黨建責(zé)任何以從“軟指標(biāo)”變成“硬約束”？
----基于深圳市福田區(qū)黨建先鋒指數(shù)的案例觀察

陳家喜，焦嘉欣

(深圳大學(xué) 城市治理研究院，廣東 深圳 518060)

一、問題提出與文獻(xiàn)回顧

中國共產(chǎn)黨是一個(gè)善于自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高的執(zhí)政黨。從全面從嚴(yán)治黨到加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，從黨的建設(shè)到黨建責(zé)任制構(gòu)建，黨通過不斷提升自身建設(shè)強(qiáng)化執(zhí)政能力。黨建責(zé)任制是黨承擔(dān)主責(zé)主業(yè)，強(qiáng)化組織肌體建設(shè)的重要舉措。2014年10月8日，習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上明確提出“治黨三問”：“是不是各級(jí)黨委、各部門黨委(黨組)都做到了聚精會(huì)神抓黨建？是不是各級(jí)黨委書記、各部門黨委(黨組)書記都成為了從嚴(yán)治黨的書記？是不是各級(jí)各部門黨委(黨組)成員都履行了分管領(lǐng)域從嚴(yán)治黨責(zé)任？……把抓好黨建作為最大的政績?！?1)《習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話》，人民網(wǎng)2014-10-8，https://theory.people.com.cn.這一講話精神不僅明確了抓好黨建是各級(jí)黨委書記的“最大政績”，而且也成為推動(dòng)全黨落實(shí)黨建工作責(zé)任的重要號(hào)令。中組部隨后下發(fā)《關(guān)于開展市縣鄉(xiāng)黨委書記抓基層黨建工作述職評(píng)議考核的通知》，將全面從嚴(yán)治黨的主體責(zé)任、工作目標(biāo)、獎(jiǎng)懲機(jī)制等內(nèi)容分解落地，對(duì)規(guī)定“第一責(zé)任人”職責(zé)、整頓軟弱渙散基層黨組織、加強(qiáng)基層服務(wù)型黨組織建設(shè)、嚴(yán)格黨員教育管理、加大基層黨建工作投入力度等方面作出考核要求，為“最大政績”確立制度依據(jù)。

從既有研究來看，黨建責(zé)任制是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、管黨治黨的堅(jiān)實(shí)保障，是確保黨建工作常抓不懈、強(qiáng)化實(shí)效的穩(wěn)固基石。黨建責(zé)任制是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨的有益實(shí)踐，建立專項(xiàng)評(píng)估考核機(jī)制，是基層黨組織全面從嚴(yán)治黨責(zé)任制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和問責(zé)制的前置環(huán)節(jié)(2)李斌雄、張銀霞：《基層黨組織落實(shí)全面從嚴(yán)治黨責(zé)任及其問責(zé)機(jī)制探討》，《探索》2016年第1期。。從黨組織工作看，黨建工作責(zé)任制能夠有效改善黨建工作邊緣化的現(xiàn)象，克服黨建工作抽象化、模糊化問題(3)陳家喜：《提升回應(yīng)性：從黨建責(zé)任制到責(zé)任型政黨》，《江漢論壇》2016年第4期。。從黨組織隊(duì)伍看，黨建責(zé)任制為黨員干部提供了強(qiáng)化責(zé)任意識(shí)、履行責(zé)任職責(zé)的“指揮棒”，也提升了黨員及黨員干部的能力水平，有助于解決“本領(lǐng)恐慌”(4)湖南省社科聯(lián)調(diào)研組、劉曉敏：《對(duì)基層黨建工作考評(píng)現(xiàn)狀的調(diào)查與思考》，《湖南社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。。黨建責(zé)任制將制度規(guī)范嵌入基層黨建工作中，以督促主體責(zé)任與目標(biāo)任務(wù)的全面落實(shí)，不斷提升基層黨組織的能力本領(lǐng)，強(qiáng)化并發(fā)揮其戰(zhàn)斗堡壘作用。

然而，在推進(jìn)黨建責(zé)任制的過程中，也出現(xiàn)形式大于內(nèi)容的“走過場”現(xiàn)象，管黨治黨的責(zé)任難以真正落實(shí)。究其原因，既有研究顯示，至少存在兩方面因素：一是政績觀念的偏差。盡管中央明確將抓好黨建作為“最大的政績”，但一些基層黨組織書記并沒有樹立正確的政績觀，在落實(shí)黨建工作責(zé)任制中仍然存在“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的思想，認(rèn)為黨建工作耗時(shí)長、難突出，“第一責(zé)任人”職責(zé)不明(5)中共西安市委組織部課題組、鐘健能、薛振虎：《落實(shí)黨建工作責(zé)任制存在的問題及對(duì)策——基于黨的基層組織建設(shè)工作視角》，《中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2016年第4期。。二是制度保障的缺位。從嚴(yán)治黨靠教育，也靠制度。從嚴(yán)治黨難以落在實(shí)處，重要原因是制度趨于寬松，黨建責(zé)任制及基層黨建述職評(píng)議制度在執(zhí)行中走了樣、變了形、打了折扣，考核目標(biāo)無法量化、責(zé)任擔(dān)當(dāng)難以追究(6)劉紅凜：《黨建政績觀、責(zé)任制、問責(zé)制的內(nèi)在統(tǒng)一與有效規(guī)制》，《探索》2016年第6期；謝忠平：《基層黨建中的形式主義及其整治》，《長白學(xué)刊》2019年第4期。。黨建責(zé)任制落入形式主義，與考核機(jī)制的不完善，監(jiān)督力、執(zhí)行力和約束力弱化有著密切關(guān)系。

