黨內(nèi)法規(guī)視角下的基層黨組織組織力建設

摘要：在中國共產(chǎn)黨的組織體系中，基層組織是貫徹落實黨的路線方針政策和重大決策的基礎，是密切聯(lián)系群眾的紐帶，是黨的堅強戰(zhàn)斗堡壘?；鶎狱h組織包括黨的基層委員會、總支部委員會和支部委員會三種組織形式。基層黨組織的組織力如何，直接影響著黨的全面領導能否落實、黨的自身建設能否推進、黨的長期執(zhí)政地位能否鞏固?；鶎狱h組織的組織力建設，關鍵在于建構(gòu)規(guī)范、有效、權威性的制度體系。在中國共產(chǎn)黨的百年奮斗歷程中，黨章以及黨的組織法規(guī)、領導法規(guī)、自身建設法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)為組織力建設構(gòu)筑了多維的制度支持體系。黨內(nèi)法規(guī)制度建設為新時代黨的基層組織的組織力建設提供了穩(wěn)定的制度基礎，保證了黨的基層組織的組織力建設方向明確、支撐有力、實踐規(guī)范、動力強大。

關鍵詞：基層組織;組織力;制度體系;黨內(nèi)法規(guī)

基金項目：國家社會科學基金重點項目“黨內(nèi)法規(guī)制度建設與黨的執(zhí)政安全研究”（項目編號：18AZZ011）

中圖分類號：D26 ? ?文獻標識碼：A ? ?文章編號：1003-854X（2022）01-0035-08

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和基本經(jīng)驗的決議》指出，“黨堅持依規(guī)治黨，嚴格遵守黨章，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，嚴格制度執(zhí)行，黨的建設科學化、制度化、規(guī)范化水平明顯提高”，從宏觀視角明確了黨內(nèi)法規(guī)制度建設對于黨的建設的重要意義。在黨的建設的實踐探索中，黨內(nèi)法規(guī)制度建設對于基層組織的作用也同樣顯著。2017年，黨的十九大報告指出：“要以提升組織力為重點，突出政治功能，把企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織等基層黨組織建設成為宣傳黨的主張、貫徹黨的決定、領導基層治理、團結(jié)動員群眾、推動改革發(fā)展的堅強戰(zhàn)斗堡壘”①，突出了基層黨建的重點內(nèi)容。第一次在黨的代表大會文獻中明確提出基層黨組織的“組織力”，意味著組織力在新時代基層黨的建設中具有重要地位。厘清基層黨組織組織力建設的制度基礎和結(jié)構(gòu)，總結(jié)制度建設的經(jīng)驗，對于當下保證黨的基層組織建設的方向和質(zhì)量，提升基層黨建科學化水平，深入推進基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要的意義。

一、組織與組織力

組織是特定人群基于共同利益并為了共同目標而聯(lián)合行動的社會團體。組織有各種類型，例如政治組織、社會組織、市場組織等。組織因利益和目標而存在，協(xié)調(diào)利益、實現(xiàn)目標的能力就是組織力。政黨是政治生活中的重要行為主體，有明確的目標和綱領、有穩(wěn)定的結(jié)構(gòu)與功能、有具體的任務和策略。政黨要實現(xiàn)自身的綱領和目標，就需要具備通過各種不同方式將自身各要素和外在因素納入到統(tǒng)一行動之中的能力，而這種能力就是政黨的組織力。

理解中國共產(chǎn)黨基層組織的組織力，需要把握這樣幾個問題：其一，何為中國共產(chǎn)黨的基層組織？其二，中國共產(chǎn)黨基層組織的職責和任務是什么？其三，中國共產(chǎn)黨基層組織的功能發(fā)揮有哪些路徑？通過梳理這樣幾個問題，我們可以初步了解中國共產(chǎn)黨基層組織組織力的科學內(nèi)涵。首先，根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》的規(guī)定，“企業(yè)、農(nóng)村、機關、學校、科研院所、街道社區(qū)、社會組織、人民解放軍連隊和其他基層單位，凡是有正式黨員三人以上的，都應當成立黨的基層組織?！薄包h的基層組織，根據(jù)工作需要和黨員人數(shù)，經(jīng)上級黨組織批準，分別設立黨的基層委員會、總支部委員會、支部委員會?！雹?從組織形態(tài)上講，中國共產(chǎn)黨的基層組織有三種具體形式，即基層委員會、總支部委員會和支部委員會?；鶎狱h組織聯(lián)系著每一個黨員、聯(lián)系著非黨的群眾和社會組織，發(fā)揮著戰(zhàn)斗堡壘的作用，是黨的各項工作的基礎，也體現(xiàn)著黨的戰(zhàn)斗力。其次，黨的基層組織承擔的具體任務包括八個方面的內(nèi)容，即宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，黨中央、上級組織和本組織的決議;組織理論、政策和業(yè)務學習;黨員教育、管理和服務;密切聯(lián)系群眾，做好群眾思想工作;充分發(fā)揮黨員和群眾的積極性創(chuàng)造性;發(fā)展黨員;監(jiān)督黨員干部遵紀守法;抵制不良傾向等。再次，基層黨組織功能的發(fā)揮有不同的路徑。例如，加強自身建設，即政治站位、理論學習、紀律約束、隊伍建設、黨性錘煉、作風建設等;正確處理黨與政權、社會等各方面關系，即加強黨的領導等;抓重大任務落實時的動員、組織、整合;協(xié)調(diào)與其生存的系統(tǒng)環(huán)境之間的關系等。因此，不管是將組織力劃分為“內(nèi)部組織力”和“外部組織力”，還是認為組織力是由“結(jié)構(gòu)力”“影響力”“凝聚力”所構(gòu)成的，或者提出組織力是一種“合力”，以及一種“關系力”，都分別從不同的維度給出了關于基層黨組織組織力的部分解釋，當然，這些解釋的理論價值和實踐意義還需要不斷地加以檢驗。

