我國建立環(huán)境稅體系的法律思考

黃　媛

摘要 環(huán)境稅作為解決環(huán)境污染問題的重要途徑之一,得到了許多國家如美國、德國、荷蘭以及歐盟其他國家的重視和運(yùn)用,我國應(yīng)予以借鑒與參考。我國現(xiàn)階段有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收政策仍存在諸多問題,構(gòu)建我國環(huán)境稅收法律機(jī)制,建議從三個方面著手:一是完善我國現(xiàn)行的與環(huán)境稅相關(guān)的稅種;二是針對排污收費(fèi)制度之不足,開征新的環(huán)境稅種;三是從環(huán)境稅的征收的強(qiáng)制措施角度予以完善。

關(guān)鍵詞 環(huán)境稅 法律機(jī)制 環(huán)境污染

中圖分類號:D922.2文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A文章編號:1009-0592(2009)11-048-02

近幾年來,我國提出建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會,控制環(huán)境污染,改善環(huán)境質(zhì)量,促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。但是,我國在走可持續(xù)發(fā)展道路時,面臨著巨大的環(huán)境壓力:大氣環(huán)境質(zhì)量惡化、水資源狀況惡化、土地資源狀況惡化、生物多樣性急劇減少、生活廢物和工業(yè)廢物肆虐、人口劇增等。日益加劇的環(huán)境污染問題,給人們提出了嚴(yán)肅的問題:通過什么樣的途徑才能有效地解決環(huán)境污染問題?環(huán)境稅作為解決環(huán)境污染問題的重要途徑之一,作為保持經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的舉措之一,得到了許多國家如美國、德國、荷蘭以及歐盟其他國家的重視和運(yùn)用,在保護(hù)環(huán)境上取得了顯著的成效。我國環(huán)境稅收法律機(jī)制探析正是在這一背景下,借鑒國內(nèi)外環(huán)境稅收理論的研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),分析我國現(xiàn)階段有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收政策存在的問題,并結(jié)合我國國情提出了構(gòu)建我國環(huán)境稅收體系的具體設(shè)計(jì)思路。

一、我國建立環(huán)境稅體系的必要性

關(guān)于環(huán)境稅的概念,有的稱為生態(tài)稅,有的稱為能源稅,也有的叫做綠色稅收,它是一個比較新的稅種,是針對日益嚴(yán)重的環(huán)境污染問題而提出的。環(huán)境稅是國家為了保護(hù)環(huán)境和資源,對一切開發(fā)、利用環(huán)境資源的單位和個人,按照其開發(fā)、利用資源的程度或污染、破壞環(huán)境資源的程度征收的一個稅種。環(huán)境稅應(yīng)包括兩個部分:一是環(huán)境污染稅,對污染物或排污行為征稅;二是環(huán)境資源稅,對稀有資源或利用、破壞自然資源的行為征稅。環(huán)境稅收在拓寬稅收的調(diào)節(jié)領(lǐng)域、保護(hù)人類生存環(huán)境方面發(fā)揮了重要的作用,具有重要的社會經(jīng)濟(jì)意義。

(一)征收環(huán)境稅是抑制環(huán)境污染的需要

近幾年來,我國加大了環(huán)境治理的力度,建立了“三同時制度”、征收排污費(fèi)制度等,但是并沒有從根本上遏制環(huán)境的惡化,生態(tài)破壞、資源枯竭的態(tài)勢明顯加劇。此時,如何從根本上才能遏制環(huán)境污染,真正實(shí)施資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的戰(zhàn)略,我們應(yīng)予以認(rèn)真思考。開征環(huán)境稅可以有效的促使環(huán)境危害者保護(hù)和改善環(huán)境。一方面利用環(huán)境稅收限制環(huán)境危害者的行為,并迫使他們采取積極措施治理和改善環(huán)境,減少環(huán)境危害;另一方面可以利用環(huán)境稅收的優(yōu)惠政策刺激環(huán)境危害者減少環(huán)境危害,促使他們在生產(chǎn)活動中自覺治理環(huán)境污染,貫徹以預(yù)防為主的環(huán)境保護(hù)法的基本原則。此外,開征環(huán)境稅比現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度更能從根本上遏制環(huán)境污染,因?yàn)榄h(huán)境稅具有強(qiáng)制性、無償性、固定性等稅收所固有的特征,同時,環(huán)境稅的征稅范圍大,稅款要?？顚Ｓ?保證了治理環(huán)境的效果。

