從農(nóng)村到城市：革命政權(quán)公共衛(wèi)生法制的探索與創(chuàng)制*

宋 鋆

革命政權(quán)的公共衛(wèi)生法制在從農(nóng)村到城市的發(fā)展過程中，成為整個革命政權(quán)法制的有機組成部分。目前對革命政權(quán)立法、司法及其他領(lǐng)域已有比較多的研究，但公共衛(wèi)生法制研究尚不多見。因此，本文以革命歷史檔案史料為線索，對革命政權(quán)從農(nóng)村根據(jù)地到城市解放區(qū)的進(jìn)程進(jìn)行分析考察，試圖從中挖掘中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的革命政權(quán)對公共衛(wèi)生法制的探索創(chuàng)制過程，期望能對我國公共衛(wèi)生法制的淵源予以充分重視，并為當(dāng)今公共衛(wèi)生法制建設(shè)與重大疫情的應(yīng)對提供一種參考。

一 工農(nóng)民主政權(quán)時期：軍內(nèi)衛(wèi)生法制的惠民醫(yī)療實踐

工農(nóng)民主政權(quán)時期，衛(wèi)生問題是廣大蘇區(qū)比較突出的社會問題，關(guān)系到軍隊?wèi)?zhàn)斗力和勞動生產(chǎn)力。此時中央蘇區(qū)的衛(wèi)生條件十分落后，自然條件惡劣，群眾生瘡害病。工農(nóng)民主政權(quán)無法在如此惡劣的自然與社會條件下進(jìn)行精細(xì)完善的公共衛(wèi)生立法，只能通過訓(xùn)令等形式，發(fā)動廣大群眾進(jìn)行衛(wèi)生防疫運動。毛澤東在第二次全國工農(nóng)兵代表大會上指出：“組織革命戰(zhàn)爭，改良群眾生活，這是我們的兩大任務(wù)?！雹佟睹珴蓶|選集》第1 卷，人民出版社，1991，第139 頁。

（一）蘇區(qū)衛(wèi)生狀況：“不求清潔”“生瘡害病”

蘇區(qū)群眾普遍存在衛(wèi)生習(xí)慣“不求清潔”的問題。用水、如廁等設(shè)施欠缺，洗食同源、人畜混居導(dǎo)致農(nóng)村疾病頻發(fā)。農(nóng)人窮于生計、無暇顧及衛(wèi)生情況，一旦發(fā)病又無力承擔(dān)治療費用，形成惡性循環(huán)。1932 年，湘贛蘇區(qū)省委向中央局匯報了蘇區(qū)疫病情況主要是“打擺子、爛腳、秋痢”，萍鄉(xiāng)、攸縣等地的群眾“病了十分之八九”。②《湘贛革命根據(jù)地》黨史資料征集協(xié)作小組編《湘贛革命根據(jù)地》（上冊），中共黨史資料出版社，1991，第387 頁。此外，蘇區(qū)多地悶熱潮濕，有利于細(xì)菌病毒的滋生與傳播，加之群眾缺乏衛(wèi)生常識，在遇到疫病時又易受封建迷信思想和“生瘡是真革命”等反常識口號的干擾，這些都增加了工農(nóng)民主政權(quán)抗擊疫病的難度。

當(dāng)時紅軍內(nèi)部“生瘡害病”極其嚴(yán)重。毛澤東曾于1928 年在《中國的紅色政權(quán)為什么能夠存在》中指出紅軍的衛(wèi)生健康問題在于“營養(yǎng)不足，病的甚多，醫(yī)院傷兵，其苦更甚”。③《毛澤東選集》第1 卷，第53 頁。南昌起義后，軍內(nèi)衛(wèi)生問題不斷凸顯，風(fēng)餐露宿和疲勞作戰(zhàn)等原因?qū)е乱卟《喟l(fā)，而部隊醫(yī)療設(shè)施與組織皆不健全，無法滿足不斷增加的醫(yī)療要求。1932 年，湘贛蘇區(qū)省委向中央局匯報了蘇區(qū)疫病情況。

計算在后方爛腳的士兵有七八百名。全省紅軍及地方武裝中爛腳的總在兩千以上，醫(yī)藥又缺乏，幾個月不能治好。我們一方面進(jìn)行防疫，一方面設(shè)法采取各種藥材。但這些辦法，還沒有收到很大的效果，各地的病還是繼續(xù)發(fā)生。④《湘贛革命根據(jù)地》黨史資料征集協(xié)作小組編《湘贛革命根據(jù)地》（上冊），第387 頁。

蘇區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施的匱缺使衛(wèi)生狀況雪上加霜。一方面表現(xiàn)為紅軍部隊醫(yī)療衛(wèi)生保障不足。工農(nóng)武裝力量初創(chuàng)時期，除戰(zhàn)事之外最棘手的問題便是傷病員的醫(yī)療問題，部隊缺乏良好的醫(yī)療與救護組織，導(dǎo)致傷病員得不到及時治療，“有的寄養(yǎng)在群眾家中，有的病勢沉重的，就犧牲在路旁”。⑤高顯恩編著《中國工農(nóng)紅軍衛(wèi)生工作歷史簡編》，人民軍醫(yī)出版社，1987，第3 頁。另一方面表現(xiàn)為群眾的醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施缺乏。廣大農(nóng)村地區(qū)的群眾生活困難，吃穿亦難以保障，鮮有求醫(yī)問藥者。

（二）衛(wèi)生宣傳：“污穢與疾病”之戰(zhàn)

工農(nóng)民主政權(quán)衛(wèi)生宣傳的目標(biāo)是讓群眾明白“疾病的來源”和“衛(wèi)生的方法”。如《衛(wèi)生運動指導(dǎo)員工作綱領(lǐng)》普及了蘇區(qū)傳染病的來源及其危害性，提倡“通光、通氣、通水、煮熟飲食、除去污穢、剿滅蒼蠅、隔離病人”的預(yù)防疾病方法。又如《中共贛東北省代表大會關(guān)于蘇維埃工作決議案》對蘇區(qū)盛行的“生瘡是真革命”和“無產(chǎn)階級要齷齪”等口號提出批判，主張讓大眾注意個人和公眾的衛(wèi)生，減少疾病和死亡。

