機(jī)遇與挑戰(zhàn)：鄉(xiāng)村振興背景下相對(duì)貧困治理*

胡 多，梁小軍，2

(1.江西科技師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，江西 南昌 330038；2.江西師范大學(xué) 馬克思主義理論博士后流動(dòng)站，江西 南昌 330022)

習(xí)近平在全國(guó)脫貧攻堅(jiān)總結(jié)表彰大會(huì)上莊嚴(yán)宣告：“我國(guó)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)取得了全面勝利……完成了消除絕對(duì)貧困的艱巨任務(wù)”，但是“脫貧摘帽不是終點(diǎn)”，我們接下來(lái)要做好“鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接各項(xiàng)工作”[1]。我國(guó)亟需應(yīng)對(duì)黨的十九屆四中、五中全會(huì)提出的“堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，建立解決相對(duì)貧困的長(zhǎng)效機(jī)制”[2]的新挑戰(zhàn)。相對(duì)貧困不同于絕對(duì)貧困，它是解決了最低基本生活資源的匱乏問(wèn)題后，在豐裕社會(huì)中既具有更高層次的“貧困”內(nèi)核之外，還表現(xiàn)有主客觀相對(duì)性、時(shí)空相對(duì)性、文化貧困和能力貧困等多元發(fā)展的特征[3]。治理相對(duì)貧困有利于緩解鄉(xiāng)村振興下城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)共同富裕目標(biāo)。前期諸多研究者已經(jīng)對(duì)相對(duì)貧困的特征、標(biāo)準(zhǔn)制定、機(jī)制構(gòu)建和實(shí)踐案例等方面做了積極的探討。隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施，學(xué)界把相對(duì)貧困作為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下的關(guān)注點(diǎn)，論證鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅(jiān)有效銜接的必要性及可行性[4]。因此，本文將系統(tǒng)分析鄉(xiāng)村振興背景下相對(duì)貧困治理的現(xiàn)實(shí)狀況，著力剖析即將遇到的新機(jī)與危機(jī)，試圖尋找生機(jī)。

一、鄉(xiāng)村振興背景下相對(duì)貧困治理的機(jī)遇

從國(guó)家制定的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018～2022年)》總體要求來(lái)看，“要在農(nóng)村實(shí)現(xiàn)全面小康”，并且為2035年基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化謀篇布局[5]。所以，在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的第一個(gè)五年中，我國(guó)將繼續(xù)依據(jù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃做好“三農(nóng)”工作，為相對(duì)貧困治理抓住機(jī)遇。

(一)消除絕對(duì)貧困后新的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)在2020年底如期完成了新時(shí)代脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)任務(wù)，人民生活水平顯著提升，為相對(duì)貧困治理打下了深厚基礎(chǔ)。為了兌現(xiàn)貧困人口全部脫貧的承諾，中國(guó)共產(chǎn)黨在面對(duì)區(qū)域性整體深度貧困問(wèn)題時(shí)，敢于啃下硬骨頭，采取了一系列“超常規(guī)舉措”，脫貧路上不落下一個(gè)人，其中被人們譽(yù)為“懸崖村”的阿布洛哈也打通了“最后一公里”公路。隨著“六個(gè)精準(zhǔn)”“五個(gè)一批”的精準(zhǔn)施策和“東西部扶貧協(xié)作”“萬(wàn)企幫萬(wàn)村”的合力攻堅(jiān)，我國(guó)貧困地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不斷完善，生產(chǎn)生活條件明顯改善，基本實(shí)現(xiàn)了“兩不愁三保障”目標(biāo)，給人民交上了一份滿意的答卷，見(jiàn)表1。

