戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理的協(xié)同分析

鄧 甜，曹堂哲

(中央財經(jīng)大學(xué) 政府管理學(xué)院，北京 100081)

一、引言

財政是國家治理的基礎(chǔ)和支柱，現(xiàn)代預(yù)算是現(xiàn)代國家治理的“前提基礎(chǔ)”和“有效支柱”。[1]2018年9月，《中共中央 國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》印發(fā)，作為預(yù)算管理和政府治理的深刻變革，預(yù)算績效管理不僅僅是建立現(xiàn)代預(yù)算制度的重要戰(zhàn)略部署，也標(biāo)志著我國政府績效治理的方式從部級聯(lián)席會議框架向“預(yù)算績效管理”為“關(guān)鍵點和突破口”的轉(zhuǎn)型。作為政府績效管理的組成部分，預(yù)算績效管理本質(zhì)上反映各級政府、各部門、各單位工作績效，在推進(jìn)過程中，如何處理好“花錢”和“辦事”、財務(wù)和業(yè)務(wù)的關(guān)系以實現(xiàn)預(yù)算與績效管理一體化成為預(yù)算績效管理中的核心問題之一。實踐中，預(yù)算績效管理的推行過程也出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的現(xiàn)象，如部門責(zé)任邊界模糊，財務(wù)與業(yè)務(wù)“兩張皮”、上下層級銜接溝通不到位等，我們將此類問題概括為由于跨部門、跨行業(yè)、跨層級等跨域因素帶來的組織協(xié)同和過程協(xié)同問題。

跨域治理協(xié)同問題是一個長期以來備受關(guān)注的研究議題，國內(nèi)外學(xué)者從不同的理論視角給出了破解對策。國外學(xué)者提出了整體性治理[2]、多中心治理[3]、網(wǎng)絡(luò)治理[4]等理論；國內(nèi)學(xué)者也將這些理論應(yīng)用于中國的實踐場景，尋求跨域治理協(xié)同問題的破解之道，主張從分散走向集中，從部分走向整體，從破碎走向整合。[5]

我國2020年已實現(xiàn)“消除絕對貧困”的目標(biāo)，財政扶貧資金的投入及其績效對實現(xiàn)這一戰(zhàn)略目標(biāo)具有重大作用。財政扶貧資金是典型的戰(zhàn)略性跨域財政資金，這類資金是政府為實施重大戰(zhàn)略、重大政策、重大項目而設(shè)立的，具有跨部門、跨行業(yè)、跨層級等跨域特征的財政資金。國內(nèi)外理論和實踐經(jīng)驗表明，對這類資金實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵點是建立有效的跨域協(xié)同機(jī)制。目前國內(nèi)學(xué)界對扶貧資金績效管理的探討主要集中在評價指標(biāo)體系構(gòu)建及問題剖析，尚未深入剖析財政資金預(yù)算績效管理的跨域治理協(xié)同問題。

鑒于此，本文聚焦精準(zhǔn)扶貧這類戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理中的協(xié)同問題，借鑒協(xié)同治理理論和協(xié)作型預(yù)算管理理論，從學(xué)理上分析戰(zhàn)略性跨域財政資金的特征屬性，建構(gòu)分析框架，厘清這類資金實施預(yù)算績效管理的組織和過程協(xié)同機(jī)制，并選取A省2個貧困縣的案例展開深入分析，以期提煉出我國戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理的深描圖景，促進(jìn)預(yù)算績效管理協(xié)同效能的提升。

二、文獻(xiàn)綜述

近年來，我國財政資金預(yù)算績效管理成為熱點議題。目前關(guān)于財政扶貧資金預(yù)算績效管理的研究主要有兩類：一是考察扶貧績效及其影響因素，指出扶貧資金績效管理存在的問題并提出對策建議。[6][7]二是聚焦扶貧資金績效評價，基于不同的視角構(gòu)建績效評價指標(biāo)體系。[8][9][10]已有研究深化了我們對扶貧資金預(yù)算績效管理的認(rèn)識，但尚未清晰地闡明財政扶貧資金跨部門、跨行業(yè)、跨政府層級的特征及其預(yù)算績效管理運(yùn)行的協(xié)同機(jī)制問題。

(一)戰(zhàn)略性跨域財政資金績效管理

戰(zhàn)略性跨域財政資金管理已經(jīng)成為國際國內(nèi)關(guān)注的重要議題。英國從布萊爾倡導(dǎo)的“協(xié)同政府”開始關(guān)注跨域績效管理問題，1998年設(shè)立績效與創(chuàng)新小組，旨在推進(jìn)政府關(guān)注戰(zhàn)略的、跨領(lǐng)域問題的能力[11]，建立了“投資節(jié)約”預(yù)算(Invest to Save Budget)與現(xiàn)代化投資基金(Modern Investment Fund)，為跨部門合作提供財政資金支持。21世紀(jì)初，國外學(xué)者在分析英國地方政府跨域合作時指出，政治、財政等是影響跨域合作的重要因素。[12]近年來，英國推行跨部門繁榮基金(Cross-Government Prosperity Fund)，旨在促進(jìn)發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)增長，為國際貿(mào)易創(chuàng)造機(jī)會，作為跨域基金，繁榮基金的使用也出現(xiàn)了諸如結(jié)果衡量、透明度、治理等協(xié)同問題。[13]

