全球環(huán)境基金促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的路徑及啟示

彭亞媛 馬忠法

（l．江蘇大學(xué)，江蘇 鎮(zhèn)江 2l20l3；2．復(fù)旦大學(xué)，上海 200433）

如何運(yùn)用綠色金融幫助發(fā)展中國家跨越技術(shù)鴻溝？全球環(huán)境基金（GEF）獨(dú)特的綠色技術(shù)融資方式和技術(shù)轉(zhuǎn)移示范項(xiàng)目為該問題提供了新思路。從中國世博會(huì)的燃料電池城市客車到孟加拉國節(jié)能窯爐，GEF通過從全球技術(shù)市場上尋找最佳可行技術(shù)，并為這些綠色技術(shù)產(chǎn)生的“增量成本”提供資助，打通了綠色技術(shù)融資、獲取、適用和推廣等國際技術(shù)轉(zhuǎn)移環(huán)節(jié)。

GEF如何利用有限的資金實(shí)現(xiàn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的目標(biāo)？對(duì)中國“一帶一路”國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心的建設(shè)又有何啟示？現(xiàn)有研究集中于GEF的環(huán)境融資及其政治影響，①朱光耀． 全球環(huán)境基金與中國可持續(xù)發(fā)展[M]． 北京: 中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社, 2007; 于宏源． 全球環(huán)境基金與中國環(huán)境外交[J]．當(dāng)代亞太, 2006,(2)．并未關(guān)注到GEF在促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移中的重要作用。

一、國際公共產(chǎn)品視閾下的全球環(huán)境基金

（一）國際公共產(chǎn)品理論與全球環(huán)境基金

公共產(chǎn)品是指一國政府為全體社會(huì)成員提供的、滿足公共需求的產(chǎn)品和勞務(wù)，具有非競爭性和非排他性的特征。①樊勇明． 區(qū)域性國際公共產(chǎn)品——解析區(qū)域合作的另一個(gè)理論視點(diǎn)[J]． 世界經(jīng)濟(jì)與政治, 2008,(l)．國際公共產(chǎn)品②徐崇利． 國際公共產(chǎn)品理論與國際法原理[J]． 國際關(guān)系與國際法學(xué)刊, 20l2,(l)． 徐崇利教授將“國際公共產(chǎn)品”與“全球公共產(chǎn)品”從供給者的角度做了區(qū)分，認(rèn)為后者涉及的供給者不僅有國家和政府間國際組織，還有非政府組織和商業(yè)組織。根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn)，全球環(huán)境基金顯然屬于“國際公共產(chǎn)品”，本文采用此觀點(diǎn)。是對(duì)公共產(chǎn)品概念的延伸與擴(kuò)展。查爾斯·金德爾伯格認(rèn)為國際經(jīng)濟(jì)體系的穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)需要一些國家來承擔(dān)公共成本。③[美]金德爾伯格． l929～l939年世界經(jīng)濟(jì)蕭條[M]． 宋承先, 洪文達(dá)譯． 上海: 譯文出版社, l986．世界銀行將國際公共產(chǎn)品定義為 “具有強(qiáng)外部性的跨界商品、資源、服務(wù)、規(guī)則系統(tǒng)或政策體制”。④石靜霞．“一帶一路”倡議與國際法——基于國際公共產(chǎn)品供給視角的分析[J]． 中國社會(huì)科學(xué), 202l,(l)．英奇·考爾認(rèn)為其是一種擴(kuò)展到所有國家、群體和世代的趨于普遍化的惠益。⑤Kaul, Inge, Grunberg, Isabelle, Stern, Marc． Global Public Goods: International Cooperation in 2l Century[M]． Oxford: Oxford University Press, l999．筆者認(rèn)為，國際公共產(chǎn)品的本質(zhì)是讓各國人民均能受益，既可以是無形的（如和平穩(wěn)定），也可以是有形的（如世界貿(mào)易組織）。

GEF是集綠色融資和技術(shù)援助于一體的國際公共產(chǎn)品。GEF的主要任務(wù)是將各國國內(nèi)的環(huán)保項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂腥颦h(huán)境效益的項(xiàng)目，并為該過程中產(chǎn)生的“增量”提供資助。⑥朱源． 美國環(huán)境政策與管理[M]． 北京: 科學(xué)技術(shù)文獻(xiàn)出版社, 20l4．從參與角度看，GEF具有高度的開放性和包容性。GEF擁有l(wèi)84個(gè)成員國、l8個(gè)國際合作機(jī)構(gòu)以及諸多非政府組織和私營部門的參與。從受益角度來看，GEF的受益方是全體人類，其目標(biāo)是“投資我們的星球”。從資助范圍來看，GEF項(xiàng)目囊括了全球性重大公共環(huán)境問題，如氣候變化、臭氧層耗損、生物多樣性、水資源短缺、土地沙漠化以及海洋污染等。

GEF的使命之一就是促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移。這是一項(xiàng)非常特殊的國際公共產(chǎn)品，既不是僅由霸權(quán)國家供給即可實(shí)現(xiàn)，也不是各國貢獻(xiàn)的簡單等權(quán)加總。從宏觀上看，綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散有利于提升全球福祉；從微觀上看，綠色技術(shù)的流入流出將影響一個(gè)國家的綜合實(shí)力。⑦彭亞媛, 馬忠法． 管制與自由: 國際技術(shù)轉(zhuǎn)移法律規(guī)則的回顧與展望[J]． 國際經(jīng)濟(jì)法學(xué)刊, 202l,(3)．由于技術(shù)轉(zhuǎn)移會(huì)削弱發(fā)達(dá)國家的比較優(yōu)勢，傳統(tǒng)的“公共產(chǎn)品霸權(quán)供給論”在此并不適用。這種觀點(diǎn)認(rèn)為國際公共產(chǎn)品主要由霸權(quán)國提供，霸權(quán)國通過為國際社會(huì)提供穩(wěn)定的國際金融、貿(mào)易、投資等體系，換取其他國家對(duì)由霸權(quán)國所建立的國際秩序的認(rèn)同。⑧張茉楠． 中國倡導(dǎo)公共產(chǎn)品供給新模式[EB/OL]． http://ihl．cankaoxiaoxi．com/20l8/03l9/2258945．shtml．[20l8-03-l9](202l-07-29)．20世紀(jì)30年代前，國際公共產(chǎn)品主要由英國提供，二戰(zhàn)結(jié)束后主要由美國提供。⑨許晉銘． 全球公共產(chǎn)品供給的理論深意[N]． 中國社會(huì)科學(xué)報(bào), 20l8-09-l3,(004)．但這種觀點(diǎn)過于強(qiáng)調(diào)大國的作用，忽略了其他國際社會(huì)成員參與供給國際公共產(chǎn)品的事實(shí)。2008年全球金融危機(jī)后，美國開始退縮，置自身國際責(zé)任于不顧轉(zhuǎn)而強(qiáng)調(diào)美國優(yōu)先，不僅減少國際公共產(chǎn)品的提供，甚至人為制造障礙。例如，美國不僅在氣候變化等領(lǐng)域中不愿履行技術(shù)轉(zhuǎn)讓義務(wù)，⑩曹明德． 中國參與國際氣候治理的法律立場和策略:以氣候正義為視角[J]． 中國法學(xué), 20l6,(l)．而且還炮制出“強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)讓”的概念，對(duì)發(fā)展中國家吸收和引進(jìn)技術(shù)祭起貿(mào)易保護(hù)主義大旗。①Lee, Jyh-An． Forced Technology Transfer in the Case of China[J]． Boston University Journal of Science & Technology Law,2020,(l)．此外，公共產(chǎn)品提供的“等權(quán)加總”理論也同樣不適用。這種理論認(rèn)為，每一個(gè)個(gè)體對(duì)公共產(chǎn)品生產(chǎn)的貢獻(xiàn)可簡單地加總到公共產(chǎn)品供給的總量上，且個(gè)體單位貢獻(xiàn)對(duì)公共產(chǎn)品供給總量水平的邊際影響是相同的。②孟于群, 楊署東． 國際公共產(chǎn)品供給: 加總技術(shù)下的制度安排與全球治理[J]． 學(xué)術(shù)月刊, 20l8,(l)．但由于不同個(gè)體的能力、實(shí)力以及意愿等方面的不同，他們對(duì)國際公共產(chǎn)品供給的貢獻(xiàn)大不相同。近年來，中國逐漸承擔(dān)起提供高質(zhì)量國際公共產(chǎn)品的重任。中國不僅從初期的受援國到現(xiàn)在成為GEF技術(shù)轉(zhuǎn)移示范項(xiàng)目“最佳可行技術(shù)”的提供者，而且還借助“一帶一路”倡議建立了6個(gè)國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，在發(fā)展（如“一帶一路”倡議）、組織（如國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心）和價(jià)值（如“構(gòu)建人類命運(yùn)共同體”理念）等方面不斷供給國際公共產(chǎn)品。③王棟, 曹德軍．“再全球化”視野下的中國角色——以全球公共產(chǎn)品供給為例[J]． 中央社會(huì)主義學(xué)院學(xué)報(bào), 20l7,(2)．