表1 中國(guó)減貧實(shí)踐中的各項(xiàng)成就

(二)中國(guó)減貧實(shí)踐行動(dòng)的經(jīng)驗(yàn)積累

全面脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的絕對(duì)貧困治理實(shí)踐，提升了鄉(xiāng)村貧困治理能力。為打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，凝聚各方力量，我國(guó)形成了中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市縣抓落實(shí)的扶貧開(kāi)發(fā)管理體制以及五級(jí)書(shū)記一起抓的主體責(zé)任制，實(shí)現(xiàn)了上下聯(lián)通的高效管理體系。在這一體系中，各級(jí)扶貧機(jī)構(gòu)層層壓實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格貫徹精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，確保扶貧資源精準(zhǔn)匹配到貧困人群之中。為了管理監(jiān)督扶貧工作，我國(guó)既有定期的省級(jí)交叉考核、第三方評(píng)估和貧困退出考核評(píng)估，又有各級(jí)督查巡查、民主黨派監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，形成全方位監(jiān)督和考核貧困治理模式。因此，通過(guò)長(zhǎng)期貧困治理實(shí)踐逐漸形成了“‘自上而下’為主、‘自下而上’為輔”的“較為完整的貧困治理結(jié)構(gòu)”，并且“政府、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)同治理”的模式“仍適應(yīng)后扶貧時(shí)代的相對(duì)貧困治理”[6]。

在實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)的過(guò)程中積累了豐富的人才資源，有助于直接提升鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的質(zhì)量。一方面，前期脫貧攻堅(jiān)為我國(guó)培養(yǎng)了大批經(jīng)驗(yàn)豐富的優(yōu)秀干部?！?020年底，全國(guó)累計(jì)選派25.5萬(wàn)個(gè)駐村工作隊(duì)、300多萬(wàn)名第一書(shū)記和駐村干部”[7]，鄉(xiāng)村振興同樣需要培育一批“懂農(nóng)業(yè)、愛(ài)農(nóng)村、愛(ài)農(nóng)民”的人才扎根廣袤農(nóng)村。這些參加過(guò)扶貧的骨干有長(zhǎng)期基層工作經(jīng)驗(yàn)，可以迅速適應(yīng)農(nóng)村組織動(dòng)員工作。另一方面，“發(fā)展教育脫貧一批”緩解了貧困地區(qū)人才緊缺現(xiàn)狀。從教育扶貧成果來(lái)看，2015～2019年，我國(guó)高等職業(yè)向貧困地區(qū)輸送技術(shù)技能人才逐年穩(wěn)步提升，共累計(jì)727 092人，為貧困村培訓(xùn)創(chuàng)業(yè)致富帶頭人累計(jì)554 095人[8]。教育扶貧“送技下鄉(xiāng)”“送文化下鄉(xiāng)”等公益活動(dòng)使貧困群眾掌握了基本農(nóng)業(yè)知識(shí)、產(chǎn)業(yè)技術(shù)知識(shí)、網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售技能和健康生活常識(shí)，提升了整體鄉(xiāng)村振興的生產(chǎn)生活水平。此外，各地脫貧攻堅(jiān)期間吸引了鄉(xiāng)賢回村辦企業(yè)、發(fā)展產(chǎn)業(yè)，在后期有望成為鄉(xiāng)村振興的多面型“外援軍”。

(三)習(xí)近平相關(guān)重要論述提供科學(xué)指南

貧困治理需要堅(jiān)實(shí)的理論指導(dǎo)作為支撐。在新時(shí)代習(xí)近平關(guān)于扶貧開(kāi)發(fā)和“三農(nóng)”的重要論述，有助于落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策，鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，為后脫貧時(shí)代相對(duì)貧困探索指明了方向。

