qū)間兩極分化的趨勢加劇，小規(guī)模園區(qū)生存發(fā)展難度加大；園區(qū)內(nèi)企業(yè)間發(fā)展水平差距也很大，小企業(yè)提升難度大；許多園區(qū)企業(yè)間上下游合作仍較弱，且同質(zhì)化競爭多見。④產(chǎn)業(yè)類型差異大。園區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)類型近十余年來調(diào)整力度顯著，逐漸形成了與地域特色相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)門類，“區(qū)域資源—產(chǎn)業(yè)—環(huán)境問題”之間的鎖定效應(yīng)越來越強。⑤基礎(chǔ)設(shè)施尚不完善。尤其是欠發(fā)達地區(qū)的一些園區(qū)尚未建有集中式污水處理廠，一些園區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施技術(shù)水平仍較落后。

管理層面主要表現(xiàn)為：①較多園區(qū)在精細化管理的理念、意識、人力、財力、技術(shù)水平方面仍待提升，園區(qū)生態(tài)環(huán)境管理及安全管理人員明顯不足。②園區(qū)數(shù)量、面積、功能定位等基本要素的實際情況的底數(shù)不清。最近兩次的園區(qū)清單更新間隔12 年，且只覆蓋省級及以上園區(qū)，特別缺少對地市層級園區(qū)的統(tǒng)計及有效、統(tǒng)一的規(guī)劃管理機制。③統(tǒng)計數(shù)據(jù)問題較多。一方面是統(tǒng)計口徑多，不利于形成數(shù)據(jù)驅(qū)動的科學(xué)決策，另一方面是近年來園區(qū)信息透明度未有明顯提升，許多園區(qū)網(wǎng)站主頁或消失或無法打開或內(nèi)容簡單。④第三方服務(wù)的市場機制、標準、規(guī)范等尚未建立。第三方服務(wù)良莠不齊，且園區(qū)間缺少交流生態(tài)化發(fā)展、綠色發(fā)展的平臺。

3.3 國家大力推進園區(qū)綠色發(fā)展為第三方服務(wù)帶來巨大機遇

3.3.1 國家層面前所未有地重視工業(yè)園區(qū)綠色發(fā)展

改革開放以來，中國工業(yè)園區(qū)得到了長足發(fā)展，根據(jù)2018 年六部委發(fā)布的開發(fā)區(qū)目錄公告，全國有2543 家國家級和省級開發(fā)區(qū)（園區(qū)），其工業(yè)產(chǎn)出占全國工業(yè)總產(chǎn)出的半數(shù)以上，有力地推動了國家和地方的經(jīng)濟發(fā)展[29]。但工業(yè)園區(qū)因企業(yè)密度大、生產(chǎn)活動集聚、資源能源消耗集中，污染物產(chǎn)生量大，對區(qū)域生態(tài)環(huán)境帶來較大壓力。

園區(qū)既是區(qū)域生態(tài)環(huán)境問題的制造者，又是解決以上問題之肯綮。園區(qū)綠色發(fā)展，是由園區(qū)自身經(jīng)濟社會發(fā)展的需要和我國資源能源環(huán)境形勢決定的，對推動中國工業(yè)實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。近十年間，我國國家層面陸續(xù)出臺了多項政策，各政府部門在各自負責(zé)的領(lǐng)域積極推進園區(qū)的綠色發(fā)展，并對其進行規(guī)范和指導(dǎo)。這些政策均與園區(qū)綠色低碳循環(huán)發(fā)展密切相關(guān)，體現(xiàn)了園區(qū)綠色發(fā)展對加快經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，深化生態(tài)文明建設(shè)的重要意義[25]。

3.3.2 基礎(chǔ)設(shè)施升級改造是園區(qū)第三方服務(wù)的重要領(lǐng)域

工業(yè)園區(qū)通過建設(shè)統(tǒng)一的供熱、供電、污水處理、固體廢物處理等基礎(chǔ)設(shè)施，為企業(yè)提供穩(wěn)定可靠的資源和能源供應(yīng)，對園區(qū)的安全環(huán)保生產(chǎn)發(fā)揮著重要的作用[26]，但同時也成為園區(qū)主要的污染物排放源。其中，集中式能源設(shè)施和集中式污水處理廠是園區(qū)重要的基礎(chǔ)設(shè)施，其升級改造已成為園區(qū)第三方服務(wù)的重要領(lǐng)域[27]，圖1 中示范案例類型也佐證了這一判斷。