(二)征收環(huán)境稅是籌集環(huán)境治理資金和環(huán)境損害賠償基金的有效途徑

我國財(cái)政用于治理環(huán)境的資金極其有限,征收的排污費(fèi)和資源稅無法完全解決資金不足問題。因此,如何籌集到更多的資金投入到環(huán)境治理當(dāng)中,已成為急需要解決的一個重要問題。開征環(huán)境稅是一個較為現(xiàn)實(shí)的解決環(huán)保資金不足的有效選擇。開征環(huán)境稅,其稅收收入封閉運(yùn)行,?？顚Ｓ?投入到環(huán)境保護(hù)相關(guān)的過程中去,既完善優(yōu)化了我國的稅制結(jié)構(gòu),又保證了我國環(huán)保事業(yè)的資金投入,加速我國企業(yè)的綠色化經(jīng)營進(jìn)程。①

此外,根據(jù)我國現(xiàn)行法律理論上可以確定環(huán)境污染責(zé)任,但是責(zé)任主體實(shí)際上能否真正承擔(dān)起這一責(zé)任,實(shí)現(xiàn)對環(huán)境污染受害人損害有效、及時的賠償,卻往往被學(xué)界忽視。由于受害范圍的廣泛性、賠償責(zé)任的嚴(yán)重性、企業(yè)財(cái)力的有限性使得企業(yè)實(shí)際上難以履行賠償受害人損害的責(zé)任,受害人無法得到充分地救濟(jì)。而如果強(qiáng)制污染企業(yè)承擔(dān)所有的污染責(zé)任,又可能逼迫企業(yè)走到破產(chǎn)的邊緣,這會有損于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。②而出路是,在不影響企業(yè)生產(chǎn),不損害經(jīng)濟(jì)發(fā)展的前提下,要確保污染受害人的損害能夠?qū)崿F(xiàn)就應(yīng)建立環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)纳鐣謸?dān)機(jī)制,從社會的層面來解決環(huán)境污染這種社會性權(quán)益侵害行為的損害賠償問題。建立環(huán)境侵權(quán)損害賠償?shù)纳鐣謸?dān)機(jī)制的一個重要途徑就是設(shè)立環(huán)境損害賠償基金,而賠償基金的資金來源很大一部分可以從征收環(huán)境稅中提取,這是籌集環(huán)境損害賠償基金的有效途徑。

二、環(huán)境稅體系的國外及國內(nèi)的現(xiàn)狀

(一)環(huán)境稅體系的國外現(xiàn)狀分析

在國外,許多國家都通過征收環(huán)境稅來實(shí)施國家對環(huán)境的管理,并取得了比較好的效果。其征稅范圍涉及面廣泛,包括了大氣、水資源和城市生活環(huán)境等,主要的稅種包括了:二氧化硫稅、二氧化碳稅、水污染稅、噪聲稅、固體廢物稅、垃圾稅、大氣污染附加稅等。同時,各國還對污染的治理實(shí)行稅收調(diào)節(jié)。如日本對污染防治設(shè)施不征收任何固定的不動產(chǎn)稅,并通過加速折舊的辦法使企業(yè)減少納稅。美國聯(lián)邦政府法律規(guī)定,凡采用環(huán)保局規(guī)定的先進(jìn)工藝建成的設(shè)施,5年內(nèi)不征收財(cái)產(chǎn)稅。此外,一些國家還對造成環(huán)境污染的進(jìn)口商品征收特別關(guān)稅,如1987年,美國政府對歐共體和加拿大向美國出口的非石油化學(xué)品征收“超級基金稅”,將稅款納入聯(lián)邦政府為解決國內(nèi)環(huán)境污染而設(shè)立的“超級基金”中。③

