紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度的演進(jìn)歷程、功能作用與改革建議

王 冠，任建明

(1.中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院，北京 100000；2.北京航空航天大學(xué)，北京 10000)

紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度源自于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的建立，在黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的進(jìn)程中不斷探索和發(fā)展，具有鮮明的中國(guó)政治特色，是黨和國(guó)家人民信訪工作的重要組成部分，是紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)的第一道程序，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶、了解民意的重要渠道、發(fā)現(xiàn)腐敗線索的重要渠道，也是展現(xiàn)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)形象的“窗口”。[1]142本研究以制度主義的視角審視紀(jì)檢監(jiān)察信訪制度的演進(jìn)歷程，梳理發(fā)展路徑，并將其納入黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)發(fā)展和紀(jì)檢監(jiān)察體制變遷的大框架中分析其演進(jìn)邏輯；以結(jié)構(gòu)主義和系統(tǒng)論的視角探究信訪舉報(bào)在紀(jì)檢監(jiān)察工作中的功用。

一、中國(guó)政治體制中的“信訪”與“紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)”

“信訪”是來(lái)信、來(lái)訪的簡(jiǎn)稱，是一種具有悠久歷史淵源的社會(huì)活動(dòng)；現(xiàn)行的信訪制度源自于新中國(guó)成立后建立的處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪制度。然而，在政治過(guò)程中的“信訪”是一個(gè)難以準(zhǔn)確界定的詞匯，一方面因?yàn)椤靶旁L”的含義比較寬泛；另一方面因?yàn)樵诓煌I(lǐng)域的“信訪”實(shí)踐有不盡相同的意涵。當(dāng)代中國(guó)政治過(guò)程中的“信訪”最初是在處理人民來(lái)信來(lái)訪工作實(shí)踐中逐漸形成的一個(gè)內(nèi)部使用的工作術(shù)語(yǔ)。[2]51971年，《紅旗》雜志刊發(fā)的《必須重視人民來(lái)信來(lái)訪》一文中首次公開使用“信訪”和“信訪工作”的說(shuō)法[3]，此后便成為一個(gè)具有特定意涵，并為機(jī)關(guān)和社會(huì)所通用的專用詞匯。

“信訪”的定義需要基于本土政治現(xiàn)實(shí)來(lái)建構(gòu)。新中國(guó)的信訪是在依靠群眾，發(fā)展民主的政治實(shí)踐中逐步形成的一套秩序。根據(jù)《信訪條例》(2005)規(guī)定，信訪“是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)?！?在信訪實(shí)踐中，信訪人進(jìn)行信訪活動(dòng)的對(duì)象比《信訪條例》所規(guī)定的更廣，幾乎涉及各級(jí)黨組織和政府以及政治附隨機(jī)構(gòu)等。

“紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)”是“信訪”的重要分支，具有鮮明的紀(jì)檢監(jiān)察工作特點(diǎn)。與一般意義的“信訪”相比，紀(jì)檢監(jiān)察范疇中的信訪內(nèi)容以舉報(bào)為主。1954年1月，《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》是第一部紀(jì)檢信訪規(guī)范性文件。其中對(duì)于“檢舉”、“控告”、“申訴”的范圍有明確規(guī)定——黨員或群眾對(duì)黨的組織或黨員違犯黨章和黨的政策、決議及國(guó)家法律、法令行為的檢舉控告；黨的組織或黨員對(duì)黨內(nèi)處分不服之申訴。1988年，《關(guān)于黨和國(guó)家機(jī)關(guān)必須保持廉潔的通知》中首次提出了設(shè)立“舉報(bào)中心”的要求。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)使用的“舉報(bào)”一詞①，其實(shí)質(zhì)就是指來(lái)信來(lái)訪中的檢舉和控告。[4]17

二、紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度的演進(jìn)歷程與發(fā)展路徑

紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度源起于紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)的建立，自新中國(guó)成立至今可以大致劃分為五個(gè)時(shí)期②：新中國(guó)成立后至改革開放前(1949.10—1978.12)；改革開放初期(1978.12—1989.6)；十三屆四中全會(huì)至十五大時(shí)期(1989.6—2002.11)；十六大至十七大時(shí)期(2002.11—2012.11)；十八大至十九大時(shí)期(2012.11至今)。紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度的發(fā)展路徑主要有兩條，一是紀(jì)檢信訪舉報(bào)，這是黨的紀(jì)律檢查工作的組成部分；二是監(jiān)察信訪舉報(bào)，與(行政)監(jiān)察工作聯(lián)系緊密。1993年1月，紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)合署辦公，兩條路徑合而為一。