為推動(dòng)黨建責(zé)任的落實(shí)，深圳市福田區(qū)提出了基層黨建先鋒指數(shù)，為推進(jìn)黨建責(zé)任考核由虛到實(shí)，由軟變硬進(jìn)行了探索實(shí)踐。2018年5月，福田區(qū)委組織部在全區(qū)范圍內(nèi)印發(fā)《福田區(qū)關(guān)于全面提升基層黨組織組織力的實(shí)施意見》，為推動(dòng)黨建責(zé)任落實(shí)提供有力保證；隨后在此基礎(chǔ)上建立并推行《福田區(qū)城市基層黨建先鋒指數(shù)測評(píng)工作方案(試行)》，不斷深化黨建責(zé)任考核的科學(xué)化路徑。

二、黨建責(zé)任制：何以從“大政績”變成“軟指標(biāo)”？

黨建工作好壞，事關(guān)事業(yè)成敗，黨建責(zé)任考核機(jī)制是對(duì)“最大的政績”的集中檢驗(yàn)。但在以往黨建責(zé)任考核工作中，針對(duì)定性指標(biāo)的考核實(shí)際可操作性弱，考核過程困難，松緊程度缺乏依據(jù)，考核結(jié)果約束力不強(qiáng)，致使多數(shù)情況下黨建責(zé)任考核流于形式，黨建責(zé)任失之于軟，落之于空，“最大的政績”淪為“最軟的指標(biāo)”。

(一)基礎(chǔ)黨務(wù)工作不扎實(shí)，一些基層黨組織存在弱化、虛化和邊緣化現(xiàn)象

一個(gè)組織的生命力和戰(zhàn)斗力，需要依靠組織內(nèi)部嚴(yán)密的制度和嚴(yán)格的紀(jì)律來維持。組織生活如果松一寸，組織建設(shè)就會(huì)弱一尺，干部隊(duì)伍更會(huì)散一丈。從基層黨組織的調(diào)研來看，部分基層黨組織不同程度地存在“三會(huì)一課”記錄不規(guī)范、發(fā)展黨員程序不規(guī)范、黨員領(lǐng)導(dǎo)干部落實(shí)雙重組織生活不到位等失序現(xiàn)象。上述現(xiàn)象反映出個(gè)別黨組織書記對(duì)黨建工作責(zé)任制執(zhí)行不力，一些基層黨組織存在制度不完善，管理松懈，支部組織生活不健全的現(xiàn)狀。此外，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)升級(jí)調(diào)整，社會(huì)職業(yè)分層結(jié)構(gòu)發(fā)生分化裂變，越來越多受過高等教育、高收入階層出現(xiàn)，并形成表達(dá)積極、要求提升、訴求多變的復(fù)雜格局。而基層黨組織中的“弱、虛、散”問題使得基層黨組織發(fā)揮的作用受限，在面對(duì)復(fù)雜多元的群體利益表達(dá)時(shí)，難以及時(shí)精準(zhǔn)回應(yīng)，黨組織的地位和作用被弱化，基層黨組織“第一責(zé)任人”黨建責(zé)任的缺失被進(jìn)一步放大和凸顯。

(二)基層黨建工作重點(diǎn)不明確，成效不平衡

長期以來，基層黨建工作一定程度上存在“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的弊病。一方面，一些黨組織書記認(rèn)為黨建工作是“軟指標(biāo)”，不重要、難突出、多繁瑣，約束力低。為了凸顯其政績和能力，他們更為關(guān)注政績中的“硬指標(biāo)”，如招商引資、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型等；輕視政績中的“軟指標(biāo)”，認(rèn)為黨建工作沒有規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)與明確目標(biāo)，任務(wù)模糊、責(zé)任不明、重點(diǎn)亮點(diǎn)難突出，致使“第一責(zé)任人”主體地位逐漸喪失，最終由“不想干”變?yōu)椤安粫?huì)干”。另一方面，對(duì)于如何推進(jìn)基層黨建工作還缺乏系統(tǒng)整體設(shè)計(jì)，基層黨組織或多或少存在標(biāo)準(zhǔn)不高、落實(shí)不力和考評(píng)不嚴(yán)等問題。一些基層黨組織黨建基礎(chǔ)較好，在街道社區(qū)、商圈樓宇、產(chǎn)業(yè)園區(qū)打造黨建示范品牌；一些基層黨組織的黨建基礎(chǔ)則較為薄弱，還沒有能拿得出手的特色品牌。如何加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，推動(dòng)形成城市基層黨建工作“一盤棋”、整體融合推進(jìn)的工作格局尤為重要。

