從“政經(jīng)合一”到“政經(jīng)分離”：農村集體經(jīng)濟治理的一個新邏輯

徐冠清，崔占峰

（1.煙臺大學經(jīng)濟管理學院，山東 煙臺 264005；2.西北農林科技大學經(jīng)濟管理學院，陜西 楊陵 712100）

一、引 言

黨的十九大提出了實現(xiàn)治理現(xiàn)代化的總目標。其中，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化既是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一部分，也構成了治理現(xiàn)代化總進程的重要部分。從某種意義上講，鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化水平很大程度上決定這一進程的速度和質量。農村集體經(jīng)濟組織是鄉(xiāng)村治理關鍵的組織基礎和資金來源。從理論上講，農村集體產權制度改革有利于解決農村集體經(jīng)濟組織參與市場競爭的產權障礙，且有利于保障集體成員的收益分配權。但實踐中引入法人制度的股份制合作社似乎并未有效保障農村集體經(jīng)濟的持續(xù)和高效運行，“行政約束”的慣性依舊明顯存在。管理制度的公司化因未形成與之相適應的市場化經(jīng)營制度，導致現(xiàn)有農村集體資產經(jīng)營模式仍難以適應市場化要求，成為集體經(jīng)濟改革持續(xù)推進的另一制約因素。因此，更好地促進集體經(jīng)濟發(fā)展，農村集體資產經(jīng)營模式仍需深化改革。需要注意的問題是，村委會的“代管”行為對集體經(jīng)濟組織的持續(xù)改革產生明顯阻礙作用，“政經(jīng)合一”狀態(tài)可能會造成集體資產大量流失、運營效率低等問題，“政經(jīng)合一”的合法性不斷受到質疑，厘清二者關系成為實現(xiàn)農村集體經(jīng)濟治理的首要問題。

二、文獻研究及問題提出

以清產核資和股份制改革為核心的農村集體產權制度改革已持續(xù)五年，截至2019 年，全國近60萬個村按期完成清產核資，26萬個村徹底完成集體產權制度改革。改革后的農村集體經(jīng)濟在提高農村公共品供給和治理水平方面表現(xiàn)出積極促進作用（呂方等，2019）。農村集體經(jīng)濟改革的重心是解決確權后集體資產的運營效率問題。法人治理理論作為當前股份合作制改革的重要理論依據(jù)，被認為在一定程度上能解決村集體資產低效運營的問題。然而一項關于珠三角的研究表明，引入法人治理機制的農村集體經(jīng)濟組織的市場化改革不僅無法化解代理人尋租困境、外部制約機制失效等舊疾，反而引發(fā)一系列新問題，股份合作社演變?yōu)橐粋€新的政治尋租組織（仇葉，2018）?！罢?jīng)合一”導致的外部監(jiān)督內部化，被認為是法人治理失效的根本原因。為解決代理人困境，孔祥智等（2017）指出“政經(jīng)分離”是在股份合作社中嵌入相對完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理機制的重要前提。

目前，我國農村集體經(jīng)濟組織是由人民公社時期的生產大隊發(fā)展和演變而來（黃延信等，2014），村委會則產生于農村集體經(jīng)濟組織職能不斷削弱的背景下。一方面，人民公社化時期傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治的終結迎來了“全能主義”政治形態(tài)下的鄉(xiāng)村精英治理（黃博等，2013），主要表現(xiàn)為農村政治、經(jīng)濟、社會事務管理權力和管理組織一體化（盧福營，2009）；另一方面，分田到戶曾被認為一定程度上造成了農村集體經(jīng)濟組織的渙散狀態(tài)。人民公社制度瓦解后，村委會逐漸成為農村集體經(jīng)濟組織的“代言人”，在土地歸集體所有的制度下，作為土地的所有者而壟斷上述土地制度產生的收益（仝志輝，2018）。2006年以來，各類統(tǒng)籌、攤派及農業(yè)稅廢除，不僅弱化了個人對集體的責任和義務，一定程度上也弱化了村民的集體觀念和意識（周建明，2018）。王亞華等（2020）曾從小農戶特征角度揭示參與農村集體行動的機理，完善農村集體化意識瓦解困境的內部邏輯。集體和集體成員（個人）間形成的權力互動，導致農村集體經(jīng)濟組織的實際控制權掌握在村委會手中，村委會代行村集體經(jīng)濟組織職能的比例長期維持在60%左右。

目前，部分研究者指出，農村集體經(jīng)濟組織和村委會應在權能設置方面“二合為一”，并將其置于精簡組織結構、節(jié)省人力成本以提高決策速度的邏輯架構內進行論證。如曹昌偉（2012）認為，由村委會經(jīng)營集體資產存在更明顯的優(yōu)勢，應支持村委會代行村集體經(jīng)濟組織管理集體資產的職能；只有在集體工商業(yè)發(fā)達的村莊進行權能分設，才能保證村集體經(jīng)濟組織創(chuàng)造集體財富方面的效率，因而分設才更具現(xiàn)實意義（仝志輝，2018）。同時，也有許多與上述理論對立的意見，一些學者堅持認為村委會和農村集體經(jīng)濟組織的屬性存在本質區(qū)別，應將二者分離設置，只有獨立的運營機制才更有利于保證集體資產運營的專業(yè)化，“合一”狀態(tài)不僅有可能制約集體經(jīng)濟發(fā)展，還會加重村委會的職能負擔。村集體經(jīng)濟組織與村委會首先在目標方面存在本質差別，前者追求經(jīng)濟利益最大化，效率是其價值訴求，資本決定發(fā)言權是其運作邏輯；若將村委會和村集體經(jīng)濟組織合并，雖可能帶來開支節(jié)省等暫時性收益，但從長遠看無法避免許多深層次問題，如原住村民共有的集體財富將會被外來居民“攤薄”（徐增陽等，2010）。面對村委會與村集體經(jīng)濟組織合二為一所導致的“全能型”村委會各項職能超負荷低效問題，有人提出“政經(jīng)分離”不僅是為村委會“減負”的重要途徑，更是村集體經(jīng)濟組織釋放活力的重要出路（張麗琴，2008），為保障村集體經(jīng)濟組織的市場主體地位與發(fā)展?jié)摿?，也須盡快擺脫“政社不分”或“政社半分離”的過渡階段（夏英等，2018）；甚至有人將村干部發(fā)生的腐敗問題歸結為以農村集體經(jīng)濟制度與村民自治制度為基本框架的鄉(xiāng)村治理失效，認為當前“政社合一”是村干部腐敗問題形成的主要原因（陳榮卓等，2017）。可見，盡管“政經(jīng)合一”的機制短期內實現(xiàn)了村集體資產的迅速增長，長期則可能產生許多負面效果，應當與時俱進加以變革。