黨的“十八大”以來(lái)，習(xí)近平關(guān)于扶貧的重要論述為解決絕對(duì)貧困提供重要的方法論。從扶貧目標(biāo)來(lái)看，習(xí)近平在河北阜平考察時(shí)提到要實(shí)現(xiàn)“兩不愁、三保障”的目標(biāo)[9]?？梢钥闯?，黨中央一方面立足實(shí)際，保障貧困群眾衣食住行的基本生存需求；另一方面，高瞻遠(yuǎn)矚地在精準(zhǔn)扶貧時(shí)期就將教育、醫(yī)療和住房等相對(duì)貧困的多維指標(biāo)納入考察范圍。在具體扶貧實(shí)踐中，習(xí)近平多次指出扶貧要“扶志”“扶智”，強(qiáng)調(diào)要激發(fā)貧困群眾的內(nèi)生動(dòng)力，不僅僅要適當(dāng)?shù)膸湾X(qián)幫物，更要為貧困群眾賦權(quán)提能。不少群眾通過(guò)旅游扶貧、電商扶貧、產(chǎn)業(yè)扶貧等樹(shù)立致富信心，不斷緩解精神貧困。扶貧目標(biāo)達(dá)成后，各基層單位謹(jǐn)記習(xí)總書(shū)記的叮囑，因脫貧后返貧風(fēng)險(xiǎn)大，不能有“畢其功于一役”的急躁心理，要構(gòu)建防止返貧機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)“四個(gè)不摘”政策，為相對(duì)貧困治理做好鋪墊。可見(jiàn)，中國(guó)共產(chǎn)黨在前期解決絕對(duì)貧困的方向指導(dǎo)，為相對(duì)貧困治理打下基礎(chǔ)。

習(xí)近平關(guān)于“三農(nóng)”的重要論述是鄉(xiāng)村振興下相對(duì)貧困治理的價(jià)值指引。黨中央深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題的重要性，堅(jiān)決把“三農(nóng)”問(wèn)題放在全黨工作的重中之重，堅(jiān)持優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)農(nóng)村[10]。各地實(shí)行土地確權(quán)流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村土地資源合理的集中管理，推動(dòng)農(nóng)業(yè)器械化生產(chǎn)實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收。隨著農(nóng)業(yè)農(nóng)村有序發(fā)展，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略進(jìn)入到與相對(duì)貧困的銜接點(diǎn)，提出了相較于新農(nóng)村建設(shè)更高的要求，要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)、人才、文化、生態(tài)、組織五個(gè)方面的振興。這有利于將人、地、財(cái)?shù)雀鞣矫嬉貐R聚在農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展，有效解決由于城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡帶來(lái)的農(nóng)村相對(duì)貧困問(wèn)題。與此同時(shí)，國(guó)家政策鼓勵(lì)大學(xué)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，為農(nóng)村創(chuàng)造了新的發(fā)展機(jī)遇，有利于盤(pán)活閑置資源，增加新的就業(yè)機(jī)會(huì)，提升醫(yī)療和教育條件。

二、鄉(xiāng)村振興背景下相對(duì)貧困治理的挑戰(zhàn)

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施良好的開(kāi)局下，城市與農(nóng)村共享發(fā)展機(jī)遇，城鄉(xiāng)差距不斷縮小。但是，仍然要居安思危，審慎分析當(dāng)前貧困治理局勢(shì)，認(rèn)識(shí)到最艱巨最繁重的任務(wù)依然在農(nóng)村，要解決防止返貧問(wèn)題，了解相對(duì)貧困治理現(xiàn)狀，完善貧困治理機(jī)制。