目前,國外開設(shè)的環(huán)境稅稅種主要有能源稅收、排污稅收、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)稅等環(huán)境稅。這些環(huán)境保護(hù)稅的內(nèi)容和側(cè)重點(diǎn)有所不同,但可以看出主要涉及兩方面:一方面是對利用環(huán)境資源作為排污場所引起環(huán)境資源污染的行為課征的污染稅;另一方面是對利用環(huán)境資源作為生產(chǎn)和生活場所獲取生產(chǎn)產(chǎn)品所需的各種原材料、燃料、動力以及各種生活資料等所引起的對環(huán)境資源的破壞行為課征的資源稅。

(二)環(huán)境稅體系的國內(nèi)現(xiàn)狀分析

1.我國環(huán)境稅收法律機(jī)制的現(xiàn)狀

我國并沒有建立專門的環(huán)境稅,但是可以歸入到環(huán)境稅行列的有資源稅、車船使用稅、城市建設(shè)維護(hù)稅、消費(fèi)稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅(目前已停征)、城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅等。同時,排污收費(fèi)制度也可以看作是環(huán)境稅中的一個部分。尤為值得關(guān)注的是2009年開始實(shí)施的成品油稅費(fèi)改革,取消了養(yǎng)路費(fèi),提高了價內(nèi)征收的汽油消費(fèi)稅單位稅額,是我國環(huán)境稅收法律制度邁出的一個大進(jìn)步。

2.我國現(xiàn)行環(huán)境稅收法律體系的不足

(1)我國現(xiàn)行的與環(huán)境稅相關(guān)的稅收措施的不足。相對而言,我國對資源開發(fā)利用的收稅比對環(huán)境污染的收稅要重視,但對資源開發(fā)利用收稅仍存在許多不盡如人意的地方,這主要體現(xiàn)在以下幾個方面:我國征收資源稅的征稅范圍過窄,不利于保護(hù)各種生態(tài)資源。我國征收的資源稅僅限于礦產(chǎn)品和鹽,并未對水資源、森林資源、草原資源和野生動植物資源等征收資源稅。我國資源稅的計(jì)稅依據(jù)不科學(xué)。④現(xiàn)行征收的資源稅是以銷售量或自用量為計(jì)稅依據(jù)的,而不是以開采量為依據(jù)。這以計(jì)稅依據(jù)容易導(dǎo)致開采者的濫采亂伐,造成資源的巨大浪費(fèi)。如開采者為了開采某種礦產(chǎn)資源,而將其開采的某些伴生礦棄之浪費(fèi)。如果將這些開采出來的礦產(chǎn)均列入該稅種的納稅范圍,則可減少浪費(fèi)。

(2)我國現(xiàn)行的排污收費(fèi)制度之不足?，F(xiàn)行的排污收費(fèi)制度存在很多問題,而且排污收費(fèi)制度的特點(diǎn)決定了它不可能代替稅收。這主要體現(xiàn)在以下幾個方面:①排污收費(fèi)無法顧及很多排污行為。如流動污染源、居民生活用水污染、城市生活垃圾、油井廢氣、酸洗、印刷等均已成為重要的污染源,但沒有相應(yīng)的法律、法規(guī)規(guī)定對其征收排污費(fèi),這是對“污染者負(fù)擔(dān)原則”的違背。②排污收費(fèi)的強(qiáng)制性較弱,我國《排污收費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定,對于抗拒繳納排污費(fèi)的單位或個人,環(huán)境保護(hù)行政主管部門可依法采取增收滯納金、處以罰款、申請法院強(qiáng)制執(zhí)行等強(qiáng)制措施,但這些強(qiáng)制措施的強(qiáng)制性是很弱的。③排污費(fèi)的管理和使用不夠規(guī)范。排污費(fèi)本應(yīng)列入預(yù)算作為環(huán)境資源保護(hù)補(bǔ)助專項(xiàng)資金,由環(huán)保部門會同財(cái)政部門統(tǒng)籌安排使用,但實(shí)際上,排污費(fèi)卻大量用于環(huán)保部門日常經(jīng)費(fèi)開支,沒有達(dá)到治理污染、保護(hù)環(huán)境的目的。

