基于PMC 指數(shù)的新能源發(fā)電促進(jìn)政策內(nèi)容量化評(píng)價(jià)研究

鄔 龍

（北京工業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，北京 100124）

一、引言

近年來(lái)，由能源所引發(fā)的能源供給和氣候環(huán)境等問(wèn)題逐漸凸顯，作為替代的新能源需求近20 年來(lái)顯著增長(zhǎng)。企業(yè)和居民如何提高能源效率，減少排放污染，使能源—經(jīng)濟(jì)—環(huán)境3E 系統(tǒng)協(xié)調(diào)發(fā)展是當(dāng)下的熱點(diǎn)問(wèn)題，向可再生的新能源轉(zhuǎn)型不僅從傳統(tǒng)能源供給和價(jià)格變化上看不可避免[1]，且從國(guó)家“八五”到“十三五”規(guī)劃中也能看到是中國(guó)未來(lái)發(fā)展戰(zhàn)略重心之一。電力轉(zhuǎn)型是能源轉(zhuǎn)型的重要部分，外部性的存在使得政府政策在促進(jìn)可再生能源向發(fā)電市場(chǎng)滲透中起著重要作用，中國(guó)已經(jīng)實(shí)施了多項(xiàng)能源電價(jià)補(bǔ)貼政策，并正在評(píng)估試點(diǎn)碳稅、排放權(quán)交易等新工具；發(fā)達(dá)國(guó)家如美國(guó)也已經(jīng)實(shí)施了一系列政策和項(xiàng)目來(lái)加快可再生能源技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用，例如美國(guó)30 個(gè)州政府已經(jīng)實(shí)施了可再生能源配額制，響應(yīng)能源部計(jì)劃在2025 年可再生能源電站裝機(jī)量比例的規(guī)劃目標(biāo)。至此，政府和研究機(jī)構(gòu)愈發(fā)關(guān)注政策效率和效果問(wèn)題，即：應(yīng)頒布實(shí)施哪些政策和政策工具能達(dá)到能源轉(zhuǎn)型目標(biāo)？實(shí)施的政策究竟產(chǎn)生了什么效果？如何穩(wěn)步推進(jìn)能源轉(zhuǎn)型進(jìn)程？這其中，從政策文本內(nèi)容角度對(duì)現(xiàn)有新能源政策進(jìn)行深入分析和評(píng)價(jià)，能夠?qū)Υ龠M(jìn)新能源發(fā)電發(fā)展相關(guān)各類政策的內(nèi)容進(jìn)行整體把握，為政策效果和政策優(yōu)化研究提供量化基礎(chǔ)。