(一)脫貧后返貧的風(fēng)險(xiǎn)仍然存在

消除絕對(duì)貧困后，處在貧困邊緣的群體及支出型貧困人群均存在較大的返貧風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)2011年制定的扶貧標(biāo)準(zhǔn)為2 300元(按2010年不變價(jià))，目前貧困地區(qū)人均可支配年收入增長(zhǎng)到12 588元[7]，遠(yuǎn)超世界銀行制定的貧困線。但是，“2020年有近200萬(wàn)脫貧人口存在返貧風(fēng)險(xiǎn)，300萬(wàn)邊緣人口存在致貧風(fēng)險(xiǎn)”[11]，這部分人群剛剛擺脫絕對(duì)貧困，并未遠(yuǎn)超我國(guó)當(dāng)前水平的絕對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)線，一旦受到自然災(zāi)害、重大疾病和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)等意外事件影響，將立刻陷入貧困。還有不少慢性疾病治療時(shí)間長(zhǎng)、費(fèi)用大，治療報(bào)銷(xiāo)費(fèi)用還未完全納入國(guó)家醫(yī)療報(bào)銷(xiāo)體系內(nèi)，因病致貧隱性風(fēng)險(xiǎn)大。2019年全國(guó)殘疾人數(shù)量達(dá)到48萬(wàn)人，其中貧困殘疾人數(shù)占全國(guó)貧困人口的8.7%[12]。因殘致貧人群身體殘疾不可逆導(dǎo)致自我發(fā)展能力弱，生活護(hù)理花費(fèi)還會(huì)加重家庭開(kāi)銷(xiāo)，甚至影響家庭成員外出務(wù)工、務(wù)農(nóng)，使得貧困問(wèn)題具有長(zhǎng)期性；因?qū)W致貧的家庭雖然有政府貧困助學(xué)金、貧困助學(xué)貸款發(fā)放，但是收益回報(bào)周期普遍較長(zhǎng)。因此，已經(jīng)脫貧人群由于各種原因制約了自身發(fā)展，返貧風(fēng)險(xiǎn)較大。

脫貧人群返貧幾率大的原因除了自身硬性條件的局限，還有自我發(fā)展意識(shí)不強(qiáng)、缺乏致富信心等思想束縛。我國(guó)減貧政策長(zhǎng)期以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼的形式對(duì)貧困人群進(jìn)行幫扶，有些貧困群眾對(duì)于外在給予型的扶貧資源存在一定依賴(lài)，“等靠要”思想還未完全根除或者由于階段性扶貧目標(biāo)達(dá)成出現(xiàn)懈怠心理；有些地方脫貧質(zhì)量不高，貧困群眾缺乏創(chuàng)新思維、自我造血能力不足，生產(chǎn)生活等勞動(dòng)技能滯后于社會(huì)發(fā)展需求；有些群眾自我學(xué)習(xí)能力較差，缺乏市場(chǎng)知識(shí)及信息，自主創(chuàng)業(yè)的技能和膽量不足，或許沒(méi)有足夠的信心利用小額扶貧貸款去拓展新發(fā)展項(xiàng)目。此外，有些貧困群眾對(duì)發(fā)展的敏銳性不強(qiáng)，對(duì)于自身資源優(yōu)勢(shì)認(rèn)識(shí)不足，盲目跟風(fēng)申報(bào)有關(guān)扶貧補(bǔ)貼的項(xiàng)目。

(二)相對(duì)貧困治理難度梯度升級(jí)

農(nóng)村相對(duì)貧困人口眾多，致貧因素多元復(fù)雜，導(dǎo)致鄉(xiāng)村振興背景下相對(duì)貧困人群的標(biāo)準(zhǔn)制定難度大。單從收入水平來(lái)看，按照歐盟的標(biāo)準(zhǔn)，人均家庭可支配收入低于全國(guó)居民收入中位數(shù)的60%則為處于相對(duì)貧困[13]，這樣看來(lái)就有大部分中低收入居民將成為相對(duì)貧困治理對(duì)象。根據(jù)推算，在2030年即使城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%，我國(guó)仍有4.5億的農(nóng)村人口[14]。如此龐大的農(nóng)村人口，如果不重視貧困治理將使得農(nóng)村繼續(xù)衰敗下去，成為國(guó)家的沉重負(fù)擔(dān)。并且，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡還會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村相對(duì)貧困人口獲得商品能力和權(quán)利的剝奪[15]、貧困亞文化的傳遞[16]、信息貧困[17]等，影響相對(duì)貧困的因素也涉及社會(huì)權(quán)利、人際關(guān)系、教育程度、身體素質(zhì)和心理健康等方面。這些指標(biāo)由于個(gè)體之間發(fā)展空間和承受度不一致，單獨(dú)使用數(shù)字化的指標(biāo)來(lái)衡量貧困程度不能全面反映具體貧困情況，增加了相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)制定的復(fù)雜程度。