科學界定基層黨組織的組織力，要嚴格以“基層黨組織”這一主體及其行為作為出發(fā)點，聚焦核心內(nèi)容，同時還要規(guī)范清楚“組織力”的外延和邊界。我們說，基層黨組織的組織力，指的是基層黨組織在實現(xiàn)黨的領導和加強黨的建設過程中的能力。這種組織力可以表現(xiàn)為領導、動員、整合、凝聚、管理、監(jiān)督等具體的行為，也可以表現(xiàn)在革命斗爭、物質(zhì)生產(chǎn)、精神生活和社會變革等各個方面，還可以表現(xiàn)在與社會的互動中如何不斷明晰自身的政治屬性和組織邊界，有效保持自身體系的穩(wěn)定性和開放性。理解中國共產(chǎn)黨基層組織的組織力，需要從政治高度去把握，即基層黨組織的組織力不僅僅是一個動員、領導或者管理的問題，更關鍵的是這種組織力對于中國共產(chǎn)黨在新時代推進全面從嚴治黨、實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的價值，“黨的基層組織是黨聯(lián)系廣大人民群眾的基本紐帶，經(jīng)常檢查和改進基層組織的工作，是黨的領導機關的重要政治任務”③;需要從規(guī)范視角去把握，即基層黨組織的組織力應該有科學的衡量標準，既能夠在實踐中實現(xiàn)組織力建設的程序性和可操作性，又可以作為對組織力建設效果進行評估的依據(jù);需要從觀念形態(tài)去把握，即中國共產(chǎn)黨自身以及其他行為者對于這種組織力的認知及其隨著時代和實踐變化而產(chǎn)生的變化。

中國共產(chǎn)黨的基層組織，是黨的組織基礎和工作基礎。在組織體系中，基層黨組織處于組織的基礎層面，是貫徹黨的路線、方針、政策的“底”;從社會關系看，基層黨組織是面向社會的“邊”。基層黨組織層級最基礎、覆蓋面最廣，是黨團結(jié)帶領社會力量實現(xiàn)奮斗目標最可依靠的力量，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎?；鶎狱h組織的組織力涵蓋所有基層組織和黨員，輻射各個領域和各個維度?；鶎狱h組織的組織力建設極具現(xiàn)實意義。沒有強大的組織力，黨的路線、方針、政策在基層就得不到有效落實，通過基層組織聯(lián)系社會各方面的功能也就無法實現(xiàn)，引領經(jīng)濟社會發(fā)展的廣泛影響力也得不到具體體現(xiàn)，基層黨組織虛化、弱化甚至邊緣化的狀況就無法得到改善，黨的執(zhí)政基礎就會被動搖。組織力的提升不僅是當前基層黨組織加強自身建設、保持黨的先進性和純潔性的核心內(nèi)容，也是黨不斷夯實執(zhí)政根基、實現(xiàn)長期執(zhí)政的關鍵所在。

二、黨內(nèi)法規(guī)確立了基層黨組織組織力建設的前提

治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度。在中國共產(chǎn)黨制度建設的百年探索歷程中，以《中國共產(chǎn)黨章程》為統(tǒng)領的黨內(nèi)法規(guī)制度體系為基層黨組織的組織力建設提供了系統(tǒng)的制度準則，為提升、鞏固和保證基層黨組織的組織力奠定了堅實的基礎，有效克服了黨的基層組織建設、基層組織力建設的形式化和短期性問題。

《中國共產(chǎn)黨章程》是由中國共產(chǎn)黨全國代表大會制定，集中體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志，對黨的性質(zhì)和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標、組織原則和組織機構(gòu)、黨員義務和權利以及黨的紀律等作出根本規(guī)定的黨內(nèi)法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》或黨的章程性、政治性文獻為基層黨組織的組織力建設提供了總依據(jù)。

