新中國(guó)人大及其常委會(huì)投票表決方式的歷史變遷和特點(diǎn)*

劉 妤

全國(guó)人大及其常委會(huì)作為我國(guó)的代議機(jī)關(guān)，其表決方式是代議制度的重要內(nèi)容，不同的表決方式影響表決的結(jié)果；表決方式作為一種民主程序也影響我國(guó)實(shí)體民主的運(yùn)行。黨的十九屆四中全會(huì)明確指出，“健全人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則”是“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度”的重要內(nèi)容。議事規(guī)則是“綱”，綱舉目張，有了民主高效的議事規(guī)則，才能有民主高效的議決過程和結(jié)果。人大及其常委會(huì)的議事程序伴隨著社會(huì)主義民主的發(fā)展日趨完善、細(xì)致，梳理這一歷史，有助于我們把握完善人民代表大會(huì)制度的方向，更好實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主。

一 中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議上多種表決方式并存

1949 年新中國(guó)成立初期，從中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆第一次會(huì)議到第一屆第四次會(huì)議，是我國(guó)人大制度的初建階段，這期間中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議代行全國(guó)人民代表大會(huì)職能，為新中國(guó)民主政治制度的建構(gòu)作出了巨大貢獻(xiàn)，至今仍閃耀著璀璨的光芒。

第一，籌備會(huì)議采用舉手表決的方式?jīng)Q定準(zhǔn)備議項(xiàng)。1949 年9 月21 日，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議第一屆全體會(huì)議舉行開幕式。周恩來代表政協(xié)籌備會(huì)報(bào)告會(huì)議各類代表名額、大會(huì)主席團(tuán)名單和會(huì)議秘書長(zhǎng)人選，由全體代表舉手表決通過。①參見孫小禮《第一屆政協(xié)秘書處工作瑣憶》，《炎黃春秋》2009 年第9 期。

第二，大會(huì)采用舉手表決通過法律、決議。經(jīng)過與會(huì)代表的發(fā)言討論，1949 年9月27 日通過了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議組織法》《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，以及關(guān)于首都、紀(jì)元、國(guó)歌和國(guó)旗的決議。據(jù)親歷過第一屆政協(xié)會(huì)議的葉圣陶回憶，9 月27 日，毛主席對(duì)五星紅旗圖案進(jìn)行了說明，之后大家“熱烈鼓掌表示贊同”。②葉永和、蔣燕燕：《葉圣陶參加第一屆政治協(xié)商會(huì)議紀(jì)實(shí)》，《民主》2009 年第9 期。有人據(jù)此認(rèn)為此次大會(huì)上通過的定都北京、國(guó)歌、國(guó)旗，甚至國(guó)家主席，都是“鼓掌鼓出來”的。筆者不認(rèn)同這種看法。綜合其他親歷者的回憶錄，以及大會(huì)就選舉公布的具體表決辦法，筆者認(rèn)為引注處的“鼓掌”只是代表們表達(dá)贊同的強(qiáng)烈感情，并非一種表決方式。據(jù)第一屆政協(xié)會(huì)議的工作人員回憶，在9 月27 日的大會(huì)上，采用紅底五星旗作為國(guó)旗的提案“在全場(chǎng)熱烈掌聲中一致舉手通過”，并且“我們從后向前數(shù)了三遍，每個(gè)代表都舉手贊成，無一人反對(duì)，無一人棄權(quán)，全體一致通過”。該工作人員還回憶說，本屆大會(huì)上的幾次議案表決，也是全體代表一致舉手通過。所以她們的“數(shù)票工作很順利，很輕松”。③孫小禮：《第一屆政協(xié)秘書處工作瑣憶》，《炎黃春秋》2009 年第9 期。