（二）全球環(huán)境基金源于世界對(duì)環(huán)境融資類公共產(chǎn)品的需求

20世紀(jì)下半葉，國際社會(huì)面臨著嚴(yán)峻的環(huán)境破壞和生態(tài)退化，亟需一項(xiàng)協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的國際公共產(chǎn)品，GEF的出現(xiàn)正順應(yīng)了歷史潮流。l992年里約會(huì)議秉持“可持續(xù)發(fā)展”理念提出兩個(gè)雄心勃勃的條約：《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》。然而，這兩個(gè)公約對(duì)發(fā)展中國家影響巨大，不僅需要為保護(hù)環(huán)境承擔(dān)更多的額外成本，而且還可能喪失諸多經(jīng)濟(jì)發(fā)展機(jī)會(huì)。發(fā)達(dá)國家既想獲得發(fā)展中國家對(duì)新公約的支持，又不想承擔(dān)全部損失，同時(shí)，國際環(huán)境治理也缺乏一項(xiàng)全球性的融資機(jī)制，GEF就在此時(shí)應(yīng)運(yùn)而生。④Young, Z．A New Green Order? The World Bank and the Politics of the Global Environment Facility[J]． Stanford Social Innovation Review, 2002,(2)．GEF的建立體現(xiàn)了國際社會(huì)對(duì)促進(jìn)環(huán)境融資與減少南北矛盾的迫切需求。

20世紀(jì)末，新自由主義學(xué)派的“市場化、私有化、自由化和全球一體化”逐漸占據(jù)主流，美國聯(lián)合世界銀行、國際貨幣基金組織向全球強(qiáng)制推行“華盛頓共識(shí)”，企圖用新自由主義模式改造全世界。⑤何秉孟．新自由主義: 通向?yàn)?zāi)難之路——兼論新自由主義與自由主義的淵源和區(qū)別[J]． 馬克思主義研究, 20l4,(ll)．在這種思潮之下，GEF的設(shè)計(jì)與運(yùn)作拋棄了l987年《蒙特利爾議定書》多邊基金從屬于環(huán)境公約以及全體協(xié)商一致的模式，轉(zhuǎn)而置于世界銀行之下，采取了“類企業(yè)”方式（a business-like approach）。然而，少數(shù)發(fā)達(dá)國家擁有世界銀行大部分投票權(quán)，有絕對(duì)的話語權(quán)。發(fā)展中國家擔(dān)心世界銀行管理下的GEF可能逐漸被主導(dǎo)國“私有化”，淪為北方國家攫取利益和控制南方國家的制度工具。為了解決這一問題，l994年GEF進(jìn)行大重組，脫離世界銀行成為獨(dú)立的常設(shè)機(jī)構(gòu)。目前，世界銀行、聯(lián)合國開發(fā)署和聯(lián)合國環(huán)境署管理GEF項(xiàng)目的實(shí)施與執(zhí)行。⑥世界銀行負(fù)責(zé)管理投資項(xiàng)目和全球環(huán)境信托基金, 聯(lián)合國開發(fā)署(UNDP)負(fù)責(zé)監(jiān)管技術(shù)援助項(xiàng)目、預(yù)投資研究和小額贈(zèng)款等項(xiàng)目, 聯(lián)合國環(huán)境署(UNEP)負(fù)責(zé)有關(guān)政策制定和組織科學(xué)技術(shù)交流。為增加項(xiàng)目靈活性、便利戰(zhàn)略規(guī)劃和定期績效評(píng)估，GEF每4年進(jìn)行一次增資。①Lattanzio, R． K．International Environmental Financing: The Global Environment Facility [EB/OL]． https://fas．org/sgp/crs/misc/R4ll65．pdf． [20l2-03-0l](202l-07-05)．GEF的資金主要用于協(xié)助發(fā)展中國家開展環(huán)境保護(hù)項(xiàng)目，并為多邊環(huán)境公約提供資金支持。②GEF． 全球環(huán)境基金概況[EB/OL]． http://www．gefchina．org．cn/qqhjjj/gk/20l603/t20l603l6_24275．html． [2006-l0-0l](20l9-l2-l9)．由此，GEF完成了從依附于世界銀行的盈利性金融工具到獨(dú)立的公共環(huán)境基金的轉(zhuǎn)變。

(三)全球環(huán)境基金提供的國際公共產(chǎn)品類型

GEF提供的國際公共產(chǎn)品主要有兩類。第一類是技術(shù)獲取（access to technology），為獲取綠色技術(shù)提供融資支持，以改善國際公共產(chǎn)品中的最弱環(huán)節(jié)產(chǎn)品（weakest links goods）。在最弱環(huán)節(jié)中，短板決定了整體公共福利的水平。③Shaffer, Gregory． International Law and Global Public Goods in a Legal Pluralist World[J]． European Journal of International Law, 20l2, (3)．由于新自由主義的推行，技術(shù)財(cái)產(chǎn)化趨勢增強(qiáng)，發(fā)展中國家往往無力負(fù)擔(dān)高能效的綠色技術(shù)，只能采用廉價(jià)但高污染、高能耗的技術(shù)。因此，GEF的一個(gè)重要使命就是促進(jìn)發(fā)展中國家利用先進(jìn)的綠色技術(shù)，從而消除短板，促進(jìn)全球環(huán)境增益。在這個(gè)過程中，GEF需要應(yīng)對(duì)“抗拒”問題，即相關(guān)國家拒絕或者不愿參與。在GEF第2個(gè)增資期中就曾出現(xiàn)過奧地利、法國和日本拒絕支付承諾款項(xiàng)的事件。

第二類是技術(shù)轉(zhuǎn)移(technology transfer)，即開展技術(shù)轉(zhuǎn)移示范項(xiàng)目，促進(jìn)綠色技術(shù)在發(fā)展中國家落地生根。這是國際公共產(chǎn)品中的綜合努力產(chǎn)品（aggregate efforts goods），即需要各個(gè)參與方共同采取集體行動(dòng)。GEF希望通過綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，幫助發(fā)展中國家解決技術(shù)知識(shí)欠缺和能力建設(shè)不足等問題。在技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目中，GEF不僅要制定詳盡的技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略計(jì)劃，而且還要引導(dǎo)國際組織、民間團(tuán)體以及東道國政府等多元主體參與合作。在此類公共產(chǎn)品的提供中，GEF往往需要應(yīng)對(duì)“搭便車”問題。GEF的多個(gè)項(xiàng)目就曾因?yàn)楹献鳈C(jī)構(gòu)的懈怠拖延而無所作為。

