國家森林步道總體規(guī)劃技術解析
——以武夷山國家森林步道總體規(guī)劃(龍巖段)為例

崔永紅

(福建省林業(yè)調(diào)查規(guī)劃院，福建 福州 350003)

2017年起，國家林業(yè)和草原局(原國家林業(yè)局)先后分3批次公布了12條國家森林步道，武夷山國家森林步道被納入首批5條國家森林步道之一，其建設以保護武夷山脈自然生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性為前提，以串聯(lián)高品質(zhì)的自然與人文景觀資源為準則，以塑造國家形象、拓展旅游空間為宗旨。然而，鑒于目前我國尚未出臺國家森林步道總體規(guī)劃編制相關規(guī)程規(guī)范，如何科學合理地編制好國家森林步道缺乏科學依據(jù)與理論基礎。為此，文章以武夷山國家森林步道(龍巖段)總體規(guī)劃為例，系統(tǒng)全面地解析了編制技術。

1 總體規(guī)劃步驟

1.1 資料收集

國家森林步道于2015年首次由國家林業(yè)和草原局提出。此前，國內(nèi)可供參考的資料相當有限，而編制總體規(guī)劃尚無先例。開展此項工作的主要依據(jù)是《國家森林步道建設規(guī)范》[1]。該規(guī)范將國家森林步道定義為：穿越著名山脈和典型森林，鄰近具有國家代表性的自然風景、歷史文化區(qū)域，是長跨度、高品質(zhì)的森林步道[1]。基于此，在開展總體規(guī)劃編制時，應重點收集相關資料。①規(guī)劃區(qū)重要及特色自然景觀和歷史文化資源：包括國家公園、國家級自然保護區(qū)、國家森林公園、國家濕地公園、國家風景名勝區(qū)、國家地質(zhì)公園、世界遺產(chǎn)等，了解其在規(guī)劃區(qū)內(nèi)的分布及特點。②特色線路：規(guī)劃區(qū)現(xiàn)有古道、官道、驛道、鄉(xiāng)村小道、林區(qū)道路、廢棄道路等路線圖，以及當?shù)貞敉饩銟凡康幕顒訒r路線圖。③其他資料：與森林步道建設有關的土地利用、城鄉(xiāng)、旅游、交通、環(huán)保等規(guī)劃材料，以及規(guī)劃區(qū)氣候、水文、地質(zhì)地貌、野生動植物、社會經(jīng)濟、道路、交通、通信、村鎮(zhèn)、地質(zhì)災害點等資料。旅游規(guī)劃需收集設區(qū)市和縣級規(guī)劃。④圖件資料：規(guī)劃區(qū)最新版行政圖、1︰10萬～1︰25萬比例尺航片或衛(wèi)片、1︰1萬比例尺重點調(diào)查區(qū)域地形圖等。⑤與國家步道相關的文獻、規(guī)程、規(guī)范、標準及案例等。

1.2 外業(yè)調(diào)查

外業(yè)調(diào)查主要針對新建步道和擬利用道路，內(nèi)容包括步道擬穿越區(qū)域的自然資源、經(jīng)濟社會、土地利用、環(huán)境以及基礎設施等，主要包含以下五個工作階段。①座談訪問：調(diào)查規(guī)劃人員與當?shù)乜h政府、林業(yè)局、文旅局、方志委、民宗局、戶外俱樂部等相關人員座談，重點了解規(guī)劃區(qū)境內(nèi)具有特色的自然景觀和人文景觀資源情況，以及古驛道、現(xiàn)有林區(qū)道路、村道等可利用道路情況，聽取其對國家森林步道建設走向、資金、政策、技術等方面的建議與意見。②粗定線路：根據(jù)當?shù)刭Y源分布情況及各方意見，在國家林草局給定的粗略走向基礎上進行細化，初步確定線路走向，并繪制到行政圖上，作為外業(yè)調(diào)查用圖[2]。③現(xiàn)場踏查：根據(jù)粗定線路圖開展現(xiàn)場踏查，關鍵節(jié)點現(xiàn)場采集坐標點，踏查中要注意確保規(guī)劃選線應優(yōu)先穿越或鄰近具有國家代表性和當?shù)刂馁Y源，優(yōu)先利用原有古驛道等可利用道路，沿途需具備必要的服務設施，應最大限度保證生態(tài)環(huán)境安全和步道使用者人身安全，最大限度地保持自然環(huán)境的原真性，確保線路全線貫通[2]。④線路比選：完成現(xiàn)場踏查后，及時對調(diào)查資料進行整理上圖，會同規(guī)劃區(qū)相關主管部門初步形成可選的若干線路，依據(jù)《國家森林步道建設規(guī)范》要求，對各條線路進行分析評判，形成備選路線[2]。⑤線路確定：與規(guī)劃區(qū)主要領導及相關部門反饋溝通，或在條件允許的情況下，邀請業(yè)內(nèi)專家召開線路備選方案專題研討會，最終形成正式路線方案。