第三，大會(huì)采用舉手的方式選舉人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)委員。9 月29 日，全體大會(huì)討論了《中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議共同綱領(lǐng)》和《中央人民政府副主席和全體委員的名額》等法律議案。大會(huì)還就選舉中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議全國(guó)委員會(huì)和中央人民政府委員會(huì)作出了專門規(guī)定：“第一屆全國(guó)委員會(huì)的候選名單經(jīng)過參加本屆全體會(huì)議各單位的協(xié)商，由主席團(tuán)提交全體會(huì)議以整個(gè)名單交付表決的方法選舉之。中央人民政府主席、副主席和委員的候選名單，經(jīng)參加本屆全體會(huì)議各單位的協(xié)商，由主席團(tuán)提交全體會(huì)議以無記名聯(lián)記投票的方法選舉之?！雹軓埾Ｆ拢骸度嗣翊泶髸?huì)制度創(chuàng)建史》，中共黨史出版社，2009，第584 頁。9 月30 日下午3 時(shí)開始，全體政協(xié)代表參加會(huì)議進(jìn)行選舉，第一項(xiàng)是選舉人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)，按照“整個(gè)名單交付表決”的規(guī)定，對(duì)180 人的名單舉手表決。⑤參見孫小禮《第一屆政協(xié)秘書處工作瑣憶》，《炎黃春秋》2009 年第9 期。

第四，采用無記名投票的方式選舉中央人民政府的主席、副主席和委員。9 月29日晚，人民政協(xié)第一屆全體會(huì)議主席團(tuán)會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)中央人民政府委員會(huì)選舉辦法》，對(duì)中央人民政府主席、副主席和委員的選舉進(jìn)行了具體規(guī)定：選舉中華人民共和國(guó)中央人民政府主席、副主席及委員，采用無記名聯(lián)記投票方式。如果同意選舉票上的候選人，就在被選人姓名之上畫圓圈。如選舉人不同意選舉票上的候選人，可以用“×”將該候選人姓名劃去。如果想另選其他人，可以在劃去的姓名下空白處填寫欲選之人的姓名。填寫完畢后，由選舉人親自將選舉票投入票箱。①參見張希坡《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》，第584 頁。1949 年9 月30日，人民政協(xié)全國(guó)委員會(huì)選舉完成以后，進(jìn)行了中央人民政府主席、副主席和委員的選舉，選舉了第一屆全國(guó)委員會(huì)委員共180 人，選舉產(chǎn)生了中央人民政府主席、副主席及全體委員。這次選舉中，毛主席少了一票，沒有全票當(dāng)選中央人民政府主席。

二 1954 年確立了無記名投票、舉手表決為主的表決方式

此后，構(gòu)建人民代表大會(huì)制度的法律規(guī)范相繼出臺(tái)，延續(xù)了第一屆政治協(xié)商會(huì)議的表決方式，以舉手表決和無記名投票的方式為主。

中華人民共和國(guó)第一部憲法是以無記名投票方式產(chǎn)生的。1954 年9 月20 日下午，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)首先通過了《中華人民共和國(guó)第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議進(jìn)行無記名方式投票辦法》，并通過35 名監(jiān)票人員名單。接著執(zhí)行主席在會(huì)上宣讀《中華人民共和國(guó)憲法草案》全文，宣讀完畢后，執(zhí)行主席問代表們對(duì)定本有無意見，全場(chǎng)熱烈鼓掌表示贊同。執(zhí)行主席宣布將憲法草案提付表決。當(dāng)日出席會(huì)議的代表總共1197 人，發(fā)票1197 張，投票1197 張，同意票1197 張，全票通過。②參見張希坡《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》，第658 頁。

1954 年憲法對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的職能作了詳細(xì)的規(guī)定。第27 條規(guī)定，全國(guó)人大有修改憲法、制定法律等14 項(xiàng)職能。第31 條規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)有主持全國(guó)人大代表的選舉等19 項(xiàng)職權(quán)。第29 條規(guī)定，憲法的修改由全國(guó)人大以全體代表的2/3 的多數(shù)通過，法律和其他議案由全國(guó)人大以全體代表的過半數(shù)通過。1954 年憲法還規(guī)定國(guó)家主席、副主席等國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人由選舉產(chǎn)生，但沒有規(guī)定具體的投票表決方式。