相對(duì)貧困治理在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略框架下進(jìn)行戰(zhàn)略目標(biāo)升級(jí)，需要結(jié)構(gòu)性的改變貧困治理機(jī)制。中國(guó)減貧的輝煌歷史，經(jīng)歷了救濟(jì)式扶貧、開(kāi)發(fā)式扶貧再到精準(zhǔn)扶貧模式的歷程，對(duì)于貧困治理重點(diǎn)也由收入貧困逐漸轉(zhuǎn)向能力貧困和社會(huì)發(fā)展貧困，貧困治理難度逐漸提升。同時(shí)，2018年中央一號(hào)文件對(duì)于農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)完善、城鄉(xiāng)融合機(jī)制、鄉(xiāng)風(fēng)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)等方面做出新的更高的要求。隨著區(qū)域性整體貧困消除，前期通過(guò)社會(huì)制度不斷完善和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的溢出效應(yīng)出現(xiàn)邊際遞減，扶貧將面臨“內(nèi)卷化”現(xiàn)象，減貧效益難以達(dá)到質(zhì)的躍升，還出現(xiàn)了次生性貧困、心理貧困、消費(fèi)性貧困和發(fā)展權(quán)利缺失等問(wèn)題。因此，后續(xù)相對(duì)貧困治理對(duì)完善“益貧式增長(zhǎng)”的分配制度，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整耗時(shí)長(zhǎng)。

(三)農(nóng)村相對(duì)貧困治理機(jī)制未成熟

我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平較低，支撐農(nóng)村相對(duì)貧困治理機(jī)制的基礎(chǔ)薄弱。各地大農(nóng)業(yè)發(fā)展思維還未全面推開(kāi)，農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展程度有待提高，我國(guó)綜合農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化排名僅居世界第65位。農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)方式未全面推開(kāi)，“2016年我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)戶為2.07億，其中規(guī)模經(jīng)營(yíng)戶僅有398萬(wàn)戶?！盵18]從發(fā)展動(dòng)力來(lái)看，人才興旺是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的活力源泉。由于我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，農(nóng)村大量剩余勞動(dòng)力涌入城市，導(dǎo)致農(nóng)村“61、38、99”人群留守，加重了農(nóng)村基層組織治理負(fù)擔(dān)，對(duì)鄉(xiāng)村養(yǎng)老保障、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是一個(gè)重大考驗(yàn)。農(nóng)村青壯年人口較少也加大了新型職業(yè)農(nóng)民、農(nóng)村后備干部培養(yǎng)的難度，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村治理形成惡性循環(huán)。

現(xiàn)階段相對(duì)貧困治理體制及機(jī)制暫時(shí)還缺乏豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，阻礙農(nóng)村相對(duì)貧困機(jī)制成型。與絕對(duì)貧困相比，相對(duì)貧困似乎無(wú)法根治，只要從某一社會(huì)生活水平來(lái)界定相對(duì)貧困，就會(huì)有一部分人低于相對(duì)貧困線。從制度的角度來(lái)思考，超常規(guī)的特惠性救助、保障性措施無(wú)法從根本上解決貧困，而鄉(xiāng)村振興背景下的相對(duì)貧困的研究還處于探索階段。國(guó)家鄉(xiāng)村振興局是由原先國(guó)家扶貧辦改組而來(lái)，在2021年正式掛牌成立，各省份鄉(xiāng)村振興局還正逐步適應(yīng)機(jī)構(gòu)設(shè)置的相關(guān)要求，鄉(xiāng)村振興法也在今年的6月正式實(shí)施。例如：青島市在2016年基本完成脫貧任務(wù)后，率先探索穩(wěn)定脫貧的長(zhǎng)效機(jī)制，初步形成了以發(fā)展為導(dǎo)向，促進(jìn)就業(yè)為中心的扶貧理念[19]。2021年浙江省淳安縣“大下姜”鄉(xiāng)村振興聯(lián)合體才實(shí)現(xiàn)了首次分紅，目前各省鄉(xiāng)村振興機(jī)制仍在探索實(shí)踐中?，F(xiàn)階段剛擺脫絕對(duì)貧困的縣也還處在5年過(guò)渡期內(nèi)，對(duì)于機(jī)制的完善還需要考慮到過(guò)渡承接的問(wèn)題。因此，減貧機(jī)制仍需要加強(qiáng)調(diào)查研究，循序漸進(jìn)推進(jìn)政策、隊(duì)伍、機(jī)構(gòu)的銜接。