二、文獻(xiàn)綜述

政策評(píng)價(jià)是對(duì)政策效能和執(zhí)行過(guò)程進(jìn)行科學(xué)測(cè)量的事實(shí)評(píng)價(jià)過(guò)程，也是對(duì)政策對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)所產(chǎn)生的利益分配、福利變化等進(jìn)行判斷的價(jià)值評(píng)價(jià)過(guò)程[2]。其評(píng)價(jià)方式主要包括兩類：一是基于經(jīng)濟(jì)計(jì)量模型，以實(shí)際數(shù)據(jù)或理論推導(dǎo)分析政策對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相關(guān)變量的影響效果，例如以CGE 模型為代表的自上而下模型、以MARKAL、LEAP、EPPA 等為代表的自下而上技術(shù)模型、以雙重差分等為代表的回歸模型[3-4]。這類方法在實(shí)際應(yīng)用中從實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行數(shù)據(jù)出發(fā)能得到較為精細(xì)的結(jié)果，但數(shù)據(jù)變化中能否真正剝離出政策實(shí)際效果，理論結(jié)果與現(xiàn)實(shí)情況的吻合程度等易受到質(zhì)疑。二是從政策內(nèi)容本身的合理性可行性進(jìn)行評(píng)價(jià)，主要包括以模糊綜合評(píng)價(jià)等為代表的定性評(píng)價(jià)方法和近年來(lái)逐漸興起的政策文獻(xiàn)計(jì)量方法。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)外對(duì)政策內(nèi)容本身進(jìn)行的評(píng)價(jià)大多實(shí)行分值方法[5]。Nag 等（2007）[6]從政策目標(biāo)和特征角度將政策分為急迫性、強(qiáng)制性和一般性政策三類并做出了相應(yīng)的評(píng)價(jià)指標(biāo)。Abotah 和DAIM（2017）[7]構(gòu)建了可再生能源轉(zhuǎn)換激勵(lì)政策的多維度框架，包括經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、政治、環(huán)境和技術(shù)層面，通過(guò)層次決策模型對(duì)現(xiàn)有政策進(jìn)行評(píng)價(jià)選擇。根據(jù)公共管理領(lǐng)域的政策評(píng)價(jià)邏輯框架，政策評(píng)價(jià)應(yīng)考慮從資源投入到最終目標(biāo)產(chǎn)出多個(gè)階段的因素，如Bennett（1976）[8]構(gòu)建的貝內(nèi)特層次和后期逐漸深化的多種評(píng)價(jià)模型，使評(píng)價(jià)要素不斷豐富。國(guó)內(nèi)學(xué)者也根據(jù)實(shí)際問(wèn)題特點(diǎn)提出了多種政策評(píng)價(jià)框架，以科技創(chuàng)新政策評(píng)價(jià)居多，最有代表性的為彭紀(jì)生等（2008）[9]提出的政策量化標(biāo)準(zhǔn)手冊(cè)，從政策力度、措施、目標(biāo)等維度進(jìn)行量化并給出各維度指標(biāo)得分依據(jù)，用于描繪政策協(xié)同演變的路徑以及創(chuàng)新協(xié)同對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的影響。針對(duì)新能源政策的內(nèi)容分析已有若干成果，多集中在新能源汽車政策方面，如陳衍泰等（2013）[10]從新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)需求和政策工具供給兩個(gè)維度對(duì)中央和地方政府出臺(tái)的新能源汽車產(chǎn)業(yè)政策進(jìn)行梳理和評(píng)價(jià)。由于這些方法和分析維度較為單一，難以進(jìn)行復(fù)雜相關(guān)結(jié)構(gòu)分析，基于PMC 指數(shù)的綜合評(píng)分方法近年來(lái)被嘗試性地應(yīng)用于對(duì)科技創(chuàng)新政策[11]、新能源汽車補(bǔ)貼政策[5]、碳減排政策[12]等的量化評(píng)價(jià)，對(duì)該類研究表現(xiàn)出較好的適用性。雖然這一方法對(duì)政策的量化評(píng)價(jià)較為全面，但與其他主觀評(píng)價(jià)方法類似，在評(píng)價(jià)變量賦值打分上主觀性較強(qiáng)，結(jié)果易受到質(zhì)疑。

政策文獻(xiàn)計(jì)量方法是近年來(lái)興起的一類政策分析方法，從政策文本內(nèi)容本身對(duì)當(dāng)前已發(fā)布政策進(jìn)行政策工具識(shí)別、主題變遷情況分析、關(guān)鍵詞統(tǒng)計(jì)等。例如，黃萃等（2015）[13]基于共詞分析和聚類分析方法對(duì)科技創(chuàng)新政策主題聚焦點(diǎn)變化進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)此類政策在“國(guó)際合作”“人力資源”“體制機(jī)制改革”和“研究發(fā)展重點(diǎn)”四個(gè)領(lǐng)域發(fā)生了顯著的政策主題變遷。雖然此類政策文本的計(jì)量分析尚處于起步階段，但這一方法豐富了政策內(nèi)容分析數(shù)據(jù)來(lái)源，較傳統(tǒng)的政策解讀質(zhì)性研究或主觀評(píng)分方法更加客觀公正。