1954 年9 月20 日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》。第13 條規(guī)定，全國(guó)人大進(jìn)行選舉和通過議案時(shí)，以無記名投票或者舉手表決方式進(jìn)行。但是什么情況下采用無記名投票，什么情況下舉手表決，法律沒有進(jìn)行規(guī)定，給實(shí)踐留下了很大的裁量空間。

1954 年9 月21 日，第一屆全國(guó)人民代表大會(huì)通過的《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民委員會(huì)組織法》規(guī)定，縣以上地方各級(jí)人大選舉本級(jí)人民委員會(huì)組成人員和人民法院院長(zhǎng)，采用無記名投票方式；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉本級(jí)人民委員會(huì)組成人員，可以采取舉手方式。③參見張希坡《人民代表大會(huì)制度創(chuàng)建史》，第690 頁。

該法還規(guī)定，縣級(jí)以上人大對(duì)本級(jí)的一府兩院的人事選舉采用無記名投票方式，基層人大進(jìn)行人事選舉可以采用舉手方式。之所以按照行政級(jí)別分別規(guī)定不同的表決方式，可能和當(dāng)時(shí)我國(guó)普遍存在的公民文化素質(zhì)不高、文盲的比例還較高有關(guān)。這個(gè)猜測(cè)可以在黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的講話中得到印證。

1951 年2 月28 日，劉少奇在北京市第三屆人民代表會(huì)議上發(fā)表講話。針對(duì)北京市的選舉實(shí)踐，他指出，北京分級(jí)選舉代表的方式是正確的和必要的。北京市在選舉時(shí)，除了各學(xué)校因?yàn)檫x民全部識(shí)字，又有過多次選舉經(jīng)驗(yàn)，所以采取了無記名投票外，在其他地方大多采用了舉手表決的方式。原因就是目前大多數(shù)人民群眾文化水平還比較低，還不識(shí)字，也缺乏選舉的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)選舉的積極性和關(guān)心也還不充分。所以，北京實(shí)行的分級(jí)的選舉方式是可行的，也是便利的。將來在做好各種準(zhǔn)備工作后，中國(guó)多數(shù)的人民群眾經(jīng)過選舉訓(xùn)練，并大體識(shí)字，能填寫無記名選舉票時(shí)，才能實(shí)行“普遍、平等、直接、無記名”的選舉方式。①《劉少奇選集》下卷，人民出版社，1985，第54～56 頁。

1953 年2 月11 日，鄧小平在《關(guān)于“中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)及地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法”草案的說明》中提出，“根據(jù)我國(guó)當(dāng)前的具體情況，規(guī)定一個(gè)真正民主的選舉制度”?！哆x舉法》規(guī)定，只在縣級(jí)以上采用無記名投票方法，而在基層政權(quán)單位，則一般采用舉手表決。對(duì)此，鄧小平解釋說，這是由我國(guó)目前的社會(huì)情況決定的，當(dāng)前人民缺乏選舉經(jīng)驗(yàn)，文盲尚多。“如果我們無視當(dāng)前社會(huì)情況、人民缺乏選舉經(jīng)驗(yàn)、文盲尚多等實(shí)際條件，勉強(qiáng)地去規(guī)定一些形式上很完備而實(shí)際上行不通的選舉辦法，其結(jié)果除了增加選舉的困難和在實(shí)際上限制公民的選舉權(quán)利之外，沒有任何好處?！雹谥醒肴嗣裾ㄖ莆瘑T會(huì)編《中央人民政府法令匯編（1953 年）》，法律出版社，1982，第26 頁。

鄧小平負(fù)責(zé)選舉法的起草工作。選舉法頒布后，劉少奇任中央選舉委員會(huì)主席，他們都深度參與了新中國(guó)第一部選舉法的建構(gòu)過程，對(duì)中國(guó)國(guó)情的認(rèn)識(shí)是客觀的，采取的做法也是切實(shí)可行的。雖然是針對(duì)選舉法的看法，但是囿于當(dāng)時(shí)的客觀情況，基層人大代表可能也有類似的困難，因此規(guī)定基層人大代表在選舉本級(jí)政府組成人員時(shí)“可以采用舉手表決的方式”（見表1）。

