城市管理精細化的上海經(jīng)驗

馬心怡 陳醉

[摘 要]上海立足本地實際，在推進城市管理精細化的實踐進程中，探索搭建了上海城市管理精細化“一核三全四化”的核心思路框架和“三級平臺、五級應用”的運行主架構(gòu)，逐步探索出了特色鮮明的城市管理精細化“上海模式”，向“一屏觀天下、一網(wǎng)管全城”目標不斷邁進。上海實踐的經(jīng)驗啟示包括：一是堅持黨建引領(lǐng)，凝聚多元共治合力;二是站穩(wěn)人民立場，服務需求導向;三是實現(xiàn)標準共享，助推組織間數(shù)據(jù)流通;四是化被動為主動，從經(jīng)驗判斷轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)智能研判。

[關(guān)鍵詞]城市治理;精細化管理;上海

目前，上海已經(jīng)高質(zhì)量完成城市管理精細化的第一個三年行動計劃，在邁向“一屏觀天下、一網(wǎng)管全城”實踐探索中搭建了上海城市管理精細化的核心思路框架（“一核三全四化”）和運行主架構(gòu)（“三級平臺、五級應用”），成功實現(xiàn)政務服務“一網(wǎng)通辦”和城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”的全覆蓋、全過程、全天候，鮮明地形成了城市管理精細化的上海經(jīng)驗。

一、上海：超大城市的基本現(xiàn)狀與主要特點

隨著城市化進程加快，大量人口在城市空間快速聚集。2014年，國務院印發(fā)《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，上調(diào)劃定城市類型人口規(guī)模標準并增加“超大城市”類型，規(guī)定城區(qū)常住人口超過一千萬以上的城市為“超大城市” ①。作為超大城市的上海，全市下轄16個區(qū)，107個街道，總面積達6340.5平方千米。截至2020年11月，常住人口達2487.09萬人 ②。

因為龐大的人口規(guī)模、復雜的人口結(jié)構(gòu)和多樣化的社會情境，超大城市在城市治理方面通常都會面臨多元化和多層次的公共服務需求和城市管理需求。上海這座超大規(guī)模城市的主要特點是人多車多、樓多企多、管多線多 ③。一是在城市人口規(guī)模及其流動性方面，上海城市常住人口2487.09萬，與2010年相比，十年共增加1851699人，增長8.0%，年平均增長率為0.8%。二是在交通運行方面，上海市區(qū)每月出行3天以上的車有765萬輛，每月出行7天以上的車達576萬輛，其中，每日高峰在途車輛達70萬。上海還擁有包括地鐵、輕軌、磁懸浮等軌道交通線路共19條，截至2021年1月運營里程共計772千米，工作日客流量逾1100萬人次，居全國首位，并已形成網(wǎng)絡(luò)格局。三是在高層建筑和地下管道方面，上海24米以上高層建筑達6萬幢，100米以上的超高建筑逾千棟。城區(qū)地下管線達12萬余公里，供水、供電、供氣和通信等規(guī)模龐大的城市生命線相互交織在一起，形成了相互關(guān)聯(lián)、相互依賴、相互影響和相互作用的復雜網(wǎng)絡(luò)體系。因此，線路故障等問題會通過復雜網(wǎng)絡(luò)快速蔓延和產(chǎn)生“蝴蝶效應”，進而可能誘發(fā)大面積的系統(tǒng)性復雜風險 ④。四是在企業(yè)及其風險源方面，上海各類企業(yè)達217萬余家，其中，作為風險源的危化品企業(yè)逾萬家，加油站840家。不僅如此，由于獨特的地理環(huán)境，上海災害性天氣頻發(fā)，2019年達126次，2020年達174次。上海的超大城市規(guī)模對城市運行的精細化管理水平提出了嚴峻挑戰(zhàn)，也對積極預防和應急處置各類城市運行問題與風險提出了迫切需求。