國內(nèi)戰(zhàn)略性績效管理的理論研究經(jīng)歷了從企業(yè)管理[14]拓展至政府管理領(lǐng)域[15]的演變，有學(xué)者認(rèn)為，政府績效管理需要與政策過程、預(yù)算過程、業(yè)務(wù)過程、人力資源管理過程融為一體。[16]曹堂哲分析了戰(zhàn)略性跨域財政支出的由來，認(rèn)為戰(zhàn)略性跨域財政支出績效管理在政府層面是一個整體，但是在實施過程中分散在不同部門、不同行業(yè)、不同層級。[17]在具體實踐中，中共北京市委、北京市人民政府發(fā)布的《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的實施意見》首次提出了“探索建立跨部門、跨行業(yè)、跨層級戰(zhàn)略性資金績效評價機(jī)制”的目標(biāo)。

國內(nèi)外關(guān)于“跨域”的理解包含地理“域”、組織“域”、整合“域”的三種解釋視角[18]，整合“域”拓展了“域”的視野，比如丁煌和葉漢雄將“域”界定為區(qū)域、部門、領(lǐng)域三種維度[19]，劉祺將“域”界定為區(qū)域、領(lǐng)域、層級和部門(組織)等四種維度。[20]本研究針對扶貧資金的特點，將“域”界定為部門、行業(yè)、層級三個方面，跨域即跨部門、跨行業(yè)、跨層級。

(二)財政扶貧資金預(yù)算績效管理的協(xié)同問題

學(xué)者們對財政資金預(yù)算績效管理協(xié)同問題的相關(guān)研究集中在兩個方面：一是財政資金預(yù)算績效管理的組織模式和權(quán)責(zé)關(guān)系。有學(xué)者指出，地方政府績效評價包含管理權(quán)、組織權(quán)、評價權(quán)及其關(guān)系[21]，不同的主體分別行使評價權(quán)、組織權(quán)、實施權(quán)、評議權(quán)[22]，財政績效管理不同的組織模式具有不同特點。[23]二是財政資金績效評價與預(yù)算管理的問題剖析。有學(xué)者指出，財政專項資金績效評價面臨角色沖突、指標(biāo)體系龐雜、方法悖論、部門職能重疊、法律依據(jù)缺失等問題[24]，省級預(yù)算政策過程與預(yù)算過程分離[25]，預(yù)算編制不科學(xué)、預(yù)算執(zhí)行“軟約束”、預(yù)算過程“碎片化”等因素導(dǎo)致預(yù)算偏離[26]，財政績效第三方評價質(zhì)量需要理論審視與反思。[27]完善頂層設(shè)計、明確評價主體、加快健全評價內(nèi)容與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[28]是解決現(xiàn)實困頓的突破口。還有學(xué)者將整體性治理的理念引入了預(yù)算績效管理研究，他們認(rèn)為，我國的公共預(yù)算改革最為嚴(yán)重的問題是碎片化問題[29]，西方協(xié)作型預(yù)算具有借鑒意義[30]，需要協(xié)調(diào)與整合權(quán)力、功能、制度和信息。[31]上述研究在一定程度上揭示了財政預(yù)算資金評價與管理中的協(xié)同問題，但尚未建構(gòu)完整的理論框架、選取案例并對具有戰(zhàn)略性跨域特征的財政資金預(yù)算績效管理的問題展開專門探討和案例分析。

總體來說，一方面，隨著新時代預(yù)算績效管理從項目向政策、部門整體和政府層面的拓展，預(yù)算績效管理的協(xié)同問題日益凸顯；另一方面，關(guān)于戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理的理論研究對這類資金預(yù)算績效管理協(xié)同問題的回應(yīng)性不足，無法引導(dǎo)實踐的深入發(fā)展。這一理論與實踐的“缺口”亟需通過扎根案例與理論結(jié)合的方式澄清戰(zhàn)略性跨域財政資金具有哪些特征、組織和過程如何協(xié)同等問題。因此，本文基于中國實踐場景的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，將協(xié)同治理理念和協(xié)作型預(yù)算理論用于分析中國財政扶貧資金的績效管理，建構(gòu)了戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理分析框架，分析財政扶貧資金的戰(zhàn)略性跨域?qū)傩?，剖析對其開展預(yù)算績效管理的組織協(xié)同和過程協(xié)同機(jī)制。

三、戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理協(xié)同分析框架

戰(zhàn)略性跨域財政資金是指政府為實施重大戰(zhàn)略、重大政策、重大項目而設(shè)立的具有跨部門、跨行業(yè)、跨層級特征的財政資金。“財政資金”指政府預(yù)算支出，是實現(xiàn)戰(zhàn)略部署和施政目標(biāo)的基礎(chǔ)和支柱，需要按照《預(yù)算法》和相關(guān)政策的要求對其開展績效管理。“戰(zhàn)略性”強(qiáng)調(diào)該類資金旨在實現(xiàn)特定時期政府的重大戰(zhàn)略部署和施政目標(biāo)，“跨域”意味著這類財政資金具有跨部門、跨行業(yè)、跨層級的特征，這一類資金的管理屬于跨域事務(wù)管理的范疇。OECD把跨部門協(xié)同機(jī)制分為“結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制”(structural mechanisms)和“程序性協(xié)同機(jī)制”(procedural mechanisms)兩大類。[32]本文在分析戰(zhàn)略性跨域財政資金特征的基礎(chǔ)上參照這一分類，從組織(結(jié)構(gòu))協(xié)同和過程(程序)協(xié)同的角度提出戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理分析框架。