(三)黨建責(zé)任考核主觀定性多、客觀量化少，陷入“形式主義”的困境

以往對(duì)黨組織書記落實(shí)黨建責(zé)任的評(píng)價(jià)考核多以定性為主、定量為輔，主觀性強(qiáng)，缺少可觀測、可比較的量化指標(biāo)。如規(guī)定黨組織要開會(huì)，開幾次、討論的內(nèi)容是什么、效果如何，無從評(píng)判，一些黨組織一天開幾次會(huì)，一些黨組織年底才集中開幾次；再比如，傳達(dá)上級(jí)精神和工作任務(wù)時(shí)照本宣科，今天下達(dá)明天便出經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。一些基層黨組織雖然制定了責(zé)任清單，但實(shí)際上黨組織書記“只掛名不掛帥”，轉(zhuǎn)手“打包”給了副書記或黨支部委員。有些黨組織追求務(wù)虛的面子工程，將工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向規(guī)范資料、包裝臺(tái)賬、美化照片上，考評(píng)對(duì)黨建工作的實(shí)際督促作用有限。此外，在以往黨建考核與業(yè)務(wù)考核中無法做到二者同部署、共謀劃、齊推進(jìn)，多是“就黨建考黨建”或“就業(yè)務(wù)考業(yè)務(wù)”，黨建考核與業(yè)務(wù)考核“兩張皮”。具體業(yè)務(wù)往往成為領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人績效的主要依據(jù)，黨建工作與業(yè)務(wù)工作無法相互促進(jìn)，導(dǎo)致黨建工作逐漸淪為“副業(yè)”。對(duì)于基層黨建工作述職評(píng)議考核與黨建績效認(rèn)定如何做到科學(xué)合理，避免述職“一錘定音”，仍未明確，因而考核結(jié)果難以有效應(yīng)用。

(四)黨建工作評(píng)價(jià)“一刀切”，考核方式簡單化和片面化

一方面，黨建責(zé)任考核方式趨于簡單化。以往對(duì)各基層黨組織推進(jìn)基層黨建工作進(jìn)行評(píng)價(jià)評(píng)判，主要是年底的基層黨建工作述職評(píng)議考核；采取黨組織書記現(xiàn)場述職、評(píng)委根據(jù)述職情況予以打分的方式進(jìn)行，作為黨組織書記抓黨建工作的全年盤點(diǎn)。但從實(shí)際效果來看，這一方式容易陷入以個(gè)人工作總結(jié)代替黨建工作總結(jié)的誤區(qū)；考評(píng)松緊尺度全靠個(gè)人評(píng)判，主觀色彩濃烈，黨建工作開展如何、主體責(zé)任落實(shí)如何、群眾反映反饋如何，全憑評(píng)審“喜惡”“感覺”“印象”。長此以往，一些黨組織干部形成了“做得好不如講得好”的邏輯，導(dǎo)致有些黨組織做得好考得差，或者做得差卻考得好，喪失了考評(píng)的價(jià)值。另一方面，黨建責(zé)任考核內(nèi)容趨于同質(zhì)化。一些黨組織考核以一個(gè)指標(biāo)體系進(jìn)行衡量，沒有區(qū)分作為考核對(duì)象的不同責(zé)任主體的職務(wù)地位、基本屬性和工作任務(wù)，簡單通過黨員人數(shù)、會(huì)議次數(shù)、活動(dòng)開展等指標(biāo)來衡量黨建成效，或以機(jī)關(guān)黨組織的考核標(biāo)準(zhǔn)考核非公領(lǐng)域黨組織等，缺乏深層次的針對(duì)性考核，也難以考出不同領(lǐng)域基層黨組織的實(shí)績。

三、 “軟指標(biāo)”的“硬約束”：福田區(qū)黨建先鋒指數(shù)的探索實(shí)踐

福田區(qū)位于深圳的中心城區(qū)，是深圳行政、文化、金融、商務(wù)和國際交往的中心，經(jīng)濟(jì)總量大，人口密度高，轄區(qū)高端商務(wù)樓宇與城中村并存，非公企業(yè)和社會(huì)組織云集。截至2020年12月下旬，全區(qū)黨組織3249個(gè)，其中“兩新”黨組織占比近60%，全區(qū)黨員57531名。除了機(jī)關(guān)事業(yè)單位黨員、街道社區(qū)黨員之外，最重要的一個(gè)特點(diǎn)就是“兩新”組織黨員多，占比近50%，同時(shí)還有大量的自由職業(yè)黨員、離退休黨員和流動(dòng)黨員，管理難度大。因此，如何針對(duì)超大城市中心城區(qū)基層黨組織和黨員的特點(diǎn)，推動(dòng)黨建責(zé)任考評(píng)工作規(guī)范化、科學(xué)化，成為該區(qū)黨建責(zé)任考核的重點(diǎn)突破方向。