圖1 全球環(huán)境基金與國際公共產(chǎn)品的關(guān)系

二、全球環(huán)境基金促進(jìn)綠色技術(shù)獲取的融資安排

綠色技術(shù)的傳播擴(kuò)散是提升全球環(huán)境效益的重要措施之一。但由于綠色技術(shù)在研發(fā)、創(chuàng)新、適用方面存在巨大的風(fēng)險(xiǎn)，加上高昂的知識(shí)產(chǎn)權(quán)許可費(fèi)用，發(fā)展中國家的綠色技術(shù)獲取和運(yùn)用舉步維艱。為解決這一問題，GEF開發(fā)了“增量成本”的方法論，擴(kuò)展了多元融資工具。

（一）提供“增量成本”以促進(jìn)技術(shù)獲取

GEF創(chuàng)造性地采用了“增量成本”（incremental costs）的方法用于綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移?！霸隽砍杀尽笔荊EF運(yùn)行的基石，《關(guān)于建立重組后的全球環(huán)境基金的文書》第2條規(guī)定，GEF需要“提供贈(zèng)款和優(yōu)惠資金，以覆蓋為實(shí)現(xiàn)全球效益而產(chǎn)生的增量成本”。①Instrument for the Establishment of the Restructured Global Environment Facility(l994), Art． 2．https://www．thegef．org/sites/default/files/publications/GEF_Instrument-Interior-March23．20l5_l．pdf．[20l6-03-05](202l-04-05)．GEF中的“增量成本”是指將國家內(nèi)部的環(huán)保項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為全球項(xiàng)目時(shí)附加行動(dòng)所需的資金。②郭振林．全球環(huán)境基金[J]．中國環(huán)境管理,l992,(l)．例如，太陽能技術(shù)和煤炭技術(shù)均可達(dá)到同樣的國家發(fā)展目標(biāo)（發(fā)電），太陽能技術(shù)成本更高但污染更少。GEF可以為太陽能技術(shù)提供資金支持，以消除兩種技術(shù)方案之間的成本差額，此種差額即為“增量”。

為促進(jìn)“增量成本”在GEF項(xiàng)目中的統(tǒng)一適用，防止理解偏差，GEF于2007年發(fā)布了《應(yīng)用增量成本原則的操作指南》，提供了確定“增量成本”簡單務(wù)實(shí)的方法。根據(jù)該指南，GEF確定增量成本的方法包括：確定環(huán)境問題與障礙；識(shí)別全球環(huán)境效益；增量分析；制定結(jié)果導(dǎo)向型分析框架；審視聯(lián)合融資的作用。③GEF． Operational Guidelines for the Application of the Incremental Cost Principle [EB/OL]． https://www．thegef．org/sites/default/files/documents/OPERATIONAL．GUIDELINES．FOR_．THE_．APPLICATION．OF_．THE_．INCREMENTAL．COST_．PRINCIPLE_0_0_0_0．pdf．[2007-06-l3](2020-03-05)．

表1 主要變量的描述性統(tǒng)計(jì)

（二）多元化融資工具帶動(dòng)技術(shù)融資

GEF最重要的使命是將有限資金發(fā)揮最大社會(huì)效益。GEF通常采用贈(zèng)款以及非贈(zèng)款工具，對(duì)具有全球效益的環(huán)境項(xiàng)目予以資助。

1.GEF贈(zèng)款

小額贈(zèng)款是通過將資金直接贈(zèng)與社區(qū)團(tuán)體的方式，促進(jìn)地方環(huán)保行動(dòng)轉(zhuǎn)化為全球環(huán)境效益。GEF為世界各地的社區(qū)、民間組織提供資金和技術(shù)支持，用以收集、分享和復(fù)制地方上的成功經(jīng)驗(yàn)。①GEF． The GEF Small Grants Programme: Results Report[EB/OL]． https://www．thegef．org/sites/default/files/publications/SGP%20Results%20Report%2020l7-20l8．pdf．[20l8-l2-l9](2020-03-05)．由于GEF投資只針對(duì)具有全球環(huán)境效益的活動(dòng)，局部環(huán)境有益的區(qū)域性項(xiàng)目無法得到資助，因此，小額贈(zèng)款項(xiàng)目通常需要通過聯(lián)合融資來補(bǔ)充資金。聯(lián)合融資主要由GEF的項(xiàng)目合作伙伴提供。l992～20l5年，小額贈(zèng)款的聯(lián)合融資占項(xiàng)目總金融的53%，其中，當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)出資多達(dá)32%，其余資金來源于當(dāng)?shù)卣?、非政府組織、國際多邊機(jī)構(gòu)以及私人部門。②GEF． The A to Z of the SGP: A Guild to the GEF Small Grants Programme[EB/OL]．https://www．thegef．org/sites/default/files/publications/SGP-Manual_Digital-%20FINAL．pdf．[20l8-l0-04](2020-03-03)．小額贈(zèng)款的效果也十分顯著。在智利，GEF贈(zèng)款降低了屋頂光伏系統(tǒng)的費(fèi)用；在墨西哥，資本贈(zèng)款促使公司和農(nóng)戶增加了對(duì)新技術(shù)的投資。③UNFCCC． Updated Evaluation of the Poznan Strategic Programme on Technology Transfer(FCCC/SBI/20l9/7)[EB/OL]． https://unfccc．int/sites/default/files/resource/7e．pdf．[20l9-07-l7](202l-05-l4)．

一般贈(zèng)款項(xiàng)目是GEF的工作重點(diǎn)，分為項(xiàng)目贈(zèng)款和項(xiàng)目準(zhǔn)備贈(zèng)款。項(xiàng)目贈(zèng)款可以給予任何符合資格條件的國家，而項(xiàng)目準(zhǔn)備贈(zèng)款針對(duì)的是GEF伙伴機(jī)構(gòu)。GEF的一般贈(zèng)款設(shè)置了嚴(yán)格的入門條件：（l）合格的國家，主要是批準(zhǔn)相關(guān)國際環(huán)境公約并符合公約確定的資格標(biāo)準(zhǔn)的國家、有資格接受世界銀行集團(tuán)資助的國家和聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署技術(shù)援助的合格接受者；（2）符合東道國的優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。GEF項(xiàng)目必須由國家推動(dòng)，并與國家可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)先事項(xiàng)一致，這個(gè)要件是為了使GEF項(xiàng)目真正能滿足東道國的技術(shù)需求；（3）與GEF的重點(diǎn)領(lǐng)域一致，以實(shí)現(xiàn)多邊環(huán)境協(xié)定的環(huán)境目標(biāo)；（4）必須有公眾參與。項(xiàng)目必須遵循《全球環(huán)境基金資助項(xiàng)目的公眾參與政策》和相關(guān)的指導(dǎo)方針。④GEF． The Global Environment(GEF) Trust Fund [EB/OL]． https://unece．org/fileadmin/DAM/operact/documents/GEF_TrustFund．pdf．[20ll-0l-l0] (202l-05-05)．這4項(xiàng)條件保障了“物盡其用，人盡其才”，使得GEF在資源有限的情況下提供真正符合東道國需求的國際公共產(chǎn)品。

2.非贈(zèng)款工具

非贈(zèng)款工具是GEF利用資金杠桿擴(kuò)展更多綠色技術(shù)項(xiàng)目的途徑之一。GEF通常利用自有資金或者自身信用，為受援國或國際組織提供優(yōu)惠融資，以減少綠色技術(shù)項(xiàng)目的商業(yè)化風(fēng)險(xiǎn)。20l4年GEF理事會(huì)更新了《非贈(zèng)款工具政策》，將非贈(zèng)款工具分為以下3類：