新型集體經(jīng)濟要求在建立現(xiàn)代產權制度的基礎上發(fā)揮資本的作用（苑鵬等，2016），股份合作制則為資本引入提供了制度前提與路徑選擇。企業(yè)領辦合作社是在政經(jīng)分離條件下對股份合作制的積極探索，因資本在合作社內部占據(jù)主導地位，最初的制度設計一定程度上起到“政經(jīng)分離”作用。但仍有部分學者對資本引入表示擔憂，認為資本會改變村莊社區(qū)的治理結構，需要在企業(yè)和農民間建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結機制，防止村莊被資本吞噬（焦長權等，2016）。任大鵬等（2009）從成員異質性角度指出企業(yè)領辦合作社有被資本控制的風險，進而影響利益分配。在“資本下鄉(xiāng)”探討中，企業(yè)領辦合作社在限制資本方面的優(yōu)勢已引起關注。多數(shù)學者對企業(yè)領辦合作社持肯定態(tài)度，認為企業(yè)領辦合作社不僅可依靠產權鏈條在內部建立穩(wěn)定的利益聯(lián)結機制，進而約束股東行為（苑鵬等，2008）；從資產專用性角度看，企業(yè)領辦合作社在抑制機會主義行為方面也有一定積極作用，還有利于降低治理成本（宋茂華，2013）。可見，在發(fā)揮資本優(yōu)勢的同時，需要通過各種制約機制對其加以限制，但目前關于這種制度設計的深入探討研究相對較少。

綜上所述，上述研究主要探討了企業(yè)領辦合作社的內部治理機制，但對企業(yè)領辦合作社在發(fā)展新型集體經(jīng)濟中的制度邏輯的形成和具體展開方面的討論尚不足。本文通過梳理農村集體經(jīng)濟的演變和發(fā)展，深入剖析其發(fā)展低效的原因，試圖論證在“政經(jīng)分離”條件下，為企業(yè)領辦合作社運營農村集體資產的合理性尋找新證據(jù)，并構建基于“內部+外部”監(jiān)督的多元協(xié)同治理機制，以期為我國未來農村集體產權制度改革進一步深化和集體經(jīng)濟的治理提供完善的理論支撐和政策建議。

三、“政經(jīng)合一”的演進及歷史合理性

通常意義上理解的農村集體經(jīng)濟組織，一般是指20 世紀50 年代高度“政經(jīng)合一”狀態(tài)下人民公社制度的產物。改革開放后，隨著人民公社制度消解，家庭承包為基礎、統(tǒng)分結合的雙層經(jīng)營體制得以建立?！胺帧笔侵讣彝ヂ?lián)產承包和農戶分散經(jīng)營，“統(tǒng)”則指由農村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)一組織經(jīng)營農戶家庭或個體無法、無力承擔的部分。“統(tǒng)”“分”之間此消彼長的對立關系，一定意義上影響“政經(jīng)合一”的強弱程度與表現(xiàn)形式。在此過程中，來自于集體“統(tǒng)”的功能不斷削弱，一定程度上映射出農村集體經(jīng)濟組織地位的邊緣化趨勢。通過研判“統(tǒng)”“分”力量對立關系，可將“政經(jīng)合一”的歷史演進時期分為以下四個階段。

（一）以廢除人民公社制度為標志的強分強統(tǒng)階段（1978~1997年）

1978年以前，在“三級所有、隊為基礎”的體制下，村一級的大隊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的人民公社是管理農村一切事務的主要組織，在土地方面實行統(tǒng)一集中經(jīng)營制度。十一屆三中全會后，在全國范圍內實行家庭聯(lián)產承包責任制，標志著以“雙層經(jīng)營”體制為核心的農村改革正式啟動，同時成為農村集體力量弱化的開端。家庭承包經(jīng)營實質上是農村土地所有權和承包經(jīng)營權的兩權分離，其核心內容是保證土地歸集體所有的根本原則不動搖，農民享有自主承包土地和自由經(jīng)營的充分權利，這一改革大大調動了農民生產積極性，農村因此進入快速發(fā)展階段。這一時期，農村集體經(jīng)濟組織失去對土地的絕對控制，農具等集體資產被要求分發(fā)給農戶，使村集體經(jīng)濟組織的物質基礎受到削弱，大大降低對村民的動員和組織效率，給村莊的管理和建設帶來一定負面影響。

盡管農村集體經(jīng)濟組織的力量很大程度上被削弱，但其收入來源并未完全被切斷，依舊可在村莊發(fā)展中發(fā)揮關鍵作用。此時，農村集體經(jīng)濟組織的活力主要體現(xiàn)在給村民發(fā)包土地、收取“三提五統(tǒng)”費和代收農業(yè)稅等方面，“保證國家的，留足集體的，剩下都是自己的”正是當時的真實寫照。部分地區(qū)還會保留一定數(shù)量機動地以增加集體收入。90 年代初期還曾出現(xiàn)過大規(guī)模拍賣“四荒地”使用權現(xiàn)象，這曾成為農村集體收入的補充來源。此外90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)調整和改制，一方面在短時間內減少農村集體經(jīng)濟組織負債，增加流動資金；另一方面，集體企業(yè)剝離意味著農村集體經(jīng)濟組織失去持續(xù)發(fā)展的重要基礎。村委會正是在此背景下產生。1982年《憲法》規(guī)定在生產大隊的地理基礎上設立自然村，設立村民自治組織，即村委會，目的是盡快解決農村社會治理問題，另外在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級取消“政經(jīng)合一”的人民公社，成立“政經(jīng)分離”的鄉(xiāng)政府和鄉(xiāng)農業(yè)合作經(jīng)濟聯(lián)合組織。實際上實行家庭聯(lián)產承包責任制后集體經(jīng)營部分基本消失，后者并未成功建設起來。為重拾農村集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的作用，國家層面也出臺過相關政策，但總體收效甚微，如1983中共中央印發(fā)一號文件《當前農村經(jīng)濟政策的若干問題》就提出社隊要辦好社員要求統(tǒng)一辦的事情，如機耕、水利、植保、防疫、制種、配種等。