二、城市管理精細化的上海實踐

自20世紀50年代始，精細化管理作為一種企業(yè)管理理念被引入學術(shù)界，目前已成為公共管理領(lǐng)域的新興概念，并向城市治理領(lǐng)域發(fā)展。現(xiàn)有研究主要聚焦三個層面的內(nèi)容：一是聚焦“精細化管理”的理念層面，將“精細化”的理念體現(xiàn)在管理全過程之中，既強調(diào)任務過程的具體化、細節(jié)化、規(guī)范化 ⑤，也強調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變、城市治理思維方式轉(zhuǎn)變，表現(xiàn)為治理權(quán)力系統(tǒng)、治理機制和治理主體間關(guān)系的三重精細化 ⑥。二是聚焦“精細化管理”的操作層面，融入技術(shù)和數(shù)據(jù)兩大要素，強調(diào)治理過程中的理性操作取向 ⑦。三是聚焦“精細化管理”的實踐層面，著重強調(diào)打通城市治理的“最后一公里”，關(guān)注城市基層治理實踐，如街鎮(zhèn)和社區(qū)。

傳統(tǒng)的城市管理體制之復雜性主要體現(xiàn)在跨層級、跨部門間的系統(tǒng)嵌頓、條塊糾纏和層級互擾帶來的低效，具體表現(xiàn)在層級之間的職責分工不順、組織間的協(xié)調(diào)不順。為此，上海立足需求導向、打通部門壁壘、實現(xiàn)數(shù)據(jù)和技術(shù)互通，探索以“三級平臺、五級應用”為核心，搭建城市運行中心管理架構(gòu)，不僅在市、區(qū)、街鎮(zhèn)三個層級進行分工創(chuàng)新，還將技術(shù)、數(shù)據(jù)、規(guī)范的共享與統(tǒng)一應用至市、區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格、園區(qū)、單位、樓宇等多層級、多類型治理單元中，有效實現(xiàn)了政務服務的“一網(wǎng)通辦”和城市運行的“一網(wǎng)統(tǒng)管”，分別聚焦城市事務的“高效辦理”和“高效處置”。在上海的城市管理精細化創(chuàng)新實踐中所形成的“兩張網(wǎng)”，背后是由技術(shù)倒逼引發(fā)的政府管理模式創(chuàng)新、治理理念革新和體制機制的變革。

（一）上海城市管理精細化的政策體系

上海在創(chuàng)新城市治理領(lǐng)域一直走在全國前列。2017年底，中共上海市委、上海市人民政府發(fā)布了《關(guān)于加強本市城市管理精細化工作的實施意見》。2018年2月，上海發(fā)布了《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉三年行動計劃（2018—2020年）》，為上海開展城市管理精細化創(chuàng)新實踐提供了具體行動的路線圖。各市轄區(qū)根據(jù)上級文件部署，按照各區(qū)委、區(qū)政府的具體要求，制定區(qū)級層面的行動計劃。同年2月，上海在原城市綜合管理推進領(lǐng)導小組的基礎(chǔ)上，調(diào)整設(shè)立了上海市城市管理精細化工作推進領(lǐng)導小組，但原城市綜合管理所涉部門、單位與城市管理精細化需求尚未完全匹配，因此，在2019年6月，上海市政府辦公廳接續(xù)發(fā)布《上海市人民政府辦公廳關(guān)于成立上海市城市管理精細化工作推進領(lǐng)導小組的通知》，下設(shè)上海市城市管理精細化工作推進領(lǐng)導小組辦公室，負責具體事務的協(xié)調(diào)執(zhí)行。自此，一些具體領(lǐng)域的城市管理精細化實踐，由上海市城市管理精細化工作推進領(lǐng)導小組辦公室直接或聯(lián)合主要職能部門發(fā)文。2019年下半年，上海市人民政府召開專題新聞發(fā)布會，介紹上海全面推進城市管理精細化工作情況，在水環(huán)境治理、垃圾綜合治理、交通組織、施工組織管理、地下空間和各類管線管理、完善網(wǎng)格化管理體系、提升法治化水平、加強信息系統(tǒng)建設(shè)應用、推進城市綜合管理標準體系建設(shè)、創(chuàng)新社會治理加強基層建設(shè)等14項重點任務中取得顯著成效。2020年上旬，中共上海市委、上海市人民政府制定并發(fā)布《上海市城市運行“一網(wǎng)統(tǒng)管”建設(shè)三年行動計劃（2020—2022年）》，作為下一階段上海市城市管理精細化實踐的“指南針”。

