我國數(shù)字平臺反壟斷意義及對策建議

□ 文 杜浩銓

0 引言

2020年，對我國的數(shù)字平臺巨頭來說，反壟斷是重點關(guān)注話題。新冠疫情加快商業(yè)線上化和數(shù)字化，數(shù)字平臺逆勢大幅增長，而在最后三個月數(shù)字平臺遭遇監(jiān)管冰河：國家市場監(jiān)管總局接連發(fā)布文件，聚焦平臺二選一等擾亂網(wǎng)絡(luò)市場交易秩序的焦點問題，首次將二選一、大數(shù)據(jù)殺熟定為濫用市場支配地位。在隨后的一年中，國家市場監(jiān)管總局頻頻出手，接連開出巨額反壟斷罰單。我國第一部反壟斷法《中華人民共和國反壟斷法》（下文簡稱《反壟斷法》）于2007年通過，2008年實施，隨后迅速進入移動互聯(lián)網(wǎng)時代，數(shù)字平臺先后崛起，數(shù)字壟斷開始產(chǎn)生。數(shù)字壟斷不同于傳統(tǒng)的壟斷，面對數(shù)字壟斷，傳統(tǒng)反壟斷條例目標(biāo)不明確、界限模糊等，滯后于現(xiàn)實發(fā)展。本文結(jié)合我國反壟斷歷程與互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展，探討我國反壟斷目的及意義，并給出相應(yīng)的對策建議。

1 我國反壟斷演進路徑

我國反壟斷工作起步較晚，2008年開始實施的《反壟斷法》注重對傳統(tǒng)行業(yè)的反壟斷，主要目的是保障市場公平競爭，遏制壟斷行為。我國此時的數(shù)字經(jīng)濟還處在起步階段，沒有受到監(jiān)管機構(gòu)的重視，《反壟斷法》以及2009年的《國務(wù)院反壟斷委員會關(guān)于相關(guān)市場界定的指南》（下文簡稱《反壟斷指南》）都沒有涵蓋數(shù)字平臺領(lǐng)域內(nèi)的反壟斷。在此后很長一段時間內(nèi)，我國的互聯(lián)網(wǎng)反壟斷工作推進緩慢。

從2020年起，我國反壟斷進程加快推進。2020年1月，國家市場監(jiān)管總局對外公布《反壟斷法修訂草案（公開征求意見稿）》，第一次將數(shù)字平臺納入規(guī)制范圍，表明監(jiān)管部門已經(jīng)意識到數(shù)字反壟斷與傳統(tǒng)反壟斷的不同之處，這是我國反壟斷工作的一大進步。2020年11月發(fā)布《關(guān)于平臺經(jīng)濟領(lǐng)域的反壟斷指南（征求意見稿）》，積極響應(yīng)國家“強化反壟斷和防止資本無序擴張”的要求，立足我國平臺經(jīng)濟領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀和特點，深刻提煉《反壟斷法》實施以來的相關(guān)經(jīng)驗，強調(diào)平臺經(jīng)濟領(lǐng)域適用《反壟斷法》及配套制度，注重保護市場公平競爭、激發(fā)創(chuàng)新創(chuàng)造活力。反壟斷、反不正當(dāng)競爭工作的呼聲愈加強烈，社會各界的需求愈加明顯，無論是在重要的政府會議中反復(fù)提及，還是在相關(guān)法規(guī)、指南出臺的速度上，都表明政府充分認識并加快推進反壟斷工作進程。

2 基于特權(quán)的數(shù)字平臺壟斷及其危害

互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)常用的競爭策略被概括為“補貼-兼并收購-收割”，先以大量補貼迅速搶占市場份額，通過兼并收購對行業(yè)進行整合，形成一家或少數(shù)幾家企業(yè)獨占行業(yè)的局面，控制市場后逐漸提高價格。這是否屬于不正當(dāng)競爭尚有爭議，但數(shù)字平臺在多方面享有特殊權(quán)力這一點是明確的，正是這些權(quán)利導(dǎo)致數(shù)字平臺在競爭中具有不對稱優(yōu)勢。

2.1 基于特權(quán)的數(shù)字平臺壟斷

第一，政策環(huán)境。在政府逐漸放開對各行業(yè)管制的窗口期，對科技創(chuàng)新行業(yè)比較寬容，這相當(dāng)于給了數(shù)字平臺開墾處女地的機會。比如傳統(tǒng)銀行對貸款抵押品的質(zhì)量要求很高，貸款對象主要是大型國企、央企等有政府信用背書的企業(yè)，需求旺盛的個人貸款、小微企業(yè)金融無人問津。但一些擁有大量數(shù)據(jù)的數(shù)字平臺可以在這些方面開展業(yè)務(wù)，且受到的監(jiān)管弱于傳統(tǒng)金融機構(gòu)。大型數(shù)字平臺可以通過資產(chǎn)證券化創(chuàng)造利潤，在《網(wǎng)絡(luò)小額貸款業(yè)務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》發(fā)布之前，其資產(chǎn)證券化可以多次循環(huán)，杠桿效應(yīng)使得利潤倍增，這是傳統(tǒng)金融機構(gòu)和大多數(shù)企業(yè)不能開展的業(yè)務(wù)。政策寬松的環(huán)境改變市場的競爭環(huán)境，大型數(shù)字平臺迅速擴張形成壟斷勢力，擠壓小企業(yè)生存空間。