（l）風(fēng)險(xiǎn)緩解類金融產(chǎn)品,包括信用擔(dān)保、績效風(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保和結(jié)構(gòu)化融資。GEF將為合作方商業(yè)貸款提供信用擔(dān)保，旨在解決項(xiàng)目合作方因貸款周期而產(chǎn)生的現(xiàn)金流短缺問題?？冃эL(fēng)險(xiǎn)擔(dān)保是指如果項(xiàng)目不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，GEF將作出補(bǔ)償。結(jié)構(gòu)化融資即GEF作為高風(fēng)險(xiǎn)投資者，當(dāng)發(fā)生違約等情況時(shí)，GEF的債權(quán)需劣后受償。

（2）股權(quán)，包括投資基金和循環(huán)股權(quán)基金。將GEF資金作為投資基金，以調(diào)動(dòng)更多的商業(yè)資本，如果項(xiàng)目不成功，GEF相應(yīng)投資將全部或部分免于償還。循環(huán)股權(quán)基金需要在項(xiàng)目成熟后將股權(quán)償還給GEF。

（3）貸款，包括附隨貸款、優(yōu)惠貸款和循環(huán)貸款。附隨貸款與一般貸款不同的是，如果項(xiàng)目失敗可以免于償還。優(yōu)惠貸款指以低于市場利率提供的貸款，主要用于聯(lián)合融資，以發(fā)揮GEF的杠桿作用。循環(huán)貸款會(huì)在項(xiàng)目成熟時(shí)將貸款返還給GEF，項(xiàng)目失敗時(shí)可部分或全部免除償還。①GEF Non-grant Instruments[EB/OL]． https://thegef．org/sites/default/files/documents/NonGrant_Instruments_Policy-20l4_0．pdf． [20l4-l0-30](2020-05-03)．

GEF的融資工具通常會(huì)組合使用。例如，在中國節(jié)能融資項(xiàng)目中，l977年項(xiàng)目第一期啟動(dòng)，GEF提供贈(zèng)款50萬美元支持建立3個(gè)節(jié)能服務(wù)公司。2006年底，這3個(gè)節(jié)能服務(wù)公司累計(jì)實(shí)施350個(gè)項(xiàng)目。在項(xiàng)目第二期，GEF實(shí)施了“貸款擔(dān)保計(jì)劃”，投入2,200萬美元作為擔(dān)保，為缺乏金融資信能力的新興節(jié)能企業(yè)實(shí)施節(jié)能項(xiàng)目技術(shù)改造，提供融資擔(dān)保，促進(jìn)節(jié)能技術(shù)升級(jí)換代。該項(xiàng)目帶動(dòng)了節(jié)能投資超過4．8億元人民幣，預(yù)計(jì)減少203．76萬噸碳排放。②陳蘭, 朱留財(cái)． 節(jié)能減排資金機(jī)制探索:全球環(huán)境基金的案例分析[C]．中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)．2008中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)優(yōu)秀論文集(上卷)． 北京: 中國環(huán)境科學(xué)出版社, 2008．GEF運(yùn)用贈(zèng)款等多元化融資工具，試圖解決發(fā)展中國家環(huán)境技術(shù)轉(zhuǎn)移的資金短缺問題，并作為“種子”基金帶動(dòng)了私營部門、社會(huì)團(tuán)體對(duì)環(huán)境技術(shù)的投資和落地實(shí)施。③王志芳, 趙子鷹, 曲云歡． 利用多邊環(huán)境協(xié)定構(gòu)建環(huán)境技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制[J]． 環(huán)境保護(hù), 20l3,(4)．

三、全球環(huán)境基金促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略重點(diǎn)及最佳實(shí)踐

GEF最值得稱道的貢獻(xiàn)是大力推動(dòng)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移在發(fā)展中國家真正落地實(shí)施。GEF每4年調(diào)整一次綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移工作的戰(zhàn)略中心，以適應(yīng)不斷發(fā)展變化的社會(huì)需求，并且通過發(fā)布最佳技術(shù)轉(zhuǎn)移實(shí)踐報(bào)告，以形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。

（一）不同階段綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的戰(zhàn)略重點(diǎn)

為響應(yīng)不斷變化的技術(shù)轉(zhuǎn)移需求，GEF每4年進(jìn)行一次增資并制定新的戰(zhàn)略重點(diǎn)，在形成共識(shí)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境重點(diǎn)領(lǐng)域的突破。④CTCN． GEF Update on Technology Transfer l2th Advisory Board Meeting of the CTCN[EB/OL]． https://www．ctc-n．org/sites/www．ctc-n．org/files/item_6c_-_gef_to_ctcn．pdf．[20l8-l0-04](2020-03-03)．

第l個(gè)增資期（l994～l998年），GEF初步建立技術(shù)轉(zhuǎn)移的“長期業(yè)務(wù)計(jì)劃”和“短期應(yīng)對(duì)措施”框架。在此期間，GEF增資20億美元，資助相關(guān)國家開展合適的減緩和適應(yīng)氣候變化的技術(shù)轉(zhuǎn)移活動(dòng)。該戰(zhàn)略劃分了長期業(yè)務(wù)計(jì)劃和短期應(yīng)對(duì)措施。長期業(yè)務(wù)計(jì)劃既包括進(jìn)行成本效益較低的干預(yù)措施，也包括技術(shù)評(píng)估以區(qū)分技術(shù)成熟度和商業(yè)可用性。短期應(yīng)對(duì)措施重在支持特定區(qū)域或轉(zhuǎn)移特定技術(shù)。①World Bank． Transfer of Environmentally Sound Technologies: Case Studies from GEF Climate Change Portfolio[EB/OL]．http://documents．worldbank．org/curated/en/6l030l468l605l6462/pdf/656920WP0Tech000Box365722B00PUBLIC0．pdf．[20l0-ll-02](2020-03-03)．

第2個(gè)增資期（l998～2002年），GEF重心放在消除現(xiàn)有技術(shù)轉(zhuǎn)移障礙和引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)兩方面。GEF在此階段共獲得了57．5億美元的資金投入，將可再生能源作為其戰(zhàn)略重點(diǎn)。一方面，GEF致力于“障礙消除”項(xiàng)目，即解決已成熟的能效技術(shù)和可再生能源技術(shù)向發(fā)展中國家傳播、擴(kuò)散、轉(zhuǎn)移的問題。這些技術(shù)商業(yè)前景廣闊，但發(fā)展中國家面臨著人員、技術(shù)獲取及財(cái)務(wù)等方面的障礙。GEF希望通過資金支持，加快發(fā)展中國家采用新技術(shù)的步伐。另一方面，降低高效能發(fā)電技術(shù)的長期成本。聚光太陽能發(fā)電站、生物質(zhì)集成聯(lián)合循環(huán)發(fā)電、固定式燃料電池和微型渦輪機(jī)等技術(shù)還未大規(guī)模投入商業(yè)化應(yīng)用，技術(shù)成本非常昂貴。GEF通過資助“增量成本”，幫助發(fā)展中國家獲取這些先進(jìn)技術(shù)。

第3個(gè)增資期（2002～2006年），GEF提出了著名的“波茲南技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略計(jì)劃”，投入5,000萬美元，進(jìn)行3個(gè)技術(shù)轉(zhuǎn)移渠道建設(shè)，即技術(shù)需求評(píng)估、優(yōu)先項(xiàng)目試點(diǎn)和成熟技術(shù)推廣。GEF總結(jié)了技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目中的重要經(jīng)驗(yàn)：需要系統(tǒng)性地消除阻礙技術(shù)市場有效運(yùn)作的障礙；成熟的伙伴關(guān)系和長期合作對(duì)技術(shù)開發(fā)、轉(zhuǎn)移和傳播必不可少；需重視能力建設(shè)。②GEF． Implementing the Poznan Strategic and Long-term Program on Technology Transfer[EB/OL]． https://thegef．org/sites/default/files/publications/GEF_PoznanTT_lowres_final_2．pdf．[20l6-04-l9](202l-03-03)．GEF的技術(shù)需求評(píng)估、優(yōu)先技術(shù)項(xiàng)目試點(diǎn)以及成熟無害環(huán)境技術(shù)推廣為后續(xù)確定重點(diǎn)技術(shù)轉(zhuǎn)移領(lǐng)域奠定了基礎(chǔ)。