（二）上海城市管理精細化的機構(gòu)與流程設(shè)置

1. 城市管理精細化工作推進領(lǐng)導小組及其辦公室

2019年6月，上海市城市管理精細化工作推進領(lǐng)導小組（下簡稱“領(lǐng)導小組”）正式成立，由副市長任組長、市政府副秘書長任常務副組長、住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會主任任副組長，小組成員包括上海市各委辦局副職、各市轄區(qū)副區(qū)長及電力、通信、網(wǎng)絡(luò)等相關(guān)企事業(yè)單位管理層人員等共計50余人。

領(lǐng)導小組下設(shè)辦公室（設(shè)在市住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會），由副組長（住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會主任）兼任辦公室主任。在市轄區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格及各基層單位、園區(qū)等治理單元中，也分別建立了該層級的城市管理精細化工作推進領(lǐng)導小組并設(shè)辦公室。各層級領(lǐng)導小組對各類城市管理專門工作小組和有關(guān)單位進行了整合，并緊緊依靠整合后的城市管理精細化工作推進領(lǐng)導小組辦公室開展各項工作，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門，實現(xiàn)功能整合，在全市范圍內(nèi)基本形成了以住房城鄉(xiāng)建設(shè)管理委員會為牽頭部門，相關(guān)行業(yè)主管部門之間聯(lián)動，市、區(qū)之間聯(lián)手的工作機制。

2. 一網(wǎng)通辦：市大數(shù)據(jù)中心與各業(yè)務部門的融合集成

2018年4月，上海市大數(shù)據(jù)中心揭牌成立，為了實現(xiàn)數(shù)據(jù)的快速整合與有效應用，各區(qū)、各部門之間形成合力，來自各層級、各類型的政府部門的數(shù)據(jù)按要求進行標準化處理，并收于“一網(wǎng)”之中。作為上海首創(chuàng)的政務服務品牌，“一網(wǎng)通辦”的實踐背后，是打破部門壁壘的全過程服務鏈條以及業(yè)務與數(shù)據(jù)平臺高度的融合集成。

“一網(wǎng)通辦”設(shè)計三類服務平臺，分別是直接面向公民和法人的服務前臺，發(fā)揮整合與協(xié)調(diào)功能的數(shù)據(jù)中臺與業(yè)務中臺，以及起到支撐性功能的數(shù)據(jù)后臺和業(yè)務后臺。服務前臺根據(jù)運行載體的不同可以分為線下的綜合受理窗口和線上的PC端及移動端應用。服務中臺是數(shù)據(jù)中臺和業(yè)務中臺的高度融合集成，數(shù)據(jù)中臺按需匯集各主題庫相關(guān)數(shù)據(jù)并進行整合;業(yè)務中臺通過給出具體的標準和機制，把流程和機制中的不確定性剔除，從而大幅降低溝通與協(xié)調(diào)成本，并提升協(xié)同效率。服務后臺由數(shù)據(jù)后臺和業(yè)務后臺融合集成，分別負責對跨部門碎片數(shù)據(jù)和操作細則進行歸集，從而為服務中臺提供有力的基礎(chǔ)支撐。

3. 一網(wǎng)統(tǒng)管：市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級城市運行管理中心