表1 新中國(guó)成立到1954 年期間人大表決方式的選用情況

續(xù)表

“文化大革命”時(shí)期國(guó)家政治生活陷入混亂，人民代表大會(huì)制度也遭到破壞，甚至停止運(yùn)行。這一時(shí)期沒有出臺(tái)規(guī)范人大表決方式的法律，至于選舉怎么進(jìn)行，是無記名投票還是舉手表決；選舉的規(guī)則是什么，是過半數(shù)當(dāng)選還是其他，都沒有規(guī)定。當(dāng)然，這一期間，人民代表大會(huì)制度遭到嚴(yán)重破壞，各級(jí)人大的活動(dòng)也基本停止了。

三 20 世紀(jì)80 年代至90 年代確立了人大及其常委會(huì)表決制度

1982 年12 月4 日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)憲法（1982年）》。第64 條規(guī)定，憲法的修改由全國(guó)人大常委會(huì)或者1/5 以上的全國(guó)人大代表提出，并由全國(guó)人大以全體代表的2/3 以上的多數(shù)通過。法律和其他議案由全國(guó)人大以全體代表的過半數(shù)通過。這個(gè)規(guī)定和1954 年憲法的規(guī)定是一致的，都沒有明確修改憲法和法律采取怎樣的表決方式。

憲法草案的投票表決過程體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)昂揚(yáng)發(fā)展的民主新氣象。1982 年12 月4 日，五屆全國(guó)人大五次會(huì)議采取無記名投票方式，正式通過了新修訂的憲法。參加大會(huì)的代表共3040 名，除3 票棄權(quán)外，其余都投了贊成票。這三張棄權(quán)票讓新華社的記者有了思想負(fù)擔(dān)，認(rèn)為過去為了強(qiáng)調(diào)團(tuán)結(jié)一致，黨和國(guó)家召開重要會(huì)議，通過一些重要決議、決定，都在新聞報(bào)道稿中寫為“一致通過”，現(xiàn)在有了棄權(quán)票，怕如實(shí)刊發(fā)影響不太好。當(dāng)他們向鄧小平、胡耀邦匯報(bào)了情況后，得到“稿子原樣發(fā)出”的指示，在國(guó)內(nèi)外引起強(qiáng)烈反響，境外媒體把它視為“中國(guó)在鄧小平先生領(lǐng)導(dǎo)下，改革、開放、建立民主政治的生動(dòng)體現(xiàn)”。①李壹：《“兩會(huì)”表決演變史：投豆豆到電子表決器》，《協(xié)商論壇》2014 年第3 期。對(duì)棄權(quán)票的公布被視為政治開明的信號(hào)。

1982 年頒布了《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大組織法》），第18 條規(guī)定，全國(guó)人大進(jìn)行選舉和通過議案，采用無記名投票、舉手表決或者其他方式，具體方式由主席團(tuán)決定。和1954 年的《全國(guó)人大組織法》相比，1982 年《全國(guó)人大組織法》明確了表決方式的抉擇主體，就是由主席團(tuán)決定具體的表決方式。

當(dāng)時(shí)的全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)習(xí)仲勛在作《全國(guó)人大組織法》的法律案說明時(shí)特意就人大主席團(tuán)的職權(quán)作了說明，并解釋了草案規(guī)定人大主席團(tuán)職權(quán)的原因。多年來全國(guó)人大的各項(xiàng)議案，主席團(tuán)都做了一系列的工作，從把議案提交給代表團(tuán)討論，到修改、補(bǔ)充和形成相應(yīng)的決議案，都起了非常重要的作用。人大主席團(tuán)具備實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，草案也據(jù)此規(guī)定了主席團(tuán)的職權(quán)，包括主持全國(guó)人大會(huì)議、提出候選人名單等，“這些規(guī)定，對(duì)保證大會(huì)順利地、有效地進(jìn)行工作，是需要的”。①習(xí)仲勛：《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于四個(gè)法律案的說明》，北大法寶法律數(shù)據(jù)庫，http：//www.pkulaw.cn/fulltext_form.aspx？Db=protocol&Gid=75e2e37bf83414ef5be49108dd2a97e1bdfb&keyword=%e5%9b%9b%e4%b8%aa%e6%b3%95%e5%be%8b%e6%a1%88&EncodingName=&Search_Mode=accurate&Search_IsTitle=0，最后訪問日期：2020 年2 月23 日。這一規(guī)定，為全國(guó)人大每次會(huì)議由主席團(tuán)制定表決議案辦法提供了法律依據(jù)。