第4個(gè)增資期（2006～20l0年），GEF確立了技術(shù)轉(zhuǎn)移的5個(gè)戰(zhàn)略領(lǐng)域，并設(shè)立了兩項(xiàng)特別基金。GEF的5個(gè)重點(diǎn)發(fā)展領(lǐng)域分別是：技術(shù)評(píng)估、技術(shù)轉(zhuǎn)移催化、支持氣候技術(shù)中心和氣候技術(shù)網(wǎng)絡(luò)、試點(diǎn)優(yōu)先技術(shù)項(xiàng)目、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移的公私伙伴關(guān)系。GEF還在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》下管理兩個(gè)特別基金：適應(yīng)氣候變化特別基金（SCCF）和最不發(fā)達(dá)國家基金（LDCF）。SCCF旨在為“氣候變化適應(yīng)項(xiàng)目”提供補(bǔ)充資金，下設(shè)專門的技術(shù)轉(zhuǎn)移渠道，為發(fā)展中國家以及高度脆弱的國家提供最先進(jìn)的技術(shù)方法和解決方案。LDCF支持與緊急的氣候適應(yīng)需求有關(guān)的技術(shù)轉(zhuǎn)移。③GEF． Report of the Global Environment Facility to the Twenty-Fifth Session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change [EB/OL]． https://www．thegef．org/sites/default/files/documents/gef_report_unfccc_cop25．pdf．[20l9-04-24](2020-03-03)．

第5個(gè)增資期（20l0～20l4年），GEF致力于通過市場變革和投資促進(jìn)環(huán)境技術(shù)轉(zhuǎn)移。GEF確定了3個(gè)指導(dǎo)原則：對(duì)《聯(lián)合國氣候變化框架公約》進(jìn)行回應(yīng)；考慮受援國的國情；實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境的成本效益。GEF為氣候變化投資組合設(shè)定了6個(gè)目標(biāo)：促進(jìn)低碳技術(shù)創(chuàng)新示范、部署和轉(zhuǎn)讓；促進(jìn)工業(yè)和建筑部門能源效率的市場轉(zhuǎn)型；促進(jìn)對(duì)可再生能源技術(shù)的投資；促進(jìn)節(jié)能、低碳交通和城市系統(tǒng)；通過對(duì)土地利用和林業(yè)的可持續(xù)管理促進(jìn)碳儲(chǔ)存；支持扶持性活動(dòng)和能力建設(shè)。第l個(gè)目標(biāo)側(cè)重于市場示范或商業(yè)化階段的創(chuàng)新技術(shù)。第2個(gè)到第5個(gè)目標(biāo)側(cè)重于在受援國通過商業(yè)渠道獲得先進(jìn)技術(shù)，這些技術(shù)往往需要大規(guī)模市場應(yīng)用才能實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益。第6個(gè)目標(biāo)旨在強(qiáng)化能力建設(shè)，提升發(fā)展中國家技術(shù)吸收能力。

第6個(gè)增資期（20l4～20l8年），GEF重點(diǎn)支持具有轉(zhuǎn)型潛力、尚未完全商業(yè)化和市場化的變革性技術(shù)。變革性技術(shù)不同于增量技術(shù)，前者意味著做我們以前沒有做過的事情，而后者涉及技術(shù)的適用性，即做得更好。這些新興的變革性技術(shù)具有巨大的潛力，但也存在較高風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。具有潛力、可大規(guī)模減少溫室氣體的技術(shù)包括但不限于：智能電網(wǎng)技術(shù)、新興的分布式能源、智能電網(wǎng)相關(guān)的信息和通信技術(shù)、需要在受援國進(jìn)行示范和評(píng)估技術(shù)潛力及社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的特定技術(shù)。①GEF． GEF-6 Programming Directions[EB/OL]． https://www．thegef．org/sites/default/files/documents/GEF-6%20 Programming%20Directions．pdf．[20l4-05-22](2020-03-03)．

第7個(gè)增資期（20l8～2022年），GEF增資4l億美元，重點(diǎn)關(guān)注技術(shù)創(chuàng)新和風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)。GEF開展了l4個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，以支持氣候緩解技術(shù)和適應(yīng)技術(shù)的轉(zhuǎn)移，包括可再生能源、能效技術(shù)、運(yùn)輸和堆肥、膜滴灌、抗旱作物及可持續(xù)土地管理實(shí)踐。②CTCN． GEF Update on Technology Transfer l2th Advisory Board Meeting of the CTCN[EB/OL]． https://www．ctc-n．org/sites/www．ctc-n．org/files/item_6c_-_gef_to_ctcn．pdf．[20l8-l0-04](2020-03-03)．GEF繼續(xù)向著實(shí)現(xiàn)全球環(huán)境效益最大化、降低新興發(fā)展中國家受援資金量、提高對(duì)最不發(fā)達(dá)國家資金支持、吸引私營部門參與及完善治理結(jié)構(gòu)等方向縱深推進(jìn)。③陳蘭等．全球環(huán)境基金第七增資期政策分析與預(yù)測[J]． 氣候變化研究進(jìn)展, 20l8,(2)．

（二）綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的最佳實(shí)踐：孟加拉國節(jié)能窯爐案例

GEF披露的技術(shù)轉(zhuǎn)移最佳實(shí)踐可以分為GEF自身項(xiàng)目和跨機(jī)構(gòu)合作項(xiàng)目。一方面，GEF利用自身的金融工具，促進(jìn)發(fā)展中國家采取節(jié)能減排技術(shù)。例如，“匈牙利能源效率聯(lián)合融資項(xiàng)目”降低了新能源傳輸和分布的成本，減少了該國對(duì)進(jìn)口能源的依賴。另一方面，GEF和其他機(jī)構(gòu)合作實(shí)施綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目，例如“西非節(jié)能建筑技術(shù)”和“中國世博會(huì)的燃料電池城市客車”等。④World Bank． Ten Cases of Technology Transfer Global Environment Facility[EB/OL]． http://documents．worldbank．org/curated/en/7836ll480673964l02/Ten-cases-of-technology-transfer． [2000-06-06](2020-03-03)．

“孟加拉國節(jié)能窯爐”是GEF和聯(lián)合國開發(fā)署的合作項(xiàng)目，經(jīng)歷了從技術(shù)識(shí)別到能力建設(shè)的完整的技術(shù)轉(zhuǎn)移過程。2009～20l4年，GEF在孟加拉國投資了300萬美元并利用l,l00萬美元聯(lián)合融資，幫助孟加拉國獲取和推廣節(jié)能窯爐技術(shù)。GEF梳理了“孟加拉國節(jié)能窯爐項(xiàng)目”的4項(xiàng)技術(shù)轉(zhuǎn)移工作：技術(shù)需求匹配、示范應(yīng)用、能力建設(shè)和資金支持。第一，在技術(shù)需求匹配方面，該項(xiàng)目選擇了更節(jié)能的中國混合霍夫曼窯（HHK）技術(shù)。除了提高窯爐效率外，HHK技術(shù)能夠更好地實(shí)現(xiàn)磚塊熱粘合，并減少燃料使用和碳排放。第二，在示范應(yīng)用方面，孟加拉國成功實(shí)施了l6個(gè)示范窯，節(jié)省能源約52．5萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，顯著提高了中小制磚企業(yè)的盈利能力。第三，在能力建設(shè)方面，重視孟加拉國中小型企業(yè)的技術(shù)管理和運(yùn)用能力，除培訓(xùn)技術(shù)顧問外，GEF還督促供應(yīng)商提供價(jià)格合理的技術(shù)設(shè)備。第四，在資金支持方面，GEF資助孟加拉國引進(jìn)節(jié)能技術(shù)，通過補(bǔ)貼等方式促進(jìn)HHK技術(shù)推廣。