(一)戰(zhàn)略性跨域財政資金特征分析

戰(zhàn)略性和跨域性是這類資金的顯著特點，其中跨域性主要體現(xiàn)在三個方面。一是跨越部門邊界。戰(zhàn)略性跨域財政資金服務(wù)于重大戰(zhàn)略、重大政策、重大項目的戰(zhàn)略目標(biāo)，需要不同政府部門展開橫向合作?？绮块T協(xié)同要求政府各部門采用協(xié)作方式，有效利用稀缺資源，實現(xiàn)功能整合。[33]例如貧困縣統(tǒng)籌整合財政涉農(nóng)資金，將水利、農(nóng)業(yè)、林業(yè)等部門的財政資金整合用于脫貧攻堅，創(chuàng)新預(yù)算與財政分權(quán)[34]，將資金用于整體性的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略，突破了政府部門的邊界，組織協(xié)調(diào)實現(xiàn)了功能整合。二是跨越行業(yè)邊界。戰(zhàn)略性跨域財政資金涉及不同行業(yè)，需要不同領(lǐng)域統(tǒng)籌管理。例如《上海市清潔空氣行動計劃(2018—2022年)》指出，大氣污染防治工作以產(chǎn)業(yè)和交通領(lǐng)域為重點，統(tǒng)籌能源、建設(shè)、生活和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。不同行業(yè)的差異性給預(yù)算績效管理增加了難度，需要相關(guān)主體進(jìn)行統(tǒng)籌。三是跨越層級邊界。戰(zhàn)略性跨域財政資金縱向上具有跨越層級邊界的特征，很大一部分屬于專項轉(zhuǎn)移支付資金，通過縱向科層鏈條層層傳導(dǎo)，資金管理與業(yè)務(wù)管理、預(yù)算安排與監(jiān)督體現(xiàn)了不同政府層級之間的組織協(xié)調(diào)。比如《北京市高精尖產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金管理暫行辦法》規(guī)定，基層政府部門監(jiān)督管理項目實施情況、資金使用情況，并配合上級政府部門檢查驗收工作。上級政府部門進(jìn)行跟蹤和績效評價，監(jiān)督檢查高精尖產(chǎn)業(yè)財政資金使用。上述三個特征決定了戰(zhàn)略性跨域財政資金管理本質(zhì)上屬于跨域事務(wù)管理的范疇，對其開展績效管理必然要在組織和過程等方面體現(xiàn)跨域特征。

(二)戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理的組織協(xié)同

戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理的組織協(xié)同指的是多元組織機(jī)構(gòu)圍繞戰(zhàn)略性跨域財政資金開展協(xié)作型預(yù)算績效管理活動，按照職責(zé)分工履行各自的職責(zé)，實現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)整合、組織功能互補(bǔ)、組織目標(biāo)統(tǒng)一。組織協(xié)同可以分為縱向協(xié)同和橫向協(xié)同。

縱向協(xié)同是指在預(yù)算績效管理過程中，中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府分別在整體、區(qū)域和項目層面形成上下一致的體系，通過目標(biāo)設(shè)定與目標(biāo)審核、績效監(jiān)控與報告、績效自評與評價等機(jī)制確保上級的整體績效目標(biāo)分解為各省區(qū)域目標(biāo)，各省區(qū)域目標(biāo)分解為項目目標(biāo)，形成自上而下層級分解和自下而上逐級匯總的一致。橫向協(xié)同是指財政部門、主管部門、項目單位、人大、審計和社會公眾等行動者在職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，以職能劃分、會議審議、協(xié)議簽訂、網(wǎng)絡(luò)溝通等形式實現(xiàn)協(xié)調(diào)一致，以實現(xiàn)共同的戰(zhàn)略目標(biāo)。財政部門、主管部門、項目單位分別作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)主體、管理執(zhí)行主體、項目實施主體，協(xié)同推進(jìn)政府層面戰(zhàn)略性目標(biāo)的實現(xiàn)。審計部門對預(yù)算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督，提出審計結(jié)果報告。人大在審查和批準(zhǔn)預(yù)算草案、預(yù)算調(diào)整方案等工作中審查預(yù)算績效并提出改進(jìn)建議。第三方機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展績效評價、項目驗收或考評等，為績效管理提供專業(yè)和技術(shù)支撐。

縱向協(xié)同和橫向協(xié)同構(gòu)成了一個復(fù)雜的網(wǎng)絡(luò)，在靜態(tài)的職能劃分的制度框架下，協(xié)同效能的提升依靠協(xié)同機(jī)制的優(yōu)化和協(xié)同手段的完善。比如財政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，擬定預(yù)算績效管理制度和資金管理辦法，組織實施預(yù)算編制及執(zhí)行，會同主管部門組織資金申報、審核和分配工作，建立健全共性績效指標(biāo)框架，建立績效跟蹤機(jī)制、績效評價機(jī)制，組織開展績效管理和監(jiān)督檢查等工作，對預(yù)算執(zhí)行和績效目標(biāo)實現(xiàn)情況進(jìn)行監(jiān)控通報，組織對重點支出進(jìn)行績效評價和再評價；主管部門協(xié)同財政部門制定資金管理辦法，負(fù)責(zé)部門預(yù)算編制和執(zhí)行，構(gòu)建分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的核心績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，指導(dǎo)和監(jiān)管資金執(zhí)行情況，實行申報通知發(fā)布、項目申報、審核、資金撥付、資金退出的全周期管理。[35]財政部門和主管部門通過定期的溝通會商、重大問題的聯(lián)席審議、建立第三方廣泛參與的知識網(wǎng)絡(luò)等機(jī)制能有效地實現(xiàn)“花錢”和“辦事”的協(xié)同，共同促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。