在宣傳節(jié)奏方面，蘇維埃政府提出“向全蘇區(qū)一切污穢和疾病做斗爭，同工農(nóng)群眾自己頭腦里殘留著的頑固守舊迷信邋遢的思想習(xí)慣做斗爭”，并且“十分必需，一天也不可緩”。于是，在蘇維埃政府的主導(dǎo)下，逐步構(gòu)建了政府指導(dǎo)、群眾共同參與的衛(wèi)生宣傳機制，旨在讓蘇區(qū)群眾了解到公共衛(wèi)生運動“完全是廣大群眾的，不花錢能醫(yī)病的，要天天做、月月做、年年做、家家做、村村做、鄉(xiāng)鄉(xiāng)做、個個圩場做、個個城市做”。①劉善玖、鐘繼潤主編《中央蘇區(qū)衛(wèi)生工作史料匯編》，解放軍出版社，2012，第362 頁。

宣傳的對象是蘇區(qū)每一個群眾。如《衛(wèi)生運動指導(dǎo)員工作綱領(lǐng)》提出衛(wèi)生委員要深入群眾的家里，進(jìn)行入戶宣傳。又如《衛(wèi)生運動綱要》指出，蘇區(qū)若有一個工人害病，不但是害病工人的切身痛苦，而且是蘇區(qū)的戰(zhàn)斗團體中的一名戰(zhàn)斗員退下了火線。工農(nóng)民主政權(quán)將每一個蘇區(qū)群眾視為“戰(zhàn)斗員”，讓公共衛(wèi)生宣傳深入蘇區(qū)各戶。

（三）衛(wèi)生法規(guī)：衛(wèi)生運動的制度跟進(jìn)

工農(nóng)民主政權(quán)時期公共衛(wèi)生制度以“解決工農(nóng)群眾一切切身的痛苦問題”為指導(dǎo)思想。1933 年《衛(wèi)生運動綱要》就指出：“蘇維埃政府是工農(nóng)自己的政府，他要注意解決工農(nóng)群眾一切切身的痛苦問題，污穢和疾病就是他們要解決的一個大問題?！雹诟唢@恩、高良、陳錦石編《新中國預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史資料選編》，人民軍醫(yī)出版社，1986，第70 頁。本著這一指導(dǎo)思想，工農(nóng)民主政權(quán)在廣大中央蘇區(qū)開始了衛(wèi)生運動和衛(wèi)生制度的實踐。1932 年1 月13 日，蘇維埃政府副主席項英在《紅色中華》第5 期頭版發(fā)表《大家起來做防疫的衛(wèi)生運動》社論，要求各級政府、紅軍、群眾團體參加這一運動，運動內(nèi)容為研究防疫的方法和藥品，向群眾做衛(wèi)生宣傳工作。同年3 月，衛(wèi)生運動的第一個法令性文件《中華蘇維埃共和國人民委員會訓(xùn)令（第二號）》頒布，提出“要使工農(nóng)群眾熱烈的舉行防疫的衛(wèi)生運動”。③劉善玖、鐘繼潤主編《中央蘇區(qū)衛(wèi)生工作史料匯編》，第362 頁。在軍隊內(nèi)，每個單位設(shè)立衛(wèi)生委員會，每個戰(zhàn)斗連設(shè)置一名專門衛(wèi)生員，負(fù)責(zé)衛(wèi)生防疫和衛(wèi)生宣傳教育工作，以及防疫、消毒等工作的具體落實，衛(wèi)生競賽、衛(wèi)生檢查活動的推行，營房環(huán)境的凈化，等等。1933 年頒布的《衛(wèi)生員工作大綱》規(guī)定了軍隊內(nèi)的衛(wèi)生競賽，“優(yōu)者登紅榜等鼓勵之”。④參見張莉芳、李媛、鐘繼潤《淺析中央蘇區(qū)衛(wèi)生法制建設(shè)的特點》，《贛南醫(yī)學(xué)院學(xué)報》2015 年第5 期，第739 頁。這類制度可謂軍隊內(nèi)的營養(yǎng)劑，有力保障了軍隊的活力與戰(zhàn)斗力。

工農(nóng)民主政權(quán)時期公共衛(wèi)生制度的立法機構(gòu)相對分散。如中央革命軍事委員會總衛(wèi)生部、中央蘇區(qū)政府內(nèi)務(wù)部、中央革命軍事委員會、中國工農(nóng)紅軍總司令部等都是這一時期的公共衛(wèi)生制度的立法機構(gòu)。主要受戰(zhàn)爭時局影響，且衛(wèi)生運動多由軍隊內(nèi)部發(fā)起，逐步向蘇區(qū)群眾形成衛(wèi)生制度的輻射，故有此種“政出多門”的現(xiàn)象。

衛(wèi)生組織機構(gòu)方面，“醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和行政管理，依軍隊和政府兩個系統(tǒng)分別設(shè)置和運作”。①余伯流、凌步機：《中央蘇區(qū)史》，江西人民出版社，2001，第849 頁。1931 年中央革命軍事委員會總軍醫(yī)處成立，次年改稱紅軍總衛(wèi)生部，并在團、連內(nèi)分別設(shè)衛(wèi)生隊和衛(wèi)生員。中央革命根據(jù)地建立后，開始了地方各級衛(wèi)生機構(gòu)的建設(shè)。省、縣、區(qū)三級各成立衛(wèi)生部、科，城市設(shè)立衛(wèi)生運動委員會。隨后，“工農(nóng)醫(yī)院”、“群眾醫(yī)院”、“貧民看病所”和“紅色藥店”等醫(yī)藥組織單位陸續(xù)建立，蘇區(qū)廣大群眾的就醫(yī)需求有了基本保障。②參見曾新華、李明《中央蘇區(qū)公共健康核心倫理問題探討》，《贛南醫(yī)學(xué)院學(xué)報》2019 年第12 期，第1924 頁。此外，中央蘇區(qū)還建立了醫(yī)護人員培訓(xùn)機構(gòu)，如1931年11 月建立的江西瑞金中國工農(nóng)紅軍衛(wèi)生學(xué)校，即今日哈爾濱醫(yī)科大學(xué)的前身。