1921年，中共一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》指出，為了“實行社會革命”之“根本政治目的”，“本黨承認蘇維埃管理制度，把工農(nóng)勞動者和土兵組織起來”。④ 關于黨的組織建設，“綱領”規(guī)定：“凡有黨員五人以上的地方，應成立委員會?！雹?“綱領”提出要加強組織建設，不斷拓展組織的活動范圍，并明確了其組織民眾的方式以及為此提供保障的嚴格紀律要求。同時通過的《中國共產(chǎn)黨第一個決議》也指出，“本黨的基本任務是成立產(chǎn)業(yè)工會”，“黨應在工會里灌輸階級斗爭的精神”⑥，即是要在工會工作中發(fā)揮黨的組織優(yōu)勢。中共二大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》（1922）指出，“凡有黨員三人至五人均得成立一組”⑦，“各組組織，為本黨組織系統(tǒng)，訓練黨員及黨員活動之基本單位，凡黨員皆必須加入?！雹?“區(qū)或地方執(zhí)行委員會及各組均須執(zhí)行及宣傳中央執(zhí)行委員會所定政策，不得自定政策。”⑨ 中共三大通過的《中國共產(chǎn)黨第一次修正章程》（1923）要求，“各農(nóng)村各工廠各鐵路各礦山各兵營各學校等機關及附近，凡有黨員五人至十人均得成立一小組，每組公推一人為組長，隸屬地方支部?！雹?中共四大通過的《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》（1925）要求，“各農(nóng)村各工廠各鐵路各礦山各兵營各學校等機關及其附近，凡有黨員三人以上均得成立一支部，每支部公推書記一人或推三人組織干事會，隸屬地方執(zhí)行委員會”。1926年7月，中國共產(chǎn)黨中央擴大執(zhí)行委員會會議通過的“中央政治報告”指出，“固然我們的黨是發(fā)展了，但在發(fā)展中也包含不少的缺點?！边@些缺點，涉及到基層組織，如“支部只有名義而無工作”。 《中國共產(chǎn)黨第三次修正章程決案》（1927）明確規(guī)定，“支部是黨的基本組織”。大革命失敗后，《中國共產(chǎn)黨中央執(zhí)行委員會告全黨黨員書》（1927）指出，大革命失敗的教訓應當使黨更加明白，“他的力量與他的將來，建筑在工農(nóng)群眾的身上，在他們的力量與他們的組織上面?！?1928年，中共六大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》對支部的任務進行了具體闡釋，其中包括“以黨的組織的力量積極參加工農(nóng)的一切的政治的經(jīng)濟的斗爭，以革命的階級斗爭的觀點討論他們的要求，組織群眾的革命行動，為取得工農(nóng)的一切革命行動的領導而斗爭”。1930年共產(chǎn)國際東方部認為，“沒有鞏固的有自動力的支部，黨是不能在企業(yè)中從組織上堅固起來的?！?中國共產(chǎn)黨的產(chǎn)業(yè)支部、工廠支部等基層組織，自身必須有強大的“自動力”、組織力，才能夠使黨得到鞏固。1945年，中共七大通過的《中國共產(chǎn)黨黨章》明確提出“黨的基礎組織，是黨的支部”，其任務是“在人民群眾中進行宣傳和組織工作，以實現(xiàn)黨的主張和上級組織的各種決議”、“組織人民群眾來解決他們自己的各種問題”、“組織黨員的學習”等。

新中國成立后，中共八大通過的《中國共產(chǎn)黨章程》（1956）明確使用了“黨的基層組織”這一概念。鄧小平在修改黨章的報告中明確指出，“黨的基層組織是黨聯(lián)系廣大群眾的基本紐帶”。此后，黨的十一大在黨章中提出“黨的基層組織要發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘作用”;十二大黨章提出，“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘”;十三大《中國共產(chǎn)黨章程部分條文修正案》指出，企事業(yè)單位的基層組織“應以主要精力加強黨的建設，做好思想政治工作和群眾工作”;十四大至十九大的黨章都明確提出“黨的基層組織是黨在社會基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎”。而在十六大以來歷次黨的代表大會的政治報告中對基層黨組織的要求則各有側(cè)重，例如十六大報告明確要求基層黨組織“要堅持圍繞中心、服務大局，拓寬領域、強化功能，擴大黨的工作的覆蓋面，不斷提高黨的基層組織的凝聚力和戰(zhàn)斗力”;十七大報告強調(diào)“黨的基層組織是黨執(zhí)政的組織基礎”;十八大報告明確提出“創(chuàng)新基層黨建工作，夯實黨執(zhí)政的組織基礎”;十九大報告則要求“以提升組織力為重點，突出政治功能”。

從一大到十九大，中國共產(chǎn)黨先后制定了《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》和二大、六大、七大、八大、九大、十大、十一大、十二大的八部《中國共產(chǎn)黨章程》或《中國共產(chǎn)黨黨章》，三大、四大、五大（會后由中央政治局制定）、十三大、十四大、十五大、十六大、十七大、十八大、十九大制定了十部中國共產(chǎn)黨修正章程或章程修正案。在這些黨章或黨章性文獻中，基層組織始終是一個重要的制度內(nèi)容。其一是基層組織的條件和形式得以明確，例如“五人以上”“三人至五人”“五人至十人”的人數(shù)規(guī)定，以及“委員會”“組”“支部”等名稱規(guī)范。其二是規(guī)定基層組織的主要任務，即貫徹落實中央和上級決策部署，發(fā)展黨員，教育管理黨員，聯(lián)系群眾等。其三是明確不同類型基層組織的功能，例如國企、城鄉(xiāng)社區(qū)、非公經(jīng)濟組織、社會組織、企事業(yè)單位等基層黨組織的職責定位和工作準則等。在此基礎之上，黨的十九屆四中全會進一步提出“改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，增強各級黨組織政治功能和組織力”。組織力的范圍擴大到了各級黨組織，說明組織力建設對于黨的建設的重要性更加凸顯。