(三)戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理的過程協(xié)同

戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理將績效理念與方法融入預(yù)算編制、執(zhí)行、決算、監(jiān)督、信息公開等預(yù)算管理的全過程。實現(xiàn)戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算和績效管理一體化，一方面，需要在預(yù)算管理的各個階段“嵌入”績效管理的手段工具，在預(yù)算編制環(huán)節(jié)開展事前績效評估和績效目標(biāo)管理；在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)開展績效運(yùn)行監(jiān)控；在決算階段開展績效自評和評價；并在開展預(yù)算監(jiān)督的同時做好績效反饋和結(jié)果運(yùn)用，從而實現(xiàn)預(yù)算和績效的互動循環(huán)，讓績效信息成為預(yù)算決策的基礎(chǔ)，形成“循證決策”的協(xié)同機(jī)制。另一方面，需要在縱橫兩個維度上通過預(yù)算和績效管理的協(xié)同，實現(xiàn)整體目標(biāo)、區(qū)域目標(biāo)和項目目標(biāo)，并最終完成戰(zhàn)略目標(biāo)(如圖1所示)。

圖1 戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理的過程協(xié)同

1.事前績效評估和績效目標(biāo)管理。事前績效評估指財政部門、預(yù)算部門和單位根據(jù)黨委政府決策部署、部門職責(zé)和事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等內(nèi)容，在重大政策出臺和項目立項前，結(jié)合預(yù)算評審、政策和項目審批等工作，運(yùn)用科學(xué)、合理的論證方法，對新增預(yù)算需求的必要性、績效目標(biāo)合理性、投入經(jīng)濟(jì)性、實施方案可行性、籌資合規(guī)性等方面進(jìn)行的論證、研判和審查活動。事前績效評估的結(jié)果分為予以支持、部分支持和不予支持等類型，直接與項目立項、入庫和預(yù)算安排掛鉤。事前績效信息決定了預(yù)算編制的結(jié)構(gòu)和規(guī)模，是決策型績效預(yù)算的一種實現(xiàn)形式，也是預(yù)算管理的第一道績效“關(guān)口”。

績效目標(biāo)管理是全面實施預(yù)算績效管理的重要基礎(chǔ)，包括績效目標(biāo)設(shè)定、審核、批復(fù)等內(nèi)容。戰(zhàn)略性跨域財政資金績效目標(biāo)管理具有整體性、復(fù)雜性、綜合性等特征，需要各部門、各行業(yè)、各層級的協(xié)同。例如，廣東省實施的專項資金目錄清單管理按照“戰(zhàn)略領(lǐng)域”“財政事權(quán)”“政策任務(wù)”三層結(jié)構(gòu)編制[36]這一結(jié)構(gòu)為績效目標(biāo)的層級分解和逐級匯總提供了基本框架?？冃繕?biāo)設(shè)定后，財政部門和主管部門審核績效目標(biāo)的完整性、相關(guān)性、適當(dāng)性和可行性，以此作為預(yù)算編制和資金分配的重要依據(jù)。

2.績效運(yùn)行監(jiān)控。戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效監(jiān)控需要跨部門、跨層級運(yùn)作，各級政府和各部門、各單位對照前一環(huán)節(jié)設(shè)定的績效目標(biāo)來監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度與績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。有學(xué)者指出，當(dāng)代協(xié)同問題通常需要處理多個利益相關(guān)者之間的互動，包括不同程度相互依賴的以及不同的、有時多變的目標(biāo)尋求行為，信息的不斷更新和處理是這些相互作用的關(guān)鍵因素。[37]比如在財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)中實現(xiàn)了預(yù)算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控和績效目標(biāo)監(jiān)控的有機(jī)統(tǒng)一。財政部門(包括各地監(jiān)管局)監(jiān)控扶貧資金預(yù)算分配、下達(dá)、資金支付、扶貧項目資金績效目標(biāo)執(zhí)行等總體情況；預(yù)算部門組織開展績效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控工作，管理監(jiān)控平臺有關(guān)績效信息；國庫部門統(tǒng)一管理監(jiān)控平臺數(shù)據(jù)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)分析利用；各地監(jiān)管局負(fù)責(zé)扶貧項目資金績效目標(biāo)監(jiān)控、績效自評結(jié)果抽査和復(fù)核。財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)彌合跨部門、跨行業(yè)、跨層級信息系統(tǒng)的壁壘，信息開放與技術(shù)共享再造了扶貧資金績效監(jiān)控流程。