三、鄉(xiāng)村振興背景下相對(duì)貧困治理的實(shí)踐路徑

在鄉(xiāng)村振興背景下，要抓住新時(shí)代全面脫貧與鄉(xiāng)村振興相銜接的戰(zhàn)略機(jī)遇，剖析當(dāng)下解決相對(duì)貧困所面臨的難點(diǎn)，從思維轉(zhuǎn)換升級(jí)、衡量標(biāo)準(zhǔn)確定和制度完善等方面有針對(duì)性地探索相對(duì)貧困治理后續(xù)實(shí)施路徑。

(一)鞏固脫貧攻堅(jiān)成果，轉(zhuǎn)變戰(zhàn)略思維

相對(duì)貧困治理是一場(chǎng)接續(xù)的持久戰(zhàn)，為了規(guī)避返貧風(fēng)險(xiǎn)，承接好鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要構(gòu)建防返貧屏障。在貧困治理政策上，過(guò)渡期內(nèi)要嚴(yán)格落實(shí)“四不摘”政策，不能脫貧攻堅(jiān)任務(wù)一完成就“急剎車(chē)”“松勁”。對(duì)于各項(xiàng)扶貧工作要及時(shí)總結(jié)和“回頭看”，利用大數(shù)據(jù)做好扶貧數(shù)據(jù)分析，及時(shí)反饋動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)結(jié)果。各級(jí)扶貧干部需要樹(shù)立兜底思維，關(guān)注處在貧困邊緣人群、不穩(wěn)定人群、突發(fā)嚴(yán)重困難戶以及城鄉(xiāng)流動(dòng)人口，不能“只顧往前跑，忘了掉隊(duì)的人”。對(duì)于易返貧人群要有針對(duì)性地制定保障措施，加強(qiáng)醫(yī)療衛(wèi)生基礎(chǔ)建設(shè)和完善城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)制度降低因病致貧風(fēng)險(xiǎn)；提升基礎(chǔ)教育教師教學(xué)能力，完善教學(xué)管理制度和人才隊(duì)伍，阻斷貧困代際傳遞；增加產(chǎn)業(yè)技術(shù)培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營(yíng)指導(dǎo)、農(nóng)村電商培訓(xùn)，降低貧困人群產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)；提升社區(qū)服務(wù)質(zhì)量，建立多類(lèi)型文化活動(dòng)中心，豐富城鄉(xiāng)居民文化生活，引導(dǎo)貧困人群形成積極心態(tài)，防范精神貧困。

做好防止返貧工作，減貧思維要由應(yīng)對(duì)生存性貧困轉(zhuǎn)向緩解發(fā)展性貧困，鼓勵(lì)貧困人群沖破固有思維，激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力。我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化也關(guān)注了人們對(duì)美好生活的需求。習(xí)近平在決戰(zhàn)決勝脫貧攻堅(jiān)座談會(huì)中指出，根據(jù)主要矛盾的變化，理清工作思路，開(kāi)始思考工作體系轉(zhuǎn)型問(wèn)題，激發(fā)貧困人群發(fā)展動(dòng)力[20]。在減貧工作中，要側(cè)重思維和心理上的“外引”和“內(nèi)育”，基層扶貧干部要注重思想的引領(lǐng)和日常工作藝術(shù)，讓相對(duì)貧困人群樹(shù)立起“弱鳥(niǎo)可望先飛”的信心；汲取優(yōu)秀傳統(tǒng)文化魅力，培育文明風(fēng)尚，激發(fā)貧困人群自我發(fā)展意識(shí)。發(fā)展同時(shí)也是一個(gè)可持續(xù)的問(wèn)題，扶貧要發(fā)揮好教育“扶知”“扶志”“扶智”的作用?！胺鲋笔沁_(dá)到其他扶貧效果的前提，要通過(guò)職業(yè)教育脫貧切實(shí)的案例啟迪民智，開(kāi)闊貧困人群的視野；“扶志”是“扶智”的保障，激發(fā)貧困群眾擺脫貧困的主動(dòng)性，堅(jiān)定自我發(fā)展意識(shí)?！胺鲋恰眲t是扶貧的行動(dòng)指南，通過(guò)教育培訓(xùn)切實(shí)增長(zhǎng)知識(shí)文化水平和就業(yè)技能，更新自身知識(shí)結(jié)構(gòu)為可持續(xù)減貧注入動(dòng)力。