1.3 規(guī)劃編制

在前期資料收集和外業(yè)調(diào)查的基礎上開展規(guī)劃大綱編制，明確總體規(guī)劃所包含的章節(jié)、附表、附圖及附件等，并征求主管部門和相關專家意見。在所確定線路方案基礎上，按照規(guī)劃大綱要求，確定規(guī)劃目標，開展總體布局，以道路、景觀、保障、服務、宣教、外圍等六大系統(tǒng)為重點，進行規(guī)劃編制。

1.4 組織評審

我國國家森林步道建設尚處于起步階段，建設與實施主體均未明確?？傮w規(guī)劃編制完成后，由省級林業(yè)主管部門組織評審，并上報國家林業(yè)和草原局備案。各縣(市、區(qū))依據(jù)總體規(guī)劃編制詳規(guī)后組織實施。

2 總體規(guī)劃主要內(nèi)容

2.1 總論

總論是對總體規(guī)劃的高度概括，主要包括規(guī)劃背景、規(guī)劃意義、規(guī)劃范圍、規(guī)劃內(nèi)容和規(guī)劃目標等5個部分。①規(guī)劃背景：分為國外背景和國內(nèi)背景。歐美、日本、英國等國家或地區(qū)國家步道發(fā)展較早，建設經(jīng)驗比較成熟，有許多值得學習與借鑒的成功經(jīng)驗。國內(nèi)開展較好的是浙江寧海的國家登山步道。②規(guī)劃意義：國家森林步道重在塑造國家山水形象、促進生態(tài)文化傳播、拓展森林旅游空間、滿足公眾游憩需求、助力鄉(xiāng)村振興發(fā)展，實施后對促進區(qū)域社會、經(jīng)濟、生態(tài)建設將產(chǎn)生諸多積極的作用。③規(guī)劃范圍：指國家森林步道所跨越的行政范圍。從已發(fā)布的12條國家森林步道看，一般要求跨越一個以上省份，這也是國家步道的特征之一。④規(guī)劃內(nèi)容：包括道路、景觀、保障、服務、宣教、外圍等六大系統(tǒng)，其中前五個系統(tǒng)應重點規(guī)劃。外圍系統(tǒng)可依托當?shù)噩F(xiàn)有資源。⑤規(guī)劃目標：分為總體目標和分期目標。總體目標是指國家森林步道建設的宏觀愿景；分期目標分為近期目標和遠期目標，通過綜合指標和基本指標予以體現(xiàn)。在武夷山國家森林步道總體規(guī)劃編制過程中，根據(jù)區(qū)域特點，有針對性地提出步道沿途森林覆蓋率、步道貫穿率、環(huán)保達標率、信號覆蓋率、自然教育普及率、游客量等6個綜合指標及與六大系統(tǒng)直接相關的10個基本指標，其中約束性指標3個，預期性指標13個(表1)。

表1 武夷山國家森林步道(龍巖段)規(guī)劃目標

2.2 基本情況

基本情況包括地理條件、交通與旅游資源、森林資源和社會經(jīng)濟等4個部分，充分了解規(guī)劃區(qū)地理、氣候、水系、交通、旅游、森林資源以及社會經(jīng)濟等基本情況，以增強對規(guī)劃的全局認識。