作為衛(wèi)生運動的制度跟進(jìn)，中國共產(chǎn)黨和蘇維埃政府制定頒布了一系列公共衛(wèi)生法律法令。如1933 年《衛(wèi)生防疫條例》和《衛(wèi)生運動綱要》等，對衛(wèi)生運動的各個方面作了明文規(guī)定。如表1 所示。

表1 工農(nóng)民主政權(quán)時期公共衛(wèi)生制度部分規(guī)定

通過表1 可見：其一，工農(nóng)民主政權(quán)制定的公共衛(wèi)生制度基本覆蓋了廣大蘇區(qū)人民的公共衛(wèi)生生活。這一系列內(nèi)容以疫情報告登記、隔離消殺、個人衛(wèi)生防疫和衛(wèi)生運動為主，旨在規(guī)范衛(wèi)生運動，改變蘇區(qū)群眾的衛(wèi)生習(xí)慣。其二，這些制度體現(xiàn)了鮮明的農(nóng)村根據(jù)地特色，多涉及廣大農(nóng)村群眾的日常飲食、鼠蚤蚊蠅撲殺、水源保護、傳染病死者抬埋等衛(wèi)生問題，適宜在農(nóng)村根據(jù)地推廣實施。其制度類型如圖1 所示。

圖1 工農(nóng)民主政權(quán)時期公共衛(wèi)生制度類型統(tǒng)計

通過圖1 可見：其一，工農(nóng)民主政權(quán)時期的公共衛(wèi)生制度類型較為多樣，包括條例、決議案、訓(xùn)令等，與當(dāng)時轟轟烈烈的衛(wèi)生運動相適應(yīng)。其二，制度類型以訓(xùn)令為最多，與軍隊內(nèi)部發(fā)起、向群眾輻射的衛(wèi)生制度走勢相對應(yīng)。

此時的公共衛(wèi)生制度已具雛形。當(dāng)然，受到政治經(jīng)濟條件制約及戰(zhàn)爭時局影響，其立法存在技術(shù)粗糙、實施困難等問題。如1932 年12 月，中央革命軍事委員會發(fā)布訓(xùn)令指出此前的衛(wèi)生訓(xùn)令“仍沒有提起全體指揮員、戰(zhàn)斗員充分注意，病兵的現(xiàn)象一直到現(xiàn)在不能減輕”。①高顯恩、高良、陳錦石編《新中國預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史資料選編》，第64 頁。以興國縣長崗鄉(xiāng)為例，“雖規(guī)定五天大掃除一次，實際七天一次的多，十天的也有。要督促，‘不督促記不到，工夫又多’”。②《毛澤東文集》第1 卷，人民出版社，1993，第309 頁。但這些制度作為蘇區(qū)法制建設(shè)的重要組成部分，有力規(guī)范了蘇區(qū)的衛(wèi)生秩序，保障了蘇區(qū)群眾的生命健康。

工農(nóng)民主政權(quán)時期是革命政權(quán)公共衛(wèi)生制度建設(shè)的起始階段。革命政權(quán)的首次衛(wèi)生運動、首個衛(wèi)生管理機構(gòu)、首部衛(wèi)生管理制度皆在此時期產(chǎn)生。這一時期的公共衛(wèi)生制度規(guī)定了惠民的醫(yī)療政策。如各區(qū)鄉(xiāng)政府的公共看病所的醫(yī)生由政府聘請，不收醫(yī)療費，對無親屬的孤兒和老弱病殘，由政府設(shè)法給養(yǎng)。這與國民黨統(tǒng)治的白色區(qū)域要求病人“有的是錢”“請醫(yī)生講究又講究”③高顯恩、高良、陳錦石編《新中國預(yù)防醫(yī)學(xué)歷史資料選編》，第456 頁。形成鮮明對比，在醫(yī)療中體現(xiàn)了群眾路線，有利于紅色政權(quán)在極端惡劣的環(huán)境下為群眾所擁護。當(dāng)時的蘇區(qū)人民將家中的糧食提供給傷病員，讓傷病員分散居住在自己家中，幫助轉(zhuǎn)移傷病員。即使在最艱苦的時期，群眾也相信紅軍必然勝利。

二 抗日民主政權(quán)時期：農(nóng)村根據(jù)地公共衛(wèi)生法制“統(tǒng)一戰(zhàn)線”的構(gòu)建

抗日民主政權(quán)時期，以陜甘寧邊區(qū)為主的廣大根據(jù)地開展了深入的衛(wèi)生宣傳，并進(jìn)行了以預(yù)防為主的公共衛(wèi)生制度創(chuàng)設(shè)，建立了多所邊區(qū)醫(yī)院，清除了巫神治病的舊風(fēng)氣，改變了群眾的衛(wèi)生習(xí)慣。

（一）陜甘寧邊區(qū)環(huán)境：“一切傳染病”發(fā)生

陜甘寧邊區(qū)衛(wèi)生環(huán)境不良由來已久，主要原因在于邊區(qū)人民衛(wèi)生意識缺乏及封建迷信盛行。中國共產(chǎn)黨進(jìn)行邊區(qū)建設(shè)以前，根據(jù)地人民生活艱難，無暇顧及衛(wèi)生狀況。邊區(qū)衛(wèi)生條件差，水源不潔，加之蒼蠅、跳蚤等大量繁衍，導(dǎo)致天花、猩紅熱、傷寒、瘧疾等疫病流行。1941 年3～4 月，傳染病以甘泉、富縣和志丹三處最為嚴(yán)重。甘泉三區(qū)傳染病人876 名，死亡186 名。1942 年定邊縣各鄉(xiāng)5～8 月發(fā)生傷寒、斑疹等疾病，“共計死亡377 名”。①參見陳松友、杜君《抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)的疫病防治工作》，《中共黨史研究》2011 年第6 期，第81 頁。“幾乎一切可能有的傳染病在邊區(qū)都發(fā)生了?！雹诶钣梗骸赌壳胺乐蝹魅静≡谶厖^(qū)流行問題》，《解放日報》1941 年4 月27 日。轉(zhuǎn)引自陳松友、杜君《抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)的疫病防治工作》，《中共黨史研究》2011 年第6 期，第82 頁。此外，封建迷信活動加劇了疫病的傳播。邊區(qū)不少群眾遇到疾病時請“巫神”治病，遇有疾病或是女人不孕，便要飲食忌口或者佩戴布符。毛澤東曾評價：“在一百五十萬人口的陜甘寧邊區(qū)內(nèi)，還有一百多萬文盲，兩千個巫神，迷信思想還在影響廣大的群眾?！雹邸睹珴蓶|選集》第3 卷，人民出版社，1991，第1011 頁。封建迷信導(dǎo)致疫病醫(yī)治延誤，進(jìn)而引發(fā)更多人感染。眾巫神“招搖撞騙，為害甚烈”。④李維漢：《陜甘寧邊區(qū)政府工作回顧》，轉(zhuǎn)引自西北五省區(qū)編纂領(lǐng)導(dǎo)小組、中央檔案館《陜甘寧邊區(qū)抗日民主根據(jù)地》（回憶錄卷），中央黨史資料出版社，1990，第430 頁。邊區(qū)群眾受封建迷信和不衛(wèi)生習(xí)慣的坑害，難以保障生命健康權(quán)益。