三、我國建立環(huán)境稅體系的完善建議

如何重新構(gòu)建符合我國國情的環(huán)境稅收法律機(jī)制的基本框架,使這一法律機(jī)制在遏制環(huán)境污染、保護(hù)環(huán)境更具成效,學(xué)者們從不同的角度提出了自己的建議。有的認(rèn)為,環(huán)境稅應(yīng)包括環(huán)境資源稅和環(huán)境補(bǔ)償稅兩種,其中環(huán)境補(bǔ)償稅又可分為污染物排放稅和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償稅兩種。也有學(xué)者主張,環(huán)境稅主要包括污染物排放稅、環(huán)境服務(wù)稅和污染產(chǎn)品稅(或叫排污稅)。⑤

(一)完善資源稅

我國現(xiàn)行資源稅是以開采礦產(chǎn)品及生產(chǎn)鹽為征稅對象而征收的一種稅,資源稅的納稅人是在我國境內(nèi)從事開采應(yīng)稅礦產(chǎn)品和生產(chǎn)鹽的單位和個人。其征稅范圍是礦產(chǎn)品和鹽。礦產(chǎn)品包括:原油、天然氣、煤炭、金屬礦產(chǎn)品和非金屬礦產(chǎn)品,鹽是指固體鹽和液體鹽。其稅率采用定額稅率,同一種資源產(chǎn)品在不同地區(qū)適用一定的幅度稅額?，F(xiàn)行資源稅存在的主要問題有征稅范圍太窄、計(jì)稅依據(jù)不合理等弊端,完善資源稅應(yīng)該從以下幾個方面著手:(1)在相關(guān)的資源稅立法中確定以保護(hù)自然資源,促進(jìn)自然資源合理開發(fā)和利用為主要宗旨;(2)擴(kuò)大資源稅的征收范圍?？梢詫⒌V產(chǎn)資源、水資源、森林資源、土地資源、海洋資源、動物資源等納入到資源稅當(dāng)中,土地使用稅、耕地占用稅也可以歸入到資源稅當(dāng)中;(3)將資源稅和環(huán)境成本以及資源的合理開發(fā)、養(yǎng)護(hù)、恢復(fù)等掛鉤,根據(jù)資源的稀缺性、人類的依存度、不可再生資源替代品開發(fā)的成本、可再生資源再生成本、生態(tài)補(bǔ)償?shù)膬r值等因素,合理確定和調(diào)整資源稅的稅率;(4)完善資源稅計(jì)征方式。目前資源稅實(shí)行“從量定額”征收,可先將原油、天然氣、煤炭的征收方式改為“從價定率”征收;(5)建立配套的減免稅和加征措施,應(yīng)制定國家資源開采標(biāo)準(zhǔn),對某種資源的開采應(yīng)提出具體回收率等方面的要求,要將資源的儲量和實(shí)際的開采量進(jìn)行對比,要考慮資源的綜合利用等因素。