3.績效評價。預(yù)算支出績效評價是預(yù)算績效管理的核心?？冃гu價過程要求突破組織邊界，整合各部門的預(yù)算、信息和資源，形成上下一致的組織體系和指標(biāo)體系。組織體系方面，預(yù)算執(zhí)行結(jié)束后，各級政府和各部門各單位結(jié)合績效目標(biāo)對戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算執(zhí)行情況及政策、項目、部門績效開展績效自評；資金主管部門開展績效評價，將評價結(jié)果報送財政部門；財政部門組織開展重點項目支出績效評價和再評價，績效自評和評價必要時引入行業(yè)中介機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)等第三方機(jī)構(gòu)參與。指標(biāo)體系方面，通過完善績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)體系，建立績效指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫，形成上下一致的具有科學(xué)性、可操作性、導(dǎo)向型的指標(biāo)體系，促進(jìn)績效評價的協(xié)同。

4.績效反饋與結(jié)果應(yīng)用。績效反饋與預(yù)算監(jiān)督同步貫穿在預(yù)算績效管理各環(huán)節(jié)中，包括結(jié)果運(yùn)用、信息公開、問責(zé)、監(jiān)督和工作考核等方面的內(nèi)容。結(jié)果應(yīng)用是指將績效評估、監(jiān)控和評價的結(jié)果等績效信息運(yùn)用于政策調(diào)整、管理優(yōu)化、預(yù)算安排、人員激勵、問責(zé)監(jiān)督等方面。通過績效反饋與結(jié)果應(yīng)用建立良性的循證決策機(jī)制，強(qiáng)化預(yù)算與績效之間的協(xié)同。

四、A省財政扶貧資金預(yù)算績效管理的協(xié)同分析

(一)案例背景

A省地處中部地區(qū)，2015年有31個貧困縣，其中國家級貧困縣20個、省級貧困縣11個。近年來，A省持續(xù)推進(jìn)預(yù)算績效管理，搭建指標(biāo)庫“立標(biāo)準(zhǔn)”，逐步健全全過程預(yù)算績效管理完整閉環(huán)。本文選取A省2個貧困縣財政扶貧資金管理的案例，分析戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理的協(xié)同問題。案例分析材料來自于作者于2019—2020年期間的多次訪談、實地調(diào)查以及政府部門的相關(guān)文件與資料。主要采用了焦點小組訪談、深度訪談等數(shù)據(jù)收集方法，訪談對象主要包括省財政廳預(yù)算績效處負(fù)責(zé)人、省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位(財政廳)負(fù)責(zé)人、縣扶貧開發(fā)辦公室主任、縣扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位(財政局)負(fù)責(zé)人，共計12人。為全面收集數(shù)據(jù)資料，我們對省財政廳預(yù)算績效處負(fù)責(zé)人、省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位(財政廳)負(fù)責(zé)人等進(jìn)行了深度訪談。

A省的財政扶貧資金績效管理具有明顯的戰(zhàn)略性和跨域性。戰(zhàn)略性方面，A省制定了2020年“確?，F(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部扶貧，確保貧困縣全部摘帽”的戰(zhàn)略目標(biāo)，財政扶貧資金旨在實現(xiàn)這一政府層面的戰(zhàn)略目標(biāo)?？缬蛐苑矫?，A省財政扶貧資金預(yù)算績效管理在政府層面呈現(xiàn)出橫向部門、縱向?qū)蛹壗诲e的矩陣結(jié)構(gòu)，財政扶貧資金具體運(yùn)用于健康、教育、生態(tài)、金融等不同的扶貧行業(yè)，具有跨部門、跨行業(yè)、跨層級特征。A省的財政扶貧資金預(yù)算績效管理實踐中，在預(yù)算績效目標(biāo)管理層面，扶貧辦有統(tǒng)一的績效目標(biāo)填報體系；在預(yù)算績效運(yùn)行監(jiān)控層面，專業(yè)的信息化技術(shù)提供技術(shù)保障，財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)控平臺實現(xiàn)信息系統(tǒng)整合；在績效評價和結(jié)果運(yùn)用層面，自評和重點評價全覆蓋，績效評價結(jié)果公布于信息化平臺。由財政扶貧資金的特征和管理實踐可以判斷出，財政扶貧資金屬于典型的戰(zhàn)略性跨域財政資金。

(二)組織協(xié)同分析

A省根據(jù)《財政扶貧資金管理辦法》(財農(nóng)〔2011〕412號)、《關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》(財預(yù)〔2011〕416號)、《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》(財預(yù)〔2018〕167號)等政策文件，形成了財政扶貧資金預(yù)算績效管理的政策體系和制度規(guī)范。扶貧項目資金績效管理工作由各級財政部門、扶貧辦、發(fā)改委統(tǒng)籌負(fù)責(zé)。上述主體在財政扶貧資金預(yù)算績效管理中具有各自的職責(zé)，要實現(xiàn)職責(zé)相互銜接和順暢，需要縱向和橫向主體之間對績效管理有共同的認(rèn)知，并且熟悉績效管理的工作流程。由于理念認(rèn)知、權(quán)責(zé)關(guān)系、制度設(shè)計等因素的影響，實踐中仍然存在組織協(xié)同的問題。

其一，相關(guān)部門對預(yù)算績效管理的認(rèn)知和培訓(xùn)不夠，對財政扶貧資金屬性與績效管理存在困惑。財政扶貧資金屬于專項資金，其中專項轉(zhuǎn)移支付資金按照中央專項轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法和績效目標(biāo)管理辦法進(jìn)行管理。各部門對這項資金缺少整體認(rèn)知，重資金輕績效的情況依然存在，甚至認(rèn)為績效管理是走走形式。A省財政廳預(yù)算績效處負(fù)責(zé)人曾表示：