醫(yī)療資源缺乏是邊區(qū)疫病防治的重大困難。抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)以前，陜甘寧邊區(qū)幾乎沒有一所正規(guī)醫(yī)院。以延安為例，因傳染病死亡的人口每年超過500 人，占年死亡人數(shù)的47%。1941 年3 月延安北區(qū)發(fā)生猩紅熱，十歲以下兒童死亡數(shù)十名，“發(fā)病占該區(qū)50%，發(fā)病后死亡者占20%”。⑤武衡主編《抗日戰(zhàn)爭時期解放區(qū)科學(xué)技術(shù)發(fā)展史資料》第5 輯，中國學(xué)術(shù)出版社，1986，第340 頁。而延安城內(nèi)僅有少量中醫(yī)坐堂的診所。在農(nóng)村，群眾則更難尋醫(yī)問藥，較大的城鎮(zhèn)才有中藥鋪，鄉(xiāng)村只有郎中、專職種牛痘的“花兒匠”和“賣藥先生”，邊區(qū)人民的疾病難以得到及時治療。

（二）破“巫神”、講衛(wèi)生的宣傳

抗日民主政權(quán)打破了“巫神進(jìn)家”的迷信醫(yī)病陋習(xí)，開展了反巫神運動?！督夥湃請蟆吩沁^針對延安巫神的調(diào)查，在200 余名巫神中擇取59 名進(jìn)行調(diào)查，即治死278 人。①《巫神罪惡小統(tǒng)計》，《解放日報》1944 年8 月11 日。轉(zhuǎn)引自王楠《抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)疫病防治工作的研究》，博士學(xué)位論文，吉林大學(xué)，2019，第23 頁?？谷彰裰髡?quán)提出加強衛(wèi)生防疫宣傳教育，取締巫神治病等愚昧落后的觀念。毛澤東曾指出群眾迷信的主要原因是“沒有旁的方法戰(zhàn)勝疾病、死亡的威脅，只有相信神仙”，主張“現(xiàn)在應(yīng)該把醫(yī)藥衛(wèi)生的知識和工作大大推廣一下”。②《毛澤東文集》第3 卷，人民出版社，1996，第119 頁。為轉(zhuǎn)變邊區(qū)群眾衛(wèi)生意識，邊區(qū)政府開展了反巫神運動，采取了多種靈活方式。如陜甘寧邊區(qū)發(fā)行的《繪圖新三字經(jīng)》圖文并茂地提出“不迷信，自吉利”“信醫(yī)藥，病好了，信巫神，命丟掉”，直到解放戰(zhàn)爭時期，《繪圖新三字經(jīng)》仍在解放區(qū)作為民校教材使用，③中國革命博物館編寫組編《新民主主義革命時期工農(nóng)兵三字經(jīng)選》，文物出版社，1975，第33 頁。發(fā)揮著反封建迷信的宣傳作用。

抗日民主政權(quán)主張和推廣“兩種醫(yī)生要合作”。針對邊區(qū)中西醫(yī)合作不充分的問題，毛澤東曾指出“這兩種醫(yī)生歷來就不大講統(tǒng)一戰(zhàn)線”，并組織研究中西醫(yī)的統(tǒng)一戰(zhàn)線問題，提出“不管是中醫(yī)還是西醫(yī)，作用都是要治好病……能把娃娃養(yǎng)大，把生病的人治好，中醫(yī)我們獎勵，西醫(yī)我們也獎勵。我們提出這樣的口號：這兩種醫(yī)生要合作”。④《毛澤東文集》第3 卷，第154 頁。1941 年6 月，延安醫(yī)科大學(xué)與當(dāng)?shù)厮帍S聯(lián)合組建了中西醫(yī)研究室，共同研究醫(yī)藥制造，并收到較好效果。邊區(qū)中西醫(yī)組成的統(tǒng)一戰(zhàn)線，有力推動了邊區(qū)衛(wèi)生防疫運動的開展，提高了邊區(qū)醫(yī)療水平。

抗日民主政權(quán)以抓典型、選模范的方式宣傳公共衛(wèi)生常識。如阜平縣高街村合作社在大生產(chǎn)開始后，增設(shè)衛(wèi)生委員，提出了“四凈”的口號，即屋院凈、鍋頭桌碗凈、手臉衣服凈、街道凈。此外，組織領(lǐng)導(dǎo)群眾開展了清潔衛(wèi)生工作，還與婦女工作結(jié)合，舉辦衛(wèi)生突擊旬，發(fā)動當(dāng)?shù)貙W(xué)生，逐戶檢查，以出黑板報、編歌謠的形式來進(jìn)行表揚與批評，選出衛(wèi)生模范戶，對被稱為“骯臟鬼”的進(jìn)行改造，⑤魏宏運主編《抗日戰(zhàn)爭時期晉察冀邊區(qū)財政經(jīng)濟史資料選編》，南開大學(xué)出版社，1984，第945 頁。取得了較好的效果。