第二，數(shù)據(jù)特權(quán)。數(shù)字壟斷與傳統(tǒng)反壟斷的區(qū)別在于，數(shù)字權(quán)力是一個全新的命題，它帶來的歸屬問題、隱私問題等，對現(xiàn)行的法律、經(jīng)濟學(xué)及社會道德提出了新的挑戰(zhàn)。用戶和平臺是數(shù)據(jù)價值創(chuàng)造活動中的兩大要素，數(shù)據(jù)是用戶行為的數(shù)字化，這些數(shù)據(jù)對個人來說價值不大，需要通過平臺進行匯聚、加工形成大數(shù)據(jù)，才能成為企業(yè)的財富源泉。如果數(shù)據(jù)歸用戶所有，不允許平臺使用，實際上就是在抵抗數(shù)字時代趨勢；如果數(shù)據(jù)歸平臺所有，即用戶為自己所擁有的東西付費。各界學(xué)者都在思考數(shù)據(jù)歸屬權(quán)的問題，迄今為止仍然沒有一個兼顧各方利益、便于執(zhí)行的方案。在尚未界定數(shù)據(jù)歸屬權(quán)的情況下，數(shù)字平臺通過條款、協(xié)定等，強行或在沒有明確告知用戶的情況下采集并使用私人數(shù)據(jù)，將私人數(shù)據(jù)整合成中心化數(shù)據(jù)庫，個人數(shù)據(jù)所有權(quán)被剝奪。

第三，資本特權(quán)?？萍寂c互聯(lián)網(wǎng)屬性使得企業(yè)更容易上市融資，我國大型互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)多在境外通過注冊制上市，涉及兩個或多個國家的法律和政策等問題，可以通過信息不對稱進行制度套利，降低上市成本，獲取融資。數(shù)字平臺通過上述方式，以雄厚的資金實力通過補貼、并購行為向外擴張。補貼是價格競爭策略，并購是市場演化的結(jié)果，本身并無問題。但大型數(shù)字平臺擁有資本特權(quán)，對其他競爭者形成較大優(yōu)勢，擠壓競爭者生存空間，最終造成數(shù)據(jù)集中，數(shù)據(jù)在現(xiàn)有平臺的過度集中以及平臺所積累的對數(shù)據(jù)的獲取、分析能力等，會形成行業(yè)壁壘，使得初創(chuàng)企業(yè)難以進入，并對相關(guān)行業(yè)的投資和創(chuàng)新造成威懾。

2.2 基于特權(quán)的壟斷危害

第一，私人數(shù)據(jù)被濫用，攫取個體交易剩余。在數(shù)字時代，互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)借助于信息技術(shù)的發(fā)展，數(shù)據(jù)的顆粒度變小，可以將用戶的每一個動作都低成本記錄下來，不僅包含傳統(tǒng)的具有統(tǒng)計學(xué)意義的數(shù)據(jù)，還有大量不規(guī)則、無特定意義、不完整的數(shù)據(jù)，顆粒度小疊加低成本可以實現(xiàn)高覆蓋與高精細化。數(shù)字巨頭占有私人數(shù)據(jù)獲得優(yōu)勢地位，通過濫用大數(shù)據(jù)獲取利益，其中最為人詬病的是大數(shù)據(jù)殺熟。在大數(shù)據(jù)殺熟中，數(shù)字平臺無償利用消費者在平臺上留下的所有數(shù)據(jù)，通過算法和數(shù)學(xué)模型對用戶的需求、欲望、行為特征深度分析，針對性推送引導(dǎo)消費，并對其進行歧視定價。大數(shù)據(jù)殺熟的本質(zhì)是濫用私人數(shù)據(jù)，通過減少消費者福利為自己牟利。

第二，資本難以進入核心科技領(lǐng)域支持創(chuàng)新。對比我國與美國的互聯(lián)網(wǎng)生態(tài)可以發(fā)現(xiàn)，美國數(shù)字巨頭受限于反壟斷法限制只能在縱向領(lǐng)域發(fā)展，而我國的數(shù)字生態(tài)更多熱衷于橫向兼并，極少進入核心技術(shù)所在的縱深領(lǐng)域。其原因在于數(shù)字平臺利用數(shù)據(jù)優(yōu)勢占據(jù)市場份額，再利用資本優(yōu)勢打擊對手，隨后通過上市獲利退出，尋找新的戰(zhàn)略目標(biāo)，數(shù)字平臺利用這些便利形成一條相對簡單的擴張路徑，忽略核心技術(shù)發(fā)展，資本和數(shù)據(jù)不能進入核心技術(shù)領(lǐng)域支持創(chuàng)新。