三、組織法規(guī)制度為基層黨組織組織力建設提供了直接的體制性支撐

中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)是一個整體的制度體系。黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是管黨治黨的總依據(jù)。在黨章之下，還有根據(jù)調(diào)整對象差異而建構(gòu)的黨的組織法規(guī)、領導法規(guī)、自身建設法規(guī)和監(jiān)督保障法規(guī)，多領域的黨內(nèi)法規(guī)制度從不同側(cè)面為組織力建設提供堅實的保障。

黨的組織法規(guī)制度，是調(diào)整黨的各級各類組織產(chǎn)生、組成、職權職責等的黨內(nèi)法規(guī)。組織法規(guī)制度重點聚焦執(zhí)政黨內(nèi)部組織機構(gòu)這一“行為主體”，明確了基層黨組織的職責、權限、任務。建黨以來制定的不同類型的組織法規(guī)制度為基層黨組織的組織力建設提供了基本制度支撐。

第一，明確基層組織的意義。1926年，《組織問題議決案》指出，“組織工作的意義，絕不止于是技術的，而是政治的。換言之便是：組織工作，即黨指揮群眾運動的樞紐。沒有好的組織，便不能指揮廣大的群眾運動，運用黨的政策;一個好的政策，是要有好的組織才能實現(xiàn)的。”“要能做到從思想的團體變?yōu)樾袆拥膱F體，要能做到從支部基礎的工作到大的群眾行動，便要靠有好的組織工作?！鄙钊肴罕?、發(fā)展群眾、組織群眾，最重要的是立足于黨的組織本身。從黨的基層組織的作用來看，“支部并不是分部，而是黨在各工廠礦山學校及某區(qū)域的核心。布爾塞維克黨的組織，就是集合這許多的社會的核心，而成為一個黨。支部的組織是按照社會的生活而精密分劃的?！币簿褪钦f，支部要在社會組織和區(qū)域中發(fā)揮核心作用。作為工人階級的政黨，共產(chǎn)黨時刻要在復雜環(huán)境中引導廣大工農(nóng)群眾實行革命，所以它的組織必須特別嚴密。中國共產(chǎn)黨區(qū)別于其他政黨的根本不同之點，“就是它的基本組織是支部”，而支部的意義在于：它是“黨的基本的組織”和“黨的組織單位”，是“黨的教育和宣傳的學?！薄包h在群眾中的核心”“發(fā)展黨的工具”“黨的生活的中心”“黨的戰(zhàn)斗的武器”“黨的實際監(jiān)督黨員工作的機關”。 所以說，“黨沒有支部的組織，黨就是沒有基礎;支部組織不堅固，黨就很渙散。所以黨的組織堅固與否，就看他的支部組織得好不好?！?/p>

第二，客觀認識基層組織面臨的挑戰(zhàn)和不足。其一，核心領導作用沒有充分發(fā)揮，“黨的支部若沒有這樣作用，決不能接近群眾領導群眾。這是一個最嚴重的缺點，應當要立刻改正。” “工作方法是舊的，新的干部沒有形成，一般黨員甚至大部分負責同志對于新的政策不能透澈了解，黨的宣傳品不但不能深入到黨外群眾中去，而且不能普遍到黨內(nèi)的群眾，支部不能在群眾中起核心的作用”。其二，黨在組織上指導力的不足，這是一個現(xiàn)實的危險?！氨军h在組織上，正當發(fā)展，但有一種危險，時時有發(fā)生之可能，這種危險便是指導力之薄弱，主觀的力量不能適合客觀的需要，以致失掉了許多活動之機會?！?其三，不明了基層組織的意義。“各級黨部尚不認識組織工作的意義，多以為組織工作只是技術的，而不了解組織工作的政治意義?！薄爸Р抗ぷ魃形凑嬲?，過去的支部都僅有其形式，各級黨部尚不明了支部的意義，亦尚不知支部工作的方法?！?其四，黨的基層組織與群眾之間的關系不密切?！爸Р抗ぷ髟邳h的組織現(xiàn)狀之下，占極重要的位置，過去因為支部工作不好，以至本黨不能在群眾中起廣大的作用，而黨員之散漫，黨的政策不能深入群眾，甚至不能深入黨內(nèi)群眾，都由此而生?！?/p>

第三，適應實踐要求改正各方面的不足。1922年，《關于共產(chǎn)黨的組織章程決議案》指出，我們既然是為無產(chǎn)群眾奮斗的政黨，我們便要“到群眾中去”，要組成一個大的“群眾黨”。而要這樣做的話，就必須遵循兩個基本規(guī)律，即“黨的一切運動都必須深入到廣大的群眾里面去”，“黨的內(nèi)部必須有適應于革命的組織與諫訓[訓練]”。 首先，要嚴格黨的紀律。革命的政黨，缺少嚴密的集權的有紀律的組織與訓練，即使有良好的愿意也無法真正開展革命的運動。因此，“自中央機關以至小團體的基本組織要有嚴密系統(tǒng)才免得烏合的狀態(tài)”。 其次，要以支部為基礎加強黨的建設?！耙腰h的真正基礎建筑在各支部上面，要把黨的基本工作責成各支部，建立每個支部的活動工作，在每一個支部里實行分工，使每一個同志都有活動，實行‘一切工作歸支部’的口號，使各支部里都有全黨形式的各樣工作”。再次，要密切黨與群眾的關系?！敖窈箜毺貏e注重支部工作，經(jīng)過支部起群眾的作用”。最后，要時刻保持警惕，及時適應實踐任務和環(huán)境的變化?！皠毡貓詻Q的采用適當組織形式保持黨的組織與干部，鞏固下層組織基礎——支部，無論何時何地的黨都不能夸其不至于遭遇破壞。” 當革命時機來臨時，“黨的隊伍要能有迅速動員和迅速改編的能力，以適合環(huán)境的任何改變。”“要特別加強群眾組織中黨團的工作，尤其是支部在群眾中的核心作用?！?/p>