（三）“預(yù)防重于治療”的公共衛(wèi)生法制設(shè)計

抗日民主政權(quán)的公共衛(wèi)生制度確立了保障人民健康，中西醫(yī)相結(jié)合，預(yù)防為主、醫(yī)藥為輔的三大指導(dǎo)思想。1939 年1 月，陜甘寧邊區(qū)第一屆參議會通過了建立邊區(qū)衛(wèi)生工作、保障人民健康的提議案。毛澤東提出只要能治好群眾的病，中醫(yī)西醫(yī)都獎勵；邊區(qū)總衛(wèi)生部提出“預(yù)防重于治療”。⑥劉景范：《陜甘寧邊區(qū)防疫委員會五個月來的工作報告》，《解放日報》1942 年10 月29 日。轉(zhuǎn)引自王楠《抗戰(zhàn)時期陜甘寧邊區(qū)疫病防治工作的研究》，博士學(xué)位論文，吉林大學(xué)，2019，第36 頁?？谷彰裰髡?quán)本著該指導(dǎo)思想制定了一批法律法令，規(guī)范了邊區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生組織，建立了邊區(qū)醫(yī)院系統(tǒng)，明確了傳染病的分類，采取中西醫(yī)結(jié)合的方式推進(jìn)邊區(qū)醫(yī)療工作。

立法機構(gòu)方面，抗日民主政權(quán)公共衛(wèi)生制度立法機構(gòu)相對集中，以邊區(qū)政府機構(gòu)為主，如邊區(qū)政府、邊區(qū)保健委員會、邊區(qū)辦公廳等。公共衛(wèi)生立法機構(gòu)經(jīng)過工農(nóng)民主政權(quán)時期“政出多門”的探索，到了抗戰(zhàn)時期，總體上納入了行政軌道，由邊區(qū)政府和各機關(guān)單位先后頒布了一系列法規(guī)、條例、章程等。

衛(wèi)生組織機構(gòu)方面，邊區(qū)衛(wèi)生系統(tǒng)得以初步建立，即軍委衛(wèi)生系統(tǒng)、中央總衛(wèi)生處系統(tǒng)和政府衛(wèi)生系統(tǒng)，并建立了一批醫(yī)院，如中央醫(yī)院、白求恩國際和平醫(yī)院、野戰(zhàn)醫(yī)院等。這些醫(yī)院極大地解決了邊區(qū)群眾的醫(yī)療困難問題?？谷彰裰髡?quán)邊區(qū)衛(wèi)生防疫工作深入基層，形成了以延安為中心，輻射整個陜甘寧邊區(qū)的衛(wèi)生防疫體系。其典型成就便是建立了分屬于軍委衛(wèi)生系統(tǒng)、中央總衛(wèi)生處系統(tǒng)和政府衛(wèi)生系統(tǒng)的三類醫(yī)院，解決了邊區(qū)群眾基本的醫(yī)療問題。針對醫(yī)院建立后醫(yī)務(wù)人員不足的問題，毛澤東提出在邊區(qū)推廣醫(yī)藥衛(wèi)生知識，并在每一個分區(qū)訓(xùn)練一些醫(yī)藥人才，各分區(qū)人員到延安學(xué)習(xí)或延安派專人去分區(qū)培訓(xùn)，以此來充實邊區(qū)的醫(yī)療隊伍。針對鄉(xiāng)村醫(yī)療資源不足的問題，抗日民主政權(quán)還培訓(xùn)并輸送了大批助產(chǎn)員和民間衛(wèi)生工作者，充實到鄉(xiāng)村醫(yī)務(wù)所中，讓群眾病患在革命政權(quán)下的衛(wèi)生防疫系統(tǒng)中得到及時救治。

抗日民主政權(quán)的公共衛(wèi)生制度較重視疫病的預(yù)防。1944 年11 月，陜甘寧邊區(qū)文教大會《關(guān)于開展群眾衛(wèi)生醫(yī)藥工作的決議》提出“預(yù)防為主，治療為輔”的方針，要利用一切機會和方法對人民進(jìn)行衛(wèi)生教育。此后各級黨政機關(guān)積極地宣傳和組織群眾開展清潔衛(wèi)生運動，一些縣的衛(wèi)生防疫委員會還制定了公共衛(wèi)生計劃或衛(wèi)生公約。預(yù)防為主的工作方針為抗日民主政權(quán)節(jié)約了大量醫(yī)療資源，讓邊區(qū)衛(wèi)生工作得到快速推進(jìn)，有力地保障了人民群眾的健康。這些制度使邊區(qū)醫(yī)藥衛(wèi)生防疫工作有章可循、有法可依，如表2 所示。

表2 抗日民主政權(quán)時期公共衛(wèi)生制度部分規(guī)定

通過表2 可見：其一，抗日民主政權(quán)制定的公共衛(wèi)生制度講究中西醫(yī)相結(jié)合，在公共衛(wèi)生領(lǐng)域建立了國醫(yī)與西醫(yī)的“統(tǒng)一戰(zhàn)線”，以服務(wù)抗戰(zhàn)、保障群眾健康。其二，預(yù)防為主的制度設(shè)計也在側(cè)面體現(xiàn)了農(nóng)村根據(jù)地醫(yī)療資源的極度匱乏，因此抗日民主政權(quán)開始了長期的醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)建設(shè)和醫(yī)護人才培養(yǎng)。此時的制度類型如圖2 所示。

圖2 抗日民主政權(quán)時期公共衛(wèi)生制度類型統(tǒng)計

通過圖2 可見：其一，抗日民主政權(quán)時期公共衛(wèi)生制度類型較工農(nóng)民主政權(quán)時期，章程、規(guī)程等新的制度類型出現(xiàn)，多系針對當(dāng)時醫(yī)療系統(tǒng)、保健藥社的建立而制定。其二，制度類型以條例為最多，如《陜甘寧邊區(qū)衛(wèi)生委員會組織條例》《陜甘寧邊區(qū)預(yù)防管理傳染病條例》等，體現(xiàn)了預(yù)防、防疫工作的規(guī)范性。