可見，家庭聯(lián)產承包責任制打破了長久以來“政經(jīng)合一”的人民公社制度，農民個體的效率得到重視，“分”的地位不斷提高。隨著土地、經(jīng)營性資產的剝離，農村集體經(jīng)濟組織的組織效率被大大削弱，但其作為當時農村基層最重要的管理組織，在農村治理中仍扮演著重要角色，“統(tǒng)”的作用依舊強勢。這一時期，農村政治經(jīng)濟生活實際沒有改變“政經(jīng)合一”狀態(tài)，而是調整了“政經(jīng)合一”的外部組織形式。農村集體經(jīng)濟組織是人民公社職能的繼承主體，“統(tǒng)”的內涵由組織生產向土地管理、稅費征收轉變，村委會則作為補充力量開始在農村社會中發(fā)揮作用。

（二）以1997年開始規(guī)范和限制農村集體經(jīng)濟組織收入來源為標志的強分弱統(tǒng)階段（1997~2006年）

1997年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于進一步穩(wěn)定和完善農村土地承包關系的通知》，一是限制土地承包費，二是強調對預留“機動地”必須嚴格控制。這兩項規(guī)定一方面規(guī)范了農村集體經(jīng)濟組織依靠土地發(fā)包增收的路徑，另一方面限制了其資金積累。時任國務院總理朱镕基在九屆全國人大四次會議上提到：“目前從農民手里收取300億元的農業(yè)稅，600億元的鄉(xiāng)統(tǒng)籌、村提留，再加上亂收費，恐怕從農民那里一年要拿1 200億元甚至更多?！?001年中央正式提出實施以“三取消、兩調整、一改革”為主要內容的農村稅費改革，主要目的在于規(guī)范地方收費制度，降低農民負擔，為家庭聯(lián)產承包責任制提供支撐。改革實際上是將“三提五統(tǒng)”收費轉移到農業(yè)稅上，缺口由國家財政負擔，使農民負擔更加合理化與規(guī)范化。

但在具體實施過程中，因農業(yè)稅率的嚴格控制及國家財政補貼不足，農村建設面臨較大資金缺口成為普遍現(xiàn)象。在此期間，安徽巢湖創(chuàng)造性地提出“一事一議”制度，后被中央當作典型在全國范圍內推廣。此舉措的出發(fā)點在于彌補部分農村建設資金缺口，一定程度上恢復集體的統(tǒng)籌作用。但因制度設計缺陷，“一事一議”并未產生更積極的預期效果。根據(jù)2005年國家統(tǒng)計局農村社會經(jīng)濟調查總隊的調研結果顯示，真正開展“一事一議”的行政村僅10%左右、且人均籌資水平不斷下降，“一事一議”制度在執(zhí)行中普遍出現(xiàn)“事難議、議難決、決難行”的三難困境。“一事一議”需要由村莊威望的發(fā)起人帶頭，而村民民主選舉產生的村委會自然成為“一事一議”的主導力量。農村集體經(jīng)濟組織的統(tǒng)籌組織權力也開始向村委會過渡。1998年正式頒布的《村民委員會組織法》更是直接賦予村委會管理農村土地發(fā)包、集體財務等事務的權力，標志著村委會代管農村集體經(jīng)濟組織具備合法性。農村集體經(jīng)濟組織在農村事務中的權力讓渡某種意義上是國家對集體“統(tǒng)”的權力的部分放棄，以此強化以家庭聯(lián)產承包責任制為核心的“分”的農民權益。

這一階段，中央通過規(guī)范農民生產活動的外部干預，進一步解放土地生產效率，“分”展現(xiàn)出的活力滿足了農村發(fā)展需求。但降低農民負擔的過程意味著弱化了集體對個人生產活動的控制和影響，農村集體經(jīng)濟組織收入來源收窄，特別是對集體土地支配權的限制，導致“統(tǒng)”的功能被束縛。另外，“一事一議”不得不依賴村委會，加之村委會“代管”行為合法化，加劇了農村集體經(jīng)濟組織的邊緣化，“政經(jīng)合一”的組織形態(tài)向村委會轉移的趨勢加快。

（三）以2006年徹底廢止農業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”為標志的弱分弱統(tǒng)階段（2006~2012年）

隨著家庭承包經(jīng)營效率增長觸頂，“分”的弱勢性顯露，主要表現(xiàn)為家庭承包經(jīng)營與農業(yè)現(xiàn)代化的矛盾開始加深。農業(yè)現(xiàn)代化要求土地規(guī)?；?，分散經(jīng)營逐漸難以適應我國農業(yè)發(fā)展需要，加之農村老齡化等問題影響，國家出臺一系列政策鼓勵和推動土地流轉、發(fā)展適度規(guī)模農業(yè)。2006 年我國全面徹底廢止農業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”，一定程度上提高了農民種地熱情，緩和了農村集體經(jīng)濟組織與村民間的矛盾。此時農村集體經(jīng)濟組織普遍由村委會代管，其“統(tǒng)”的功能幾乎消失。1 200 億農業(yè)稅和“三提五統(tǒng)”的廢除意味著切斷了農村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌發(fā)展的資金來源，特別是集體資產匱乏的村莊，只能依靠財政撥款維持村級組織運行，農村集體經(jīng)濟組織普遍處于名存實亡狀態(tài)。2007 年農業(yè)部發(fā)布的《村民一事一議籌資籌勞管理辦法》規(guī)定，政府財政對村內公益事業(yè)建設采取項目補助、以獎代補等辦法給予支持，旨在增強“一事一議”在鄉(xiāng)村建設中作用，恢復農村集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的功能。農業(yè)部有關數(shù)據(jù)顯示，“一事一議”補貼金額常年維持在230 億元水平，農村建設進入穩(wěn)定發(fā)展時期。但農村集體經(jīng)濟組織獨立法人地位缺失，無法以市場主體的身份平等參與市場競爭等弊端顯現(xiàn)，2014 年經(jīng)營收入在5 萬元以上的村莊僅占22%，經(jīng)營收入僅占總收入的35%，經(jīng)營收入0 增長成為許多村莊的常態(tài)。另外，我國農村擁有存量巨大的集體建設性用地，這部分資產牢牢掌握在獲得農村集體經(jīng)濟組織控制權的村委會手中，缺少外部監(jiān)督導致村干部貪腐問題層出不窮。