第三，數(shù)字平臺有可能會對現(xiàn)有的社會權(quán)力結(jié)構(gòu)造成沖擊。數(shù)據(jù)成為數(shù)字時代的生產(chǎn)要素已成共識，該要素具有高度控制力和自我繁衍能力，數(shù)字平臺占有大數(shù)據(jù)，帶來的隱患不在于壟斷而在于控制。個體在數(shù)字時代被數(shù)字化，外在表現(xiàn)為各種數(shù)字身份和數(shù)字資產(chǎn)，數(shù)字平臺通過控制數(shù)據(jù)對個體進行影響。雖然數(shù)字平臺的本質(zhì)訴求是謀求商業(yè)利益最大化，但他們的影響已經(jīng)滲入更多關(guān)鍵性領(lǐng)域，在不具備駕馭它們的制度以及特殊情況下保證國家安全的技術(shù)能力下，不能保證不受節(jié)制的權(quán)力不會被濫用，進而顛覆社會秩序。

數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展本身有利于社會效率地提升，數(shù)字平臺基于政策、數(shù)據(jù)及資本便利，迅速占領(lǐng)市場獲得幾何級增長能力，并在數(shù)字世界中搭建基礎(chǔ)設(shè)施、制定標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)則、經(jīng)營管理平臺中的多邊用戶并收取費用，已經(jīng)不是經(jīng)典意義上的企業(yè)，而更接近于一種經(jīng)濟和社會組織。因此更應(yīng)對數(shù)字平臺加以規(guī)范，使其處于中立公正的位置，更多肩負起平臺企業(yè)理應(yīng)背負的社會責(zé)任，防止依靠壟斷侵害消費者利益，甚至為自身發(fā)展而損害國家利益。數(shù)字平臺成長于政策、數(shù)據(jù)及資本便利中，也應(yīng)從這些方面入手加以管理。

3 我國數(shù)字平臺反壟斷的對策建議

3.1 政策：加快立法，注重平衡

《反壟斷法》頒布十余年，前中期尚未取得較大進展，近期頻繁出臺《反壟斷指南》《反壟斷法修訂草案》等文件以應(yīng)對無序擴張的數(shù)字平臺，對此有如下建議：

第一，加快立法，統(tǒng)一原則。數(shù)字平臺反壟斷涉及數(shù)字信息保護、相關(guān)市場界定、反壟斷等多方面法律，不同部門的執(zhí)法依據(jù)、目標(biāo)、方式等均有差異，針對這些問題，應(yīng)當(dāng)對數(shù)字經(jīng)濟背景下數(shù)字平臺反壟斷開展系統(tǒng)性梳理，將數(shù)據(jù)確權(quán)、數(shù)字信息保護、消費者權(quán)益保護等多領(lǐng)域法律有機結(jié)合，形成統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，才能使得平臺經(jīng)濟參與者、數(shù)字平臺及監(jiān)管者有法可依。

第二，立法充分考慮數(shù)字經(jīng)濟特性，把握好創(chuàng)新與反壟斷間的平衡。大型數(shù)字平臺面臨激烈的市場競爭，優(yōu)勢往往是暫時的，只要不是行政干預(yù)帶來的壟斷，對資源有效配置、經(jīng)濟增長與發(fā)展就有積極作用。數(shù)字平臺反壟斷打擊的不是大體量，而是利用大體量開展不正當(dāng)競爭的行為。

第三，學(xué)習(xí)他國優(yōu)秀經(jīng)驗，因地制宜轉(zhuǎn)為己用。美國在反壟斷領(lǐng)域有一百余年的歷史積累，我國應(yīng)深入研究其反壟斷框架所蘊含的精神，對中美文化傳統(tǒng)、法律原則、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)等展開比較研究，探索符合我國數(shù)字平臺發(fā)展特性的反壟斷方式。

3.2 數(shù)據(jù)：探索規(guī)則，明晰產(chǎn)權(quán)

當(dāng)前數(shù)字平臺反壟斷的一系列問題衍生于數(shù)字產(chǎn)權(quán)不明晰。數(shù)據(jù)要素源自于用戶，匯聚于平臺，通過篩選、加工等步驟后，用于企業(yè)創(chuàng)收的同時提高社會生產(chǎn)力，在這一過程中，具有公共屬性的數(shù)據(jù)要素被平臺私有化，具有社會屬性的平臺介入普通企業(yè)業(yè)務(wù)，產(chǎn)權(quán)與經(jīng)驗邊界不清晰造成數(shù)字平臺壟斷。針對這一問題，可以進行以下幾個方向的探索：