(一)新中國(guó)成立后至改革開放前(1949.10—1978.12)

1949年11月，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)成立之初就設(shè)立了信訪工作機(jī)構(gòu)③，并對(duì)信訪工作作出了規(guī)定。1954年1月印發(fā)的《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)關(guān)于處理控告、申訴案件的若干規(guī)定》是第一部紀(jì)檢信訪工作的規(guī)范性文件。1955年3月，黨的中央監(jiān)察委員會(huì)成立，代替了中央紀(jì)律檢查委員會(huì)。1956年11月印發(fā)的《中共中央監(jiān)察委員會(huì)關(guān)于處理控告、申訴案件的規(guī)定》是第一部監(jiān)察信訪工作的規(guī)范性文件。1969年4月，黨的九大撤銷了中央監(jiān)察委員會(huì)。文革期間，處理黨內(nèi)控告、申訴的工作轉(zhuǎn)移到組織部門。

1949年10月，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)成立。1951年6月印發(fā)了《中央人民政府政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見人民工作的決定》；1951年9月印發(fā)了《各級(jí)人民政府人民監(jiān)察委員會(huì)設(shè)置監(jiān)察通訊員試行通則》。1952年，隨著“三反”“五反”運(yùn)動(dòng)的開展，各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)相繼成立了人民檢舉接待室。1954年9月，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)改為“國(guó)務(wù)院監(jiān)察部”，人民檢舉接待室改為“公民控訴處理局”。這一體制一直持續(xù)到1959年4月監(jiān)察部被撤銷。

(二)改革開放初期(1978.12—1989.6)

改革開放初期，紀(jì)檢信訪工作和監(jiān)察信訪舉報(bào)工作分別在不同的發(fā)展路徑上向前探索。1978年12月，中央紀(jì)律檢查委員會(huì)恢復(fù)成立之初就設(shè)立了來(lái)信來(lái)訪室。信訪工作為處理文革時(shí)期問(wèn)題以及查處違紀(jì)案件和打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動(dòng)等提供了大量案件線索和決策信息。1980年后，申訴逐漸減少；《黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》公布后，涉及黨風(fēng)黨紀(jì)問(wèn)題的檢舉控告問(wèn)題的信訪逐漸增多。為此，1981年印發(fā)了《關(guān)于處理控告申訴案件的試行規(guī)定》。1983年9月，中央紀(jì)委召開了首次全國(guó)紀(jì)檢信訪工作會(huì)議，進(jìn)一步明確了信訪工作的性質(zhì)、地位、任務(wù)、作用和指導(dǎo)思想。

1987年7月，監(jiān)察部正式掛牌辦公；9月，信訪司開始工作④；12月印發(fā)了《監(jiān)察部信訪工作暫行辦法》，使工作有章可循。為落實(shí)“要建立并逐步健全人民檢舉制度，在各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)設(shè)立舉報(bào)中心” 的要求，1988年7月，監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于縣以上各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)設(shè)立舉報(bào)中心的通知》，推動(dòng)全國(guó)各級(jí)監(jiān)察機(jī)關(guān)建立舉報(bào)機(jī)構(gòu)。

(三)十三屆四中全會(huì)至十五大時(shí)期(1989.6—2002.11)

十三屆四中全會(huì)至十五大時(shí)期，中央決定中央紀(jì)委和監(jiān)察部實(shí)行合署辦公體制，并由此形成了紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作新格局。

1989年7月12日，監(jiān)察部舉報(bào)中心掛牌；1989年8月，監(jiān)察部召開了首屆全國(guó)監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)信訪工作座談會(huì)。1991年12月印發(fā)的《監(jiān)察機(jī)關(guān)處理不服行政處分申訴的辦法》和《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》標(biāo)志著舉報(bào)工作走上了法制化軌道。1992年，監(jiān)察部密切配合“切實(shí)制止公款吃喝送禮”工作，首次開展專項(xiàng)舉報(bào)。