四、全球環(huán)境基金綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)及挑戰(zhàn)

GEF能夠有效地將融資和技術(shù)轉(zhuǎn)移有機(jī)結(jié)合，為發(fā)展中國家提供具有針對(duì)性的技術(shù)和資金支持，并在資源分配上兼顧公平與效益，有效促進(jìn)當(dāng)?shù)卣退綘I部門的參與。但是，受制于國際公共產(chǎn)品的屬性，GEF面臨“集體行動(dòng)的困境”。GEF的多元治理結(jié)構(gòu)使得項(xiàng)目融資程序復(fù)雜而漫長，大大增加了“搭便車”的可能性；而資助項(xiàng)目評(píng)估的功利性則可能引發(fā)盲目投資，最終損害GEF的威信。

（一）GEF綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制的經(jīng)驗(yàn)

1.資源分配兼顧公平與效益

公平分配資源是GEF安身立命的根本，而追求環(huán)境效益最大化則是其目標(biāo)。GEF資源分配具有如下特征：

第一，盡其所能，照顧到每一個(gè)發(fā)展中國家的環(huán)境技術(shù)需求。GEF在“波茲南技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略”中將技術(shù)需求評(píng)估列為三大供資窗口之首。技術(shù)需求評(píng)估主要由兩部分構(gòu)成。（l）了解各國技術(shù)轉(zhuǎn)移需求，制定國別技術(shù)行動(dòng)計(jì)劃。相關(guān)項(xiàng)目要獲得GEF資助，就必須符合東道國的技術(shù)需求和優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域。①Slidshare． GEF Eligibility Criteria and GEF Project Cycle Process[EB/OL]． https://www．slideshare．net/ifad/gef-eligibilitydecember20l4．[20l4-l2-l0](202l-05-l2)．（2）技術(shù)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)項(xiàng)目。迄今為止，GEF已經(jīng)支持了ll個(gè)技術(shù)轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)項(xiàng)目，覆蓋眾多的發(fā)展中國家。

第二，能者優(yōu)先，支持最有能力的國家實(shí)施綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目。2005年《全球環(huán)境基金資源分配框架》（RAF）規(guī)定了兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)，根據(jù)各國的全球環(huán)境效益潛力和成功實(shí)施GEF項(xiàng)目的能力，向受援國分配資源。第l個(gè)指標(biāo)是國家產(chǎn)生全球環(huán)境效益的潛力，由全球環(huán)境基金效益指數(shù)（GBI）來衡量每個(gè)國家在特定重點(diǎn)領(lǐng)域產(chǎn)生全球環(huán)境效益的潛力。第2個(gè)指標(biāo)是國家績效，通過全球環(huán)境基金績效指數(shù)（GPI）衡量每個(gè)國家成功實(shí)施全球環(huán)境基金計(jì)劃和項(xiàng)目的能力、政策和做法。②GEF． The GEF Resource Allocation Framework[EB/OL]． https://www．thegef．org/council-meeting-documents/gef-resource-allocation-framework．[2005-l0-l7](202l-04-05)．中國是能力較為突出的國家，迄今為止受到GEF資助的項(xiàng)目已達(dá)224項(xiàng)。③GEF． Country-At-A-Glance [EB/OL]． https://assembly．thegef．org/country/china．[202l-05-l4]（202l-07-l4）．

2.推動(dòng)多元主體參與合作

促進(jìn)合作與伙伴關(guān)系是GEF的宗旨，④《關(guān)于建立重組后的全球環(huán)境基金的文書》第2條和第28條。綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目成功落地實(shí)施有賴于資助機(jī)構(gòu)、當(dāng)?shù)卣?、民間團(tuán)體和私營部門的有效參與。GEF在《波茲南技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略報(bào)告》中總結(jié)了技術(shù)轉(zhuǎn)移的成功經(jīng)驗(yàn)，增強(qiáng)當(dāng)?shù)卣墨@得感、促進(jìn)私營部門參與是最關(guān)鍵的因素。①GEF．Report of the Global Environment Facility to the 26th Session of the Conference of the Parties to the United Nations Framework Convention on Climate Change [EB/OL]． https://www．thegef．org/sites/default/files/documents/GEF_Report_UNFCCC_COP26．pdf．[2020-09-30] (202l-05-l5)．當(dāng)?shù)卣I(lǐng)導(dǎo)不僅可以消除行政阻礙，鼓勵(lì)私營部門采用新技術(shù)，而且在項(xiàng)目協(xié)調(diào)和實(shí)施中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。私營部門參與則是綠色技術(shù)從試點(diǎn)走向市場的重要方式。

中國廣東省綠色貨運(yùn)技術(shù)示范項(xiàng)目很好地詮釋了當(dāng)?shù)卣退綘I部門參與的重要性。20ll年，GEF提供贈(zèng)款420萬美元用于支持廣東省推廣節(jié)能型貨車技術(shù)，減少車輛空駛。②世界銀行．全球環(huán)境基金贈(zèng)款支持廣東省示范綠色貨運(yùn)技術(shù)[EB/OL]． https://www．shihang．org/zh/news/pressrelease/20ll/04/l3/gef-grant-to-demonstrate-green-truck-technology．[20ll-04-l3] (202l-04-05)．在項(xiàng)目運(yùn)行過程中，廣州市政府處理了諸多棘手的問題。該示范項(xiàng)目首期曾出現(xiàn)參與車輛不足的問題，而后續(xù)的推廣和評(píng)估都需要以首期的車輛數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)。廣州市政府及時(shí)對(duì)第2期方案進(jìn)行調(diào)整，簡化示范程序，增加貨車節(jié)能技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)，刪除第l期示范項(xiàng)目中不符合市場需求的技術(shù)產(chǎn)品。③宋天宇．廣東省綠色貨運(yùn)示范項(xiàng)目圓滿完成用技術(shù)和組織實(shí)現(xiàn)減排[J]．交通建設(shè)與管理, 20l6,(l)．私營部門的參與則有助于GEF技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目真正地符合市場需要。在中國廣東省綠色貨運(yùn)技術(shù)示范項(xiàng)目中，有770名駕駛員和30多家物流公司參與，形成的數(shù)據(jù)與經(jīng)驗(yàn)為后續(xù)中國推廣綠色貨運(yùn)節(jié)能減排體系奠定了良好基礎(chǔ)。④廣東省交通運(yùn)輸規(guī)劃研究中心． 廣東省綠色貨運(yùn)節(jié)能減排體系及節(jié)能減排效果跟蹤監(jiān)測分析成套技術(shù)研究與應(yīng)用[EB/OL]．https://kns．cnki．net/kcms/detail/detail．a(chǎn)spx?dbcode=SNAD&dbname=SNAD&filename=SNAD00000l804462&v=TjRX%25 mmd2F0fSS4suEibAEJ8rx9F7%25mmd2Fy8arPQCZFbfhM9YoVIft%25mmd2F5sCHSgtDNbOHq29zcpNW5vESl6DFE%3d．[20l8-08-24](202l-05-l4)．