該階段“分”的地位提高對農業(yè)產生的刺激作用已不明顯，農業(yè)生產效率開始與我國農業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的要求“不匹配”。農村集體經(jīng)濟組織的職能幾乎被村委會取代，“統(tǒng)”的作用在“統(tǒng)分博弈”中消失殆盡，難以對“分”提供有效的支撐力量。盡管“一事一議”模式得益于財政支持，某種程度上接續(xù)了個人與集體聯(lián)結關系，卻始終難以解決農村集體經(jīng)濟組織的“自我發(fā)展”問題，“政經(jīng)合一”明顯阻礙農村發(fā)展。

（四）以2012年十八大后農村集體產權制度改革進程加快為標志的發(fā)展新階段（2012年至今）

農村集體產權制度改革是我國推動農村集體經(jīng)濟發(fā)展的重要路徑，具有劃時代意義。改革初探最早可追溯到中共中央和國務院聯(lián)合發(fā)布的《關于2009 年促進農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展農民持續(xù)增收的若干意見》，其中提到要做好集體土地所有權確權登記頒證工作，將權屬落實到法定行使所有權的集體組織，同時規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉。2010年又發(fā)布《關于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進一步夯實農業(yè)農村發(fā)展基礎的若干意見》，鼓勵有條件的地方開展農村集體產權制度改革試點，加快農村集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記頒證工作，力爭3年時間把農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的農村集體經(jīng)濟組織?！兑庖姟奉C布后地方政府雖然有所行動，影響卻比較有限。

2012年黨的十八大以來農村集體產權制度改革進程不斷加快并取得實質性進展，2014年印發(fā)《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，同年通過《積極發(fā)展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》，主要內容包括開展集體資產清產核資、集體成員身份確認、集體經(jīng)營性資產確權到戶、集體經(jīng)濟組織推行股份制改革，明晰了集體產權關系，盤活了集體經(jīng)營性資產，增加了成員財產性收入，標志農村集體產權制度改革試點工作全面啟動（高鳴，2019）。

改革兼顧“分”的效率的同時，試圖重建農村集體經(jīng)濟組織“統(tǒng)”的地位。集體和個人通過產權聯(lián)結，有利于減少集體資產被侵占風險，提高其在農村建設中地位和作用，對參與市場競爭具有重要意義。為擺脫“政經(jīng)合一”束縛，應盡快建立配套制度保障農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的獨立性。

四、農村集體資產的經(jīng)營困境及成因

據(jù)《中國農村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報（2018）》統(tǒng)計，2018年全國農村集體經(jīng)濟組織擁有各類賬面資產達4.24 萬億元，2010~2018 年均增長10.8%。從資產總規(guī)模看，農村集體經(jīng)濟組織處于高速發(fā)展階段。實際上，農村集體資產升值與收益的持續(xù)性仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)，農村集體經(jīng)濟組織作為農村集體資產的所有者，“政經(jīng)合一”結構下經(jīng)營權與控制權不能獨立是最大問題。本文將從以下五個方面分析當前農村集體經(jīng)濟組織及資產經(jīng)營面臨的困境及成因。

（一）“政經(jīng)合一”：各種矛盾凸顯

“政經(jīng)合一”是目前農村組織結構的普遍形式。據(jù)《中國農村經(jīng)營管理統(tǒng)計年報（2018）》統(tǒng)計，當前村委會代行農村集體經(jīng)濟組織職能的比例高達60%，還不包括大量村莊實行“一套人馬，兩塊牌子”的情形。這導致大部分農村集體經(jīng)濟組織的實際控制權掌握在村委會手中，形成事實上的依附關系。建國初期，我國農村地區(qū)普遍面臨迫切地以農田水利設施為核心的農業(yè)基礎設施建設需求，人民公社化集中化管理的優(yōu)勢有利于短期內動員人力、集中資源滿足農村發(fā)展的上述需求?！罢?jīng)合一”的人民公社在組織效率方面的優(yōu)勢一定程度上為村委會向“政經(jīng)合一”方向發(fā)展提供了歷史證據(jù)。改革開放后，隨著人民公社解體，農村集體經(jīng)濟組織繼承了人民公社的職能，但在“統(tǒng)”“分”關系變化中逐漸邊緣化。1988 年《村民委員會組織法（試行）》頒布和實施，標志著村委會代管農村集體經(jīng)濟組織的開端，考察各省、地方的相關立法，大多數(shù)也都規(guī)定村委會有權在未設立農村集體經(jīng)濟組織的村落中代行其經(jīng)濟職能。村委會以職能補充的角色出現(xiàn)，不斷替代農村集體經(jīng)濟組織在農村發(fā)揮作用，農村集體經(jīng)濟組織成為村委會事實上的經(jīng)濟部門，但這種“政經(jīng)合一”的組織形式給農村集體經(jīng)濟的發(fā)展造成阻礙。

首先，農村集體經(jīng)濟組織作為“經(jīng)濟人”，宗旨在于追求經(jīng)濟效益，服務職能也是基于經(jīng)濟職能開展和實現(xiàn)的；村委會作為基層群眾自治組織，宗旨在于為村民服務，并不具有盈利屬性。由于財政撥款無法完全滿足村委會各項服務職能的需求，集體經(jīng)濟組織理論上成為村委會資金的重要來源?！罢?jīng)合一”狀態(tài)下，集體經(jīng)濟組織收益分配權掌握在村委會手中，利潤被動流向村委會的各類服務功能中，承擔大量公益事業(yè)，一定程度上影響其發(fā)揮經(jīng)濟職能，限制自身資本積累和再投入。一方面收益分配比重與運營現(xiàn)狀不符，盈利性目標與公共服務目標沖突較嚴重。另一方面村委會換屆會造成集體經(jīng)濟組織管理層變動，意味著發(fā)展規(guī)劃面臨頻繁調整，長期來看不利于其持續(xù)穩(wěn)定。