綜上所述，現(xiàn)有政策評(píng)價(jià)研究尚存在一些突破點(diǎn)，從內(nèi)容層面，對(duì)新能源發(fā)電政策評(píng)價(jià)這一專門問(wèn)題的聚焦程度不足，缺乏政策內(nèi)容本身的研究使得現(xiàn)有研究大多僅適用于事后評(píng)價(jià)；從方法層面，現(xiàn)有評(píng)價(jià)模型存在因素選取缺乏全面性、賦值主觀性較強(qiáng)、精度不高等問(wèn)題。因此，本文構(gòu)建PMC 指數(shù)模型，基于文本相似度算法計(jì)算指標(biāo)賦值，對(duì)現(xiàn)有代表性新能源政策內(nèi)容進(jìn)行量化評(píng)價(jià)。旨在為政策制定者對(duì)現(xiàn)有政策作出分析調(diào)整或?yàn)樾抡叩陌l(fā)布提供借鑒。研究思路如圖1 所示。

圖1 政策評(píng)價(jià)的PMC 指數(shù)模型構(gòu)建及變量賦值方法流程

三、政策評(píng)價(jià)框架

（一）PMC 指數(shù)模型構(gòu)建

PMC 指數(shù)（Policy Modeling Consistency Index）模型是基于Estrada 等（2008）[14]提出的Omnia Mobilis假說(shuō)，主張不應(yīng)忽視或認(rèn)為任何相關(guān)變量是不重要的，因此應(yīng)盡可能廣泛地選取變量而不應(yīng)忽略任何一個(gè)有可能的相關(guān)變量。該模型能夠從各個(gè)維度分析一項(xiàng)政策內(nèi)部一致性，測(cè)量PMC 指數(shù)形成PMC曲面能直觀地反映政策各維度的情況，對(duì)政策效力進(jìn)行多維度評(píng)價(jià)并對(duì)單項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行具體分析。

首先，進(jìn)行變量分類和參數(shù)設(shè)定，根據(jù)新能源發(fā)電促進(jìn)政策的具體特點(diǎn)，參考同類研究變量參數(shù)設(shè)定方式，調(diào)整并確立了9 個(gè)一級(jí)變量，下設(shè)若干二級(jí)變量，如表1 所示。

表1 政策量化評(píng)價(jià)變量設(shè)置

其次，對(duì)各維度變量進(jìn)行賦值，所得結(jié)果稱為多投入產(chǎn)出表，假定每個(gè)二級(jí)變量所占權(quán)重相同進(jìn)行0～1 賦值，若政策符合相應(yīng)二級(jí)變量時(shí)取值為1反之則取值為0，與傳統(tǒng)主觀打分方法不同的是，這一步驟本文采取下一節(jié)的文本相似度算法進(jìn)行0～1分類賦值。進(jìn)而，對(duì)PMC 指數(shù)進(jìn)行測(cè)量，根據(jù)公式（1）～ 公式（3）計(jì)算各一級(jí)變量值，其中t為一級(jí)變量，j為二級(jí)變量。最終由公式（4）得到PMC 指數(shù)。

根據(jù)計(jì)算得到的PMC 指數(shù)可以對(duì)待評(píng)價(jià)政策進(jìn)行等級(jí)劃分，根據(jù)現(xiàn)有文獻(xiàn)可將等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)定，如表2 所示。

表2 政策評(píng)分等級(jí)

（二）基于文本相似度算法的指標(biāo)賦值

一項(xiàng)政策常涉及多個(gè)政策目標(biāo)或政策工具，單純通過(guò)文本閱讀進(jìn)行主題判斷或從標(biāo)題進(jìn)行打分容易導(dǎo)致任意性[15]，因此在指標(biāo)賦值上應(yīng)用文本挖掘進(jìn)行分析。對(duì)新能源發(fā)電促進(jìn)相關(guān)政策建立政策庫(kù)V（d），其中每一政策文本pi中的文本信息為wi（d）。首先，需要對(duì)政策文本進(jìn)行分析處理，采用較為成熟的最大匹配法，將文字最大符號(hào)串與詞典條目相匹配，若不能匹配則削掉一個(gè)漢字繼續(xù)匹配，直到在詞典中找到相應(yīng)單詞為止。根據(jù)TF-IDF 方法，設(shè)TFi為詞頻，N為總文檔數(shù)，文本在文檔集中出現(xiàn)的頻率為n，則：