自2016年8月起，上海市各區(qū)、街鎮(zhèn)陸續(xù)建成城市網(wǎng)格化綜合管理中心，截至2019年，上海城市網(wǎng)格化管理已形成“1+16+214+5902”的城市綜合管理非緊急類監(jiān)督指揮體系，包括1個市數(shù)字化城市管理中心、16個區(qū)網(wǎng)格化綜合管理中心、214個街鎮(zhèn)網(wǎng)格化管理中心、5902個居村工作站，實現(xiàn)了城市管理公共空間全覆蓋。2018年以來，以現(xiàn)有的城市網(wǎng)格化管理系統(tǒng)為基礎(chǔ)，積極布局城市管理“神經(jīng)元系統(tǒng)”，升級建設(shè)“城市大腦”，綜合運用大數(shù)據(jù)、云計算和人工智能技術(shù)，推動實現(xiàn)智能發(fā)現(xiàn)、自動指令、快速處置、實時反饋的全流程精細化管理。2020年4月，上海市級城市運行管理中心成立后，各市轄區(qū)和各街鎮(zhèn)大多在原先城市網(wǎng)格化綜合管理中心基礎(chǔ)上翻牌成立城市運行管理中心 ⑧，大多整合了原有的綜合管理中心、12345市民熱線、城市網(wǎng)格化綜合管理中心職能，還有個別中心增設(shè)了新的職能。

上海城市管理精細化運行的主架構(gòu)是“三級平臺、五級應用”，指的是市、區(qū)、街鎮(zhèn)三級建設(shè)城運中心和信息平臺，五級應用即在三級平臺的基礎(chǔ)上加上網(wǎng)格和社區(qū)，而該架構(gòu)依托的技術(shù)平臺即三級上海市城市運行系統(tǒng)，其中，市級系統(tǒng)主管全局、區(qū)級系統(tǒng)注重協(xié)調(diào)、街鎮(zhèn)系統(tǒng)落實執(zhí)行，詳見圖1。在市級層面，由市公安局、市交通委、市應急局、市氣象局、市稅務局等部門組成市級聯(lián)動部門，依托IDPS交通管理系統(tǒng)等技術(shù)平臺，實現(xiàn)城市體征檢測、常態(tài)風險管理、城運統(tǒng)籌管理和重大事件處置四大職能。在區(qū)級層面，由區(qū)公安局、區(qū)城管局、區(qū)市場監(jiān)管局、區(qū)綜治辦等部門組成區(qū)級聯(lián)動部門，作為中層組織主要負責事項的發(fā)現(xiàn)受理、任務下發(fā)、跟蹤處置、應急指揮、聯(lián)動協(xié)同和監(jiān)督評價。在街鎮(zhèn)層面，由城管中隊、市場所、派出所、網(wǎng)格中心等部門組成街鎮(zhèn)聯(lián)動部門，具體處理市容環(huán)境、園林綠化、公共設(shè)施、河道管理、街面秩序、施工管理、突發(fā)事件、流動人口、糾紛協(xié)調(diào)、犬類管理、社會治安、防災抗災、房態(tài)管理、違法建筑等具體事項。