其次，農村集體經(jīng)濟組織成員與村民的外延不一致，在范圍上屬于包含關系，二者享有的權利和承擔的義務不一致。集體成員的權利和義務范圍要大于村民，主要表現(xiàn)為前者一方面可享受集體資產的收益分紅，另一方面也要承擔以“一事一議”為核心的村莊統(tǒng)籌建設義務。村委會作為全體村民利益的代表者，其決策基于全體村民利益做出，村委會代表農村集體經(jīng)濟組織投入社區(qū)中的資金將以社區(qū)福利的形式流入到非集體組織成員手中，造成集體組織成員被迫與普通村民權利與義務趨同化，導致其權威性下降，成員認同感、參與度較低，其中一個重要表現(xiàn)為“一事一議”制度建設阻力重重。近年來，農民通過“一事一議”籌集的資金不斷減少。農村集體經(jīng)濟組織作為村莊建設的重要經(jīng)濟基礎，有義務支持農村社區(qū)建設，但應以組織成員利益為出發(fā)點，支持社區(qū)發(fā)展的資金應當主動投入、約定比例、民主協(xié)商，在推動社區(qū)建設的同時保證集體經(jīng)濟組織自我積累和持續(xù)發(fā)展。

再次，伴隨村莊收入增速下滑、外來人口大量涌入，原住民與非原住民的集體資產收益分配矛盾開始顯露。出于維系村委會職能而非集體成員認可的決策可能成為矛盾產生的根源。在我國快速城市化進程中，某些農村集體資產增值是城市化的必然結果，靠近城市的農村土地成為市郊，政府開發(fā)決策及城市化擴張都意味著土地的增值潛力提高。不僅如此，工廠遷入的同時帶來大量外來人口，會打破原住民結構，使擁有集體資產的原住民與非原住民在身份方面發(fā)生自然分化，代表全體村民利益的村委會所做出的有關公共項目建設的決策可能會被動向外來人口轉移，引起收益外溢，難以被村民或集體成員認可，從而產生矛盾。

最后，村委會實際行使“代理人”職能，其專業(yè)化水平低與農村集體資產收益、增值需求高的矛盾持續(xù)加深。在“政經(jīng)合一”體制下，農村集體經(jīng)濟組織的負責人通常由經(jīng)濟專業(yè)性較差且“任務繁重”的村干部擔任，如對于外部人才的引進持抵觸態(tài)度，這種人才制度難以適應外部激烈的市場競爭。農村集體產權制度改革賦予集體經(jīng)濟組織公平參與市場競爭的身份，但在內部制度的改革卻相對落后，限制外部人才引進的同時也阻礙外部優(yōu)勢資本和資源進入，特別是集體資產相對匱乏地區(qū)，因缺少資本注入更難以迅速“起飛”。農村集體資產在非經(jīng)濟專業(yè)化條件下運作，將不得不依賴于政府扶持。

（二）內部、外部監(jiān)督失效：代理人困境

農村集體經(jīng)濟組織的控制權掌握在村委會手中，意味著原本扮演著外部監(jiān)督者身份的村委會，變成自我監(jiān)督的“代理人”，農村集體經(jīng)濟組織與村委會角色錯位。預防集體資產流失的外部監(jiān)督失去作用，而依靠農村集體經(jīng)濟組織內部的會計委托代理和財務公開不能從根本上有效防范村干部的尋租活動。十八大以來，國家加大了村級財務審計力度，盡管每年查處的貪污案件的數(shù)量和金額均有明顯下降，但這種集監(jiān)督權與控制權于一體的體制不能從根本上解決“代理人”尋租困境。因在社區(qū)內部尚未形成有效制約村委會的監(jiān)督機制，集體資產處置和收益分配完全由村委會一方?jīng)Q定，將無法消除部分村干部侵占集體資產、損害農村集體經(jīng)濟組織利益的隱患。另外，村干部不是國家公務人員，其貪污行為只能按照職務侵占罪處罰，犯罪成本相對較低一定程度上加劇了“代理人”尋租現(xiàn)象的發(fā)生。

（三）農村集體資產產權：徹底的改革仍未完成

我國農村集體產權主體虛化、邊界不清晰，不僅成為發(fā)展農村集體經(jīng)濟的重要阻礙，還引發(fā)了一系列治理難題。2015年開展的農村集體產權制度改革，主要集中在折股量化、確權到戶和實行股份合作制兩個方面。截至2018年底全國已有超過13萬個村組完成改革，確認集體成員超過1億人，2019年底完成清產核資，預計2021年基本完成股份合作制改革。集體產權秩序決定利益分配形態(tài)，并影響村莊治理狀態(tài)，這次改革被認為是農村集體產權從“公有”向“共有”過渡的嘗試（桂華，2019）。

產權不清不利于集體收益的合理分配。長期以來，我國農村集體經(jīng)濟組織與成員間因產權的利益聯(lián)結缺失，造成成員歸屬感、參與感較低，因此農村集體產權改革需要重視此方面問題。法人產權制度建設是對農村集體產權改革的延續(xù)與重要補充。2017年頒布的《民法總則》確立了農村集體經(jīng)濟組織的法人地位，標志其打開法人產權制度建設的新局面。

農村集體經(jīng)濟組織獲得了建立現(xiàn)代企業(yè)制度、獨立參與市場競爭的合法身份與制度性前提，一定程度改善了收益分配不合理現(xiàn)狀。但尚未對產權進一步優(yōu)化配置作出頂層布局，意味著農村集體資產收益、增值持續(xù)性難題尚未被根本解決。農村集體產權制度改革需進一步深化。