1982 年修改了《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，第16 條規(guī)定，政府的組成人員由本級(jí)人大主席團(tuán)或者代表聯(lián)合提名，通過無記名投票方式選舉產(chǎn)生。代表可以投贊成票、反對(duì)票，也可以另選他人或者棄權(quán)。

《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》）于1987 年11 月24 日頒布，在第五章專章規(guī)定“發(fā)言和表決”。第33 條規(guī)定，常委會(huì)表決議案，采用無記名方式、舉手方式或者其他方式。

《中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》（以下簡(jiǎn)稱《全國(guó)人大議事規(guī)則》）由第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議于1989 年4 月4 日通過。這部法律對(duì)人大表決方式作了詳細(xì)的規(guī)定，很多有歷史性突破。第36 條規(guī)定，全國(guó)人大采用無記名投票方式進(jìn)行選舉或者決定任命。大會(huì)進(jìn)行選舉或者表決任命案的時(shí)候，設(shè)秘密寫票處，并由會(huì)議主持人當(dāng)場(chǎng)宣布選舉或者表決結(jié)果，公布候選人的得票數(shù)。第37 條、第53 條規(guī)定了全國(guó)人大進(jìn)行選舉、決定任命、表決議案的投票表決方式。

《全國(guó)人大議事規(guī)則》對(duì)投票表決的事項(xiàng)進(jìn)行了區(qū)分，規(guī)定憲法的修改采用投票方式；表決議案采用投票、舉手或者其他方式；選舉或者表決任命案，采用無記名投票，選舉和決定任命的具體辦法，由大會(huì)全體會(huì)議通過。表決議案的具體辦法由大會(huì)主席團(tuán)決定。這些制度規(guī)則對(duì)規(guī)制人大的議事程序起到了重大作用?！度珖?guó)人大議事規(guī)則》第24 條還規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)決定成立的特定的法律起草委員會(huì)擬訂并提出的法律案的審議程序和表決辦法，另行規(guī)定。1990 年關(guān)于《中華人民共和國(guó)香港特別行政區(qū)基本法（草案）》的審議程序和表決辦法，1993 年《中華人民共和國(guó)澳門特別行政區(qū)基本法（草案）》的審議程序和表決辦法，都是根據(jù)本條，由全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議表決通過的。

全國(guó)人大代表的第一張反對(duì)票也是在這一時(shí)期產(chǎn)生的。1988 年3 月28 日，來自臺(tái)灣地區(qū)的全國(guó)人大代表黃順興在七屆全國(guó)人大一次會(huì)議會(huì)場(chǎng)發(fā)表意見，反對(duì)教科文衛(wèi)委員會(huì)的主任委員的人選，認(rèn)為應(yīng)該讓更多的年輕人為國(guó)家做事。這次大會(huì)上，黃順興還提議設(shè)立“秘密投票處”，因?yàn)榇韨兊淖浑x得很近，可能被鄰座看到投票結(jié)果。這個(gè)建議被采納。①參見王堯《全國(guó)人大代表第一次公開說“我反對(duì)”》，《人民之友》2014 年第9 期。