對園區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施而言，Guo 等針對1600 家工業(yè)園區(qū)的園區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施開展研究，顯示其溫室氣體排放占比高，平均占園區(qū)能源消耗溫室氣體排放的75%，且排放鎖定效應(yīng)具有普遍性。燃煤機組裝機容量占比高，能占到園區(qū)在役能源基礎(chǔ)設(shè)施總裝機容量的87%，其中燃煤小機組能效低、排放高，數(shù)量占比高，單機容量100 MW 以下機組數(shù)量占80%，但容量僅占24.5%[28]。因此園區(qū)能源基礎(chǔ)設(shè)施的污染減排、低碳化對園區(qū)綠色低碳循環(huán)發(fā)展意義重大[29]，這將是園區(qū)進一步推進污染第三方治理的重要領(lǐng)域。

對園區(qū)集中式污水處理廠而言，國家“水十條”要求工業(yè)園區(qū)建設(shè)集中式污水處理廠，安裝在線監(jiān)測設(shè)施并與環(huán)境管理部門聯(lián)網(wǎng)[30]。當(dāng)前，大部分的國家級和省級園區(qū)已完成此要求，但這僅是園區(qū)深化污染防治的基本門檻。實踐中園區(qū)主要采用以下水處理模式：車間廢水經(jīng)企業(yè)處理后納管排放至集中式污水處理廠，達標后排放進入環(huán)境。園區(qū)集中式污水處理系統(tǒng)當(dāng)前仍存在一些共性問題，如對水體中的特征污染物去除效果較差，亟待提標改造[31]；高鹽、難降解工業(yè)廢水及多產(chǎn)業(yè)門類的混合工業(yè)廢水處理仍面臨挑戰(zhàn)；主體的厭氧/好氧生化工藝以及由此產(chǎn)生的污泥采取焚燒處理，投料多，能耗大，導(dǎo)致了溫室氣體的大量排放[32]。解決好這些問題，也將成為園區(qū)污染第三方治理的重要著力點。

3.3.3 智慧管控是園區(qū)第三方服務(wù)發(fā)展的重要趨勢

工業(yè)園區(qū)的環(huán)境管理是全方位多層次的系統(tǒng)工程。一般而言，工業(yè)園區(qū)面積較大，相應(yīng)的管理半徑和管理縱深也隨之變大，精準治污、準確決策的難度大大增加。為了有效彌補園區(qū)及企業(yè)環(huán)境管理專業(yè)性能力的不足，基于現(xiàn)代信息技術(shù)的智慧化管理是園區(qū)環(huán)保第三方服務(wù)的必然發(fā)展趨勢。深化園區(qū)智慧管控，實踐中需要突破3 個主要難題。

（1）更有效且可視化的信息化管理。工業(yè)園區(qū)，特別是化工園區(qū)，主要風(fēng)險因素源自種類繁多、數(shù)量龐大的化學(xué)品，尤其是危險化學(xué)品。以化學(xué)品為中心形成復(fù)雜的物流、生產(chǎn)、安全、環(huán)保、節(jié)能等信息體系，信息缺失、失真、滯后、傳遞不良等易造成園區(qū)管理的巨大不確定性和環(huán)境安全風(fēng)險。智慧園區(qū)第三方服務(wù)實踐中，一個尚待突破的重要任務(wù)是為管理者更有效且可視化地提供園區(qū)信息化管理服務(wù)。

（2）更系統(tǒng)的專業(yè)化管理。工業(yè)園區(qū)的管理是由多個復(fù)雜學(xué)科構(gòu)建而成，在實際管理中，如何協(xié)調(diào)環(huán)境安全、節(jié)能、經(jīng)濟管理等復(fù)雜而系統(tǒng)的專業(yè)性需求，與園區(qū)環(huán)境安全管理人員隊伍編制有限、專業(yè)性不足等局限性之間的矛盾，是管理成敗的關(guān)鍵，這也是進一步深化智慧園區(qū)第三方服務(wù)的重大需求。

（3）更依賴基于數(shù)據(jù)驅(qū)動的綜合決策的精細化管理。以智慧園區(qū)平臺等為載體，運用現(xiàn)代信息技術(shù)提升園區(qū)污染防治的精細化、信息化、動態(tài)化和預(yù)防性是園區(qū)污染綜合管控的重大需求。當(dāng)前智慧園區(qū)建設(shè)實踐中，普遍能實現(xiàn)多源數(shù)據(jù)的可見、可聞、可感，但這些多源時序數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)分析及深度挖掘，實現(xiàn)安全、環(huán)保的閾值預(yù)判，即數(shù)據(jù)驅(qū)動的園區(qū)“智慧大腦”的真正運轉(zhuǎn)，尚未有根本性突破。

4 園區(qū)深化環(huán)境污染第三方治理的建議

4.1 創(chuàng)新第三方環(huán)境綜合服務(wù)助推園區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善