三、上海城市管理精細化的經(jīng)驗與啟示

（一）堅持黨建引領(lǐng)，凝聚多元共治合力

上海在推進城市管理精細化建設(shè)進程中，始終堅持黨的全面領(lǐng)導，推進層級協(xié)同，凝聚多元共治合力。第一，始終堅持黨組織在城市管理精細化建設(shè)中的全面領(lǐng)導地位，為城市管理精細化建設(shè)定基調(diào)、指方向、明任務。在黨中央和中共上海市委領(lǐng)導下，上海市人民政府先后發(fā)布了《關(guān)于加強本市城市管理精細化工作的實施意見》與《貫徹落實〈中共上海市委、上海市人民政府關(guān)于加強本市城市管理精細化工作的實施意見〉三年行動計劃（2018-2020年）》，這是上海城市管理精細化建設(shè)的動員令、指南針與路線圖。第二，充分整合各級黨建平臺資源，實現(xiàn)各級城市治理單位高度賦能和有效聯(lián)動。在改革建設(shè)過程中，上海充分依托市、區(qū)、街鎮(zhèn)、居村四級黨委聯(lián)動體系，發(fā)揮各級黨組織的政治核心領(lǐng)導作用，引領(lǐng)市、區(qū)、街鎮(zhèn)、網(wǎng)格、基層治理單位的“三級平臺、五級應用”主架構(gòu)搭建。第三，積極發(fā)揮基層黨建在基層治理單位中的統(tǒng)籌抓總作用，將事件處置重心下沉基層。上海依托基層黨組織快速調(diào)動城管、市場監(jiān)管、市容綠化等聯(lián)合力量，并加強在社區(qū)業(yè)主委員會中建立黨組織，深入基層治理的“神經(jīng)末梢”。第四，以區(qū)域化黨建為引領(lǐng)，引導、鼓勵體制內(nèi)外各類活躍的治理主體開展積極合作，凝聚多元共治合力，讓更多的經(jīng)濟運行和生活服務類數(shù)據(jù)成為科學決策的重要依據(jù)。例如，騰訊公司與上海市大數(shù)據(jù)股份有限公司協(xié)同建設(shè)的低代碼輕應用平臺，已經(jīng)投放面向各級城運中心提供綜合服務。

（二）站穩(wěn)人民立場，服務需求導向

上海的城市管理精細化始終奉行“以人民為中心”的理念，以提升人民的安全感、滿意度和獲得感為目標，在第二輪城市管理精細化三年行動計劃中，從市民反映最集中、感受最強烈、期盼最迫切的問題入手，更加注重城市的人民性 ⑨，服務人民需求導向。第一，堅持人民城市人民建。2018年7月1日，上?！耙痪W(wǎng)通辦”總門戶在“中國上海”網(wǎng)站上線試運行，并于2019年7月推出“一網(wǎng)通辦好差評制度”，對實名差評，承辦單位須在1個工作日內(nèi)聯(lián)系評價人核實情況，情況屬實的，一般事項在5個工作日、復雜事項在10個工作日內(nèi)完成整改，并公開回復辦事人。截至2020年7月，評價總量達310多萬條，其中“基本滿意”“滿意”和“非常滿意”比率達99.85%，持續(xù)改善城市管理精細化水平和質(zhì)量。第二，堅持人民政府為人民。城市治理的核心是實現(xiàn)公共利益的最大化，上海在實踐中探索搭建了城市管理精細化“一核三全四化”的核心思路框架：“一核”即將服務市民需求作為核心，“三全”即落實全覆蓋、全過程、全天候，“四化”即法治化、智能化、標準化和社會化。2020年，上?！耙痪W(wǎng)通辦”平臺日均辦事17.3萬件，成功接入2000多個政務服務事項，已實現(xiàn)行政審批事項全覆蓋，市民和企業(yè)用戶基本全覆蓋，大力推進集成服務、只跑一次、一次辦成。