“我們目前對績效如何融入預(yù)算、為預(yù)算服務(wù)依然存在困惑?？冃Ч芾碛杏茫A(yù)算部門、財政業(yè)務(wù)處室、部門業(yè)務(wù)處室才會認(rèn)真去落實，反之，做與不做一樣，則可能導(dǎo)致消極怠工現(xiàn)象?！?訪談記錄，A省財政廳預(yù)算績效處負(fù)責(zé)人，2019—12—25)①

其二，制度文件需要權(quán)責(zé)清單才能落實，已有的政策文件未明確具體的權(quán)責(zé)清單，財政部門和業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)困難，部門主體責(zé)任落實不到位。本該承擔(dān)績效管理主體責(zé)任的預(yù)算部門認(rèn)為績效管理是財政部門的事，部門只管花錢。而財政部門負(fù)責(zé)對資金使用規(guī)范性的管理，不主管業(yè)務(wù)工作，雙方信息不對稱，存在協(xié)同困難。

“預(yù)算配置和管理處室(科)與具體資金使用的業(yè)務(wù)處室(科)對績效的認(rèn)識不統(tǒng)一，最應(yīng)該承擔(dān)直接績效管理的業(yè)務(wù)處室、也是最清楚資金應(yīng)該怎么使用才能發(fā)揮最大效益的處室不愿管績效，而預(yù)算配置負(fù)責(zé)統(tǒng)籌績效管理的處室管理只能是規(guī)范流程，規(guī)范制度，對資金具體績效無法管理。”(訪談記錄，A省扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位(財政廳)負(fù)責(zé)人，2020—09—27)

其三，當(dāng)前預(yù)算績效管理制度措施尚不健全，制度設(shè)計缺乏前瞻性，分散的組織與人員體系導(dǎo)致協(xié)同失靈。省里有績效評價的要求，但是前端績效目標(biāo)管理鏈條很長，分散填報的績效目標(biāo)和評價有時整合起來比較困難。A省財政廳預(yù)算績效處負(fù)責(zé)人曾表示：

“當(dāng)前績效管理制度設(shè)計落后于工作實際，事前績效評估、績效結(jié)果應(yīng)用等制度規(guī)范尚未出臺，工作中仍然存在困惑?！?訪談記錄，A省財政廳預(yù)算績效處負(fù)責(zé)人，2019—12—25)

在實踐中，財政扶貧資金預(yù)算績效管理折射出部門之間、部門內(nèi)部的協(xié)同問題，組織間、組織內(nèi)政策整合[38]等困難。一是財政部門與預(yù)算部門協(xié)同存在阻力。財政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，預(yù)算單位執(zhí)行各環(huán)節(jié)的具體工作，存在牽頭部門和主管部門責(zé)任邊界不清晰的問題。預(yù)算部門認(rèn)為“涉及資金問題”都由財政部門負(fù)責(zé)，只管花錢、不管績效的現(xiàn)象仍然存在，主體責(zé)任落實不到位。二是財政部門內(nèi)部績效管理處室與業(yè)務(wù)處室協(xié)同存在阻力。績效管理處室是預(yù)算績效管理的牽頭單位，業(yè)務(wù)處室作為具體執(zhí)行單位，負(fù)責(zé)預(yù)算績效管理各項具體工作。但業(yè)務(wù)處室認(rèn)為，實施預(yù)算績效管理預(yù)算仍然按照老辦法安排，績效管理的實際作用不大，預(yù)算與績效“兩張皮”。三是預(yù)算部門財務(wù)處室和業(yè)務(wù)處室協(xié)同存在阻力。財務(wù)處室熟練績效管理技術(shù)，業(yè)務(wù)處室具備績效管理實力，預(yù)算部門做好預(yù)算績效管理需要財務(wù)技術(shù)與業(yè)務(wù)實力的完美融合。然而實踐中存在財務(wù)部門不懂業(yè)務(wù)、業(yè)務(wù)部門不懂財務(wù)的問題，財務(wù)與業(yè)務(wù)“兩張皮”(如圖2所示)。

圖2 預(yù)算績效管理的組織協(xié)同問題

(三)過程協(xié)同分析

從協(xié)同過程來看，A省財政扶貧資金預(yù)算績效管理仍然面臨著問題與挑戰(zhàn)，存在不同層級、不同部門目標(biāo)銜接與工作協(xié)調(diào)的問題。

1.預(yù)算編制。2016年起，A省財政廳率先編制績效清單，以績效目標(biāo)為統(tǒng)領(lǐng)，通過預(yù)算編制統(tǒng)籌整合涉農(nóng)財政資金，整合各部門、各行業(yè)、各層級扶貧資金以聚焦績效目標(biāo)。2018年，A省出臺《省級部門預(yù)算績效目標(biāo)管理暫行辦法》，規(guī)定了績效目標(biāo)管理的責(zé)任主體、管理對象及主要內(nèi)容，并印發(fā)績效目標(biāo)模板。實踐中，財政扶貧資金績效目標(biāo)管理仍然存在兩大問題。