此后，法律沒有對(duì)人大及其常委會(huì)的表決方式作過重大調(diào)整。2009 年《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》作了修改，但沒有對(duì)表決方式作出修改。實(shí)踐中，從20 世紀(jì)80 年代末期起，全國(guó)人大及其常委會(huì)開始大量采用電子表決器的方式進(jìn)行無記名投票。到今天，很多地方人大及其常委會(huì)也采用了電子表決器的表決方式。圖1 為全國(guó)人大及其常委會(huì)表決方式的法律規(guī)定變遷。

圖1 全國(guó)人大及其常委會(huì)表決方式的法律規(guī)定變遷

四 新的《全國(guó)人大議事規(guī)則》和《全國(guó)人大組織法》的相關(guān)規(guī)定

2021 年3 月11 日，全國(guó)人民代表大會(huì)作出了《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則〉 的決定》《關(guān)于修訂〈中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)組織法〉的決定》。全國(guó)人大憲法和法律委員會(huì)發(fā)布的審議報(bào)告指出，這次的修改是非常有必要的，修正草案貫徹落實(shí)了習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，落實(shí)了憲法修改條文的具體部署，“體現(xiàn)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革新形勢(shì)新任務(wù)新要求，總結(jié)人民代表大會(huì)制度實(shí)踐的新經(jīng)驗(yàn)新成果”。其中《全國(guó)人大議事規(guī)則》對(duì)修正草案共作了16 處修改，其中實(shí)質(zhì)性修改4 處；《全國(guó)人大組織法》對(duì)修正草案共作了16 處修改，其中實(shí)質(zhì)性修改9 處。

涉及全國(guó)人大表決方式的修改有以下幾處。

第一，刪除了由全國(guó)人大主席團(tuán)決定投票表決方式的規(guī)定。原《全國(guó)人大組織法》第18 條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議進(jìn)行選舉和通過議案，由主席團(tuán)決定采用無記名投票方式或者舉手表決方式或者其他方式。

第二，由法律統(tǒng)一規(guī)定了全國(guó)人大會(huì)議的表決方式。原《全國(guó)人大議事規(guī)則》第53 條規(guī)定，會(huì)議表決議案采用投票方式、舉手方式或者其他方式，由主席團(tuán)決定。憲法的修改，采用投票方式表決。修改后的《全國(guó)人大議事規(guī)則》第60 條第1、2 款規(guī)定：“會(huì)議表決議案采用無記名按表決器方式。如表決器系統(tǒng)在使用中發(fā)生故障，采用舉手方式。”“憲法的修改，采用無記名投票方式表決?！?/p>

第三，規(guī)定了全國(guó)人大主席團(tuán)會(huì)議的表決方式。修改后的《全國(guó)人大議事規(guī)則》增加一款：“預(yù)備會(huì)議、主席團(tuán)會(huì)議表決的方式，適用本條第一款的規(guī)定?！奔慈舜笾飨瘓F(tuán)會(huì)議的表決方式同大會(huì)表決議案的方式一致。

綜合兩部法律的規(guī)定，根據(jù)議決事項(xiàng)的不同，全國(guó)人大將采用如下表決方式，見表2。

表2 全國(guó)人大表決方式的最新規(guī)定

此次修改對(duì)人大投票表決規(guī)則的影響主要有以下四點(diǎn)。其一，刪除了由全國(guó)人大主席團(tuán)決定表決方式的規(guī)定，由法律統(tǒng)一規(guī)定表決方式也體現(xiàn)了權(quán)威性，彰顯了表決方式的重要憲法地位。其二，刪除了投票表決可以采用“其他方式”的規(guī)定，確定全國(guó)人大的基本表決方式為無記名按表決器，選舉、決定任命采用無記名投票，確保了投票表決方式的確定性和穩(wěn)定性。其三，增加了人大預(yù)備會(huì)議、主席團(tuán)的表決方式的規(guī)定，預(yù)備會(huì)議和主席團(tuán)會(huì)議也受法定表決方式的規(guī)范，體現(xiàn)了立法的規(guī)范化和全面性。其四，《全國(guó)人大議事規(guī)則》和《全國(guó)人大組織法》對(duì)表決方式的立法用語進(jìn)行了標(biāo)準(zhǔn)化，把原來的“投票方式”“無記名投票方式”“其他方式”等進(jìn)行了合并和統(tǒng)一，把實(shí)踐中已經(jīng)廣泛應(yīng)用的“無記名按表決器”表決方式進(jìn)行了立法確認(rèn)，正式吸收為人大的基本表決方式。這些規(guī)定體現(xiàn)了我國(guó)立法技術(shù)的進(jìn)步，也是我國(guó)進(jìn)入精細(xì)化立法階段的體現(xiàn)。