自2018年起，福田區(qū)率先探索城市基層黨建先鋒指數(shù)測評(píng)，對(duì)全區(qū)19個(gè)基層黨(工)委開展黨建責(zé)任測評(píng)。黨建責(zé)任測評(píng)采取常態(tài)化檢查、集中檢查、隨機(jī)抽查等方式進(jìn)行，并對(duì)結(jié)果進(jìn)行排名，從而成為各基層黨(工)委開展基層黨建工作的“風(fēng)向標(biāo)”。同時(shí)，測評(píng)結(jié)果按照40%的比例納入各基層黨組織書記年底述職評(píng)議分?jǐn)?shù)，確?！暗谝回?zé)任人”抓好黨建工作的責(zé)任意識(shí)。2019年和2020年，福田區(qū)委根據(jù)年度重點(diǎn)工作、中心工作和難點(diǎn)工作的推進(jìn)效果，動(dòng)態(tài)調(diào)整先鋒指數(shù)測評(píng)方案：如某項(xiàng)工作在全區(qū)范圍內(nèi)已有一定成效、完成水平較高，則相應(yīng)降低該項(xiàng)工作所占分值；對(duì)于未達(dá)到應(yīng)有成效的工作、薄弱環(huán)節(jié)和缺口短板的工作，有針對(duì)性地增加指標(biāo)或者分值，使其更具科學(xué)性和實(shí)用性。

針對(duì)以往基層黨建工作難量化，工作標(biāo)準(zhǔn)不明確，工作實(shí)效難考評(píng)的問題，先鋒指數(shù)根據(jù)每年省、市、區(qū)基層黨建工作要點(diǎn)，區(qū)分基礎(chǔ)工作、亮點(diǎn)工作、重點(diǎn)工作等，將工作任務(wù)細(xì)化量化，明確標(biāo)準(zhǔn)和分值。建立以責(zé)任清單為參考生成指標(biāo)清單，以指標(biāo)清單為約束推動(dòng)責(zé)任清單落實(shí)的黨建責(zé)任考核系統(tǒng)，對(duì)各基層黨(工)委推進(jìn)落實(shí)黨組織規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、科學(xué)化建設(shè)進(jìn)行綜合評(píng)議，構(gòu)建“責(zé)任逐層傳導(dǎo)、要點(diǎn)逐段輸送、任務(wù)逐步落實(shí)”的運(yùn)行機(jī)制。通過對(duì)黨建成效和績效提出明確要求，賦予指標(biāo)指向性和區(qū)分度，給基層黨組織戴上“緊箍咒”，避免“指揮棒”軟化為“橡皮筋”，將“軟指標(biāo)”變成“硬約束”。

(一)基本指標(biāo)+激勵(lì)指標(biāo)：基層黨(工)委黨建工作責(zé)任測評(píng)

根據(jù)整體工作方案，福田區(qū)對(duì)各基層黨(工)委的測評(píng)分為基本指標(biāo)和激勵(lì)指標(biāo)兩大類，包括6個(gè)方面31個(gè)小項(xiàng)指標(biāo)，總分100分。測評(píng)結(jié)果分別體現(xiàn)全區(qū)各基層黨(工)委整體排名和街道黨工委單獨(dú)排名(參見圖1)。基本指標(biāo)包括嚴(yán)抓落實(shí)主體責(zé)任、規(guī)范組織制度建設(shè)、嚴(yán)肅黨內(nèi)組織生活、嚴(yán)格黨員教育管理和其他工作5個(gè)方面；再細(xì)分31項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)作為具體測評(píng)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)，逐項(xiàng)對(duì)點(diǎn)量化其評(píng)分細(xì)則，考核全區(qū)各基層黨(工)委的黨建“基本功”。比如嚴(yán)抓落實(shí)主體責(zé)任方面，落實(shí)“一崗雙責(zé)”指標(biāo)滿分2分，通過查閱相關(guān)會(huì)議記錄或證明材料，若有黨工委成員全年未研究過分管領(lǐng)域黨建工作的，則每人扣1分。讓基本指標(biāo)成為基層黨組織落實(shí)主體責(zé)任、發(fā)揮政治功能、管理教育組織隊(duì)伍的“內(nèi)功心法”。