第四，組織法規(guī)制度逐步完善和系統(tǒng)化，為基層組織力建設提供堅強保障。新中國成立后，1951年召開的全國組織工作會議通過了《關于整頓黨的基層組織的決議》，1952年出臺了《中共中央關于建立農(nóng)村工作部的決定》，進一步深化了黨在提升基層黨組織組織力上的認識。近年來，組織法規(guī)制度更加完善，《中國共產(chǎn)黨普通高等學?；鶎咏M織工作條例》（2010）、《中國共產(chǎn)黨工作機關條例（試行）》（2017）、《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》（2018）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（2019）、《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》（2019）、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》（2019）等規(guī)范中央組織、地方組織和基層組織的黨內(nèi)法規(guī)逐步建立起來。其中，《中國共產(chǎn)黨支部工作條例（試行）》既是對黨的基層組織功能定位和職責任務的進一步具體化，也是對黨的十九大報告提出的加強基層組織建設“要以提升組織力為重點，突出政治功能”要求的進一步落實。這些法規(guī)制度的實施，不僅為新時代基層黨組織建設提供了基本遵循，而且對加強黨的組織體系建設、全面提升基層黨組織組織力、強化政治功能、鞏固黨長期執(zhí)政的組織基礎等具有重要的現(xiàn)實意義。

四、領導法規(guī)制度明確了基層黨組織組織力建設的方向與路徑

黨的領導法規(guī)制度，是規(guī)范和保障黨對各方面工作實施領導、完善黨的領導體制機制、改進黨的領導方式的黨內(nèi)法規(guī)。領導法規(guī)聚焦“領導行為”和“領導關系”，重在明確黨與政權機關、人民團體、社會組織等的領導與被領導關系。領導法規(guī)為基層黨組織作用的發(fā)揮規(guī)定了基本路徑。

第一，黨組織、黨的基層組織要發(fā)揮表率作用。1922年，《關于議會行動的決案》要求本黨一切議員須利用議員不可侵犯的身份權，參與議會外一切群眾運動和組織?！懊看问就\動發(fā)生，本黨議員必為示威行列的領袖，跑在群眾的前面?！?在革命年代，黨組織要利用合法身份做組織群眾的工作，在斗爭實踐中發(fā)揮領導作用，做群眾的表率。1927年，中共五大通過的《組織問題議決案》提出“中央應該強毅地實行集體的指導，從中央省委以至支部”，首次明確了黨的集體領導原則。1942年，中央政治局作出的《關于統(tǒng)一抗日根據(jù)地黨的領導及調(diào)整組織間關系的決定》明確提出，“黨是無產(chǎn)階級的先鋒隊和無產(chǎn)階級組織的最高形式，他應該領導一切其他組織，如軍隊、政府與民眾團體”，確定了根據(jù)地領導的統(tǒng)一與一元化原則。1948年，中央發(fā)出《關于建立請示報告》的指示以及《關于建立報告制度的補充指示》《關于宣傳工作中請示與報告制度的規(guī)定》《各中央局、分局、前委應向中央報告的事項》《關于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》等一系列法規(guī)，具體規(guī)定了黨的領導地位、領導范圍和領導方式。

第二，黨的領導不是包辦一切，而是通過組織發(fā)揮核心作用。1928年黨的六大期間通過的《職工運動決議案》指出，“黨對工會的經(jīng)常不懈的政治的領導，必須和黨與工會之間在組織上嚴格的分工并行的。對工會的領導非經(jīng)過黨團不可，并且只能經(jīng)過黨團，不能再用任何別的領導形式。” 黨領導工會的正確方式是發(fā)揮工會中黨團的作用。1928年，中央特別指出了黨與群眾隔離的原因，“為什么原故呢？在組織上分析，由于過去黨的習慣，是由群眾外派人去包辦群眾工作，而不是經(jīng)過組織的核心作用，由群眾自動起來奮斗，從奮斗中產(chǎn)生群眾自己的領袖?！薄叭绱它h一方面不能深入群眾，一方面也就無以戰(zhàn)勝白色恐怖之進攻?！?隨著抗日戰(zhàn)爭的爆發(fā)，抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的形成，國內(nèi)政治形勢發(fā)生了新的變化。為了適應這種變化，保證黨的領導作用，博古曾指出：“黨應該以最高限度的積極性與政治警覺性來迎接與領導這個轉(zhuǎn)變，以高度的政治和組織工作來發(fā)展人民的積極性，組織他們反對人民公敵的斗爭與保證我們黨對于特區(qū)政治生活的決定的領導作用。” 1937年10月，為了加強黨對軍隊的領導，在接到八路軍總部來電后，毛澤東同張聞天復電朱德、彭德懷、任弼時、鄧小平并告周恩來：“關于恢復政治委員及政治機關原有制度，我們完全同意，請即速令執(zhí)行?！?朱德、彭德懷、任弼時在五臺縣發(fā)布命令：“在軍隊中恢復政治委員及政治機關原有制度，獨立營和團以上設立政治委員”。