2.3 風景資源與發(fā)展條件分析

包括景觀資源概況、發(fā)展條件分析和敏感區(qū)域分析3個部分。①景觀資源：國家森林步道要求步道穿越著名山脈和典型森林，鄰近具有國家代表性的自然風景、歷史文化區(qū)域?？傮w規(guī)劃將步道沿途涉及的主要景點進行梳理，歸并為生物、地文、水文、天象、人文五種景觀類型，從不同角度展示武夷山國家森林步道豐富多樣的森林生態(tài)系統(tǒng)、絢麗的自然風貌以及古樸地道的人文色彩。②發(fā)展條件分析：通過利益相關者分析法，對武夷山國家森林步道的發(fā)展前景進行全面剖析[3]。步道具有景觀資源豐富、群眾基礎良好、區(qū)位優(yōu)勢明顯、政府高度重視、森林旅游發(fā)展迅速等優(yōu)勢，也面臨基礎設施不夠完善、維護及管理服務難度大、法律法規(guī)不夠健全、建設資金缺口較大、存在安全隱患等挑戰(zhàn)。③敏感區(qū)域分析：國家森林步道跨度大，必須考慮土壤、氣候、環(huán)境、地質(zhì)等因素的承受能力。為此，從土壤侵蝕敏感性、酸雨敏感性、生境敏感性和地質(zhì)災害敏感性等方面對步道途徑生態(tài)環(huán)境敏感性進行綜合評價，重點保護動植物以及生態(tài)脆弱區(qū)域。

2.4 規(guī)劃總則

規(guī)劃總則主要包括國家森林步道的指導思想、規(guī)劃原則和規(guī)劃依據(jù)，提出規(guī)劃思路及定線方法。①指導思想：是總體規(guī)劃的靈魂，重點闡述國家森林步道建設理念和定位，起到戰(zhàn)略性、綱領性和引領性的作用。②規(guī)劃原則：是總體規(guī)劃中必須重點把握的問題之一，它的地位僅次于指導思想，但更有針對性、原則性。在《國家森林步道建設規(guī)范》中，提出保持自然荒野、塑造國家形象、展現(xiàn)地域文化、注重人地安全、提供有限服務五大規(guī)劃原則[1]。總體規(guī)劃在此基礎上增加了單行程不閉合原則，進一步凸顯了國家森林步道的線性特征。③規(guī)劃依據(jù)：主要包括國家和省級層面的相關法律條例、規(guī)程規(guī)范以及相關行業(yè)規(guī)劃、文件等。④規(guī)劃思路及定線方法。第一步，線路初選。在國家林業(yè)與草原局發(fā)布的武夷山國家森林步道線路走向基礎上，通過訪問座談、專家咨詢、現(xiàn)場調(diào)研等方式，確保線路走向符合國家要求和對區(qū)域特色資源的最大覆蓋。第二步，實地選線。采用1︰10萬至1︰20萬比例尺的工作底圖和1︰1萬地形圖，輔以奧維、谷歌等軟件，現(xiàn)場判定線路走向，標注節(jié)點或控制點，記錄點號、坐標、海拔等相關信息。對武夷山國家森林步道線路走向進行優(yōu)化、細化、量化，充分利用現(xiàn)有古道、官道、鄉(xiāng)村小道、林區(qū)道路、廢棄道路以及當?shù)貞敉饩銟凡客扑]的特色線路，以保障低限度的開發(fā)建設，降低對森林生態(tài)環(huán)境的影響。第三步，系統(tǒng)規(guī)劃。以道路系統(tǒng)為規(guī)劃中心軸，重點規(guī)劃配套的景觀、保障、服務、宣教及外圍系統(tǒng)，兼顧環(huán)保、防災、應急管理等分項規(guī)劃，進一步完善國家森林步道總體規(guī)劃的內(nèi)容，經(jīng)意見咨詢、專家討論、綜合評判，形成自然古樸、景觀突出、文化濃厚、布局合理的國家森林步道。

2.5 規(guī)劃布局

規(guī)劃布局是對規(guī)劃區(qū)域內(nèi)優(yōu)勢資源的宏觀把握和合理排布，是確定總體規(guī)劃骨架的關鍵一環(huán)，要在外業(yè)調(diào)查和內(nèi)業(yè)分析的基礎上多方案對比確定。武夷山國家森林步道(龍巖段)涉及武平縣、上杭縣、連城縣、長汀縣，縱向穿越武夷山脈南部，橫跨福建汀江、九龍江兩條最主要河流，穿越或鄰近福建省3個省級以上自然保護區(qū)等。針對該特點，規(guī)劃從地理空間、線路走向和景觀分布等多角度出發(fā)，提出了“一脈兩江、一主一輔、三區(qū)多點”的總體布局(圖1)，并通過設置長汀支線實現(xiàn)涵蓋區(qū)域優(yōu)勢資源最大化的客觀需求。該布局既符合龍巖段線路的特點，又與福建省“一脈雙遺三江、一主三輔、九區(qū)多點”的總體布局形成呼應。