（四）收入、支出結構：長期不合理

農業(yè)部的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，農村集體經(jīng)濟組織總收入年均增速為6.1%，經(jīng)營性收入依舊是最主要收入來源，但占總收入的比重從2010年41.6%連續(xù)降至2018年32.3%，有的年份甚至出現(xiàn)0增長或負增長現(xiàn)象；補助性收入占比連續(xù)增至25.4%，對總收入增長貢獻率最高；土地發(fā)包及上交收入占比從2010年20.0%連續(xù)降至2018年16.4%。由此可見，政府的財政補助一定程度上掩蓋了農村集體經(jīng)濟組織低效經(jīng)營的現(xiàn)狀，導致其外部依賴性不斷增強，自身經(jīng)營能力持續(xù)下降。

對財政補貼的依賴性增強是農村集體經(jīng)濟組織市場競爭力不足的主要原因。一方面，政府扶持使農村集體經(jīng)濟組織某種意義上失去“統(tǒng)”的能力，對政府形成依賴慣性；另一方面，政府扶持又加劇了村集體經(jīng)濟組織放棄強化“統(tǒng)”的動機。另外“空殼村”（年收入5萬元以下或無收入）比例長期達70%以上。換言之，真正擁有創(chuàng)收能力的農村集體經(jīng)濟組織不足30%。農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展差距明顯，大多數(shù)因缺少收入而“名存實亡”，在村級組織結構中處于弱勢地位。從支出情況看，經(jīng)營性支出占總支出的比重連年下降，從2010 年41.7%降至2018 年25.5%，當年擴大再生產支出比重長期維持在5%左右，而農村集體經(jīng)濟組織負擔的公益性基礎設施建設支出、公共服務費用和干部報酬三項合計比重超30%?？梢?，“政經(jīng)合一”導致農村集體經(jīng)濟組織承擔的公共服務職能壓力較大?！白赓U”經(jīng)營模式風險小、成本低，成為村莊維持低水平持續(xù)性福利供給的必然選擇。

（五）農民集體化意識：持續(xù)弱化

農民的集體化意識表現(xiàn)為個人對集體的權利與義務，公社化時期是農村集體化意識的巔峰。人民公社取消后形成統(tǒng)分結合的“雙層經(jīng)營體制”，在統(tǒng)、分關系較量中，家庭承包經(jīng)營成為農村主要經(jīng)營形式，農村集體經(jīng)濟組織的邊緣化意味著農民從集體中獲得的收益降低，村民參與集體事務熱情下降。在農村集體經(jīng)濟組織發(fā)展的過程中，集體與成員間的互動不斷減少，一是在集體資產豐富的村莊，如珠三角地區(qū)，集體成員只愿意接受農村集體經(jīng)濟組織的分紅，而不愿再投入，演變成“食利者”；二是在集體資產匱乏的村莊，農村集體經(jīng)濟組織缺少與成員建立穩(wěn)定經(jīng)濟聯(lián)系的物質基礎；三是在代管狀態(tài)下，村委會常常作為集體經(jīng)濟組織的“代言人”與集體成員互動，這降低其在村莊中存在感。

2006 年取消“三提五統(tǒng)”和農業(yè)稅后，政府希望通過“一事一議”制度籌集鄉(xiāng)村建設公益項目的資金。政府扶持農村集體經(jīng)濟組織參與村莊建設，是恢復和增強農民集體化意識的階段性嘗試。從近年數(shù)據(jù)看，農戶負擔的資金不斷減少，而財政補貼力度未出現(xiàn)顯著波動，可見“一事一議”制度并未恢復農民的集體化責任意識，反而加深了村莊建設對政府財政的依賴程度。

集體化意識的重建不能僅依靠公益性社區(qū)建設項目，即使存在財政獎補，在一定程度上也會增加農民負擔，這種負擔不僅體現(xiàn)在經(jīng)濟方面，集體成員心理上的抵觸也不利于項目實施，反而會激化集體與成員間矛盾。農民的集體參與和支付應當是集體化意識重建后的主動性行為，需盡快恢復集體對個人的權利和義務，重建個人對集體的信心和依賴。

五、兩種治理經(jīng)驗的比較及模式創(chuàng)新

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式和股份合作制模式在不同歷史階段做出過重要貢獻，為農村集體經(jīng)濟治理提供了寶貴經(jīng)驗。但實踐證明這兩種模式均存在一定弊端，產生了負面影響，因此，本文通過探討和比較兩種治理模式經(jīng)驗、指出其歷史局限性的同時，提出依靠企業(yè)領辦合作社發(fā)展農村集體經(jīng)濟的治理路徑。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)模式：“政經(jīng)合一”困境

農村集體經(jīng)濟組織與早期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)性質不同，但二者都是借助集體資產發(fā)展起來的，且都未獲得獨立的自主經(jīng)營權，“政經(jīng)合一”對其發(fā)展起到明顯阻礙作用。因此，梳理鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展歷程中面臨的困境對農村集體經(jīng)濟治理具有重要借鑒意義。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)是20 世紀80 年代由社隊企業(yè)發(fā)展起來的，是在農村集體經(jīng)營性資產基礎上逐步形成的，構成了農村集體經(jīng)濟的重要組成部分。在正式更名為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的同時，地方政府獲得了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的管理權。從貴州省有關未設立集體經(jīng)濟組織的村、組，由村委會、村小組代管，鄉(xiāng)鎮(zhèn)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府指定的機構負責管理這一規(guī)定看，在管理農村集體資產、代行農村集體經(jīng)濟組織職能方面，村委會扮演著“準政府”角色?？梢姡驓v史原因，“政經(jīng)合一”成為二者相同的管理機制。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)因“政經(jīng)合一”導致管理效率低下，經(jīng)營效益不斷下滑甚至瀕臨破產。因此，90 年代初起，在私營經(jīng)濟快速發(fā)展背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制浪潮逐漸出現(xiàn)。大批鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)變更性質，轉制成為民營企業(yè)。從外部原因看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管轄，扮演著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入來源的重要角色，效益下滑導致稅收減少，政府出于增收考慮被迫改制；從內部因素看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速發(fā)展使其與政府談判的籌碼增加，大量利潤被抽取后，極不利于企業(yè)發(fā)展，改制是企業(yè)謀求自主權的手段。