圖1 福田區(qū)城市基層黨建先鋒指數(shù)測評(píng)體系

激勵(lì)指標(biāo)滿分為10分，分為表彰獎(jiǎng)勵(lì)類、宣傳報(bào)道類、黨政信息類、示范引領(lǐng)類，側(cè)重對(duì)各基層黨(工)委推進(jìn)黨建創(chuàng)新工作進(jìn)行加分。各基層黨(工)委所開展的黨建工作受到上級(jí)肯定或達(dá)到示范性引領(lǐng)作用的，根據(jù)所獲表彰的不同層級(jí)，加以相應(yīng)的分?jǐn)?shù)；對(duì)于同一事項(xiàng)滿足多類加分項(xiàng)的，則取最高分計(jì)算，不重復(fù)累加分?jǐn)?shù)。通過考獎(jiǎng)結(jié)合、加減明晰，達(dá)到更加公平、客觀、科學(xué)、直觀地開展黨建工作責(zé)任考核的目的。

(二)聚焦特色亮點(diǎn)：街道黨工委黨建工作責(zé)任測評(píng)

在城市基層黨建中，街道一級(jí)發(fā)揮著重要的“軸心”作用，抓緊抓實(shí)街道黨組織對(duì)于推動(dòng)城市基層黨建全面發(fā)展尤為重要。為此，在上述基本指標(biāo)和激勵(lì)指標(biāo)以外，福田區(qū)對(duì)各街道黨工委另設(shè)若干小項(xiàng)指標(biāo)，并進(jìn)行單獨(dú)測評(píng)和排名。圍繞“一街道一特色”和“一社區(qū)一亮點(diǎn)”黨建項(xiàng)目、社區(qū)黨建標(biāo)準(zhǔn)化、黨建引領(lǐng)社會(huì)組織等重點(diǎn)工作，有針對(duì)性地考核街道黨工委抓基層黨建工作。單獨(dú)排名指標(biāo)更加貼合街道黨工委黨建工作實(shí)際，以組織建設(shè)、黨群服務(wù)、社會(huì)治理三個(gè)方面的指標(biāo)考核基層黨組織的組織力、凝聚力和號(hào)召力，形成“抓主業(yè)、抓標(biāo)準(zhǔn)、抓引領(lǐng)”的態(tài)勢。組織建設(shè)方面涵蓋6項(xiàng)測評(píng)內(nèi)容。如軟弱渙散社區(qū)黨組織整頓方面，沒有軟弱渙散社區(qū)或經(jīng)整頓后考核驗(yàn)收為“優(yōu)秀”的得滿分，“達(dá)標(biāo)”扣1分，“摘帽”扣2分，“不摘帽”不得分。除了基層黨組織自身建設(shè)，更加注重對(duì)其服務(wù)水平和治理成效的考核，共涵蓋5項(xiàng)測評(píng)內(nèi)容。如黨群服務(wù)方面，設(shè)置開展社區(qū)黨委書記“五個(gè)一”活動(dòng)指標(biāo)，每個(gè)活動(dòng)滿分2分，其中，活動(dòng)有組織參與的加1分，有獲獎(jiǎng)的加2分，未有參與則不得分。

全區(qū)黨(工)委和街道黨工委分別測評(píng)排名改變了以往“一攬子”考核方式，破除共用一個(gè)考核清單，黨建工作亮點(diǎn)不突出，黨建工作質(zhì)量無法客觀評(píng)價(jià)等問題，明確黨建責(zé)任由“虛”到“實(shí)”的具體向度，讓黨建責(zé)任制的考核更為精準(zhǔn)、客觀和科學(xué)。黨建責(zé)任制考核推動(dòng)街道黨工委更好地發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，把基層黨建同基層治理緊密結(jié)合起來，構(gòu)建起黨組織統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、各類組織積極協(xié)同、廣大群眾廣泛參與的基層治理體系。

(三)突出標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范：進(jìn)行綜合科學(xué)測評(píng)