傳統(tǒng)空間向量模型進(jìn)行文本相似度計(jì)算使用政策文本特征向量的夾角余弦表示距離：

在對(duì)量化評(píng)價(jià)變量賦值時(shí)，采用公式（6）對(duì)政策文本進(jìn)行分類，根據(jù)每一變量對(duì)應(yīng)的政策文本即學(xué)習(xí)樣本，若某一新政策文本與之相近，則認(rèn)為該新政策在該評(píng)價(jià)變量上賦值為1，否則為0。然而在實(shí)際分類過(guò)程中，新能源發(fā)電促進(jìn)政策研究尚無(wú)成熟的分類樣本可以借鑒，因此本研究采用劉炳勝等（2017）[16]提出的學(xué)習(xí)樣本分類方法，如流程圖2 所示，以學(xué)習(xí)樣本分類準(zhǔn)確率100%為目標(biāo)，首先給出理論分類，將部分學(xué)習(xí)樣本進(jìn)行預(yù)測(cè)分類，若與理論分類不一致則調(diào)整原始分類，反復(fù)過(guò)程最終得到用于后續(xù)相似度計(jì)算的學(xué)習(xí)樣本。給定閾值，若相似度大于閾值則該變量賦值為1。

圖2 政策評(píng)價(jià)學(xué)習(xí)樣本構(gòu)建流程

四、新能源發(fā)電促進(jìn)政策內(nèi)容量化評(píng)價(jià)

（一）政策界定和樣本選取

本文中的新能源發(fā)電促進(jìn)政策是指新能源政策中與發(fā)電相關(guān)的各類法律、法規(guī)、規(guī)定、條例、意見(jiàn)、通知、辦法、實(shí)施細(xì)則等。在進(jìn)行文本收集時(shí)采用如下方法：（1）政策樣本僅選擇環(huán)保部、財(cái)政部、發(fā)改委環(huán)資司等國(guó)家層面部門頒布的政策，暫不考慮地方政策；（2）從北大法庫(kù)中以新能源、可再生能源為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，進(jìn)一步根據(jù)發(fā)電類型進(jìn)行篩選，若政策中提及發(fā)電、風(fēng)電、光伏等內(nèi)容則也歸屬為本文所研究政策；（3）對(duì)下載的政策文件進(jìn)一步略讀，剔除其中力度過(guò)低或范圍過(guò)小的政策，如針對(duì)具體企業(yè)的目錄類政策或補(bǔ)充說(shuō)明的意見(jiàn)類政策等，若一項(xiàng)政策包含多個(gè)內(nèi)容則只截取其中與發(fā)電相關(guān)的條目。最終篩選出2006—2017 年相關(guān)政策108 篇作為分析樣本。2006 年起執(zhí)行并于2009年通過(guò)修改批準(zhǔn)的《可再生能源法》是核心的基礎(chǔ)政策，在具體實(shí)施時(shí)僅起到指導(dǎo)和框架性作用，其他政策起到了補(bǔ)充作用，每年代表性政策文件如表3 所示。可以看到，在政策的具體提法上以可再生能源一詞使用居多，主要偏重光伏和風(fēng)電設(shè)施建設(shè)、配額、價(jià)格等內(nèi)容，且從早期的產(chǎn)業(yè)發(fā)展宏觀政策逐漸細(xì)化。生物質(zhì)等新能源雖然在電力市場(chǎng)中份額極小，但已有相關(guān)配套政策出現(xiàn)。2009 年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《裝備制造業(yè)調(diào)整和振興規(guī)劃》中，高效清潔發(fā)電裝備制造業(yè)的發(fā)展被重點(diǎn)提及，因此這一部分也歸屬為本文研究政策范圍。

