汽車維修行業(yè)“無廢城市”建設方案探討
——以深圳市為例

聶 偉，周明鳳，婁嘉琪，經(jīng)伯濤

（1.深圳大學 經(jīng)濟學院，廣東 深圳 518060；2.深圳國衛(wèi)醫(yī)信科技有限公司，廣東 深圳 518000）

0 引言

“無廢城市”是一種對危險廢物和固體廢物進行最大程度減量化、資源化、無害化管理的新型城市發(fā)展模式，是生態(tài)文明背景下城市發(fā)展模式的全方位綠色變革[1]。進入二十一世紀以來，歐盟、北美、日本等高收入國家或區(qū)域紛紛以“無廢社會”、“無廢城市”等理念為引領，在固體廢物綜合管理方面開展了積極探索[2]。我國生態(tài)環(huán)境部也于2019年正式開展“無廢城市”建設試點工作，確定深圳、包頭等11個城市及雄安等5個代表性新區(qū)（開發(fā)區(qū)）作為試點城市。“無廢城市”建設重點在建筑行業(yè)和交通運輸行業(yè)，其中交通運輸行業(yè)廢棄物回收集中于汽車維修行業(yè)。由于汽車保有量逐年增加，每年車輛維修、保養(yǎng)、報廢等作業(yè)中更換出的廢機油、廢鉛蓄電池等危險廢物數(shù)量不斷增加，產(chǎn)生的危險品種類多、危害大、回收形勢嚴峻，汽車維修行業(yè)危險廢物規(guī)范化管理已成為建設“無廢城市”的重要研究領域。

1 汽車維修行業(yè)危險廢物的產(chǎn)生及去向

1.1 汽車維修行業(yè)危險廢物的產(chǎn)生

根據(jù)2016年發(fā)布的《國家危險品名錄》，汽車維修行業(yè)產(chǎn)生的危險廢物主要包括以下三類：一是液體危險廢物，包括維修過程當中所產(chǎn)生的廢機油、冷卻液和制動液等。其中，最主要的廢棄物是廢機油，是機動車在使用中需要定期更換發(fā)動機油而產(chǎn)生的，因其再回收利潤率高，企業(yè)回收積極性較強。二是廢舊電池，主要包括新能源的廢動力電池和機動車的廢鉛蓄電池，具有一定回收價值。三是焚燒類固體危險廢物，包括噴漆產(chǎn)生的過濾棉和活性炭、漆渣、油漆罐，維修過程中產(chǎn)生的廢油格，含有或沾染危險廢物的廢棄包裝物、容器、過濾吸附介質(zhì)，如含油廢布/手套/濾芯、廢油桶等，回收價值低。

1.2 汽車維修行業(yè)危險廢物的去向

（1）液體危險廢物的回收去向。液體危險廢物中最主要的是廢機油，需要交由具備危險廢物經(jīng)營許可證的單位統(tǒng)一收集，由具備危險貨物運輸資質(zhì)的運輸企業(yè)進行運輸，再由具備環(huán)保資質(zhì)的礦物油處置企業(yè)提煉再生（如圖1所示）。

圖1 廢機油回收處理產(chǎn)業(yè)流程圖

但除了以上正規(guī)的回收渠道之外，駕駛員自行更換機油，出售給無資質(zhì)小販等是廢機油非法回收處置的主要去向。

（2）廢電池的回收去向。目前，動力蓄電池的生產(chǎn)、銷售、更換、回收、退役等全過程均進行信息收集與溯源管理，回收體系較為完善。而廢舊鉛蓄電池的正規(guī)回收一般會流至保險公司、汽車維修企業(yè)以及汽車/電池生產(chǎn)廠商。部分廢鉛蓄電池經(jīng)保險公司和汽車維修企業(yè)，流至生產(chǎn)廠商；另一部分由合法廢鉛蓄電池企業(yè)進行回收。由汽車/電池生產(chǎn)廠商回收到的鉛蓄電池有兩種流通途徑，一是企業(yè)本身具有廢鉛電池處理資質(zhì)，再加工后可再利用，其余部分則流通至電池處理企業(yè)進行處理再利用（如圖2所示）。

圖2 廢鉛蓄電池回收流程圖

與動力蓄電池相比，廢鉛蓄電池的回收體系還不夠完善。除了汽車維修企業(yè)通過正規(guī)渠道進行回收處置外，部分廢鉛蓄電池的不合理回收渠道包括：保險公司理賠定損后，將更換的故障電池作為證據(jù)取走；汽車生產(chǎn)商或者電池生產(chǎn)商直接回收處理；維修后車主自行取走；混入生活垃圾或廢品回收站；無資質(zhì)小販回收等。