先鋒指數(shù)每年測評(píng)一次，由福田區(qū)委組織部統(tǒng)籌組建若干測評(píng)小組，嚴(yán)格對(duì)照每年動(dòng)態(tài)更新的《福田區(qū)城市基層黨建先鋒指數(shù)測評(píng)細(xì)則》，專門抽調(diào)各街道熟悉黨務(wù)工作人員，與區(qū)委組織部工作人員共同組成3個(gè)先鋒指數(shù)測評(píng)組，通過查閱資料、實(shí)地考察、系統(tǒng)核查、個(gè)別訪談等多種考核方式，對(duì)全區(qū)各基層黨(工)委推進(jìn)黨建工作整體情況進(jìn)行測評(píng)。如針對(duì)嚴(yán)格落實(shí)“三會(huì)一課”制度，指標(biāo)要求“黨支部每季度召開至少1次支部黨員大會(huì)，每月召開至少1次支委會(huì)、黨小組會(huì)，每季度組織至少1次講黨課”，未按要求落實(shí)的，每少1次扣0.5分；測評(píng)組通過現(xiàn)場隨機(jī)查閱黨支部工作手冊的方式，對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行具體評(píng)分。針對(duì)街道黨校建設(shè)情況，指標(biāo)要求“按照有領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、有學(xué)習(xí)場地、有授課老師、有學(xué)習(xí)計(jì)劃、有規(guī)章制度、有經(jīng)費(fèi)保障的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核”，測評(píng)組通過實(shí)地查看街道黨校建設(shè)情況，重點(diǎn)了解街道黨校掛牌時(shí)間、面積大小以及日常開展學(xué)習(xí)培訓(xùn)的相關(guān)情況等，對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行具體評(píng)分。針對(duì)規(guī)范組織設(shè)置情況，指標(biāo)要求“按規(guī)定設(shè)立黨的基層委員會(huì)、黨的總支部委員會(huì)和黨支部”，未按要求落實(shí)的，每個(gè)扣1分；測評(píng)組依據(jù)廣東省黨務(wù)管理信息系統(tǒng)實(shí)時(shí)查詢結(jié)果，對(duì)該項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行具體評(píng)分。查閱資料與現(xiàn)場測評(píng)相結(jié)合的考核方式，避免基層黨組織落入“重痕跡而輕實(shí)績”的形式陷阱，將以往對(duì)“墻上文化”“紙上黨建”的注意放回到黨建工作本身內(nèi)涵上。同時(shí)，也避免了考核“一刀切”，力求全面覆蓋黨建工作，激發(fā)各基層黨(工)委創(chuàng)新開展城市基層黨建工作的動(dòng)力與干勁。

(四)全過程全領(lǐng)域：推動(dòng)黨建考評(píng)常態(tài)長效

福田區(qū)將先鋒指數(shù)測評(píng)結(jié)果納入?yún)^(qū)委直屬各基層黨(工)委書記抓基層黨建工作評(píng)議考核之中。基層黨建工作評(píng)議考核也由原先現(xiàn)場述職評(píng)分的單一方式，改為先鋒指數(shù)測評(píng)、現(xiàn)場述職評(píng)分、基層訪談?wù){(diào)研各占一定比例分?jǐn)?shù)的組合方式。其中，先鋒指數(shù)測評(píng)結(jié)果占比40%。根據(jù)先鋒指數(shù)的各項(xiàng)指標(biāo)明確黨建工作的具體開展情況，實(shí)現(xiàn)對(duì)基層黨(工)委書記抓黨建工作的過程考核。如黨代表進(jìn)社區(qū)活動(dòng)指標(biāo)中，考核“黨代表聯(lián)絡(luò)工作信息系統(tǒng)”是否存在長期不登錄，信息不更新維護(hù)，社情民意不及時(shí)錄入的相關(guān)問題。這一方式破除以往應(yīng)付考核的“臨陣磨槍”、包裝賬面等形式主義，變“一錘定音式考核”為“全過程跟蹤式考核”，變簡單考核為多項(xiàng)考核，省去大量重復(fù)性考核工作與資料準(zhǔn)備，不僅為基層減負(fù)，也使結(jié)果更加真實(shí)可信。

此外，基礎(chǔ)黨務(wù)工作考核與重點(diǎn)亮點(diǎn)工作考核并行，理清重點(diǎn)要點(diǎn)難點(diǎn)，推動(dòng)社會(huì)治理重點(diǎn)工作及年度黨建中心工作更為契合，推進(jìn)基層黨組織本領(lǐng)全面提升(參見圖2)。如在2020年的先鋒指數(shù)中增設(shè)“社區(qū)常態(tài)化疫情防控工作”指標(biāo)，以“健康家園·無疫小區(qū)”創(chuàng)建行動(dòng)的開展、“戰(zhàn)疫先鋒”平臺(tái)的使用情況等作為測評(píng)項(xiàng)，進(jìn)行線上線下同步考核，推動(dòng)基層黨(工)委以社區(qū)為單位的抗疫“主戰(zhàn)場”工作。在非公領(lǐng)域的黨建考核方面，則以生產(chǎn)經(jīng)營穩(wěn)定、組織建設(shè)規(guī)范、作用發(fā)揮突出等作為考核指標(biāo)，形成黨建引領(lǐng)企業(yè)發(fā)展的示范效應(yīng)，從而保障非公經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步健康發(fā)展。