表3 代表性新能源發(fā)電促進(jìn)政策

（二）典型政策的PMC 指數(shù)評(píng)價(jià)

本文從所收集的政策樣本中選取3 篇代表性新能源發(fā)電促進(jìn)政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，分別為《可再生能源電價(jià)附加收入調(diào)配暫行辦法（發(fā)改價(jià)格[2007]44號(hào)）》（簡(jiǎn)記P1）、《關(guān)于完善年農(nóng)林生物質(zhì)發(fā)電價(jià)格政策的通知（發(fā)改價(jià)格[2010]1579 號(hào)）》P2、《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)（國(guó)發(fā)[2013]24 號(hào)）》P3。選取這些政策的原因是，P1 為較早時(shí)期促進(jìn)新能源發(fā)電開(kāi)發(fā)利用的電價(jià)制定、補(bǔ)貼相關(guān)規(guī)定，對(duì)后續(xù)電價(jià)補(bǔ)貼進(jìn)入或退出政策制定有較強(qiáng)借鑒意義；P2 是特定能源類型的產(chǎn)業(yè)價(jià)格政策，此類更細(xì)化的政策對(duì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展起著更為具體的作用，也是對(duì)現(xiàn)有價(jià)格政策的補(bǔ)充；與前兩種部委政策相比，P3 是國(guó)務(wù)院簽發(fā)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展指導(dǎo)性意見(jiàn)，是站在調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)層面的綱領(lǐng)性政策。對(duì)三類不同層級(jí)、目標(biāo)和力度的政策進(jìn)行評(píng)價(jià)有助于把握不同政策的側(cè)重點(diǎn)，進(jìn)行差異性的比較和分析。按上一節(jié)所述方法進(jìn)行賦值，這里相似度比較結(jié)果中同一個(gè)一級(jí)變量下可以有多個(gè)二級(jí)變量賦值為1，PMC 指數(shù)結(jié)果分別如表4 所示，由此將9 個(gè)一級(jí)變量按3×3 矩陣排列，得到的PMC 曲面如圖3、圖4、圖5 所示。

表4 三項(xiàng)政策的PMC 指數(shù)評(píng)價(jià)值

圖3 P1 的PMC 曲面

圖4 P2 的PMC 曲面

圖5 P3 的PMC 曲面

從PMC 指數(shù)結(jié)論中，可以看到較傳統(tǒng)工具——產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈二維度等分析框架更為豐富的政策特征。從標(biāo)題和主題看到P1 和P2 兩項(xiàng)政策內(nèi)容較為相似，分別為針對(duì)可再生能源全體和農(nóng)林生物質(zhì)能源發(fā)電價(jià)格的辦法說(shuō)明，但PMC 指數(shù)評(píng)價(jià)值分別為4.29 和3.93，P2 政策低于P1，從具體維度來(lái)看兩政策主要在X1 和X6 上有較大差異。X1（政策類型）反映了政策的作用，政策P2 對(duì)農(nóng)林生物質(zhì)能源發(fā)電價(jià)格起到了價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)判定、價(jià)格監(jiān)管、成本分?jǐn)偡绞降妊a(bǔ)充說(shuō)明的作用，作用范圍較窄。而政策P2 在上述基礎(chǔ)上，對(duì)電價(jià)調(diào)配依據(jù)、補(bǔ)貼項(xiàng)目細(xì)則、維護(hù)費(fèi)用、補(bǔ)貼方式等進(jìn)行了更細(xì)致的描述，對(duì)于各類新能源發(fā)展的實(shí)際情況變化也給出了電價(jià)核定、收取辦法等暫行規(guī)定。X6（作用層面）反映了政策的范圍，由于農(nóng)林生物質(zhì)能源發(fā)電規(guī)模較小，P2政策主要針對(duì)相關(guān)發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)，以及相應(yīng)監(jiān)管部門，而P1 對(duì)整個(gè)新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)發(fā)展起到了規(guī)范作用，政策范圍更廣，因此造成了內(nèi)容相近的兩篇政策評(píng)價(jià)得分差異。政策P3 為國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)，對(duì)規(guī)范和促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展起到了基礎(chǔ)引導(dǎo)性作用，在政策功能、作用層面、涉及領(lǐng)域、激勵(lì)措施等方面得分均相對(duì)更高。未來(lái)新能源發(fā)電促進(jìn)政策的制定應(yīng)同時(shí)關(guān)注單個(gè)功能具體執(zhí)行方案類政策和綜合性指導(dǎo)政策，考慮每一政策在各項(xiàng)指標(biāo)下的評(píng)價(jià)得分，針對(duì)當(dāng)前薄弱的方面重點(diǎn)考慮，才能保證新能源發(fā)電促進(jìn)政策體系的科學(xué)性和完整性。