（3）焚燒類固體危險廢物的回收去向。汽車維修行業(yè)產(chǎn)生的焚燒類固體危險廢物一般交由合法的回收企業(yè)進行統(tǒng)一焚燒處置。由于可利用價值低，汽車維修企業(yè)對其危險性認識不足，導致絕大部分未回收的焚燒類固體危險廢物混入生活垃圾或廢品回收站。

2 汽車維修行業(yè)危險廢物回收處置存在的問題

2.1 回收企業(yè)資質(zhì)不全，未備案的汽修企業(yè)數(shù)量多

危險廢物經(jīng)營企業(yè)有嚴格的危險廢物處置范圍，對不同種類的危險廢物進行回收處置需要具備不同的資質(zhì)認證，而現(xiàn)有回收經(jīng)營企業(yè)大部分資質(zhì)不齊全，只能回收汽修行業(yè)的某類危險廢物，導致汽修企業(yè)要實現(xiàn)危險廢物的全部回收需同多家回收企業(yè)進行簽約，增加簽約成本，降低回收效率。

同時，汽車維修行業(yè)企業(yè)數(shù)量眾多，未備案的企業(yè)占比高，這些企業(yè)往往租住簡單門面，缺乏必要的環(huán)保審批手續(xù)，規(guī)模小，分布廣，增加回收難度大，進一步降低回收效率。

2.2 收運渠道不暢，黑市回收情況嚴重

汽修企業(yè)危險廢物合法收運渠道不順暢現(xiàn)象較為突出，黑市回收更具吸引力，主要原因有：一是回收價格方面，合法回收企業(yè)需考慮納稅、應急演練、人員培訓費用等成本因素，而黑市違法經(jīng)營成本低，制假售假回報較高，汽修企業(yè)在黑市進行交易利潤更高；二是相較于黑市交易，汽修企業(yè)與回收企業(yè)進行危險廢物的回收交易，需繳納較高的簽約費及處置費，交易成本更高；三是眾多小型汽修企業(yè)短時間內(nèi)產(chǎn)生的危險廢物數(shù)量少且雜，回收成本高，回收企業(yè)缺乏積極性，容易造成回收不及時，而維修企業(yè)為應付消防安全等檢查要求，更傾向于選擇回收更為便捷的黑市進行交易。

因此，出于各自利益和合法合規(guī)性的考慮，汽車維修企業(yè)與回收經(jīng)營企業(yè)往往表面簽訂回收合同，但并未產(chǎn)生聯(lián)單數(shù)據(jù)，回收企業(yè)僅收取服務費，實際回收則由汽修企業(yè)在黑市進行。

2.3 危險品運輸外包成本高，運輸環(huán)節(jié)限制多

大部分危險廢物經(jīng)營企業(yè)對危險品進行運輸處理只能通過申請危險品道路運輸資質(zhì)或者委托第三方運輸，由于申請危險品運輸許可證難度較大，需符合多方面要求，如停車場地的租賃期限與面積要求，危險品運輸專用車輛的檢測與數(shù)量要求，駕駛、裝卸、押運等方面的人員資質(zhì)要求，培訓與安全管理制度要求等。因此，委托第三方運輸是目前危險品運輸?shù)闹饕绞?，但高昂的運輸外包費導致危險廢物經(jīng)營企業(yè)運營成本壓力增大。

除此之外，運輸環(huán)節(jié)的諸多限制也在一定程度上加大危險品外包運輸?shù)碾y度，如運輸車輛在通行路段與通行時間等方面均有明確的限制要求；眾多小規(guī)模汽修企業(yè)分布較為分散且多位于大型運輸車輛無法通行的路段，“最后一公里”運輸受限等。

2.4 監(jiān)管體系統(tǒng)籌不足，管理成效不佳

目前，汽車維修行業(yè)危險廢物回收處置的監(jiān)管體系統(tǒng)籌不足，影響監(jiān)管效率，不利于危險廢物規(guī)范化、合法化回收，具體問題表現(xiàn)為：

（1）監(jiān)管部門之間權責不對等，信息溝通不暢。危險廢物回收運作需要各監(jiān)管部門協(xié)力合作，但權責不對等、信息不暢現(xiàn)象較為突出。相關監(jiān)管部門具備監(jiān)管職責，但缺乏行政執(zhí)法權，對于汽車維修企業(yè)的備案、簽約情況，每年計劃和實際轉移的廢機油數(shù)量等相關信息掌握有限，影響監(jiān)管工作的持續(xù)高效推進。