圖1 武夷山國家森林步道(龍巖段)總體布局

2.6 六大系統(tǒng)規(guī)劃

2.6.1 道路系統(tǒng)

道路系統(tǒng)是國家森林步道最重要的系統(tǒng)之一。武夷山國家森林步道(龍巖段)步道規(guī)劃總里程661.31 km，其中主線長436.39 km，占66.00%，支線長224.82 km，占34.00%。從步道經(jīng)過區(qū)域看，荒野區(qū)域217.15 km，占32.83%；近自然區(qū)域397.95 km，占60.18%；城鎮(zhèn)區(qū)域46.21 km，占6.99%。從難易程度看低難度(坡度≤15%)236.79 km，占35.81%；中等難度(坡度15%<坡度<25%)140.70 km，占21.27%；高難度(坡度≥25%)283.83 km，占42.92%[4]。按建設類型分，新建步道54.23 km，占8.20%；利用原有道路改造提升步道607.08 km，占91.80%。

目前全國尚未出臺國家森林步道總體規(guī)劃技術規(guī)程，總體規(guī)劃的科學性與合理性難以定論。但筆者認為，國家森林步道荒野區(qū)域所占比例應控制在30%～60%，近自然區(qū)域和城鎮(zhèn)區(qū)域所占比例應控制在40%～70%，在充分體現(xiàn)其荒野特性的基礎上滿足步道附近居民的需求。由于國家森林步道線路長，高難度的比例不宜高于50%。此外，應盡量降低新建步道的比例。

2.6.2 景觀系統(tǒng)

武夷山國家森林步道(龍巖段)總體規(guī)劃強調(diào)“原真”，以充分挖掘和利用步道途徑和臨近的原有自然資源和文化資源為前提，不提倡對原有景觀的拆建。沿途觀景臺主要設置在道路所經(jīng)重要制高點，并盡量根據(jù)地形地勢就地取材。在地勢險要處可設置安全防護欄桿。原則上不新建亭臺樓閣。龍巖段規(guī)劃了21個觀景平臺，平均每百公里不足4處。此外，鑒于龍巖地區(qū)森林植被豐富，僅允許在步道進出口及其臨近區(qū)域適當進行小面積森林景觀提升改造。

2.6.3 保障系統(tǒng)

指分布于森林步道沿途，直接為徒步者提供安全保障服務的各類設施，包括標距柱、標識標牌、露營地、庇護所與安全設施?？傮w規(guī)劃對標距柱、標識標牌、露營地、庇護所的樣式、位置、間距等進行說明，同時規(guī)劃了安全護欄、太陽能救援報警燈、戶外緊急求助電話等安全設施。依托當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的醫(yī)療救援站、通訊基站，開發(fā)智慧信息系統(tǒng)。倡導步道沿途零公廁、零垃圾桶，有效利用當?shù)馗黝惙阵w系，保障徒步者的安全和生活需求。露營地、庇護所則根據(jù)需求設置。武夷山國家森林步道(龍巖段)總體規(guī)劃共設置露營地12個，平均每百公里約2個，可基本滿足大部分徒步者的露營要求。

2.6.4 服務系統(tǒng)

主要為徒步者提供補給與延伸服務，是國家森林步道的重要組成部分。包括綜合服務站、服務站和服務點，其位置和內(nèi)容必須在總體規(guī)劃中明確。原則上綜合服務站依托于縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐地或大型景區(qū)，服務站建立于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村或一般景區(qū)，服務點設于自然村或重要節(jié)點。服務內(nèi)容逐級遞減。

2.6.5 宣教系統(tǒng)

通過自然解說、展示館的形式，開展自然教育。武夷山國家森林步道提出城鎮(zhèn)與近自然區(qū)域可作為自然教育的重點區(qū)域?？傮w規(guī)劃對展館和自然解說牌的位置、類型、內(nèi)容等進行簡要闡述，目的是通過步道建設，展示具有福建地方特色的自然資源與傳統(tǒng)文化資源。

2.6.6 外圍系統(tǒng)