第三，黨組織要發(fā)揮領導作用，必須深入群眾?！包h的一切工作，必須深入下層黨員群眾。支部工作必須加強，支部在群眾中的工作必須發(fā)展?！?1939年，《中央關于深入群眾工作的決定》提出，“黨的支部，必須以群眾工作為基本工作，每一支部必須變成每一個鄉(xiāng)村每一個市鎮(zhèn)所有群眾的核心，變成一切群眾運動一切群眾斗爭的宣傳者組織者與領導者?！?“對于鞏固共產(chǎn)黨，對于建設一個全國范圍的廣大群眾性的思想上政治上組織上完全鞏固的布爾什維克的中國共產(chǎn)黨，也只有深入群眾，并領導群眾進行長期的艱苦的斗爭，才有可能。” 黨的領導的責任，就是要善于在“從群眾中來，到群眾中去”的無限往復的過程中，使黨和群眾的認識不斷提高，使黨和人民的事業(yè)不斷前進。基層黨組織既是領導者，也是小學生。

第四，領導法規(guī)制度建設持續(xù)推進，有力地保證了基層黨組織組織力的發(fā)揮。1963年，中央相繼頒布了《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨國營工業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》《中國共產(chǎn)黨商業(yè)企業(yè)基層組織工作條例試行草案》，用以規(guī)范黨對各個方面的領導。中國特色社會主義進入新時代，《中共中央政治局關于加強和維護黨中央集中統(tǒng)一領導的若干規(guī)定》（2017）、《中共中央關于深化黨和國家機構(gòu)改革的決定》（2018）、《關于加強新時代人民政協(xié)黨的建設工作的若干意見》（2018）、《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》（2019）、《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》（2019）、《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》（2019）、《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》（2019）、《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》（2019）、《中國共產(chǎn)黨機構(gòu)編制條例》（2019）等相繼發(fā)布，黨的領導法規(guī)制度規(guī)范化和程序化程度明顯提高，既注重黨的領導覆蓋領域的統(tǒng)籌性與全局性，又注重從制度建構(gòu)中提升基層黨組織的組織力，適應了時代和實踐的需要。

五、自身建設法規(guī)制度規(guī)劃了基層黨組織組織力建設的結(jié)構(gòu)性重點

黨的自身建設法規(guī)制度，是調(diào)整和規(guī)范黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設等的黨內(nèi)法規(guī)，側(cè)重于規(guī)范黨內(nèi)實施的自身建設“行為”，為提高黨的建設質(zhì)量、永葆黨的先進性和純潔性提供制度保障，是基層黨組織組織力建設的強大后盾。

在新民主主義革命時期，1925年通過的《對于組織問題之議決案》《組織問題議決案》提出了擴大黨員的具體方式。1927年通過的《最近組織問題的重要任務議決案》要求各級黨部要以工農(nóng)分子新干部替換非無產(chǎn)階級知識分子干部，使無產(chǎn)階級和貧民在黨的領導干部中占最大多數(shù)。1940年中央書記處發(fā)布《關于辦理黨校的指示》，決定設中級黨校、區(qū)級黨校和初級培訓班三個層次，用馬列主義理論與中國革命實際情況來教育干部。《中央關于高級學習組的決定》則重在“提高黨內(nèi)高級干部的理論水平與政治水平”。1941年《中央關于增強黨性的決定》提出了增強黨性的具體措施，強調(diào)“要用自我批評的武器和加強學習的方法，來改造自己使適合于黨與革命的需要”，要求“從中央委員以至每個黨部的負責領導者，都必須參加支部組織，過一定的黨的組織生活，虛心聽取黨員群眾對于自己的批評，增強自己黨性的鍛煉”。延安整風時期，中央頒布的《關于在職干部教育的決定》分別從業(yè)務教育、政治教育、文化教育、理論教育四個方面規(guī)定了教育范圍。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨既要繼續(xù)推進自身建設，也要應對在全國范圍內(nèi)執(zhí)政面臨的新形勢和新課題，自身建設的任務更加緊迫。1950年頒布的《中共中央關于在全黨全軍開展整風運動的指示》要求“整頓干部作風”，“有領導有組織有準備地進行整黨整干工作”。在宣傳教育方面，《中共中央關于健全各級宣傳機構(gòu)和加強黨的宣傳教育工作的指示》（1951）、《中共中央關于輪訓全黨高、中級干部和調(diào)整黨校的計劃》（1954）相繼印發(fā)。在干部隊伍建設方面，出臺了《中共中央關于加強干部管理工作的決定》（1953）。