目前農村集體經(jīng)濟改革背景與之有很多相似點，但也有部分不同。改革開放初期，各種產品供不應求，企業(yè)進入市場十分容易。雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)早期缺少資本，只能生產低質量產品，但也可依托所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)市場得到發(fā)展。然而，當前我國各類產品市場趨于飽和，產能明顯過剩，需求也不僅滿足于低質廉價，大量外國企業(yè)進駐更是迫使本土企業(yè)轉型。因此，改革后的農村集體經(jīng)濟組織想要進入市場，將面臨高度的被擠出風險。另外，改制前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)雖屬于集體資產，實際上已被剝離出集體經(jīng)濟組織，其管理和控制權歸屬地方政府，這也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)可轉制成民營企業(yè)的重要前提。隨著農村集體資產的確權，這種模式已不可再造，集體資產所有權只能屬于集體經(jīng)濟組織全體成員，不能私有化改制，也不能無償“上交”政府。從組織結構看，二者面臨的困境相似，都處于“政經(jīng)合一”的行政管制下，嚴重缺乏自主性，同時要在緩慢甚至停滯發(fā)展狀態(tài)下為村委會“輸血”。區(qū)別在于政府擁有專門的經(jīng)濟部門，而村委會需承接上級政府部門委派或指定的全部法定職能，漏斗效應導致其經(jīng)濟職能專業(yè)性不足且負擔過重，因此村委會與村集體經(jīng)濟組織分離尤為迫切。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展過程為現(xiàn)階段農村集體經(jīng)濟的治理路徑提供了重要參考。無論是自上而下還是自下而上的改革，與行政約束脫鉤、獲得自主權是農村集體經(jīng)濟改革深化必須考慮的問題。

（二）股份合作制路徑：代理人困境

現(xiàn)階段農村集體產權制度改革路徑是通過股份制改革引進企業(yè)法人治理結構。集體經(jīng)濟組織的公司化思路，一是在集體資產充裕的村莊成立股份合作社或公司，二是集體資產相對匱乏的村莊可通過積極引入社會資本實現(xiàn)快速進入市場的目標。理論上而言，兩條路徑的共同優(yōu)勢在于不僅可利用現(xiàn)代企業(yè)的管理和經(jīng)營制度，有效銜接市場，還可減少代理人尋租造成的資產流失。

20 世紀90 年代初期，農村集體經(jīng)濟相對發(fā)達的珠三角地區(qū)，是全國最早開始股份制改革的地區(qū)。實踐證明公司制度并未如理論預設那樣大量減少代理人尋租的現(xiàn)象，反而令此現(xiàn)象與改革相對滯后的地區(qū)相比有所加深。按照有關理論，確權到戶后的農村集體成員在身份上成為事實上的股民，享受平等的分紅權，同時也負有監(jiān)督公司經(jīng)營管理的權力和義務。實際上村民對于行使監(jiān)督權“并不在意”，造成內部監(jiān)督的失效。究其原因：一方面，公司擁有土地所有權，能以幾乎“零成本”的租賃經(jīng)營模式獲得豐厚收入，面臨的風險很小，故股民更在意的是利潤分紅的多少而無需考慮經(jīng)營效率等問題；另一方面，成員與集體的權利義務關系不完整，導致“股東-公司”的關系未實際建成，集體與成員聯(lián)結效應弱，成員缺少集體化意識，參與集體事務的熱情較低。

另一種思路則是農村集體經(jīng)濟組織入股公司，外部公司成為實際代理人。這是近幾年出現(xiàn)的新現(xiàn)象，如浙江、安徽、甘肅等省份都開始嘗試聯(lián)合區(qū)域內集體資產相對匱乏的村入股企業(yè)，企業(yè)控股、農村集體經(jīng)濟組織參與分紅，利用資本和資源的集聚效應實現(xiàn)農村集體資產的收益和增值。但在后期發(fā)展過程中，不得不考慮可能會出現(xiàn)因公司“盈利最大化”目標而忽視村莊公益建設責任的現(xiàn)象，在與資本的博弈中，集體資產有被侵占的風險。

從實際效果看，股份制賦予成員平等享受分紅的權利，卻忽視了監(jiān)督機制的建設。換言之，當前股份制并不具有解決代理人困境的內生機制。解決代理人困境要求在制度設計上對代理人權力加以限制，更重要的是重建集體和成員的權利義務關系，主要依靠內部監(jiān)督構建現(xiàn)代企業(yè)的監(jiān)督機制。

（三）一個新的治理邏輯

鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)成功改制的結果證明，市場化改革是農村集體經(jīng)濟須堅定和堅持的方向，只有擺脫行政約束羈絆，才能作為獨立的經(jīng)營主體進入市場和參與競爭。從實際效果看，盡管珠三角農村集體經(jīng)濟發(fā)展過程中仍存在較嚴重的法人治理危機，但不可否認其對我國集體經(jīng)濟改革提供了示范。結合鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和股份合作制公司的治理經(jīng)驗看，行政化管理向公司化管理的演進過程中，“行政約束”問題得不到徹底解決，根本在于“政經(jīng)合一”的機制設計，這是阻礙歷次改革實現(xiàn)“治理有效”目標的重要原因。

實踐中，部分地區(qū)在吸引資本下鄉(xiāng)時，依靠合作社對資本加以限制的治理路徑已有初步探索，但相關理論研究相對滯后，往往只關注企業(yè)領辦合作社在經(jīng)濟效益方面的優(yōu)勢，并未重視合作社在對資本實現(xiàn)內部約束時的積極意義。在農村集體經(jīng)濟組織與資本博弈較量的過程中，企業(yè)主導成為普遍結果，進而逐漸呈現(xiàn)出部分企業(yè)領辦合作社的基本特質，這也是企業(yè)領辦合作社嵌合農村集體經(jīng)濟的重要基礎。企業(yè)領辦合作社作為股份合作制的重要組織形式，是承接資本與限制資本的良好載體，有利于緩解代理人困境。因此，探討企業(yè)領辦合作社這一特殊組織形式在農村集體經(jīng)濟治理中的作用機理具有重要理論指導意義。