第一，明晰數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)全民所有。數(shù)據(jù)作為新的生產(chǎn)要素，可以參考土地所有制，逐步實現(xiàn)全民所有，國家相關(guān)部門代為管理，企業(yè)依法有償使用。一方面，數(shù)據(jù)全民所有，國家代為管理“國有資產(chǎn)”，有效保障國家數(shù)據(jù)安全，另一方面，對數(shù)據(jù)要素的有序使用，符合“反壟斷和防止資本無序擴張”的國家戰(zhàn)略要求。

第二，推行數(shù)字稅。稅收的實質(zhì)是政府強制參與企業(yè)利益分配，將部分企業(yè)利潤轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品或服務(wù)。數(shù)字平臺繁榮發(fā)展是用戶與平臺價值共創(chuàng)的結(jié)果，因此平臺應(yīng)與用戶共享收益，但用戶與平臺間的利益分配成本高、使用效率低，政府通過對數(shù)字平臺征收數(shù)字稅，參與用戶與企業(yè)間的利益分配，并根據(jù)國家整體發(fā)展戰(zhàn)略，將收益投向不同的公共領(lǐng)域，實現(xiàn)資源有效分配與利用。

第三，逐步探索，高度透明。在探索新規(guī)則的過程中，要求數(shù)據(jù)的采集、流動、使用等遵守全透明的原則，強化用戶對數(shù)據(jù)擁有絕對的知情權(quán)，但其目的不在于實現(xiàn)用戶對數(shù)據(jù)的絕對所有權(quán)，而是規(guī)范平臺對數(shù)據(jù)的使用。

3.3 資本：完善國內(nèi)制度，強化國際合作

在數(shù)字時代，應(yīng)強化多邊關(guān)系關(guān)于數(shù)字平臺國際規(guī)則的探討，在保證國家安全的基礎(chǔ)上促進數(shù)字平臺規(guī)范發(fā)展。

第一，健全國內(nèi)制度，促進機會平等。國內(nèi)制度的完善是建立、發(fā)展多邊規(guī)則的基礎(chǔ)。金融制度內(nèi)生于配套環(huán)境，我國融資市場的問題不在于實行核準(zhǔn)制或者注冊制，而是關(guān)于信用的制度基礎(chǔ)建設(shè)匱乏，與融資有關(guān)的篩選、披露、審計、信用評級、退出等機制以及配套法律法規(guī)發(fā)展滯后。推動金融制度系統(tǒng)性發(fā)展，尤其是制定符合互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)特征的融資制度，使得各類企業(yè)都有機會獲取資金，再通過市場機制篩選優(yōu)勝劣汰。

第二，強化對兼并收購的監(jiān)管。對企業(yè)兼并收購尤其是橫向兼并設(shè)立嚴(yán)格的監(jiān)管制度，對兼并收購設(shè)置內(nèi)容干預(yù)，對符合國家戰(zhàn)略發(fā)展方向的技術(shù)進行補貼，引導(dǎo)企業(yè)發(fā)展核心技術(shù)。

第三，加強國際合作，實現(xiàn)規(guī)則共創(chuàng)。防止制度套利應(yīng)是數(shù)字時代促進國家深度合作的契機。大型數(shù)字平臺具有規(guī)模大、業(yè)務(wù)廣、滲透快、全球化等特點，數(shù)字反壟斷需要多國通力合作。在當(dāng)前全球尚未形成統(tǒng)一的數(shù)字規(guī)則情況下，我國應(yīng)基于平等互惠的原則，推動數(shù)字平臺跨國界反壟斷信息共享，推出平衡數(shù)字平臺權(quán)力與義務(wù)的國際統(tǒng)一規(guī)則。

4 結(jié)束語

數(shù)字平臺反壟斷的關(guān)鍵不是對處于壟斷狀態(tài)的數(shù)字平臺進行打擊或拆分，而是要完善相關(guān)制度，使得數(shù)字平臺在競爭中不再占據(jù)特殊的優(yōu)勢，通過數(shù)字平臺反壟斷引導(dǎo)數(shù)字平臺在合規(guī)合法的框架下充分利用數(shù)據(jù)、算法、資本等，發(fā)揮其在科技創(chuàng)新方面的價值與優(yōu)勢，促進平臺經(jīng)濟發(fā)展的收益惠及全體人民。我國作為全球數(shù)字經(jīng)濟大國，應(yīng)當(dāng)積極探索符合數(shù)字經(jīng)濟時代的新規(guī)則，占據(jù)全球網(wǎng)絡(luò)空間治理話語權(quán)和數(shù)字規(guī)則主導(dǎo)權(quán)。