五 人大及其常委會(huì)投票表決有秘密性的特點(diǎn)

無論是無記名投票還是無記名按表決器都屬于秘密投票方式，人大及其常委會(huì)議事主要是采用秘密表決方式，并設(shè)置秘密寫票處，保證個(gè)人投票情況不為他人所知；禁止追查選票，并規(guī)定人大代表的投票免責(zé)權(quán)，保障投票情況不被事后追究。

（一）設(shè)置秘密寫票處

1988 年第七屆全國(guó)人大五次會(huì)議上，全國(guó)人大代表黃順興首先提出“設(shè)立秘密投票處”。他建議大會(huì)設(shè)立一些秘密寫票點(diǎn)，以保證代表可以從容地行使自己的權(quán)利。①參見劉繼興《人大代表黃順興：曾投出全國(guó)人大第一張反對(duì)票》，人民網(wǎng)，http：//culture.people.com.cn/n/2014/0313/c172318-24628735.html，最后訪問日期：2020 年3 月28 日。

1989 年4 月4 日，七屆全國(guó)人大二次會(huì)議通過的《全國(guó)人大議事規(guī)則》第36 條第2 款就明確規(guī)定：“大會(huì)全體會(huì)議選舉或者表決任命案的時(shí)候，設(shè)秘密寫票處?！标P(guān)于秘密寫票處的規(guī)定是法律的一大進(jìn)步，目的是要充分保證投票自由。1990 年3 月29 日通過的《第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議選舉和決定任免辦法》，首次規(guī)定了“選舉時(shí)設(shè)秘密寫票處，以便代表寫票”。實(shí)踐中，全國(guó)人大在有選舉議程時(shí)都會(huì)設(shè)立秘密寫票處，有修改憲法議程時(shí)往往也設(shè)立秘密寫票處。全國(guó)人大的表決辦法規(guī)定設(shè)立秘密寫票處的情況如表3 所示。

表3 全國(guó)人大表決辦法規(guī)定設(shè)立秘密寫票處情況統(tǒng)計(jì)

續(xù)表

實(shí)踐中，秘密寫票處面臨著困境。法律規(guī)定了全國(guó)人大進(jìn)行選舉和決定任命時(shí)要設(shè)立秘密寫票處，但是對(duì)秘密寫票處的位置沒有作統(tǒng)一規(guī)定。人民大會(huì)堂的秘密寫票處在會(huì)場(chǎng)最后一排的小房間里，“如果你要去秘密寫票，就要從座位上出來，一整排的人都要起身避讓”。地方人大規(guī)定也不一致，據(jù)全國(guó)政協(xié)委員蔣洪的講述，上海的秘密寫票處在主席臺(tái)的兩側(cè)，北京的秘密寫票處在座位最后的房間里。①參見蔣洪《為何沒人到秘密寫票處寫票》，鳳凰網(wǎng)，http：//news.ifeng.com/mainland/special/2014lianghui/riji/detail_2014_03/04/34409383_0.shtml，最后訪問日期：2020 年3 月12 日。還有的地方就在會(huì)場(chǎng)擺張桌子，四周都沒有任何遮攔，就算秘密寫票處了。