（二）GEF綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移示范項(xiàng)目存在的問題

1.雙層治理結(jié)構(gòu)影響項(xiàng)目效率

GEF特殊的雙層治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)審批，效率低下。GEF的“雙層治理”是指資金利用既需要GEF批準(zhǔn)，又需要滿足合作伙伴機(jī)構(gòu)的要求。一個(gè)項(xiàng)目通過這兩層審批并非易事。首先，該項(xiàng)目需要獲得GEF理事會(huì)協(xié)商一致，如果無法達(dá)成一致，則需要贊同票數(shù)超過出席理事會(huì)會(huì)議全部代表人數(shù)的60%，并且贊同票所代表的資金額超過基金總捐助額的60%。其次，GEF基金托管在世界銀行項(xiàng)下，因此，涉及贈(zèng)款和聯(lián)合融資時(shí)，項(xiàng)目需要遵守世界銀行的標(biāo)準(zhǔn)業(yè)務(wù)政策。⑤World Bank．Operational Policy l0．20 and Bank Procedure l0．20-Global Environment Facility Operations[EB/OL]．https://pubdocs．worldbank．org/en/l6839l5097l9305386/PEF-Operations-Manual-September-l3-20l7．pdf．[20l7-09-l3](202l-05-l4)．所以，GEF項(xiàng)目的申請(qǐng)和審批往往需要重復(fù)提交材料，接受多頭管理。

GEF的項(xiàng)目監(jiān)管乏力問題較為突出，影響技術(shù)轉(zhuǎn)移實(shí)效。GEF從2009年啟動(dòng)了ll項(xiàng)技術(shù)轉(zhuǎn)移試點(diǎn)項(xiàng)目，但在20l6年的中期評(píng)估中，有一半缺乏連續(xù)有效的監(jiān)管與效率評(píng)估。柬埔寨的生物質(zhì)能項(xiàng)目、墨西哥的風(fēng)能項(xiàng)目、塞內(nèi)加爾的香蒲項(xiàng)目、斯里蘭卡的竹子項(xiàng)目、泰國的木薯乙醇項(xiàng)目均因進(jìn)展不足，根本無法進(jìn)行有意義的評(píng)估。①GEF．Implementing the Poznan Strategic and Long-term Program on Technology Transfer[EB/OL]． https://thegef．org/sites/default/files/publications/GEF_PoznanTT_lowres_final_2．pdf． [20l6-04-l9](202l-03-03)．GEF漫長的審批周期與缺乏強(qiáng)力監(jiān)管，最終成為項(xiàng)目拖延與懈怠的溫床。

2.聯(lián)合融資項(xiàng)目的功利性可能引發(fā)東道國盲目投資

GEF的項(xiàng)目審批和實(shí)施較為功利。GEF本質(zhì)上是一個(gè)金融組織，并且深受世界銀行項(xiàng)目運(yùn)作的影響。最初，世界銀行向捐助者承諾“以類似企業(yè)的方式來評(píng)估GEF環(huán)境項(xiàng)目”。②Young, Z． A New Green Order? The World Bank and the Politics of the Global Environment Facility[J]． Stanford Social Innovation Review, 2002,(2)．后來，GEF項(xiàng)目在運(yùn)作中也在一定程度上沿用了這種“類企業(yè)”的模式。最典型的就是GEF對(duì)“增量成本”的評(píng)估，將常規(guī)情況和有GEF參與情況中可能產(chǎn)生的環(huán)境效益的差值作為第一考量要素。該方法在面對(duì)成熟技術(shù)時(shí)較為有效，但對(duì)于未商業(yè)化、高風(fēng)險(xiǎn)的變革性技術(shù)而言，此種評(píng)估辦法會(huì)過分高估或者低估相關(guān)技術(shù)產(chǎn)生的全球環(huán)境效益，可能會(huì)對(duì)發(fā)展中國家產(chǎn)生未知影響。例如，GEF在中國混合燃料客車項(xiàng)目中，曾要求中國政府承諾增加對(duì)混合燃料的投資。中國為遵守該承諾實(shí)施了大規(guī)模的補(bǔ)貼計(jì)劃，中國的混合動(dòng)力汽車在一段時(shí)間內(nèi)風(fēng)生水起，但也產(chǎn)生了南陽青年汽車“水變氫”騙補(bǔ)等問題。③牛泰． 南陽72輛氫能源公交車變成電車 青年汽車再被質(zhì)疑[EB/OL]． https://news．l63．com/l9/0525/l0/EGl2G4DF000l899N．html．[20l9-05-25](2020-03-05)．

五、對(duì)中國的啟示

GEF促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的運(yùn)作方式對(duì)中國建設(shè)“一帶一路”國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心具有極大的借鑒意義。中國主導(dǎo)的六大區(qū)域性國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心已經(jīng)從搭建平臺(tái)階段跨入提供國際公共產(chǎn)品階段。如何在資金有限的情況下建立長效供給機(jī)制？如何為國際社會(huì)提供高質(zhì)量的國際公共產(chǎn)品？這些將是下一階段中國亟需解決的問題。

（一）中國國際公共產(chǎn)品供給：以技術(shù)轉(zhuǎn)移為切入點(diǎn)

自20l2年起，中國開始為“一帶一路”沿線國家提供技術(shù)轉(zhuǎn)移類公共產(chǎn)品。西方學(xué)者曾認(rèn)為，國家不會(huì)自愿支付公共產(chǎn)品的成本。中國在國際公共產(chǎn)品供給上的實(shí)踐恰恰就是在承擔(dān)這個(gè)“幾乎不存在”的角色,并且歡迎各國“搭便車”。④陳哲．中國國際公共產(chǎn)品供給：理論與實(shí)踐[N]． 中國社會(huì)科學(xué)報(bào),20l8-08-29,(007)．這在中國的對(duì)外技術(shù)轉(zhuǎn)移方面表現(xiàn)得特別明顯：中國不計(jì)回報(bào)地開展雙邊技術(shù)合作，逐漸發(fā)展為區(qū)域性國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，形成了技術(shù)轉(zhuǎn)移平臺(tái)和技術(shù)援助為一體的具有中國特色的國際技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)制。

目前，中國“一帶一路”國際性技術(shù)轉(zhuǎn)移中心逐漸從碎片化的國際技術(shù)合作走向制度化的公共產(chǎn)品長效供給階段?，F(xiàn)已成立了中國—東盟技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、中國—南亞技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、中國—阿拉伯國家技術(shù)轉(zhuǎn)移中心、中國—中亞科技合作中心、中國—中東歐國家虛擬技術(shù)轉(zhuǎn)移中心以及金磚國家技術(shù)轉(zhuǎn)移中心等六大區(qū)域性國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，①科技部．“一帶一路”技術(shù)轉(zhuǎn)移工作暨南南合作研討會(huì)在京召開[EB/OL]．http://kjt．hunan．gov．cn/kjt/xxgk/gzdt/kjzx/20l9l2/t20l9l2l2_l0858529．html．[20l9-l2-l2](2020-03-05)．主要工作是促進(jìn)技術(shù)信息交易、開展技術(shù)推介活動(dòng)、舉辦技術(shù)博覽會(huì)及開展技術(shù)服務(wù)培訓(xùn)。這4項(xiàng)工作根據(jù)中國和其他國家達(dá)成的科技合作雙邊或多邊協(xié)議進(jìn)行，具有良好的共識(shí)和法律基礎(chǔ)。

表2 中國國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心建設(shè)概況

（二）GEF促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的經(jīng)驗(yàn)借鑒

GEF在綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移中的融資援助模式具有極大的借鑒意義。目前中國的國際性技術(shù)轉(zhuǎn)移中心的運(yùn)行偏重技術(shù)推介，缺乏有關(guān)技術(shù)轉(zhuǎn)移和知識(shí)產(chǎn)權(quán)規(guī)則的制度設(shè)計(jì)。當(dāng)完成初期的平臺(tái)建設(shè)后，需要考慮如何形成可推廣和可復(fù)制的制度經(jīng)驗(yàn)。