1990年5月，《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨同人民群眾聯(lián)系的決定》(中國(guó)共產(chǎn)黨第十三屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議1990年3月12日通過(guò))首次將加強(qiáng)信訪工作寫了進(jìn)去，中央紀(jì)委為落實(shí)該決定，要求全面加強(qiáng)紀(jì)檢信訪工作并將其定位為“五個(gè)渠道”⑤。1993年1月，黨中央、國(guó)務(wù)院決定，中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行一套工作機(jī)構(gòu)、兩個(gè)機(jī)關(guān)名稱的體制。合署后的中央紀(jì)委履行黨的紀(jì)律檢查和政府行政監(jiān)察兩項(xiàng)職能，并按合并職能相近的部門的原則設(shè)立了中央紀(jì)委信訪室(監(jiān)察部舉報(bào)中心)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪舉報(bào)工作組織框架新模式形成的同時(shí)，信訪舉報(bào)法規(guī)制度建設(shè)也得到了加強(qiáng)。1993年8月，中央紀(jì)委制發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》為紀(jì)檢信訪工作制訂了基礎(chǔ)性法規(guī)。1995年10月，國(guó)務(wù)院制發(fā)的《信訪條例》為規(guī)范信訪工作提供了“根本法”。中央紀(jì)委監(jiān)察部先后制發(fā)了《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理集體上訪的暫行辦法》及《中共中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》等。

(四)十六大至十七大時(shí)期(2002.11—2012.11)

黨的十六大以來(lái)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，牢固樹立以人為本、執(zhí)政為民理念，緊緊圍繞黨和政府的中心工作，按照反腐倡廉建設(shè)的總體部署，全面加強(qiáng)和改進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作[5]，信訪舉報(bào)工作取得了明顯成效。

1.信訪舉報(bào)法規(guī)制度體系逐步健全。2003年6月，中央紀(jì)委監(jiān)察部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)紀(jì)檢監(jiān)察基層信訪舉報(bào)工作的意見》。為適應(yīng)工作發(fā)展，2005年1月，國(guó)務(wù)院修訂了《信訪條例》；中央紀(jì)委監(jiān)察部及時(shí)制定了《關(guān)于依紀(jì)依法規(guī)范紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的若干意見》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)貫徹實(shí)施〈信訪條例〉中有關(guān)問(wèn)題的說(shuō)明》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)信訪公文與業(yè)務(wù)流程規(guī)范》等。2005年11月，中央紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作辦事公開的意見》。

2.進(jìn)一步暢通、拓寬了信訪舉報(bào)渠道。2005年7月15日，中央紀(jì)委監(jiān)察部開通了舉報(bào)網(wǎng)站；2008年6月26日開通了全國(guó)統(tǒng)一舉報(bào)電話“12388”；2009年10月28日開通了全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)網(wǎng)站并制定了規(guī)范；2011年4月12日，中央紀(jì)委信訪室(監(jiān)察部舉報(bào)中心)新的來(lái)訪接待大廳投入使用。“信、訪、網(wǎng)、電”四位一體渠道的形成為民眾信訪舉報(bào)創(chuàng)造了更加便利的條件。

(五)十八大至十九大時(shí)期(2012.11至今)

1.通過(guò)“三轉(zhuǎn)”聚焦主責(zé)主業(yè)。2014年1月，十八屆中央紀(jì)委三次全會(huì)明確要求紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行“三轉(zhuǎn)”，明確職責(zé)定位。中央紀(jì)委調(diào)整信訪舉報(bào)工作定位、思路和重點(diǎn)，將主業(yè)主責(zé)明確為“受理和處理對(duì)黨員、黨組織和監(jiān)察對(duì)象違反黨紀(jì)政紀(jì)行為的檢舉控告”，信訪部門將工作聚焦到受理舉報(bào)、匯總報(bào)告反映中管干部問(wèn)題情況、提供信訪舉報(bào)信息等方面。

2.不斷更新完善法規(guī)制度體系。2018年4月，中央紀(jì)委印發(fā)了《關(guān)于做好新形勢(shì)下紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的若干意見(試行)》《關(guān)于中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)處理信訪舉報(bào)的意見》《關(guān)于整治紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)處理工作中形式主義、官僚主義問(wèn)題的意見》《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)則(2020)》)等。