（2）監(jiān)管手段有限。對汽車維修企業(yè)危險廢物管理的日常監(jiān)管內(nèi)容主要包括：危險廢物管理制度、管理臺賬、倉庫規(guī)范性，是否簽訂危險廢物處置合同等，但現(xiàn)有的主要監(jiān)管手段局限于日常檢查和專項行動執(zhí)法，對于汽修企業(yè)是否存在將計劃申報量故意壓低以通過黑市售賣獲利，已簽訂合同但是并未實際進行回收的企業(yè)是否存在故意不報的情形，監(jiān)管部門缺乏合理的判斷依據(jù)。

（3）監(jiān)管能力不足。一方面，監(jiān)管部門需要負責汽車維修企業(yè)的備案資質(zhì)審批、日常安全生產(chǎn)檢查、危險廢物規(guī)范化處置管理等多項工作，同時可能還負責其他板塊的監(jiān)管工作，監(jiān)管能力有限。另一方面，未備案汽修企業(yè)數(shù)量多、規(guī)模小、分布廣，作業(yè)時間不固定，監(jiān)管人員有限的情況下無法保證監(jiān)管頻次與力度，難以實現(xiàn)有效的跟蹤管理。

3 汽車維修行業(yè)“無廢城市”建設思路

“無廢城市”規(guī)劃基本遵循“問題導向”的思路，即針對急需解決的問題和薄弱環(huán)節(jié)去設計方案[3]。針對汽車維修行業(yè)危險廢物回收處置存在的問題，本文從完善收運體系、加強全面監(jiān)管、建立行業(yè)標準與規(guī)范、加強宣傳和培訓四大方面提出政策建議，探索汽修行業(yè)“無廢城市”建設的思路。

3.1 完善收運體系，提高收運效率

構建完善健全的收運體系是強化收運管理能力的重要保障，同時也是提升收運效率的必然要求。為進一步提升汽車維修行業(yè)危險廢物收運體系的整體標準，建議從以下幾方面著手：

（1）完善回收企業(yè)資質(zhì)，推動“一站式”簽約和回收。在回收資質(zhì)申請上給予政策傾斜，加快申報審批流程，培育更多的全牌照回收企業(yè)。針對焚燒類固體廢棄物可利用價值低、利潤低、簽約費用高、維修企業(yè)回收積極性不高的現(xiàn)象，建議大力支持有意申請廢舊鉛蓄電池和焚燒固廢處置資質(zhì)的環(huán)保企業(yè)，簡化簽約和處置程序，降低簽約和處置成本，推動汽車維修行業(yè)危險廢物“一站式”簽約和綜合回收。

（2）建立焚燒類危險廢物區(qū)域集中收集和處置模式。由于焚燒類危險廢物產(chǎn)生量小，產(chǎn)生周期長，單家汽車維修門店缺乏規(guī)模效應，導致簽約、保管和回收成本高。在“一站式”綜合回收能夠回收行業(yè)絕大部分危險廢物之前，建議結合汽修企業(yè)分布，以街道或社區(qū)為單位，設立汽車維修焚燒類危險廢物集中收集點，并對集中收集點進行管理，開展服務費用征收工作，提高規(guī)模效應，降低回收收集的難度和成本，同時有利于引導維修企業(yè)在地域上的集中分布。

（3）探索“就近分批、統(tǒng)一簽約”的回收模式。建議設立專項經(jīng)費，委托專門機構（如汽車維修協(xié)會和各地區(qū)維修協(xié)會），對汽車維修企業(yè)進行組織，按空間地域分布分批，通過公開招標等方式選擇回收服務商，簽訂統(tǒng)一的回收服務合同，有助于雙方均形成規(guī)模效應，有效降低各類成本。

（4）增加危險廢物運力供給，適當簡化運輸要求。為進一步提高運輸效率，一方面建議適當增加地區(qū)內(nèi)危險廢物運輸企業(yè)供給，配備部分運輸車輛，鼓勵危險品運輸企業(yè)以第三方形式開展全區(qū)域的汽車維修行業(yè)危險廢物運輸工作，緩解運輸壓力；另一方面適當簡化危險廢物運輸要求，具體包括：充分體現(xiàn)危險化工品和危險廢棄物兩者的區(qū)別，結合行業(yè)現(xiàn)實情況，制定符合危險廢物回收轉移的運輸要求，包括車輛要求、限行區(qū)域、限行時間等；推動制定精細化運輸計劃方案，開展錯時、錯區(qū)域汽車維修危險廢物運輸服務；研究汽車維修行業(yè)危險廢物運輸采用專用車輛的可行性，便于回收企業(yè)開展“最后一公里”汽車維修危險廢物收集工作。

3.2 多措并舉，實現(xiàn)全方位監(jiān)管

為進一步完善汽車維修行業(yè)危險廢物回收處置的監(jiān)管體系，著力提升監(jiān)管的針對性與精確性，增強監(jiān)管效率與效能，建議從強化聯(lián)合執(zhí)法、拓展資金來源、優(yōu)化監(jiān)管手段這幾方面綜合發(fā)力。