改革開放之后，黨的自身建設進一步加強。1983年中共十二屆二中全會通過的《中共中央關于整黨的決定》根據(jù)“統(tǒng)一思想，整頓作風，加強紀律，純潔組織”的任務安排，提出“執(zhí)行黨的紀律，揭露和解決黨內(nèi)存在的思想、作風和組織嚴重不純的問題，實現(xiàn)黨風的根本好轉(zhuǎn)”。2009年，中共中央印發(fā)了《關于加強和改進新形勢下黨的建設若干重大問題的決定》，明確要求進一步鞏固和加強黨的基層組織，而其中的重點就在于推進各領域黨的基層組織建設，實現(xiàn)黨組織和黨的工作全社會覆蓋，適應新形勢和新任務的要求推進基層黨組織工作創(chuàng)新，以提高素質(zhì)為重點增強黨員隊伍生機活力，建設高素質(zhì)基層黨組織帶頭人隊伍，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的基層黨建新格局。

中國特色社會主義進入新時代，黨的中央組織、中央紀委和中央工作部門相繼印發(fā)了一系列加強黨的自身建設的法規(guī)制度和規(guī)范性文件。例如2012年頒布實施的《關于加強和改進非有制企業(yè)黨的建設工作的意見（試行）》、2014年印發(fā)的《關于加強基層服務型黨組織建設的意見》《關于在第二批黨的群眾教育實踐活動中進一步加強基層黨組織建設的通知》《關于進一步加強和改進新形勢下高校宣傳思想工作的意見》《關于加強中小學校黨的建設工作的意見》《關于在深化國有企業(yè)改革中堅持黨的領導加強黨的建設的若干意見》《全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》等規(guī)范性文件，都明確了如何從政治、思想、組織、作風、紀律、制度和廉政等各個方面推動基層黨的建設。而《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》（2012/2019）、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013—2017年）》（2013）、《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014）、《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》（2017）、《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個五年規(guī)劃（2018—2022年）》（2018）、《關于加強和改進城市基層黨的建設工作的意見》（2019）、《中共中央組織部關于進一步加強和改進街道社區(qū)黨的建設工作的意見》（2019）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》（2019）的陸續(xù)出臺，進一步提升了黨的自身建設法規(guī)制度的規(guī)范化程度，以此為主要原則、基本框架、重點內(nèi)容的基層組織建設的路線、重點和關鍵等也相應規(guī)定得更加明晰。

六、監(jiān)督保障法規(guī)制度重在體現(xiàn)對基層黨組織組織力建設的約束與激勵功能

黨的監(jiān)督保障法規(guī)制度，是調(diào)整黨的監(jiān)督、激勵、懲戒、保障等的黨內(nèi)法規(guī)，為保證黨組織和黨員干部履行好黨和人民賦予的職責提供制度保障。對于基層黨組織的組織力建設來說，監(jiān)督保障法規(guī)制度的作用在于加強紀律約束、確保行為規(guī)范，提供內(nèi)生動力、激發(fā)組織活力，規(guī)范工作程序、保障有序有力。

其一，加強紀律約束，確保行為規(guī)范。自成立之日起，黨就開始運用黨內(nèi)法規(guī)進行黨內(nèi)監(jiān)督、加強紀律約束的實踐。《中國共產(chǎn)黨第一個綱領》指出：“工人、農(nóng)民、士兵和學生的地方組織中黨員人數(shù)多時，可派他們到其他地區(qū)去工作，但是一定要受地方執(zhí)行委員會的嚴格監(jiān)督?！?1925年中共四大通過的《中國共產(chǎn)黨第二次修正章程》在“紀律”一節(jié)中明確要求“全國大會及中央執(zhí)行委員會之議決，本黨黨員皆須服從之”，規(guī)定了“必須開除之”的六項違紀行為。1927年中共五大委托中央政治局起草的《中國共產(chǎn)黨第三次章程修正決案》提出，“嚴格黨的紀律是全體黨員及全體黨部最初的最重要的義務，黨部機關之決議，應當敏捷的與正確的執(zhí)行之”。同時，“為鞏固黨的一致及威權起見”，專設“監(jiān)察委員會”一章。 1931年5月，中共中央通過了《中央巡視條例》（1932年3月12日中央組織局重新審查通過），明確了巡視員的條件、任務、工作方式和職權等內(nèi)容，黨內(nèi)巡視制度初步建立起來。 1933年9月17日，中共中央通過《關于成立中央黨務委員會及中央蘇區(qū)省縣監(jiān)察委員會的決議》，明確指出“要防止黨內(nèi)有違反黨章破壞黨紀不遵守黨的決議及官僚腐化等情弊發(fā)生”，對基層黨組織發(fā)揮監(jiān)督和約束功能。改革開放以后，中國共產(chǎn)黨先后出臺了《黨員領導干部廉潔從政若干準則（試行）》（1997）、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2003）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》（2003）、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》（2009）等。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨在監(jiān)督保障法規(guī)制度領域加快了立法步伐?！吨袊伯a(chǎn)黨廉潔自律準則》《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》《關于加強新形勢下黨的督促檢查工作的意見》《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例（試行）》等重要文件相繼出臺?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《中國共產(chǎn)黨問責條例》（2016/2019）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢査機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》（2019）等黨內(nèi)法規(guī)及規(guī)范性文件，為黨內(nèi)監(jiān)督奠定了制度基礎。