外圍系統(tǒng)主要包括當?shù)氐拿朗?、購物、住宿、交通、醫(yī)療、救援、郵政、通訊等設施，是以上五個系統(tǒng)的重要補充，為徒步者提供各類配套、擴展與支撐服務?？傮w規(guī)劃整合了武夷山國家森林步道沿途4縣的吃、住、行、游、購、娛要素資源，明確提出以利用為主，不重新規(guī)劃建設。

2.7 資源與環(huán)境保護規(guī)劃

國家森林步道建設秉承低影響度開發(fā)與建設(LID)原則，以最大限度地保持景觀的原真性。總體規(guī)劃提出了對步道沿線景觀資源和生態(tài)環(huán)境保護的主要措施。景觀資源保護重點是禁止毀林開墾、野外用火、捕獵采摘，保護歷史文物、野生動物、珍稀植物，減少非必要建筑，減緩文化沖擊，減輕山林負荷。生態(tài)環(huán)境保護重點從大氣、水體、山體、生活垃圾處理、環(huán)境監(jiān)測等方面制定保護措施。

2.8 環(huán)境影響評價

總體規(guī)劃綜合分析各區(qū)域現(xiàn)狀，按照土壤、聲環(huán)境、水環(huán)境、植被、動物、大氣六類因子，分別評價森林步道建設可能對其產(chǎn)生的影響，對規(guī)劃及建設中潛在的環(huán)境影響進行科學、理性、客觀的預測，為國家森林步道的建設提供參考依據(jù)。

2.9 防災與應急管理規(guī)劃

森林步道規(guī)劃跨度大、線路長、點多面廣?？傮w規(guī)劃時綜合了考慮地質(zhì)、氣象、火災、傷病等諸多危險，提出建立預警機構、制定應急預案、加強災害防控、組建救援隊伍、施救人員培訓、印發(fā)應急手冊、配備救援設施、實行安全監(jiān)控等八項防災與應急管理方案，保障徒步者在森林步道行進中的安全。

2.10 投資估算

武夷山國家森林步道(龍巖段)建設投資包括道路、景觀、保障、服務和宣教等五個系統(tǒng)的單項工程費用及工程建設其他費用和預備費，外圍系統(tǒng)不列入估算范圍，估算總投資23 291.59萬元。

2.11 實施保障措施

國家森林步道總體規(guī)劃的順利實施離不開組織、政策、資金、管理和人才保障，要建立跨區(qū)域、跨部門、多級聯(lián)動、通力協(xié)作的組織保障體系，建立健全的法律保障體系，由國家、地方、社會各界共同籌措資金，構建良性發(fā)展的管理體制，增強對長距離徒步的理論研究與實踐，推進森林步道的建設發(fā)展。

3 規(guī)劃成果組成

規(guī)劃成果主要包括國家森林步道總體規(guī)劃文本、圖冊以及規(guī)劃圖紙。武夷山國家森林步道(龍巖段)總體規(guī)劃文本和特色資源圖冊相輔相成、圖文并茂，直觀地展示了規(guī)劃的核心內(nèi)容。規(guī)劃圖紙基于全市層面，全面反映國家森林步道的地理區(qū)位、景觀資源、規(guī)劃布局等內(nèi)容，主要包括國家森林步道區(qū)位分析圖、森林植被類型分布圖、景觀資源分布圖、總體布局圖、總平面圖、總線路分布圖。此外，還有線路分布圖、鳥瞰圖、高程圖、坡度圖以及道路、景觀、保障、服務、宣教、外圍六大系統(tǒng)分項規(guī)劃圖。

4 結語

在開展福建段武夷山國家森林步道總體規(guī)劃過程中，提出了“三步規(guī)劃法”、規(guī)劃指標體系、總體規(guī)劃文件組成、總體布局方法、六大系統(tǒng)規(guī)劃要素、“1+3”系列規(guī)劃成果等規(guī)劃要求與思路，這些創(chuàng)新性在龍巖段總體規(guī)劃中得到進一步驗證。鑒于國家森林步道總體規(guī)劃相關規(guī)范尚未發(fā)布，武夷山國家森林步道(龍巖段)總體規(guī)劃的程序步驟、主要內(nèi)容、文件組成均在武夷山國家森林步道總體規(guī)劃(福建段)的統(tǒng)一要求與指導下，根據(jù)龍巖段的具體情況，同步規(guī)劃，同步完成，可為我國國家森林步道發(fā)展提供實踐參考和理論支撐。