3.加強(qiáng)信訪舉報(bào)平臺(tái)建設(shè)。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委著力加強(qiáng)信息技術(shù)在信訪舉報(bào)工作中的應(yīng)用，通過(guò)建設(shè)覆蓋紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的檢舉舉報(bào)平臺(tái)和信訪舉報(bào)信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)中央、省、市、縣四級(jí)互聯(lián)互通；通過(guò)加強(qiáng)信息控制⑥有效提升了信息收集、傳遞的及時(shí)性和可靠性和監(jiān)控效果；通過(guò)制定《信訪舉報(bào)問(wèn)題分類指南》明確問(wèn)題類型界定標(biāo)準(zhǔn)，提高了統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和形勢(shì)分析的準(zhǔn)確性。

新時(shí)代以來(lái)，中央紀(jì)委多次召開全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作會(huì)議⑦，研究工作形勢(shì)，做出工作部署，有力地推動(dòng)了信訪舉報(bào)工作的高質(zhì)量發(fā)展。

(六)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)受理檢舉舉報(bào)職能部門的變遷

結(jié)構(gòu)功能主義認(rèn)為，政治組織的結(jié)構(gòu)與功用具有對(duì)應(yīng)關(guān)系。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)就像是一部巨大且精密的機(jī)器，各個(gè)紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)部門好比是組成機(jī)器的零部件，只有各司其職、協(xié)調(diào)配合，才能使這臺(tái)機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)每個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)都有不可或缺的作用，任何變化調(diào)整都有其特定的背景、目的和意義。

信訪是黨章和黨內(nèi)法規(guī)、監(jiān)察法賦予紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的重要職責(zé)。從形式上看，紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理群眾來(lái)信、接待群眾來(lái)訪，按照紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)職能和規(guī)定的程序處理解決信訪問(wèn)題的工作。因此，“紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作”是包括所有指向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的來(lái)信和來(lái)訪，其內(nèi)容包括但不限于控告、檢舉、舉報(bào)和申訴等。當(dāng)前，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)中負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)信訪相關(guān)工作的“信訪室”，其發(fā)展歷程大致可以概括為“二合一，一加N”。1993年中央紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公后，中央紀(jì)委信訪室、監(jiān)察部信訪司整合為中央紀(jì)委信訪室(監(jiān)察部舉報(bào)中心)，根據(jù)工作需要成立了信息中心(計(jì)算機(jī)中心)。2009年10月28日，中央紀(jì)委監(jiān)察部統(tǒng)一開通了全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察舉報(bào)網(wǎng)站，信息中心(網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)管理中心)負(fù)責(zé)相關(guān)工作。2018年，國(guó)家監(jiān)委成立并與中央紀(jì)委合署辦公。中共中央辦公廳印發(fā)了《中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中華人民共和國(guó)國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)機(jī)關(guān)職能配置、內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和人員編制規(guī)定》，在紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部，信訪室負(fù)責(zé)受理信訪舉報(bào)及管理相關(guān)信息⑧；信息中心(網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)管理中心)負(fù)責(zé)中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委舉報(bào)網(wǎng)站相關(guān)工作；黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室負(fù)責(zé)綜合協(xié)調(diào)貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和決議、國(guó)家法律法規(guī)等情況的監(jiān)督檢查；綜合協(xié)調(diào)黨的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩執(zhí)行、貫徹落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神、糾正“四風(fēng)”工作、整治群眾身邊和扶貧領(lǐng)域的腐敗和作風(fēng)問(wèn)題；綜合協(xié)調(diào)黨內(nèi)監(jiān)督、問(wèn)責(zé)等方面工作；中央巡視工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、指導(dǎo)督導(dǎo)、服務(wù)保障巡視工作，負(fù)責(zé)具體組織中央巡視組開展巡視工作；紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室受理對(duì)有關(guān)紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)干部涉嫌違反黨紀(jì)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪等問(wèn)題的舉報(bào)，提出處置意見并負(fù)責(zé)問(wèn)題線索初步核實(shí)及立案審查調(diào)查工作等；國(guó)際合作局負(fù)責(zé)承擔(dān)反腐敗國(guó)際追逃追贓和防逃工作的組織協(xié)調(diào)，協(xié)調(diào)反腐敗執(zhí)法、引渡等領(lǐng)域國(guó)際合作。上述部門都有受理檢舉舉報(bào)的職能。