抗日民主政權(quán)的公共衛(wèi)生制度本著服務(wù)群眾的方針把邊區(qū)衛(wèi)生防疫工作深入基層，形成了以延安為中心，輻射整個陜甘寧邊區(qū)的衛(wèi)生防疫體系；以中西醫(yī)結(jié)合的指導(dǎo)思想推進(jìn)了衛(wèi)生領(lǐng)域的統(tǒng)一戰(zhàn)線；預(yù)防為主的制度設(shè)計和宣傳改變了群眾的衛(wèi)生習(xí)慣，使之逐步養(yǎng)成了“圈牲畜、多植樹”“窯開窗、空氣新”①中國革命博物館編寫組編《新民主主義革命時期工農(nóng)兵三字經(jīng)選》，第33 頁。的衛(wèi)生意識。

三 解放區(qū)人民民主政權(quán)時期：突發(fā)疫情背景下的城市公共衛(wèi)生法制建設(shè)

1946 年，人民軍隊解放了全國第一個大城市哈爾濱，標(biāo)志著革命政權(quán)從農(nóng)村進(jìn)入城市。革命政權(quán)接管了各級醫(yī)院與診所，同年8 月，哈爾濱市霍亂暴發(fā)，9 月腺鼠疫暴發(fā)，革命政權(quán)開始了城市重大疫情的治理與公共衛(wèi)生制度的創(chuàng)制。

抽樣調(diào)查結(jié)果顯示，參加城陽區(qū)鄉(xiāng)村旅游的旅游者的目的是多樣化、復(fù)合型的。其中看風(fēng)景，呼吸新鮮空氣；釋放都市緊張的生活壓力；購買新鮮的農(nóng)產(chǎn)品；品嘗當(dāng)?shù)靥厣?；了解民俗，體驗特色活動的旅游者占到一半以上，而去了解農(nóng)業(yè)生產(chǎn)知識、休閑度假等方面的目的較少。本文認(rèn)為這其實也是城陽區(qū)鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展方向所在，要更多的發(fā)展農(nóng)業(yè)體驗旅游、休閑度假旅游。

（一）哈爾濱解放區(qū)衛(wèi)生環(huán)境：霍亂、鼠疫蔓延

哈爾濱是一個頗具國際性的大城市，人員流動頻繁。霍亂與鼠疫幾乎同時暴發(fā)，過去在農(nóng)村根據(jù)地的衛(wèi)生防疫經(jīng)驗不足以應(yīng)對城市重大疫情問題，大城市的公共衛(wèi)生環(huán)境給革命政權(quán)提出了極大挑戰(zhàn)。

1946 年哈爾濱市暴發(fā)了嚴(yán)重的霍亂與腺鼠疫疫情。1946 年7 月21 日，哈爾濱太平橋發(fā)現(xiàn)第一例疑似霍亂患者，8 月9 日被確診為霍亂。此后的55 天內(nèi)，哈爾濱市共收容霍亂病人167 人、治愈72 人、死亡95 人。同年9 月初，農(nóng)婦劉佟氏在毀壞的日軍731 部隊細(xì)菌工廠舊址撿拾廢品時被跳蚤叮咬，幾日后，農(nóng)婦與其夫皆死亡。9 月16日，哈爾濱市衛(wèi)生局判定夫妻二人死于真性腺鼠疫。此時該夫婦所屬的平房地區(qū)發(fā)現(xiàn)真性腺鼠疫患者37 人，死亡36 人。①參見楊彥君《1946 年哈爾濱鼠疫流行、防治及其影響》，《學(xué)理論》2008 年第12 期，第66 頁。這對剛剛成立四個月的人民政府來說是一場嚴(yán)峻的考驗。哈爾濱市“交通咫尺”，人員流動頻繁。市民階層包括“工人、職員、獨立小生產(chǎn)者、知識分子、學(xué)生、工商業(yè)者、少數(shù)民族、市郊農(nóng)民、貧民”等多個不同群體，②《松江省主席馮仲云致詞》，哈爾濱市檔案館藏革命歷史檔案，全宗號3，目錄號1，案卷號9。轉(zhuǎn)引自孫光妍、隋麗麗《新民主主義民主政治的可貴探索——以哈爾濱解放區(qū)1946 年參議員選舉制度為例》，《法學(xué)家》2007 年第4 期，第41 頁。城市中工商業(yè)者比重最大，占市民人口60%以上。此外，哈爾濱市還有大量的外僑。大量的工商業(yè)者和外僑人員在哈爾濱市生產(chǎn)生活，為衛(wèi)生管理和疫病防治帶來了困難。

然與此同時，革命政權(quán)對哈爾濱市衛(wèi)生防疫系統(tǒng)的接管為公共衛(wèi)生和防疫工作提供了一定的便利和經(jīng)驗。哈爾濱市在解放之前已具備一定的疫情防控經(jīng)驗，有了成形的城市衛(wèi)生系統(tǒng)。在疫情防控方面，哈爾濱在解放之前已發(fā)生過兩次流行性鼠疫，分別暴發(fā)于1910 年與1920 年。其中1910 年哈爾濱大型鼠疫為人們所熟知，當(dāng)時的總醫(yī)官伍連德博士發(fā)明了“伍氏口罩”。在衛(wèi)生系統(tǒng)方面，城市衛(wèi)生傳統(tǒng)為革命政權(quán)提供的鋪墊主要有三。其一為原有的醫(yī)療資源，如醫(yī)院、藥店和醫(yī)務(wù)工作者；其二為市民的衛(wèi)生秩序與傳統(tǒng)，與農(nóng)村根據(jù)地相比，哈爾濱市在解放前已形成了一定的衛(wèi)生秩序；其三為疫病防治經(jīng)驗，哈爾濱市曾暴發(fā)過多次鼠疫，有了可供參考的防治經(jīng)驗積累。這些為革命政權(quán)衛(wèi)生防疫工作提供了一級臺階。革命政權(quán)借由這一級城市舊臺階結(jié)合根據(jù)地老傳統(tǒng)，開始了防疫工作。

（二）防疫宣傳：謠言治理與衛(wèi)生知識普及

城市解放區(qū)防疫宣傳工作以謠言治理、衛(wèi)生知識普及為主。疫病暴發(fā)后，市民關(guān)切的問題主要是鼠疫治理、疫苗是否有害健康等。為治理謠言、普及衛(wèi)生知識，革命政權(quán)利用報刊宣傳安定民心，出版了一批涉疫讀物并以此普及衛(wèi)生知識，以街區(qū)為單位進(jìn)行宣傳。