圖2 福田區(qū)城市基層黨建先鋒指數(shù)構(gòu)成

福田先鋒指數(shù)測評(píng)通過動(dòng)態(tài)量化評(píng)價(jià)與定性綜合評(píng)價(jià)相結(jié)合、“黨績”與“政績”考核相結(jié)合、工作評(píng)價(jià)與述職評(píng)議相結(jié)合等多種方式規(guī)范考核程序，對(duì)各基層黨(工)委書記抓黨建工作情況進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，區(qū)分不同責(zé)任主體與不同領(lǐng)域黨組織的實(shí)際工作，實(shí)現(xiàn)黨建工作與業(yè)務(wù)工作的深度整合，打造環(huán)環(huán)相扣的責(zé)任鏈條?；陧攲釉O(shè)計(jì)的全局思維和統(tǒng)籌兼顧，將越織越密的制度延伸至各個(gè)角落，進(jìn)一步推動(dòng)實(shí)現(xiàn)黨建責(zé)任制的量化、具化、細(xì)化，力爭使黨建工作考核更加規(guī)范、科學(xué)、全面，以建立可觀可測的黨建責(zé)任考核體系。

四、城市基層黨建先鋒指數(shù)測評(píng)的效度與限度

黨建工作責(zé)任制是落實(shí)黨要管黨、全面從嚴(yán)治黨的實(shí)踐載體，也是確保黨建工作常抓不懈、強(qiáng)化實(shí)效的制度保障。福田區(qū)構(gòu)建先鋒指數(shù)，旨在探索可觀測、可評(píng)議、可量化的黨建責(zé)任考核指標(biāo)體系，明確每項(xiàng)指標(biāo)應(yīng)如何落實(shí)、進(jìn)行哪些程序、達(dá)到什么成效等，逐一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、逐層壓實(shí)責(zé)任，發(fā)揮黨建責(zé)任“指揮棒”作用。這一指數(shù)有助于督促基層黨組織履行黨建責(zé)任，實(shí)現(xiàn)“軟指標(biāo)”的“硬約束”，推動(dòng)黨建考評(píng)工作規(guī)范化和常態(tài)化運(yùn)行。

(一)城市基層黨建先鋒指數(shù)測評(píng)的創(chuàng)新價(jià)值

黨建先鋒指數(shù)明確各基層黨(工)委是抓好本單位本系統(tǒng)基層黨建工作的“第一責(zé)任人”，通過把先鋒指數(shù)測評(píng)按比例納入年底工作述職評(píng)議考核，增強(qiáng) “第一責(zé)任人”抓黨建的責(zé)任感和使命感，成為推動(dòng)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸的有效載體。先鋒指數(shù)測評(píng)實(shí)施三年來，區(qū)委直屬各基層黨(工)委負(fù)責(zé)人自覺對(duì)照兩大類6方面31小項(xiàng)指標(biāo)推動(dòng)工作，推動(dòng)黨建工作日?；?。年度先鋒指數(shù)測評(píng)也成為述職評(píng)議的重要參考，改變過去述職評(píng)議主要靠演講水平和評(píng)委主觀評(píng)判，讓責(zé)任主體把主要精力都放在平時(shí)工作上，隨時(shí)關(guān)注隨時(shí)推進(jìn)，有力促進(jìn)全區(qū)基層黨建工作取得新的突破和成效。

同時(shí)，黨建先鋒指數(shù)通過明晰黨建考核的具體指標(biāo)、分類制定標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化方法步驟、運(yùn)用考核結(jié)果等舉措，讓基層黨建工作“看得見、摸得著、可衡量”，進(jìn)一步明確抓城市基層黨建工作的科學(xué)化路徑和方法，立起檢驗(yàn)黨建工作成效的標(biāo)尺，很大程度上解決了基層黨建虛化、弱化、邊緣化的問題。黨建先鋒指數(shù)將制度規(guī)范的“硬約束”落在黨建工作的具體指標(biāo)上，將責(zé)任考核細(xì)化至各項(xiàng)任務(wù)中，使考核結(jié)果有據(jù)可循、有理可依、有規(guī)可查，破除以往考核形式化和軟化現(xiàn)象，回答好從嚴(yán)治黨“從何處治”、落實(shí)黨建責(zé)任“落在哪里”、強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)“何以能”的問題。

此外，黨建先鋒指數(shù)測評(píng)在推進(jìn)黨建工作方面設(shè)置相當(dāng)分值進(jìn)行加分獎(jiǎng)勵(lì)，推動(dòng)各基層黨(工)委牢固樹立品牌意識(shí)和特色觀念，不斷創(chuàng)新城市基層黨建工作思路和方法，將品牌化管理模式拓展至樓宇黨建、商圈黨建、互聯(lián)網(wǎng)黨建等其他黨建領(lǐng)域，打造了“一核五融”樓宇黨建、“1+12”黨群服務(wù)、“ACT”防疫模式等一批在全市全省乃至全國叫得響、立得住、過得硬的黨建精品工程、標(biāo)桿項(xiàng)目。此外，黨建先鋒指數(shù)測評(píng)還促使街道社區(qū)黨建、單位黨建、行業(yè)黨建的互聯(lián)互動(dòng)，條條和塊塊雙向用力，全面發(fā)揮黨建工作的整合效能；促使黨建工作著眼于城市的新變化、工作面臨的新情況，攻堅(jiān)克難。