另外，由于沒有強(qiáng)制規(guī)定到秘密寫票處填寫選票，選擇去秘密寫票處的人反而顯得非常怪異。要從座位起身，可能要讓一整排的人讓出通道，然后再穿過會(huì)場(chǎng)，來到秘密寫票間。秘密寫票的目的是保密，起身去秘密寫票間的動(dòng)作無疑是最大的“泄密”，預(yù)示你將要投“與眾不同”的票。因?yàn)闆]有強(qiáng)制大家一律進(jìn)入秘密寫票處填寫，如果進(jìn)入秘密寫票處填寫就會(huì)給人要投反對(duì)票的印象。這樣，秘密寫票就變成了公開投票。誰要進(jìn)入秘密寫票處就處于十分孤立的狀況。特別是在人事選舉的投票表決中，如果進(jìn)入秘密投票處，就被認(rèn)為不認(rèn)可選票上的候選人，準(zhǔn)備另選他人。在這種害怕遭到報(bào)復(fù)的心理作用下，誰也不愿意進(jìn)入秘密投票處。“只要不強(qiáng)制性地要求所有投票者都一律進(jìn)入秘密劃票間，也就是要求誰也不能進(jìn)入秘密劃票間?！雹谕跽褚骸哆~向法治型選舉的歷史邏輯》，中國(guó)社會(huì)出版社，2002，第201 頁。

（二）保證事后無法查票

為了保證秘密投票的目的得以實(shí)現(xiàn)，除了采取無記名的投票方式，也要確保選票不被事后追查。全國(guó)人大及其常委會(huì)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)廣泛采用電子表決器表決，也主要基于這一考慮。剛采用電子表決系統(tǒng)時(shí)，這套系統(tǒng)的總設(shè)計(jì)師林達(dá)亮向全國(guó)人民保證，誰也不能從這套系統(tǒng)里查出誰投的是什么票。他還說，從開始設(shè)計(jì)，人大常委會(huì)辦公廳領(lǐng)導(dǎo)人就交代：這套系統(tǒng)必須是無記名的，不僅表決時(shí)查不出，表決之后也要查不出具體投票人。③參見李壹《“兩會(huì)”表決演變史：投豆豆到電子表決器》，《協(xié)商論壇》2014 年第3 期。

人大議事規(guī)則沒有明確禁止查票，我國(guó)在建立選舉制度時(shí)曾經(jīng)作過明確規(guī)定?！吨腥A人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)選舉法》于1979 年7 月1 日通過，中共中央宣傳部、民政部于1979 年12 月編寫了《選舉法宣傳材料》，明確寫道：無記名投票即指選民在選票上不署名和秘密地填寫選票，可以保證選民自由地不受任何干涉地按照自己的意志進(jìn)行選舉。1979 年12 月，彭真在全國(guó)選舉試點(diǎn)工作會(huì)議上發(fā)表講話，對(duì)全國(guó)選舉試點(diǎn)工作提出了幾點(diǎn)意見，他說：“選舉要無記名投票，保證選民能夠自由行使選舉權(quán)利?！薄巴镀苯Y(jié)束后，應(yīng)把選票封存起來，不允許任何人查什么人投了誰的票，什么人沒投誰的票，更不允許因此打擊報(bào)復(fù)?！雹倥碚妫骸墩撔聲r(shí)期的社會(huì)主義民主與法制建設(shè)》，中央文獻(xiàn)出版社，1989，第41～42 頁?！哆x舉法》是規(guī)范選舉全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表的法律，并不涉及全國(guó)人大及地方各級(jí)人大的議事規(guī)則，但全國(guó)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)普遍采取的也是無記名投票表決方式，禁止查票也是全國(guó)及地方各級(jí)人大投票表決中一貫遵守的基本規(guī)則。如今全國(guó)和地方各級(jí)人大及其常委會(huì)普遍采用了電子表決器表決，更能保證表決過程的秘密性，保護(hù)表決人的自由意愿。

隨著社會(huì)主義法律體系的形成和完善，我國(guó)的立法工作已經(jīng)由數(shù)量型轉(zhuǎn)為質(zhì)量型，精細(xì)化、高質(zhì)量立法已成為普遍要求?；仡櫲舜蠹捌涑Ｎ瘯?huì)議事規(guī)則的立法和實(shí)踐發(fā)展的歷史，對(duì)我們把握立法的方向有重要的借鑒意義。