第一，以報刊宣傳安定民心。革命政權(quán)在哈爾濱解放區(qū)利用報刊這一媒介進(jìn)行宣傳，以避免疫情引發(fā)恐慌。哈爾濱是當(dāng)時東北的政治與文化中心城市，其報刊發(fā)行較農(nóng)村根據(jù)地來說有著鮮明的優(yōu)勢。當(dāng)時的《哈爾濱日報》《東北日報》發(fā)布了《預(yù)防鼠疫，王爺廟、安廣等地已發(fā)現(xiàn)》①《預(yù)防鼠疫，王爺廟、安廣等地已發(fā)現(xiàn)》，《哈爾濱日報》1947 年7 月27 日。《哈市防委會決定嚴(yán)密封鎖市外交通，檢查市內(nèi)注射證書》②《哈市防委會決定嚴(yán)密封鎖市外交通，檢查市內(nèi)注射證書》，《東北日報》1947 年10 月3 日。等新聞稿。這些報刊宣傳的主要作用有二。一是澄清謠言、安定民心。重大疫情往往導(dǎo)致群眾恐慌，恐慌多來自未知。因此，當(dāng)群眾對疫苗成分等問題不甚了解的時候，謠言便開始蔓延，甚至有群眾因為恐懼而用嘴吸出疫苗。革命政權(quán)通過報刊發(fā)布辟謠消息，讓群眾相信政府、打消顧慮。二是發(fā)布公共衛(wèi)生消息。疫情期間，城市群眾密切關(guān)注感染人數(shù)、感染途徑、收治醫(yī)院、交通管制等問題，革命政權(quán)通過報刊媒介來實現(xiàn)對市民關(guān)切問題的應(yīng)答。報刊在城市解放區(qū)起到了立竿見影的“傳聲筒”作用。

第二，以書籍闡述疫病原理，普及衛(wèi)生防疫知識。譬如《鼠疫預(yù)防工作須知》等讀物系統(tǒng)介紹了鼠疫臨床癥狀、治療方法、防疫隊更衣消毒處的設(shè)置與消殺方法等。③參見哈爾濱特別市防疫委員會主編《鼠疫預(yù)防工作須知》，1948，吉林省圖書館藏。特別是施行于哈爾濱解放區(qū)的防疫人員更衣消毒流程，已與現(xiàn)行消殺流程較為接近。此外，哈爾濱特別市防疫委員會出版發(fā)行了《鼠疫預(yù)防工作手冊》，東北行政委員會、衛(wèi)生委員會出版發(fā)行了《鼠疫學(xué)》等，④參見東北行政委員會、衛(wèi)生委員會主編《鼠疫學(xué)》，1948，黑龍江省圖書館藏。都是當(dāng)時的重要工具書及科普讀物。

（三）制度探索：應(yīng)急、暫時與戰(zhàn)時公共衛(wèi)生之法

哈爾濱解放后，為解決突發(fā)腺鼠疫和霍亂問題，滿足城市人民公共衛(wèi)生需求，革命政權(quán)以保障人民健康和支援前線為指導(dǎo)思想，進(jìn)行了應(yīng)急、暫時與戰(zhàn)時的公共衛(wèi)生制度建設(shè)。1946 年，東北行政委員會提出“一切為了防疫服務(wù)”，已經(jīng)發(fā)生疫情的地區(qū)，“應(yīng)視防疫為當(dāng)前工作之中心內(nèi)容”。⑤朱建華主編《東北解放區(qū)財政經(jīng)濟史稿》，黑龍江人民出版社，1987，第595 頁。

立法機構(gòu)方面，革命政權(quán)進(jìn)入城市后，公共衛(wèi)生制度的立法機構(gòu)呈現(xiàn)明顯的集中趨勢。以哈爾濱解放區(qū)為例，30 項公共衛(wèi)生制度出自三個立法機構(gòu)，即哈爾濱市政府、東北行政委員會和哈爾濱特別市防疫委員會。集中的立法機構(gòu)可有效避免制度之間的沖突，有利于公共衛(wèi)生法制的施行。

衛(wèi)生組織機構(gòu)方面，革命政權(quán)建立并規(guī)范了城市的衛(wèi)生防疫組織。哈爾濱解放區(qū)革命政權(quán)針對腺鼠疫疫情，于1946 年9 月24 日成立了鼠疫防疫部，由醫(yī)務(wù)、行政和警察三部分人員組成。鼠疫防疫部的作用是發(fā)動哈爾濱市的醫(yī)師、藥劑師、護士等醫(yī)務(wù)人員供政府隨時調(diào)用，協(xié)助防疫。同時，廣泛動員了哈爾濱市各醫(yī)院的大量醫(yī)護人員，組成防疫隊。后期將鼠疫防疫部改組為防疫委員會，提出將防疫工作作為中心工作，指出防疫工作直接影響著前線戰(zhàn)爭。

革命政權(quán)在農(nóng)村根據(jù)地的公共衛(wèi)生法制建設(shè)可謂從無到有的探索，而在哈爾濱解放區(qū)，革命政權(quán)的公共衛(wèi)生法制建設(shè)可謂從一到若干的創(chuàng)制。經(jīng)過農(nóng)村根據(jù)地的制度建設(shè)積累和城市解放區(qū)的防疫經(jīng)驗，哈爾濱解放區(qū)公共衛(wèi)生法制除戰(zhàn)時、應(yīng)急特征外，還具備鮮明的城市特色。如疫情發(fā)生后劃定疫區(qū)，禁止行人往來，斷絕交通，建立隔離醫(yī)院，統(tǒng)一收治，封閉治療，避免傳播。又如大面積注射生菌疫苗，對已注射者發(fā)放注射證，對逃避疫苗注射者進(jìn)行通行限制，如未打防疫針者，一律補打防疫針，否則以疑似患者處理，送隔離醫(yī)院兩星期。再如關(guān)閉大型人員聚集場所，暫免握手禮，佩戴口罩，對死于鼠疫者進(jìn)行及時火化或掩埋。嚴(yán)格的隔離措施有力阻止了疫病的傳播。哈爾濱解放區(qū)公共衛(wèi)生制度建設(shè)如表3 所示。