(二)明確相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，精準(zhǔn)分類(lèi)施策

制定相對(duì)貧困治理標(biāo)準(zhǔn)需要根據(jù)具體國(guó)情進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，同時(shí)借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)取長(zhǎng)補(bǔ)短。首先，我國(guó)剛剛消除絕對(duì)貧困，有不少相對(duì)貧困人口在一定程度上還保留著絕對(duì)貧困的表征。所以“收入貧困線尚不宜直接從絕對(duì)形式轉(zhuǎn)向相對(duì)形式”，建議采取漸進(jìn)措施，設(shè)立“一般收入貧困線”。這種過(guò)渡性方式仍將保留以收入測(cè)算為標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上加入教育支出、醫(yī)療保險(xiǎn)、外出旅游消費(fèi)等高水平的生活消費(fèi)指標(biāo)[21]。其次，過(guò)渡期后相對(duì)貧困線的劃定要借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)。阿瑪?shù)賮啞ど亩嗑S貧困理論和國(guó)際上的MPI多維貧困指數(shù)都主張多維測(cè)量方式。張全紅等人對(duì)我國(guó)農(nóng)村進(jìn)行了廣泛調(diào)研，從經(jīng)濟(jì)學(xué)測(cè)量角度建議采用收入與多維并重方式來(lái)衡量貧困程度[22]。所以，在相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)制定中采用多維貧困指標(biāo)更貼近我國(guó)現(xiàn)狀。再次，由于相對(duì)貧困的區(qū)域差異性和階段性，建議實(shí)行國(guó)家與地方兩套標(biāo)準(zhǔn)相結(jié)合的方式，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況每3年或5年進(jìn)行波動(dòng)調(diào)整。地方標(biāo)準(zhǔn)參照國(guó)家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，再根據(jù)地區(qū)發(fā)展現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行調(diào)整，增強(qiáng)地方制定政策的主動(dòng)性和靈活性。

相對(duì)貧困治理長(zhǎng)期且復(fù)雜，需要堅(jiān)持精準(zhǔn)分類(lèi)施策，以“差異化扶貧政策”[23]提升扶貧效益。脫貧攻堅(jiān)時(shí)期所采取的超常規(guī)措施要開(kāi)始立足于整體性發(fā)展，轉(zhuǎn)向?qū)嵤┏Ｒ?guī)普惠性政策。對(duì)于之前長(zhǎng)期享受?chē)?guó)家政策的貧困戶和喪失勞動(dòng)能力人群，一方面要做好兜底的保障性工作，要將專(zhuān)項(xiàng)救助對(duì)象和享受低保人群分類(lèi)幫扶，促進(jìn)扶貧資源的均衡分配；另一方面要轉(zhuǎn)換扶貧的話語(yǔ)體系，破除低收入家庭依靠政府幫扶的懶惰心理。在話語(yǔ)宣傳敘述時(shí)強(qiáng)調(diào)更多主觀能動(dòng)的“反貧困”話語(yǔ)來(lái)替換外在的被動(dòng)幫扶性話語(yǔ)。對(duì)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，國(guó)家在金融信貸、財(cái)政劃撥和設(shè)施建設(shè)方面要加大政策傾斜力度，縮小地區(qū)發(fā)展差距。在政策過(guò)渡期要有針對(duì)性地從地區(qū)差異和行政層級(jí)差異中，開(kāi)展分類(lèi)跟蹤，重新架構(gòu)幫扶機(jī)制，避免出現(xiàn)政策的重復(fù)或者空白。同時(shí)，由于相對(duì)貧困的脆弱性和內(nèi)隱性，幫扶措施的選擇上要更加尊重貧困人群的發(fā)展意向。