一是上下級銜接與溝通不足，未根據(jù)扶貧成效及時動態(tài)地調(diào)整財政扶貧資金的分配，存在扶貧資金使用范圍、績效標(biāo)準(zhǔn)模糊的問題。省級政府對貧困縣貧困治理具有目標(biāo)設(shè)定權(quán)和檢查驗收權(quán)[39]，省審計廳作為外部監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)?！傲闼榛钡念A(yù)算制度導(dǎo)致作為“核心預(yù)算機(jī)構(gòu)”的財政部門在實踐中處于被動地位[40]，受到準(zhǔn)預(yù)算機(jī)構(gòu)和擁有更大權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)的制約，預(yù)算權(quán)力碎片化。如S縣財政局局長曾表示：

“財政扶貧資金下發(fā)后，我們請示審計廳能否用于非貧困村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，他們的答復(fù)是只有把非貧困村調(diào)整為貧困村才可以用，也就是說變相地不能使用。我們問劉主任，現(xiàn)在貧困村資金過多，專項資金應(yīng)該如何使用，他說要綜合地使用。上級要求沒有摘帽的縣不得將扶貧資金用于人居環(huán)境整治，但是現(xiàn)在可以了?！?訪談記錄：S縣財政局局長，2019—07—25)

二是剛性時間約束下橫向部門之間扶貧績效目標(biāo)與資金投入的匹配問題。A省開展績效目標(biāo)試編工作，由于財政扶貧資金管理涉及跨部門合作，存在權(quán)力交叉和責(zé)任模糊的問題，單個部門缺乏推動跨部門合作的能力和動力，難以實現(xiàn)資源預(yù)算整合。財政涉農(nóng)資金整合到縣，縣級不同部門致力于實現(xiàn)部門績效目標(biāo)，多渠道、多部門資金整合過程中，部門之間的橫向競爭加大了整合的難度，使得財政扶貧資金難以實現(xiàn)戰(zhàn)略價值最大化。W縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長說：

“有時間壓力的情況下完成扶貧任務(wù)，財政扶貧資金肯定不夠。中央要求統(tǒng)籌整合涉農(nóng)資金，專項資金到部門可以把資金整合用于脫貧攻堅。但每個扶貧主管部門都有扶貧標(biāo)準(zhǔn)和績效目標(biāo)，實踐中涉及不同部門的協(xié)調(diào)，基層難操作，資金不好拿?！?訪談記錄：W縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長，2019—07—26)

2.預(yù)算執(zhí)行。省級政府制定扶貧項目資金績效管理辦法，明確財政部門、項目主管部門、資金使用單位等相關(guān)主體的職責(zé)。預(yù)算執(zhí)行階段，省財政廳監(jiān)控各單位的資金撥付進(jìn)度、項目實施進(jìn)度等信息，推進(jìn)扶貧資金及時有效支出。A省財政廳建立提醒提示制度，確保扶貧資金依規(guī)提前下達(dá)，確保扶貧項目與資金匹配，明確市縣編制三年滾動項目庫，及時為扶貧項目安排資金。為全方位嚴(yán)格執(zhí)行扶貧資金監(jiān)管，A省財政廳建立工作推進(jìn)體系，明確各級財政部門職責(zé)，并建立績效運(yùn)行監(jiān)控平臺。然而，預(yù)算執(zhí)行過程中績效監(jiān)控碎片化，資金協(xié)同管理阻力依舊存在。A省7個財政扶貧資金由4個部門管理，難以整體把握省級財政扶貧資金的規(guī)模與結(jié)構(gòu)，信息整合存在困難，面臨績效監(jiān)控和資金管理“碎片化”的困境。

扶貧項目績效目標(biāo)審核批復(fù)后，財政資金支出與項目實施管理是績效運(yùn)行監(jiān)控中的難點。財政部門監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行，項目主管部門牽頭負(fù)責(zé)扶貧項目實施?？绮块T、跨行業(yè)、跨層級資金統(tǒng)籌項目面臨多部門管理的局面，綜合部門與業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)難度大。S縣財政局局長曾表示：

“資金支出是由項目實施進(jìn)度決定的，項目進(jìn)展快慢、好不好是項目主管部門牽頭的，作為財政部門，有提示、監(jiān)督、指導(dǎo)的責(zé)任，但執(zhí)行在項目主管部門，所以財政部門難以把控資金支出進(jìn)度?！?訪談記錄，S縣財政局局長，2019—07—25)

此外，由于政府間事權(quán)與財政支出責(zé)任劃分不清晰，各級政府扶貧績效壓力層層加碼，縣級職能部門處于縣政府與上級職能部門之間的夾心層，縣域財政涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合遭遇多方阻力。W縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長直言：

“涉農(nóng)資金實質(zhì)性整合困難有兩點原因：一是動了其他部門的奶酪。其他部門資金整合用于脫貧攻堅，即使縣委書記、縣長特令，審計部門不滿意，縣級部門無法向省審計部門交差；二是動了分管扶貧縣長的奶酪。資金原本是甲縣長分管，由于資金整合甲縣長分管的移交乙縣長分管?！?訪談記錄：W縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長，2019—07—26)