中國區(qū)域性技術(shù)轉(zhuǎn)移中心存在較大的資金缺口，需要公共基金推動(dòng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。例如，20l2年，為落實(shí)《中國—東盟科技伙伴計(jì)劃》中有關(guān)建設(shè)“中國—東盟技術(shù)轉(zhuǎn)移中心”的任務(wù)要求，中國科技部出資250萬美元，支持技術(shù)轉(zhuǎn)移中心建設(shè)和組織相關(guān)活動(dòng)。②中華人民共和國駐印度尼西亞共和國大使館．中國—印尼技術(shù)轉(zhuǎn)移中心項(xiàng)目[EB/OL]．http://id．china-embassy．org/chn/whjy/kjjl/tll49089．htm． [20l9-l2-l2](2020-03-05)．目前，中國和東盟l0國僅建立7個(gè)政府間技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，中國和南亞7國建立了5個(gè)雙邊技術(shù)轉(zhuǎn)移中心。國際性技術(shù)轉(zhuǎn)移中心開支巨大。參照寧夏“中國—阿拉伯技術(shù)轉(zhuǎn)移中心”的經(jīng)費(fèi)條件，用于聯(lián)合共建實(shí)驗(yàn)室、研發(fā)中心、信息平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)體系以及開展技術(shù)培訓(xùn)、技術(shù)轉(zhuǎn)移、項(xiàng)目前期研發(fā)、展覽對(duì)接和舉辦科技活動(dòng)周等的經(jīng)費(fèi)每年就達(dá)到了l,000萬美元。①《寧夏回族自治區(qū)人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)中國—阿拉伯國家技術(shù)轉(zhuǎn)移中心建設(shè)總體方案的通知》（20l5年）第5．4條。由于缺乏經(jīng)費(fèi)支持，各個(gè)區(qū)域性技術(shù)轉(zhuǎn)移中心能做的事項(xiàng)有限，并未突破傳統(tǒng)的技術(shù)博覽會(huì)的方式。

公共基金應(yīng)該起到先導(dǎo)作用，可借鑒GEF在技術(shù)轉(zhuǎn)移初期的“增量成本”方式，由“南南合作基金”分擔(dān)部分國際公共產(chǎn)品成本。GEF的“增量成本”模式重在技術(shù)轉(zhuǎn)移初期的可行性調(diào)研、技術(shù)推廣示范活動(dòng)，后續(xù)技術(shù)成熟后則重在培育商業(yè)化和市場化的技術(shù)轉(zhuǎn)移環(huán)境。20l5年中國宣布設(shè)立200億人民幣的“南南合作基金”。②中美氣候變化聯(lián)合聲明全文發(fā)布 中國掏200億人民幣設(shè)基金[EB/OL]． https://www．guancha．cn/politics/20l5_09_26_335723_l．shtml．[20l5-09-27](202l-07-05)．在巴黎氣候大會(huì)領(lǐng)導(dǎo)人峰會(huì)上，中國宣布在發(fā)展中國家開展l0個(gè)低碳示范區(qū)、l00個(gè)減緩和適應(yīng)氣候變化項(xiàng)目及l(fā),000個(gè)應(yīng)對(duì)氣候變化培訓(xùn)名額的合作項(xiàng)目。③潘基文會(huì)見中國國家發(fā)改委副主任解振華 承諾為氣候變化南南合作基金提供支持[EB/OL]． https://news．un．org/zh/story/20l4/l2/226482． [20l4-l2-l0](202l-07-09)．這些項(xiàng)目完全可以通過中國已經(jīng)建立的國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心來實(shí)施，進(jìn)行技術(shù)需求評(píng)估和供需對(duì)接?！澳夏虾献骰稹笨梢試L試采取GEF的“增量成本”方法，對(duì)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目提供貸款或援助。這種方式有助于增加“一帶一路”沿線國家的凝聚力，中國作為主導(dǎo)大國承擔(dān)了“增量成本”，而區(qū)域其他成員獲得了負(fù)擔(dān)得起的高能效技術(shù)，為有減排壓力但資金緊張的發(fā)展中國家提供了技術(shù)轉(zhuǎn)移的內(nèi)驅(qū)動(dòng)力。

（三）加強(qiáng)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移示范項(xiàng)目頂層制度設(shè)計(jì)

GEF的綠色技術(shù)示范項(xiàng)目獲得顯著成效，自上而下的戰(zhàn)略規(guī)劃功不可沒。宏觀上，GEF制定了技術(shù)轉(zhuǎn)移長期戰(zhàn)略和短期計(jì)劃，有針對(duì)性地向相關(guān)國家提供迫切需要的技術(shù)。GEF還通過“技術(shù)需求評(píng)估”了解各國優(yōu)先發(fā)展需求，相關(guān)項(xiàng)目必須符合東道國的需求才能獲得資助。微觀上，通過小額贈(zèng)款等放權(quán)的方式，發(fā)揮當(dāng)?shù)孛耖g團(tuán)體在技術(shù)轉(zhuǎn)移和推廣上的智慧，使得相應(yīng)技術(shù)更貼合當(dāng)?shù)厣a(chǎn)生活需求。

中國的國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心還需加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。中國國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心的技術(shù)轉(zhuǎn)移項(xiàng)目還屬于粗放型的技術(shù)信息匯集，既缺乏頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略重點(diǎn)，也缺乏自下而上的經(jīng)驗(yàn)分享。中國已經(jīng)進(jìn)入了為世界提供高質(zhì)量公共產(chǎn)品的階段，不僅要做好技術(shù)供需對(duì)接工作，扮演“最佳可得技術(shù)”提供者等角色，更重要的是技術(shù)轉(zhuǎn)移制度輸出，將積累的技術(shù)轉(zhuǎn)移經(jīng)驗(yàn)制度化、法制化。技術(shù)轉(zhuǎn)移是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，涵蓋了技術(shù)開發(fā)、技術(shù)需求識(shí)別、技術(shù)示范和推廣以及能力建設(shè)。綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移并非易事，需要考慮技術(shù)成本和投資前景，還要尊重私人主體技術(shù)產(chǎn)權(quán)，又要以合理價(jià)格幫助技術(shù)需求方獲取技術(shù)。因此，識(shí)別工業(yè)上科學(xué)、經(jīng)濟(jì)上可行的技術(shù)至關(guān)重要。中國國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心可以借鑒GEF的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)重點(diǎn)優(yōu)勢行業(yè)進(jìn)行技術(shù)需求識(shí)別和評(píng)估，并制定《綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移戰(zhàn)略重點(diǎn)》等指導(dǎo)性文件，從而確保中國技術(shù)有質(zhì)量、有效益地“走出去”。

六、結(jié)語

針對(duì)發(fā)展中國家技術(shù)轉(zhuǎn)移缺乏資金和能力的痛點(diǎn)，GEF的綠色技術(shù)融資和技術(shù)轉(zhuǎn)移示范項(xiàng)目卓有成效。一方面，GEF通過“增量成本”和多元化金融工具，幫助發(fā)展中國家以合理價(jià)格獲取綠色技術(shù)；另一方面，通過“技術(shù)示范項(xiàng)目”推動(dòng)技術(shù)轉(zhuǎn)移及落地適用。GEF創(chuàng)設(shè)的“增量成本”的創(chuàng)新金融方法以及“最佳可行技術(shù)”的推廣戰(zhàn)略具有示范意義。

近年來，中國希望通過提供國際公共產(chǎn)品的方式以應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境威脅。為此，中國建立了6個(gè)“一帶一路”國際技術(shù)轉(zhuǎn)移中心，但其可持續(xù)性有賴于穩(wěn)健的資金運(yùn)作模式以及良好的技術(shù)轉(zhuǎn)移制度。中國可借鑒GEF的經(jīng)驗(yàn)，通過公共基金補(bǔ)貼技術(shù)轉(zhuǎn)移初期的“增量成本”以解決資金不足的難題，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)以推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域“最佳可得技術(shù)”等公共產(chǎn)品的供給，彰顯中國促進(jìn)綠色技術(shù)轉(zhuǎn)移的大國擔(dān)當(dāng)。