(二)開征新的環(huán)境稅種

開征專門的環(huán)境稅是建立環(huán)保稅制的核心問題。稅負(fù)水平的確定是征收環(huán)保稅的關(guān)鍵。其宏觀稅負(fù)應(yīng)滿足政府為消除納稅人所造成的污染而支付的全部費(fèi)用,以補(bǔ)償納稅人的外部成本。其微觀稅負(fù)應(yīng)高于為治理污染采取措施的預(yù)期邊際成本。在稅率設(shè)計(jì)方面,因污染的數(shù)量與污染物排放的數(shù)量直接相關(guān),根據(jù)污染物排放的特點(diǎn)及稅制的簡化、便利原則,環(huán)境稅從總體上來說應(yīng)該從量征收,采用定額稅率,⑥為保持平穩(wěn)過渡,其稅收總體負(fù)擔(dān)水平應(yīng)與現(xiàn)行排污費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)持平,可暫時將環(huán)保稅的課征范圍確定為:排放的廢水、廢氣和固體廢棄物、嗓音的行為,按具體的征稅對象不同,可將其分為4個組成部分:水污染稅;空氣污染稅;垃圾稅;噪音稅。

(三)完善環(huán)境稅的強(qiáng)制措施

目前,我國《排污收費(fèi)征收管理辦法》規(guī)定,對于抗拒繳納排污費(fèi)的單位或個人,環(huán)境保護(hù)行政主管部門可依法采取征收滯納金、處以罰款、申請法院強(qiáng)制執(zhí)行等強(qiáng)制措施,但這些強(qiáng)制措施的強(qiáng)制性是很弱的。因此,在實(shí)施環(huán)境稅后可適用《稅收征收管理法》規(guī)定的一些強(qiáng)制措施,以保證環(huán)境稅的及時征收、到位。主要包括三個方面:一是征稅機(jī)關(guān)不僅可以采取加收滯納金、罰款等強(qiáng)制措施,而且還可以通過責(zé)令提供納稅擔(dān)保、凍結(jié)納稅人的存款賬戶和扣押、查封納稅人的商品、貨物或者其他財(cái)產(chǎn)等稅收保全措施;二是對符合條件的,還可采取通知銀行強(qiáng)制扣款、扣押、查封、依法拍賣或者變賣其價值相當(dāng)于應(yīng)納稅款的商品、貨物或者其他財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制執(zhí)行措施;三是對于偷稅數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的行為以及抗稅行為,觸犯刑律的,依法給予刑事制裁。

四、結(jié)語

資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的提出以及環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻,迫使我們重新審視現(xiàn)行的環(huán)境稅收政策,探索一條能有效解決環(huán)境污染問題的途徑,環(huán)境稅作為解決環(huán)境污染問題的重要途徑之一。在分析我國現(xiàn)階段有關(guān)環(huán)境保護(hù)的稅收政策存在的問題,并結(jié)合我國國情提出了構(gòu)建我國環(huán)境稅收體系的具體設(shè)計(jì)思路,認(rèn)為完善我國環(huán)境稅收法律機(jī)制,應(yīng)從三個方面著手:一是完善我國現(xiàn)行的與環(huán)境稅相關(guān)的稅種;二是針對排污收費(fèi)制度之不足,開征新的環(huán)境稅種;三是從環(huán)境稅的征收的強(qiáng)制措施角度予以完善。

注釋:

①陳君.試論中國環(huán)境稅收政策的改革與完善.中國財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報.2000(10).26-27.

②陽露昭,張金智.論環(huán)境污染損害的公共補(bǔ)償制度.鄭州大學(xué)學(xué)報.2008(3).128.

③高艷榮,維長艷.國內(nèi)外生態(tài)稅收特點(diǎn)及比較借鑒.商業(yè)經(jīng)濟(jì).2006(6).81.

④賈康,王桂娟.改進(jìn)完善我國環(huán)境稅制的探討.稅務(wù)研究.2000(9).119.

⑤李慧玲.我國環(huán)境稅收體系的重構(gòu).法商研究.2003(2).53.

⑥計(jì)金標(biāo),高萍.試論我國開征環(huán)境稅的框架性問題.稅務(wù)研究.2008(11).37-38.