3.績效自評和評價。《A省財政扶貧資金績效評價辦法》規(guī)定，財政扶貧資金績效評價的主要內(nèi)容包括資金投入、資金撥付、資金支出、資金監(jiān)管、資金使用成效等方面的情況，省財政廳和省扶貧辦共同負(fù)責(zé)財政扶貧資金績效評價工作，依據(jù)評價內(nèi)容設(shè)定績效評價指標(biāo)，必要時邀請有關(guān)部門或?qū)＜夜餐瑓⑴c。然而，A省績效評價管理中在項目、區(qū)域績效匯總過程中尚未形成高效的機(jī)制。W縣財政局工作人員表示：

“各縣開展績效自評后匯總為市一級的績效自評，匯總過程中，各項指標(biāo)如何加總?cè)狈y(tǒng)一的口徑和標(biāo)準(zhǔn)，增加了工作的難度。各縣在本縣自評的時候需要匯總各項目績效，開始的時候，項目績效之間也存在加總整合的口徑等問題?！?訪談記錄：W縣財政局工作人員，2020—09—27)

4.監(jiān)督、反饋與結(jié)果運(yùn)用。近年來，A省致力于構(gòu)建多方協(xié)同的監(jiān)督格局，建立跨部門協(xié)作機(jī)制，明確扶貧資金與項目不同層級、不同部門的責(zé)任主體，并接受社會監(jiān)督?！禔省財政扶貧資金績效評價辦法》規(guī)定了財政扶貧資金績效評價的工作方案，但相關(guān)部門未做到將績效管理融入項目的事前評估、實施與監(jiān)管，上級主管部門監(jiān)督不力，部分扶貧項目資金績效不佳。S縣財政局局長說：

“扶貧項目績效到中期就會提，但項目主管部門在選項目過程中時間不充分、論證不科學(xué)，市級考察不到位，項目沒有選好，導(dǎo)致扶貧項目績效不是很明顯，扶貧資金使用效率低下?！?訪談記錄，S縣財政局局長，2019—07—25)

績效評價過于注重終期考核數(shù)字結(jié)果而忽略了過程監(jiān)督管理，導(dǎo)致績效評級與結(jié)果運(yùn)用的失范。在高位推動的政治環(huán)境下，由于監(jiān)督激勵制度的不合理，基層政府面對有“壓力”的目標(biāo)約束與低度過程約束[41]，產(chǎn)生了變通應(yīng)付中期檢查的非正式組織行為。S縣財政局工作人員曾坦言：

“檢查扶貧資金使用的時候報真數(shù)的被約談，報假數(shù)的反而受表揚(yáng)，過程中是更多的應(yīng)付，但是到年終的還是填真實的，因為要存檔。”(訪談記錄，S縣財政局工作人員，2019—07—25)

當(dāng)前預(yù)算績效管理制度尚不健全，由于前端的績效目標(biāo)管理不規(guī)范，績效評價與績效目標(biāo)難以銜接，績效評價過程失范，績效評價結(jié)果運(yùn)用環(huán)節(jié)薄弱。A省財政廳預(yù)算績效處負(fù)責(zé)人曾表示：

“績效目標(biāo)編制質(zhì)量不高，導(dǎo)致績效評價無法對標(biāo)，致使績效評價質(zhì)量不高，自評流于形式，部門評價和財政評價規(guī)范不足，評價結(jié)果應(yīng)用剛性不足。”(訪談記錄，A省財政廳預(yù)算績效處負(fù)責(zé)人，2020—09—27)

五、結(jié)論與討論

A省的案例對戰(zhàn)略性跨域財政資金績效管理的實踐啟發(fā)意義在于，預(yù)算績效管理中的組織協(xié)同和過程協(xié)同是有效實施預(yù)算績效管理的關(guān)鍵。A省經(jīng)驗表明，就組織協(xié)同而言，以正式文件和制度確立的組織職責(zé)，需要通過權(quán)責(zé)清單、協(xié)商會議、知識共享、專家參與等形式確保協(xié)同成效；就過程協(xié)同而言，建立層級聯(lián)動與信息共享機(jī)制，實現(xiàn)流程化、制度化、信息化，建立跨層次、跨部門、跨行業(yè)的預(yù)算績效管理行動網(wǎng)絡(luò)是確保協(xié)同的關(guān)鍵。我們希冀通過該案例研究更好地把握地方政府全面實施預(yù)算績效管理的協(xié)同機(jī)制，剖析跨域治理的協(xié)同問題，在未來可以拓展到其他領(lǐng)域的跨域治理研究中。

需要補(bǔ)充說明的是，本文承認(rèn)預(yù)算績效管理對于促進(jìn)跨部門合作的作用，我們聚焦的是地方政府的組織和過程協(xié)同問題，分析其協(xié)同機(jī)制對于彌補(bǔ)戰(zhàn)略性跨域財政資金預(yù)算績效管理研究的缺漏具有重要的意義。此外，本文側(cè)重于省級財政扶貧資金預(yù)算績效管理協(xié)同過程的分析，通過案例也呈現(xiàn)了縣級政府面對的困難和困惑，但限于訪談資料，疏于對縣級預(yù)算績效管理的深入剖析，而縣級政府的實踐困惑十分突出，縣級資金統(tǒng)籌整合的預(yù)算績效管理是值得未來進(jìn)一步探討的主題。

注釋：

① 訪談記錄編碼規(guī)則：訪談對象，訪談日期，如“訪談記錄：W縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長，2019—07—26”含義為：2019 年 7 月 26 日對 W 縣農(nóng)業(yè)農(nóng)村局局長的訪談。