表3 哈爾濱解放區(qū)公共衛(wèi)生制度部分規(guī)定

通過表3 可見：其一，革命政權(quán)公共衛(wèi)生法制已體現(xiàn)了農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)折，尤其是在防疫措施方面，公共場所佩戴口罩、關(guān)閉人員聚集的店鋪等措施體現(xiàn)了鮮明的城市特征。其二，城市的衛(wèi)生防疫基礎(chǔ)優(yōu)勢明顯，在交通封鎖、疫苗注射等方面已有相關(guān)經(jīng)驗作為前期積淀。此時的制度類型如圖3 所示。

圖3 哈爾濱解放區(qū)公共衛(wèi)生制度類型統(tǒng)計

通過圖3 可見，與過去農(nóng)村根據(jù)地以運動、預(yù)防宣傳為主的衛(wèi)生防疫工作不同，革命政權(quán)在哈爾濱解放區(qū)以立法為主規(guī)范了公共衛(wèi)生和疫情防控。這些制度與工農(nóng)民主政權(quán)和抗日民主政權(quán)時期相比，存在鮮明的差異。

其一，立法數(shù)量以1946 年居多，暫時和戰(zhàn)時特征明顯。此時哈爾濱剛剛解放，疫情暴發(fā)，前線戰(zhàn)事緊張，革命政權(quán)在此種環(huán)境下制定了上述公共衛(wèi)生制度，多具應(yīng)急性、暫行性特征。其二，立法技術(shù)趨于成熟。革命政權(quán)經(jīng)歷了在農(nóng)村根據(jù)地的公共衛(wèi)生制度探索后，在哈爾濱解放區(qū)開始了相對成熟的城市公共衛(wèi)生法制創(chuàng)制，制定和發(fā)布了一批布告、辦法、條例及章程，讓公共衛(wèi)生管理和疫病防治有章可循。其三，城市解放區(qū)的公共衛(wèi)生法制創(chuàng)制呈現(xiàn)較強的規(guī)范性和針對性。在防治疫病方面，革命政權(quán)在制度的規(guī)范下，較好地完成了城市解放區(qū)的重大疫病治療、阻斷與預(yù)防等工作，及時保障了廣大群眾的生命健康安全。

四 結(jié)論

革命政權(quán)的公共衛(wèi)生法制探索與創(chuàng)制，本著群眾路線的指導(dǎo)思想，在從農(nóng)村到城市的進(jìn)程中，實現(xiàn)了從臨時性舉措向公共衛(wèi)生法規(guī)的轉(zhuǎn)變，提高了軍隊?wèi)?zhàn)斗力，保障了群眾健康，為后解放的城市乃至新中國提供了經(jīng)驗借鑒。

第一，革命政權(quán)從農(nóng)村到城市的公共衛(wèi)生法制建設(shè)始終遵循群眾路線這一圭臬。中國共產(chǎn)黨代表最廣大人民群眾的根本利益。工農(nóng)民主政權(quán)時期，惠民的公共衛(wèi)生政策將群眾廣泛動員起來，協(xié)助處理醫(yī)療雜務(wù)，幫助轉(zhuǎn)移傷病人員，采摘草藥等?？谷彰裰髡?quán)時期，邊區(qū)中西醫(yī)也結(jié)成了統(tǒng)一戰(zhàn)線，解決群眾的醫(yī)療問題。哈爾濱解放后，革命政權(quán)制定了一系列涉及公共衛(wèi)生與疫病防治的制度，解決市內(nèi)蔓延的霍亂與腺鼠疫等問題，并為市民提供了普遍注射的生菌疫苗。各時期制度內(nèi)容雖有不同，但都是連接革命政權(quán)與人民群眾的公共衛(wèi)生制度紐帶。

第二，革命政權(quán)在農(nóng)村根據(jù)地的衛(wèi)生防疫多以臨時性舉措為主，進(jìn)入城市主要依靠公共衛(wèi)生制度來規(guī)范相關(guān)工作。具體表現(xiàn)在衛(wèi)生防疫布告、辦法、條例、章程等法律文件的規(guī)范，立法語言嚴(yán)謹(jǐn)和精準(zhǔn)，減少了過去以口號和運動為主的公共衛(wèi)生管理方式，注重以制度來保障衛(wèi)生防疫的有序開展。同過去農(nóng)村根據(jù)地相對粗糙的立法技術(shù)相比，產(chǎn)生了技術(shù)上的長足進(jìn)益。

第三，革命政權(quán)的公共衛(wèi)生法制不論在農(nóng)村還是城市，其立法作用主要為保障群眾健康，提高軍隊?wèi)?zhàn)斗力。群眾健康與軍隊?wèi)?zhàn)斗力系并列又互動循環(huán)的關(guān)系。革命戰(zhàn)爭離不開群眾的支援，保障群眾健康就是保障軍隊?wèi)?zhàn)斗力；群眾衛(wèi)生條件改善又依賴革命政權(quán)的建章立制，支援前線亦是守護群眾。

第四，革命政權(quán)在農(nóng)村根據(jù)地和城市解放區(qū)積累了寶貴的公共衛(wèi)生法制建設(shè)經(jīng)驗，為后解放的城市乃至新中國提供了借鑒。革命政權(quán)的衛(wèi)生防疫伴隨著革命進(jìn)程開始了從農(nóng)村到城市、從無到一、從一到若干的探索。不論是根據(jù)地講衛(wèi)生、反巫神的運動，還是城市解放區(qū)的重大霍亂、腺鼠疫疫情防治，都是革命政權(quán)在公共衛(wèi)生制度探索創(chuàng)制領(lǐng)域的堅實腳印。特別是哈爾濱解放區(qū)建章立制頻繁，制度分工細(xì)化，為新中國的衛(wèi)生制度建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。

革命政權(quán)在公共衛(wèi)生制度的探索與創(chuàng)制歷程中，遠(yuǎn)觀可見從農(nóng)村到城市，近看可見從衛(wèi)生運動到規(guī)范立法、從民間歌謠到報刊書籍、從反對巫神到大面積注射疫苗等鏡頭。而不論任何時期，革命政權(quán)始終緊緊依靠群眾，保障人民群眾的生命健康。這對當(dāng)下不忘初心牢記使命主題教育學(xué)習(xí)與實踐，尤為重要。