三、紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)的功能作用

所有的政治制度都是產(chǎn)生其政治環(huán)境的映像，會(huì)直接而明了地反映政治結(jié)構(gòu)和有關(guān)的權(quán)力安排的特征?，F(xiàn)行的紀(jì)檢監(jiān)察體制是在“政黨—國(guó)家”框架下構(gòu)建的，具有鮮明的中國(guó)政治特色。紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)是作為一項(xiàng)正式制度嵌入紀(jì)檢監(jiān)察體系中的。因此，要將紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度放在紀(jì)檢監(jiān)察體系的結(jié)構(gòu)及黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的時(shí)代背景(環(huán)境)中去分析，才能對(duì)其準(zhǔn)確地理解。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)是一個(gè)行為體系，它處于一個(gè)環(huán)境之中，本身受到這種環(huán)境的影響，又對(duì)這種環(huán)境產(chǎn)生反作用；這一體系是一個(gè)將輸入轉(zhuǎn)化為輸出的過(guò)程。[6]16-17結(jié)構(gòu)功能主義按照政治系統(tǒng)理論的思路把政治系統(tǒng)與環(huán)境的相互作用抽象為輸入、轉(zhuǎn)換、輸出三個(gè)環(huán)節(jié)。這種輸出會(huì)通過(guò)反饋與體系內(nèi)的各部分發(fā)生互動(dòng)。按照結(jié)構(gòu)功能主義的理論，輸入和輸出屬于體系和環(huán)境之間的交換，而轉(zhuǎn)換過(guò)程則發(fā)生于政治體系內(nèi)部。[7]11從紀(jì)檢監(jiān)察體系的視角來(lái)看，作為一種信息機(jī)制的信訪舉報(bào)就是體系的“輸入”環(huán)節(jié)。紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)部門對(duì)外主要發(fā)揮收集、反饋的功能；在紀(jì)檢監(jiān)察體系內(nèi)主要發(fā)揮信息傳遞、處理的功能。

(一)信訪舉報(bào)是紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)的第一道程序

紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)、監(jiān)督調(diào)查處置的各項(xiàng)業(yè)務(wù)主要是從受理檢舉、控告、申訴開始并通過(guò)信訪渠道獲取的。因此，受理信訪是紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)工作的第一道程序，是問(wèn)題線索管理流程的起點(diǎn)。對(duì)問(wèn)題線索的管理本質(zhì)上是對(duì)信息流⑨的控制。關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)題線索是極其重要的信息，如何接收并處理這些信息是紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)流程中的關(guān)鍵。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的信息流動(dòng)可以在人和人之間、人和部門之間、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部以及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)之間發(fā)生。這種流動(dòng)大致分為有形、無(wú)形兩類：前者包括舉報(bào)擬辦單、談話筆錄、初核報(bào)告、審查調(diào)查報(bào)告、審理報(bào)告、各類報(bào)表等；后者包括請(qǐng)示、協(xié)調(diào)等。其在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)運(yùn)作中的功能主要體現(xiàn)為溝通連接、引導(dǎo)調(diào)控、組織協(xié)調(diào)、決策參考等。隨著紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)流程的再造，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的信息流控制愈發(fā)重要。在紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)流程中，信訪室負(fù)責(zé)委機(jī)關(guān)信訪舉報(bào)受理工作，歸口受理向中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委提出的信訪舉報(bào)，統(tǒng)一接收派駐派出機(jī)構(gòu)、中管企業(yè)和中管金融企業(yè)、中管高校、地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)及其他單位向委機(jī)關(guān)移送的反映中管干部或黨組織問(wèn)題的舉報(bào)以及委機(jī)關(guān)各部門、單位及工作人員收到的信訪舉報(bào)。信訪室將有關(guān)問(wèn)題線索類信訪舉報(bào)(初始線索)移送監(jiān)督檢查室，通過(guò)篩選轉(zhuǎn)為真正的問(wèn)題線索；同時(shí)將舉報(bào)擬辦單復(fù)制件移送案件監(jiān)督管理室。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)問(wèn)題線索來(lái)源、內(nèi)容和重要程度的不同，其處理方式也有相應(yīng)的區(qū)別，各個(gè)相關(guān)部門間的信息流是交互而非單向流動(dòng)的。在工作流程中，信訪舉報(bào)、監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、案件監(jiān)督管理等部門，形成了相互配合、相互制約的工作機(jī)制(見表1)。