（三）實現(xiàn)標準共享，助推組織間數(shù)據(jù)流通

數(shù)千年城市發(fā)展進入算力時代，算力已經(jīng)成了城市的主要競爭力，而計算的基礎(chǔ)是標準化數(shù)據(jù)。上海在推進城市管理精細化建設(shè)進程中，依托統(tǒng)一的、標準化的數(shù)據(jù)作為連接紐帶，實現(xiàn)部門之間的互聯(lián)互通，打破信息壁壘。在對外服務方面，通過大數(shù)據(jù)中心高效匯聚政府和社會各方面的相關(guān)數(shù)據(jù)，對多來源數(shù)據(jù)資源進行標準化處理，從而能夠針對特定服務對象的特定事項進行精準快速的數(shù)據(jù)需求匹配。在對內(nèi)管理方面，標準化數(shù)據(jù)為城市的精細化管理提供互動的載體，具體體現(xiàn)在規(guī)范共享、數(shù)據(jù)標準共享、技術(shù)規(guī)范統(tǒng)一、考核評估統(tǒng)一、內(nèi)控規(guī)范統(tǒng)一和安全規(guī)范統(tǒng)一六個方面，標準化數(shù)據(jù)作為打通部門信息壁壘的重要基礎(chǔ)，為城市管理精細化建設(shè)提供統(tǒng)一行動依據(jù)。例如，在平安建設(shè)領(lǐng)域，近年來上海市會同各個有關(guān)部門，深入開展安全生產(chǎn)、食品安全、公共衛(wèi)生、消防等領(lǐng)域的標準體系研究，制定了《重點單位重要部位安全技術(shù)防范系統(tǒng)要求》等涉及安全管理領(lǐng)域的地方標準20余項，在各個層級通過形成統(tǒng)一且完善的標準體系，實現(xiàn)層級間的高效聯(lián)動基礎(chǔ)。

（四）化被動為主動，從經(jīng)驗判斷轉(zhuǎn)向數(shù)據(jù)智能研判

傳統(tǒng)的城市管理依賴密集人力資源，已無法有效應對超大規(guī)模城市管理精細化需求，而基于“一網(wǎng)統(tǒng)管”基礎(chǔ)的精細化城市治理依托人機互動，將態(tài)勢感知、趨勢預判、資源調(diào)動和行動協(xié)同的多關(guān)口一并前移。例如，上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”三年行動計劃中開發(fā)了防汛防臺系統(tǒng)，其中以上海市長寧區(qū)仙霞新村街道防汛防臺管理專頁最為典型，該專頁內(nèi)嵌于街道城運平臺中，包含氣象預警信息、日常檢查、重點部位監(jiān)管、物資儲備、應急處置、避難管理、數(shù)據(jù)分析研判等7大功能，覆蓋汛前檢查準備、汛中應急值守、汛后分析研判等3個階段。專頁開發(fā)了界面展示、流程管理、單兵設(shè)備使用三大模塊，將汛期的突發(fā)狀況和分散式信息在“一網(wǎng)統(tǒng)管”城運平臺上進行有機整合，實施應急聯(lián)動，確保隱患及時排除，全面提升了防汛防臺應急的信息化水平。

注釋：

①《國務院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》，2014年10月29日，http：//www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/20/content_9225.htm.

②《上海市第七次全國人口普查主要數(shù)據(jù)公報（第一號）》，2021年5月18日，http：//tjj.sh.gov.cn/tjgb/20210517/cc22f48611f24627bc5ee2ae96ca56d4.html.

③徐惠麗：《“一網(wǎng)統(tǒng)管”——下一個十年的城市治理》，復旦MPA名家論壇2021年第4期，2021年3月27日。

④陳醉、原珂：《基于大數(shù)據(jù)應用的城市生命線復雜風險智能預測預警》，《社會主義研究》2020年第3期。

⑤陸志孟、于立平：《提升社會治理精細化水平的目標導向與路徑分析》，《領(lǐng)導科學》2014年第13期。

⑥趙孟營：《社會治理精細化：從微觀視野轉(zhuǎn)向宏觀視野》，《中國特色社會主義研究》2016年第1期。

⑦蔣源：《從粗放式管理到精細化治理：社會治理轉(zhuǎn)型的機制性轉(zhuǎn)換》，《云南社會科學》2015年第5期。

⑧侯曉菁、李瑞昌：《“一網(wǎng)統(tǒng)管”讓城市管理更智能——上海市街鎮(zhèn)應急工作調(diào)查》，《中國應急管理》2021年第5期。

⑨《上海啟動第二輪城市管理精細化三年行動》，2021年5月12日，https：//m.gmw.cn/2021-05/12/1302288801.html.

馬心怡系復旦大學國際關(guān)系與公共事務學院博士研究生，陳醉系廣東省中山市人力資源和社會保障局二級主任科員

（責任編輯 王 玉）