綜上，想要在股份制改革的基礎上利用資本實現(xiàn)集體經(jīng)濟有效治理，一是解決集體經(jīng)濟組織“政經(jīng)合一”的困境，二是完善限制資本的制度設計。下文將基于農村集體產權制度改革的背景，對企業(yè)領辦合作社在“政經(jīng)分離”條件下參與集體經(jīng)濟治理的內部邏輯，探索出一條“政經(jīng)分離”條件下，“內部+外部”雙重監(jiān)督機制、多方參與的治理路徑（見圖1）。

1.職能專業(yè)化。

企業(yè)領辦合作社是資本下鄉(xiāng)的重要組織形式，在制度設計方面有利于緩解引入資本與預防資本入侵矛盾，即在吸引資本發(fā)展農村集體經(jīng)濟的同時，將資本力量限制在社區(qū)內部，多方參與治理。實現(xiàn)“政經(jīng)分離”后，農村集體經(jīng)濟組織、村委會和企業(yè)領辦合作社擁有清晰的角色定位，職能專業(yè)化有利于提高治理效率。農村集體經(jīng)濟組織擁有集體資產的所有權與實際統(tǒng)一支配權，在不能依靠自身力量做好集體資產經(jīng)營工作的情況下，可作為投資主體發(fā)展集體經(jīng)濟；村委會“剝離”出農村集體經(jīng)濟組織后，服務功能專業(yè)性得以提高，作為村莊事務的管理者，應當以“外部監(jiān)督”主體的身份參與集體經(jīng)濟治理；企業(yè)領辦合作社則是作為村莊集體資產的直接經(jīng)營主體，運用企業(yè)制度與市場優(yōu)勢建立集體資產增值與收益的長效機制。

首先，“政經(jīng)分離”后農村集體經(jīng)濟組織擁有完全的自主決策權，僅需對集體成員負責?！罢酃闪炕泵魑思w資產利潤分配，集體經(jīng)濟組織依舊是集體資產的所有者，決定著集體經(jīng)濟發(fā)展的方向。從現(xiàn)狀看，農村集體經(jīng)濟組織長期依附于村委會，導致面對市場時的經(jīng)營能力幾乎喪失，充分利用具備市場經(jīng)驗的經(jīng)營主體不失為可靠選擇。資源豐富的村莊可直接入股，資源稟賦不足的村莊則可通過集體經(jīng)濟組織間的橫向聯(lián)合形成一定規(guī)模?；诂F(xiàn)實情況考慮，現(xiàn)階段集體經(jīng)濟組織要做好自我角色定位，在缺乏市場經(jīng)驗的情況下，將集體資產經(jīng)營權力外包，做好投資者身份，可盡快實現(xiàn)集體資產收益增加。

其次，村委會在“政經(jīng)分離”狀態(tài)下，看似失去了大量來自社區(qū)內部的資金支持，實際上因集體資產運作效率提高，可為社區(qū)源源不斷地產生利潤，長期看是有利的。村委會的資金來源除政府撥款外，集體經(jīng)濟組織對村委會的支持將根據(jù)自身經(jīng)營狀況提供而非被動輸出，企業(yè)領辦合作社為獲得村民支持，參與社區(qū)建設是必然選擇。經(jīng)濟職能的剝離，意味著村委會有更多精力履行服務職能，作為“政府代言人”，一定程度上有利于政策引進與實施。另外村委會從“自我監(jiān)督”向“外部監(jiān)督”主體的轉變，可有效預防村干部貪腐問題，減少集體資產流失。作為全體村民意志的代表者，在利潤分配中維護村民利益，有利于提高村委會威信。

再次，企業(yè)領辦合作社是集體資產的直接經(jīng)營主體，在引入企業(yè)的同時，也帶來資本、人才、市場經(jīng)驗及先進的管理制度。企業(yè)領辦合作社本質是股份制合作社，只需對股東負責，股東主要包括企業(yè)、農戶和農村集體經(jīng)濟組織。企業(yè)領辦合作社在多方構建的監(jiān)督機制下運行，同時將資本力量限制在合作社內部，而非直接滲透進農村社區(qū)治理，有利于減少資本侵入引發(fā)的一系列問題。

2.優(yōu)化“內部+外部”監(jiān)督機制。

“政經(jīng)合一”體制下外部監(jiān)督的內部化導致監(jiān)督機制失效。發(fā)展新型農村集體經(jīng)濟需要重建監(jiān)督機制，前提是實現(xiàn)“政經(jīng)分離”，使村委會獨立出集體資產的經(jīng)營，包括“外部監(jiān)督”和“內部監(jiān)督”兩部分。“內部+外部”監(jiān)督機制主要解決的兩個問題：一是要求村委會的權力剝離出集體資產經(jīng)營，二是對資本滲透風險加以限制。村委會是“外部監(jiān)督”主體，以全體村民和社區(qū)利益為基本考量，負責對利潤分配及合作社經(jīng)營行為的監(jiān)督；村民、農村集體經(jīng)濟組織及其成員作為合作社的股東，有義務依據(jù)內部章程對經(jīng)營過程“詢問”。

當前農村集體經(jīng)濟產業(yè)結構相對單一，依靠土地增值發(fā)展租賃產業(yè)的模式難以在距離城市較遠的村莊復制。建設農村集體經(jīng)濟持續(xù)性發(fā)展機制，一是需要維系持續(xù)經(jīng)營的公司制度，二是需要基于利潤合理分配的資金再投入。企業(yè)與集體經(jīng)濟組織的資本注入與再投入是合作社的內部資源，村委會與政府、村民的互動可帶來大量外部支持，減少企業(yè)領辦合作社獲取外部資源與村民響應的成本，是實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展的重要外部補充。

公益性與盈利性矛盾是農村集體經(jīng)濟組織的固有屬性，公益性是盈利的目標，盈利是實現(xiàn)公益性的前提。當前農村集體經(jīng)濟組織的收益過多流向社區(qū)服務功能，權責清晰下實現(xiàn)利潤合理分配有利于處理好集體經(jīng)濟組織的“公益-盈利”矛盾，收益可合理、持續(xù)地流向集體成員與社區(qū)。