表1 紀(jì)檢監(jiān)察工作流程概要

(二)信訪舉報(bào)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息和案源的主要渠道

信息和案源是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開展各項(xiàng)工作的依據(jù)。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息和案源的渠道主要包括新聞渠道、組織渠道、調(diào)研檢查渠道、信訪渠道等。其中信訪工作是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息和案源、依靠群眾監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的主要渠道。

監(jiān)察部恢復(fù)成立伊始就開始研究如何通過(guò)有效途徑獲取信息、解決部門初創(chuàng)期案源不足的問(wèn)題。設(shè)立舉報(bào)機(jī)構(gòu)正是為了建立健全行政監(jiān)察與群眾監(jiān)督相結(jié)合的舉報(bào)機(jī)制的具體體現(xiàn)，是適應(yīng)反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)、在改革開放過(guò)程中加強(qiáng)監(jiān)督檢查的必要措施。舉報(bào)機(jī)構(gòu)應(yīng)成為維護(hù)廉政、反對(duì)腐敗的偵察兵和輕騎兵。[8]369經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展，信訪舉報(bào)逐漸成為紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息和案源的主要渠道。新時(shí)代以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)施“三轉(zhuǎn)”以更好地適應(yīng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的形勢(shì)發(fā)展。時(shí)任中央紀(jì)委副書記楊曉渡同志指出，信訪舉報(bào)工作是黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)重要的基礎(chǔ)性工作，是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取問(wèn)題線索的主要來(lái)源，是依靠人民群眾開展反腐敗工作的基本途徑。[9]據(jù)此，紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作緊緊圍繞新時(shí)代紀(jì)檢監(jiān)察中心工作，進(jìn)一步聚焦主責(zé)主業(yè)，著力強(qiáng)化獲取問(wèn)題線索渠道建設(shè)。十八大時(shí)期，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共接受信訪舉報(bào)1218.6萬(wàn)件(次)，處置問(wèn)題線索267.4萬(wàn)件，立案154.5萬(wàn)件，處分153.7萬(wàn)人。中央巡視組受理信訪159萬(wàn)件，與干部群眾談話5.3萬(wàn)人次。中央紀(jì)委審查的案件中，超過(guò)60%的線索來(lái)自于巡視。由此可見，信訪舉報(bào)工作在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取信息和案源方面是當(dāng)之無(wú)愧的主渠道，為奪取反腐敗壓倒性勝利做出了重要貢獻(xiàn)。

(三)信訪舉報(bào)是紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)的基礎(chǔ)性工作

信訪信息是外部環(huán)境對(duì)紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的重要“輸入”，為紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)工作的開展提供條件和依據(jù)。巧婦難為無(wú)米之炊。沒有充足的、高質(zhì)量的信息為基礎(chǔ)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)、監(jiān)督調(diào)查處置的各項(xiàng)業(yè)務(wù)就無(wú)從開展。

信訪部門是領(lǐng)導(dǎo)決策的“情報(bào)部”，信訪信息是政治生態(tài)的“晴雨表”。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察信訪部門聚焦主責(zé)主業(yè)，集中力量把職責(zé)范圍內(nèi)的工作做深、做細(xì)、做實(shí)。堅(jiān)持中央決策部署到哪里，監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)就聚焦到哪里，信訪舉報(bào)信息服務(wù)就跟進(jìn)到哪里。一是綜合分析信訪舉報(bào)信息，研判某一地區(qū)、領(lǐng)域和行業(yè)政治生態(tài)，找準(zhǔn)病灶，發(fā)揮政治生態(tài)“晴雨表”作用。例如，研判影響政治生態(tài)的“污染源”、黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等問(wèn)題。二是深化分析信訪舉報(bào)信息，解析問(wèn)題成因，提出對(duì)策建議，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供信息服務(wù)，發(fā)揮“情報(bào)部”的作用。