工業(yè)園區(qū)面臨各類常規(guī)及非常規(guī)污染物交織的復(fù)合型環(huán)境問題，加之因環(huán)境污染在多介質(zhì)之間的轉(zhuǎn)化及環(huán)境問題轉(zhuǎn)移帶來的環(huán)境問題的復(fù)雜性，因此環(huán)境污染第三方治理幾乎涉及園區(qū)生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、風(fēng)險防控、能源管理等經(jīng)濟活動的全方位，需要一個第三方的集合體提供專業(yè)、及時、有效、系統(tǒng)、長期的服務(wù)。

環(huán)境問題不僅是污染問題，其影響因素涉及人類活動的各方面，因此工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理的內(nèi)涵和定位也不應(yīng)當(dāng)僅僅局限于污染治理一個角度，而應(yīng)當(dāng)擴大到園區(qū)管理和綠色發(fā)展的全過程（圖2）。由此而言，工業(yè)園區(qū)環(huán)境污染第三方治理僅僅是工業(yè)園區(qū)第三方環(huán)境服務(wù)的初級模式，其真正內(nèi)涵應(yīng)理解為工業(yè)園區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善第三方服務(wù)創(chuàng)新，是高技術(shù)含量、高附加值的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，在園區(qū)未來的發(fā)展中前景廣闊。

圖2 服務(wù)于園區(qū)綠色發(fā)展全過程的第三方服務(wù)領(lǐng)域示意

鑒于當(dāng)前絕大部分的園區(qū)實行以園區(qū)管委會主導(dǎo)的政府派出機構(gòu)管理模式，園區(qū)管委會在園區(qū)環(huán)境治理中仍將起著不可取代的作用并承擔(dān)著重要的屬地管理責(zé)任。因此，園區(qū)環(huán)境污染第三方治理可定位為服務(wù)于政府（園區(qū)管委會）的園區(qū)環(huán)境公共領(lǐng)域全科“環(huán)境醫(yī)院”，包括決策與規(guī)劃咨詢、監(jiān)督監(jiān)測、運營維護、環(huán)境（政策）風(fēng)險防范、培訓(xùn)宣教等。在當(dāng)前環(huán)保督查及黨政同責(zé)的規(guī)制環(huán)境下，園區(qū)管委會對環(huán)境污染第三方治理的基本訴求為：確保園區(qū)企業(yè)達標入網(wǎng)（排放）及集中式治污設(shè)施達標排放；確保環(huán)境污染治理設(shè)施正常運行、排放穩(wěn)定達標，掌握即時運行情況，及早發(fā)現(xiàn)環(huán)保（安全）隱患；發(fā)生污染時能及時找到源頭并短時間內(nèi)采取切實有效的補救措施。

4.2 面向“雙碳”目標深入推進工業(yè)園區(qū)第三方污染治理

實踐中發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)的環(huán)境污染第三方治理及綜合服務(wù)仍存在若干重要問題，已無法滿足工業(yè)園區(qū)環(huán)保信息化建設(shè)的要求，更無法響應(yīng)風(fēng)險預(yù)警、應(yīng)急處置等深層次環(huán)保工作的需求。同時，在國家碳達峰碳中和目標下，已有的工業(yè)園區(qū)第三方治理也需要調(diào)整既有路徑和模式，以應(yīng)對工業(yè)園區(qū)減污降碳協(xié)同增效的新要求。

在此背景下，工業(yè)園區(qū)第三方污染治理模式的完善和發(fā)展方向主要有以下6 點：①建立園區(qū)實時動態(tài)的、以數(shù)據(jù)驅(qū)動為特征的智慧管控體系，增加和完善碳達峰碳中和管理功能，支撐精細化、數(shù)字化和科學(xué)化監(jiān)管與決策。②加強對企業(yè)基于工藝過程的產(chǎn)排污和碳排放監(jiān)管，推動企業(yè)及園區(qū)深入開展全過程、全鏈條、全生命周期環(huán)境友好且經(jīng)濟可行的減污降碳協(xié)同行動。③進一步規(guī)范第三方治理的專業(yè)化、市場化評價，及分類和監(jiān)管體系，建立“進退雙名單”制度。④明確第三方治理體系中各利益相關(guān)方的責(zé)任、權(quán)益和風(fēng)險分擔(dān)機制，完善激勵機制和政策保障。⑤重點面向欠發(fā)達地區(qū)中小規(guī)模園區(qū)和企業(yè)，加大與發(fā)達地區(qū)的先進工業(yè)園區(qū)管理能力提升“結(jié)對子”，多渠道融資，引導(dǎo)鼓勵園區(qū)結(jié)合突出環(huán)境問題，推進第三方治理模式實踐創(chuàng)新，加快補齊環(huán)境污染治理短板。⑥建議管理部門搭建第三方治理交流與信息共享平臺，推動園區(qū)間的交流學(xué)習(xí)，更好地發(fā)揮第三方治理最佳實踐案例的示范引領(lǐng)作用。