其二，提供內(nèi)生動力，激發(fā)組織活力。激勵性法規(guī)的主要功能是評價、引導和教育。一方面，對工作表現(xiàn)突出、取得實績的黨員和黨組織進行激勵，可以在黨內(nèi)構(gòu)建積極的行為預期，通過正向評價形成促進黨員、黨組織作為的新推動力。另一方面，通過樹立先進典型，傳遞正向的價值認可，能夠?qū)鶎狱h組織和黨員產(chǎn)生教育作用，發(fā)揮行為引導功能?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)功勛榮譽表彰條例》（2017）、《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》（2020）等法規(guī)及規(guī)范性文件，通過授予勛章、榮譽稱號，表彰以及頒發(fā)紀念章等形式，對黨員、黨組織進行褒獎，成為黨內(nèi)激勵、黨員權利保障與黨內(nèi)工作運行保障的重要制度依據(jù)。

其三，規(guī)范工作程序，保障有序有力。保障類法規(guī)的主要作用是為黨務工作的開展確立制度遵循。此類法規(guī)主要涉及黨內(nèi)機關檔案工作、法規(guī)制定工作、公文處理工作、保密工作、統(tǒng)計與信息化工作等。例如，《黨政機關公文處理工作條例》（2012）確立了黨政機關實施領導、履行職能、處理公務的具有特定效力和規(guī)范體式的文書運行機制，從而使基層黨組織一方面能夠準確貫徹落實黨和國家的方針政策，學習法規(guī)和規(guī)章，推進各項工作，另一方面能夠及時請示、報告和交流情況，保障基層黨組織的工作水平和能力。將黨務工作納入制度化軌道，可以避免行為隨意性，增強行為預期性，提高黨建科學化水平。

結(jié)語

理解或者把握基層黨組織的組織力建設有多個切入點，例如組織體系、組織成員、組織制度等，其中的每一種視角都能夠基于客觀事實本身和討論邏輯為我們呈現(xiàn)出組織力建設的特定樣態(tài)。選擇中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)制度為切入點，系統(tǒng)梳理黨內(nèi)法規(guī)制度中關于基層黨組織定位、職責、任務、活動方式等的規(guī)范性表達，既能夠展示出基層黨組織組織力建設的制度環(huán)境，也能夠體現(xiàn)基層黨組織組織力建設發(fā)展的邏輯理路。黨內(nèi)法規(guī)為基層黨組織組織力建設提供穩(wěn)定的、持續(xù)的、權威性的制度保障，這種保障隨時以時代問題、實踐問題和理論問題為依歸，問題導向的制度建設使黨內(nèi)法規(guī)本身表現(xiàn)出開放性、前瞻性和發(fā)展性，同時也使基層黨組織的組織力建設呈現(xiàn)出靈活性、適應性和有效性。觀念和問題水位的不斷抬升，也為基層黨組織的組織力提升提供了競爭性動能?；鶎又卫硎菄抑卫淼幕?，堅持黨對基層治理的全面領導，把黨的領導貫穿基層治理全過程、各方面，尤其需要不斷增強基層黨組織的組織力?；鶎狱h組織有力量，基層政權有底氣，基層群眾有活力，黨的執(zhí)政基礎就會更加堅實，實現(xiàn)基層治理現(xiàn)代化就會更有保障，中國特色基層治理的制度優(yōu)勢也會得到充分展現(xiàn)。

注釋：

① 習近平：《決勝全面建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告》，人民出版社2017年版，第65頁。

② 《中國共產(chǎn)黨章程》，人民出版社2017年版，第21頁。

③ 中央檔案館、中共中央文獻研究室編：《中共中央文件選集》第24冊，人民出版社2013年版，第169、169頁。

④⑤⑥⑦⑧⑨⑩ 中央檔案館編：《中共中央文件選集》第1冊，中共中央黨校出版社1989年版，第3、4、6、93、94、96—97、159、384、90、91、75、4、387頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第2冊，中共中央黨校出版社1989年版，第172、180、611、612—613、611、182、180、180、182頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第3冊，中共中央黨校出版社1989年版，第150、279、473、473、152、151頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第4冊，中共中央黨校出版社1989年版，第473、77、201—202、383、645—646頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第6冊，中共中央黨校出版社1989年版，第603、309頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第15冊，中共中央黨校出版社1991年版，第131—132頁。

《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，《人民日報》2019年11月6日。

中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第4冊，中央文獻出版社2011年版，第208頁。

中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第19冊，中央文獻出版社2011年版，第423頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第11冊，中共中央黨校出版社1991年版，第217、377頁。

中共中央文獻研究室編：《朱德年譜（新編本）》（中），中央文獻出版社2016年版，第699頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第12冊，中共中央黨校出版社1991年版，第156、192、192—193頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第13冊，中共中央黨校出版社1991年版，第205、146—147頁。

中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》第1冊，中央文獻出版社1992年版，第217—218頁。

中央文獻研究室編：《十二大以來重要文獻選編》（上），人民出版社1986年版，第392—393頁。

中共中央文獻研究室、中央檔案館編：《建黨以來重要文獻選編（1921—1949）》第8冊，中央文獻出版社2011年版，第374—379頁。

中央檔案館編：《中共中央文件選集》第9冊，中共中央黨校出版社1991年版，第340頁。

作者簡介：陳家剛，中國人民大學馬克思主義學院教授、博士生導師，中國人民大學當代政黨研究平臺研究員，北京，100872。

（責任編輯 劉龍伏）