（1）強化聯(lián)合執(zhí)法，完善監(jiān)管機制。要通過合理配置不同部門的管理責權,形成分工明確、相互銜接、充分協(xié)作的聯(lián)合監(jiān)管工作機制,同時加強部門聯(lián)動,形成協(xié)同效應[4]。一是積極強化生態(tài)環(huán)境部門、交通運輸部門、工商等部門聯(lián)合執(zhí)法，加大對非法企業(yè)的檢查頻率和力度；二是充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在政府和汽車維修企業(yè)之間的橋梁和紐帶作用，協(xié)助政府加強行業(yè)管理，組織協(xié)調(diào)危險廢物區(qū)域集中管理、建立危險廢物交易平臺等工作；三是要設立汽車維修行業(yè)危險廢物監(jiān)管崗位，由專人負責各危險廢物區(qū)域的監(jiān)管工作。

（2）拓寬資金渠道，加強資金保障。目前危險廢物處置涉及單位多、資金需求大，由政府部門承擔汽車維修危險廢物處置的資金費用缺乏現(xiàn)實性，需要多籌并舉。建議建立機動車使用者付費模式，汽車維修危險廢物處置費用可參照排污收費制度，向機動車使用者收費，治理費用由機動車使用者和政府財政共同承擔。此外，積極鼓勵通過申請國家或地區(qū)的生態(tài)環(huán)保項目基金，引入社會資本參與汽車維修危險廢物處置，聯(lián)合企業(yè)、院校共同開展危險廢物處理技術研究與商業(yè)推廣等方式拓展資金來源渠道，緩解危險廢物處置的資金壓力。

（3）豐富監(jiān)管手段，加大監(jiān)管力度。一是開發(fā)危險廢物回收處置APP或小程序，為維修企業(yè)提供回收預約申請、回收信息填報與查詢、危險廢物知識宣傳與培訓、投訴與舉報等功能，并推動與固體廢物處置平臺對接，讓監(jiān)管部門及時掌握相關信息；二是加大推廣全程監(jiān)控的危險廢物智慧回收及監(jiān)管設備，對危險廢物進行全過程跟蹤管理；三是打通政府監(jiān)管部門之間的信息壁壘，整合各平臺上有關汽車維修企業(yè)信息、危險廢物數(shù)量、類型、運輸單位、回收單位等數(shù)據(jù)，進行危險廢物全生命周期管理；四是專人專責，成立多個監(jiān)管檢查小組，劃區(qū)包片開展全面排查，建立長效管理機制。

3.3 建立行業(yè)標準與規(guī)范，構建有序市場體系

一方面，協(xié)調(diào)各相關部門、行業(yè)協(xié)會，積極制定汽車維修行業(yè)危險廢物回收規(guī)范與標準，對回收企業(yè)的定價標準、回收條件以及汽車維修企業(yè)的危險廢物回收處置流程等方面制定明確要求，提供規(guī)范化的市場環(huán)境。另一方面，制定汽車維修行業(yè)危險廢物回收管理辦法，明確各部門職責、企業(yè)主體責任、適用范圍、汽車維修行業(yè)危險廢物全過程管理流程與要求、法律責任等內(nèi)容，保障汽車維修行業(yè)危險廢物規(guī)范化管理工作持續(xù)有效推進。

3.4 全面加強宣傳與培訓

充分利用互聯(lián)網(wǎng)、多媒體、小視頻等多種創(chuàng)新宣傳形式，向社會群眾、汽車維修企業(yè)積極宣傳“無廢城市”相關內(nèi)容，提高公眾和企業(yè)從業(yè)者的生態(tài)環(huán)保意識，發(fā)揮群眾監(jiān)督作用。此外，全面開展培訓活動，包括定期開展汽車維修企業(yè)培訓，提高廣大從業(yè)者的危險廢物規(guī)范化處置意識與能力，普及危險廢物管理操作知識；加強監(jiān)管隊伍的培訓，推進監(jiān)管隊伍的專業(yè)化和規(guī)范化建設，提高監(jiān)管人員的監(jiān)管能力和監(jiān)管水平。

4 結語

危險廢物環(huán)境管理是固體廢物污染防治的重中之重,對于保障人體健康、防范環(huán)境風險、促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展具有重要意義[5]。加快汽車維修行業(yè)“無廢城市”建設，推進危險廢物管理由粗放式向集約式發(fā)展，有助于完善危險廢物資源化利用標準體系建設，進一步提升固體廢物減量化、資源化、無害化水平，對實現(xiàn)城市經(jīng)濟與生態(tài)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展具有積極的現(xiàn)實意義。