五、結(jié)論與建議

近年來(lái)政策效果的評(píng)價(jià)方法與模型研究得到了廣泛關(guān)注，政策文本內(nèi)容評(píng)價(jià)是方式之一。本文首先對(duì)新能源發(fā)電促進(jìn)政策進(jìn)行界定和梳理，發(fā)現(xiàn)新能源發(fā)電相關(guān)政策的制定一方面在不斷細(xì)化，另一方面在發(fā)電相關(guān)產(chǎn)業(yè)價(jià)值鏈上不斷延伸。進(jìn)而構(gòu)建PMC 指數(shù)模型對(duì)典型政策進(jìn)行多維度評(píng)價(jià)，為避免變量主觀打分的任意性，以空間向量模型方法根據(jù)政策文本挖掘結(jié)果進(jìn)行變量賦值，結(jié)果顯示這一方法較傳統(tǒng)多維度分析方法能更為全面地進(jìn)行政策評(píng)價(jià)。選取的三項(xiàng)典型政策中，P1 和P2 雖然內(nèi)容相近，但作用和范圍的差異使得兩項(xiàng)政策評(píng)價(jià)得分各異，政策P3 作用更為全面且地位更高，在得分上相對(duì)更高。這一方法在政策評(píng)價(jià)上表現(xiàn)出較強(qiáng)的適用性。針對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果本文提出以下兩點(diǎn)建議：

（1）新能源發(fā)電政策應(yīng)兼顧方向的引導(dǎo)與細(xì)則的制定。規(guī)劃、意見(jiàn)等政策為新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地方政府工作推進(jìn)起到了戰(zhàn)略引導(dǎo)性作用，而電價(jià)補(bǔ)貼辦法等細(xì)化政策為實(shí)際產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)工作起到了操作層面的作用，因此在政策組合中兩者均十分重要。新能源發(fā)電產(chǎn)業(yè)發(fā)展已有一定的規(guī)模，面對(duì)“棄風(fēng)棄光”、接納能力不足等階段性問(wèn)題，應(yīng)對(duì)這些重點(diǎn)問(wèn)題和新問(wèn)題有針對(duì)性地寫(xiě)入規(guī)劃中，并制定實(shí)施辦法、細(xì)則，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

（2）加強(qiáng)政策間協(xié)同，提升政策頒布的針對(duì)性。本文提供了一種科學(xué)有效的政策量化評(píng)價(jià)方法，未來(lái)可以在政策頒布時(shí)，通過(guò)對(duì)各維度的分析預(yù)先對(duì)一項(xiàng)政策的作用范圍、對(duì)象、措施等進(jìn)行評(píng)價(jià)，輔助預(yù)測(cè)政策可能的實(shí)施效果，也能夠?qū)σ延姓呓M合進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，對(duì)各政策均得分較低的維度重點(diǎn)分析和制定政策，加強(qiáng)政策的針對(duì)性。