(三)發(fā)揮制度治理優(yōu)勢(shì)，提升治理能力

建立農(nóng)村相對(duì)貧困治理長(zhǎng)效機(jī)制要發(fā)揮中國(guó)特色社會(huì)主義制度的特有優(yōu)勢(shì)。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)就是我國(guó)最大的制度優(yōu)勢(shì)。一是在體制機(jī)制構(gòu)建中要發(fā)揮黨縱覽全局、協(xié)調(diào)各方的作用，合理配置相對(duì)貧困治理資源。在資源層層下達(dá)中要及時(shí)反饋政策實(shí)施效益，做好資源使用的痕跡管理，防止出現(xiàn)地方資源缺位、項(xiàng)目信息不透明和陷入“精英俘獲”困境等問(wèn)題。二是在產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，要堅(jiān)守人民性，切實(shí)關(guān)注農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)訴求，培養(yǎng)農(nóng)民組織化能力，樹(shù)立大農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展思維，處理好“統(tǒng)”和“分”的關(guān)系，完善鄉(xiāng)村合作經(jīng)濟(jì)組織的雙層經(jīng)營(yíng)體制。在構(gòu)建農(nóng)業(yè)現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系中，發(fā)揮農(nóng)民的主體意識(shí)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)居民對(duì)“三農(nóng)”文化的價(jià)值認(rèn)同，加快發(fā)展現(xiàn)代都市農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村特色農(nóng)業(yè)。三是在以發(fā)展治理貧困中要堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧和保障式扶貧相結(jié)合。對(duì)于地區(qū)資源開(kāi)發(fā)利用，秉持“綠水青山就是金山銀山”的理念，避免資源過(guò)度開(kāi)發(fā)，營(yíng)造生態(tài)宜居的發(fā)展環(huán)境。在收入分配方面，要以公平正義為原則，讓經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的涓滴效應(yīng)回饋社會(huì)建設(shè)。

制度優(yōu)勢(shì)要想轉(zhuǎn)化為相對(duì)貧困治理效能，需要汲取基層黨組織扎根基層組織群眾的經(jīng)驗(yàn)。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要提高各領(lǐng)域基層黨組織的建設(shè)水平，要把基層黨組織建設(shè)成為“貫徹黨的決定”“領(lǐng)導(dǎo)基層治理”的堡壘[24]。提升相對(duì)貧困治理能力，基層黨組織首先要樹(shù)立政治意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，繼續(xù)發(fā)揮“五級(jí)書(shū)記一起抓”的偉大執(zhí)行力，不斷完善“黨建+扶貧”的治理模式。其次，“幫錢(qián)幫物，不如幫助建個(gè)好支部”，要想組織好群眾，離不開(kāi)基層干部的溝通聯(lián)系。一線駐村干部和社區(qū)工作干部都是相對(duì)貧困治理地基中的“鋼筋”。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，我國(guó)還將繼續(xù)選派優(yōu)秀大學(xué)生、優(yōu)秀干部走進(jìn)基層發(fā)揮凝聚和組織群眾的作用。基層干部同時(shí)也是貫徹中央決策的組織部門(mén)，要加強(qiáng)對(duì)基層干部的組織培訓(xùn)，加強(qiáng)工作方法和溝通方法的學(xué)習(xí)。再次，相對(duì)貧困群眾是貧困治理的中心，要充分發(fā)揮群眾的主觀能動(dòng)性。在基層黨組織要善于發(fā)揮婦女議事會(huì)、社區(qū)黨小組、村民黨小組等自治組織的作用，發(fā)動(dòng)基層群眾的力量，形成基層自治、善治的組織制度。