(二)深化城市基層黨建責(zé)任考核的路徑選擇

先鋒指數(shù)作為尚未完全成熟的黨建責(zé)任量化考評(píng)機(jī)制，在其內(nèi)容設(shè)置與實(shí)施過程中也出現(xiàn)了一定的缺漏與限制。筆者認(rèn)為，可以從兩個(gè)方面探索優(yōu)化路徑：

一方面，建立“自上而下”結(jié)合“自下而上”的雙向評(píng)價(jià)機(jī)制。從已有的黨建先鋒指數(shù)的評(píng)價(jià)機(jī)制來看，其主要基于上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織“自上而下”的考核，缺乏基層群眾和黨員對(duì)基層黨建工作的評(píng)價(jià)機(jī)制。要既突出權(quán)威性又融入群眾性，可以通過自評(píng)、他評(píng)、眾評(píng)的多層次考核激發(fā)更多社會(huì)活力，通過自查自省拾遺補(bǔ)缺，主動(dòng)扛起責(zé)任，樹牢抓實(shí)責(zé)任意識(shí)；上級(jí)黨組織根據(jù)考核指標(biāo)體系開展科學(xué)的評(píng)議工作，賦予普通黨員與群眾參與評(píng)議權(quán)，通過匿名問卷調(diào)查、調(diào)研訪談等“硬指標(biāo)”的“軟方式”，建立“自下而上”的黨員與群眾評(píng)價(jià)機(jī)制，量化賦值問卷與訪談結(jié)果，并設(shè)定相對(duì)應(yīng)的分值，讓下級(jí)評(píng)價(jià)上級(jí)，被服務(wù)者評(píng)價(jià)服務(wù)者。進(jìn)一步明確群眾參與的主體地位，切實(shí)提升群眾參與考評(píng)的積極性，就要保障群眾的知情權(quán)，在指標(biāo)體系中規(guī)定黨建公開的內(nèi)容與頻次，避免黨建工作“自說自話”；將基層黨員和群眾情感表達(dá)及反饋進(jìn)行情感和語義分析，并作為參考性指標(biāo)。將自評(píng)、他評(píng)、眾評(píng)分別賦予不同的權(quán)重，以內(nèi)外結(jié)合的考核方式，將不同的聲音表達(dá)轉(zhuǎn)化為黨建動(dòng)力，以層層壓力推動(dòng)黨建責(zé)任扎穩(wěn)落實(shí)。

另一方面，構(gòu)建激勵(lì)與問責(zé)并行的結(jié)果運(yùn)用機(jī)制?？己耸枪ぞ呤侄?，而結(jié)果運(yùn)用是根本。采取正向激勵(lì)與負(fù)向懲戒相結(jié)合，增強(qiáng)黨建責(zé)任考核的權(quán)威性，形成“樹責(zé)明晰——履責(zé)俱全——評(píng)責(zé)科學(xué)——問責(zé)有力”的閉環(huán)邏輯。福田區(qū)將先鋒指數(shù)測評(píng)結(jié)果按照40%的比例，納入各基層黨(工)委書記年底述職評(píng)議，測評(píng)結(jié)果進(jìn)行全區(qū)通報(bào)并作為黨建績效考核的重要依據(jù)。筆者認(rèn)為，在此基礎(chǔ)上，可以將考核結(jié)果設(shè)置為“優(yōu)秀”“良好”“不合格”的評(píng)分閾值，給予“優(yōu)秀”者專項(xiàng)榮譽(yù)獎(jiǎng)項(xiàng)，鼓勵(lì)督促成績“良好”的單位再接再厲，對(duì)于“不合格”者則根據(jù)實(shí)際得分進(jìn)行不同程度的提醒、批評(píng)、責(zé)令整改。考核結(jié)果分級(jí)有助于更加直觀地區(qū)分黨建工作成效，以分層結(jié)果指向黨建工作開展效果，壓實(shí)黨員干部的責(zé)任感與緊迫感，激活黨建工作的重要性和必要性。此外，綜合分析各基層黨組織的考評(píng)結(jié)果，總結(jié)歸納其反映問題的普遍性和特殊性，融各個(gè)基層黨組織的單獨(dú)考核為整體考核，使得考核指標(biāo)體系更加科學(xué)精準(zhǔn)，基層黨組織發(fā)展更加平衡穩(wěn)進(jìn)，充分發(fā)揮各基層黨(工)委在新形勢下推進(jìn)基層黨建工作的政治優(yōu)勢、組織優(yōu)勢和群眾工作優(yōu)勢，把基層黨組織建設(shè)好，把黨組織作用發(fā)揮好，著力補(bǔ)齊短板弱項(xiàng)，實(shí)現(xiàn)全區(qū)城市基層黨建工作全面進(jìn)步。