檢舉舉報(bào)平臺(tái)是紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的基礎(chǔ)性建設(shè)。作為一項(xiàng)圍繞信息開展的工作，紀(jì)檢監(jiān)察信訪部門高度重視信息技術(shù)和舉報(bào)平臺(tái)建設(shè)，不斷拓展信息渠道。信訪舉報(bào)工作啟動(dòng)之初就設(shè)立了舉報(bào)電話，后來(lái)又設(shè)立了信息中心(計(jì)算機(jī)中心)，負(fù)責(zé)信息化建設(shè)工作，并逐步開通全國(guó)統(tǒng)一舉報(bào)電話、舉報(bào)網(wǎng)站等(見表2)。進(jìn)入信息化時(shí)代以來(lái)，“互聯(lián)網(wǎng)+”的變革在改變世界的同時(shí)也深刻地影響著紀(jì)檢監(jiān)察信訪工作。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)力推信訪舉報(bào)平臺(tái)的建設(shè)，形成了“信、訪、網(wǎng)、電、新媒體”4+N 舉報(bào)渠道格局，使檢舉舉報(bào)更加便捷快速。正如趙樂(lè)際同志指出的，建設(shè)檢舉舉報(bào)平臺(tái)是紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的一次技術(shù)革命性提升。[10]建設(shè)檢舉舉報(bào)平臺(tái)是“互聯(lián)網(wǎng)+檢舉舉報(bào)”的融合，是創(chuàng)新工作模式、推動(dòng)工作高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措。檢舉舉報(bào)平臺(tái)能夠?qū)崿F(xiàn)受理、分流、簽收、反饋、監(jiān)督、匯總、分析等各項(xiàng)業(yè)務(wù)網(wǎng)上運(yùn)行。一方面降低了信訪人的檢舉舉報(bào)成本，另一方面提升了信訪工作的效率和質(zhì)量，使業(yè)務(wù)流程規(guī)范、監(jiān)督制約嚴(yán)密、網(wǎng)絡(luò)信安可控、數(shù)據(jù)分析準(zhǔn)確。

表2 紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)渠道

(四)信訪舉報(bào)是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)與民眾互動(dòng)的重要方式

信訪是民眾行使憲法賦權(quán)的重要方式。《中華人民共和國(guó)憲法》(1982年12月4日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)1982年12月4日全國(guó)人民代表大會(huì)公告公布施行)第四十一條規(guī)定，中華人民共和國(guó)公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員，有提出批評(píng)和建議的權(quán)利；對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。對(duì)于公民的申訴、控告或者檢舉，有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)必須查清事實(shí)，負(fù)責(zé)處理。任何人不得壓制和打擊報(bào)復(fù)。紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)是人民信訪工作的重要分支，同樣具有參與治理、保障權(quán)益、民主監(jiān)督的功能。[11]55-62紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)是黨員行使黨章賦權(quán)的重要方式?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》(2017年10月24日中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)通過(guò))第四條規(guī)定，黨員享有在黨的會(huì)議上有根據(jù)地批評(píng)黨的任何組織和任何黨員，向黨負(fù)責(zé)地揭發(fā)、檢舉黨的任何組織和任何黨員違法亂紀(jì)的事實(shí)，要求處分違法亂紀(jì)的黨員，要求罷免或撤換不稱職的干部等權(quán)利。第八條規(guī)定，黨員有向黨的上級(jí)組織直至中央提出請(qǐng)求、申訴和控告，并要求有關(guān)組織給以負(fù)責(zé)的答復(fù)的權(quán)利。黨的任何一級(jí)組織直至中央都無(wú)權(quán)剝奪黨員的上述權(quán)利。紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)是紀(jì)檢監(jiān)察工作的重要組成部分，是黨員向黨組織揭發(fā)檢舉違法亂紀(jì)事實(shí)，主張合理訴求的重要途徑。

信訪舉報(bào)是民眾接觸紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)最直接的方式，是送上門來(lái)的群眾工作。民眾與紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的互動(dòng)是由信息流構(gòu)成的。民眾向公共權(quán)力輸入要求和支持，公共權(quán)力以此為依據(jù)進(jìn)行決策，決策的執(zhí)行就是當(dāng)局對(duì)民眾的輸出，而民眾對(duì)輸出的反應(yīng)構(gòu)成了新一輪要求和支持的輸入，形成反饋環(huán)形式的信息流動(dòng)結(jié)構(gòu)。[6]35在這種周而復(fù)始的互動(dòng)中，信訪部門成為了紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)聯(lián)系民眾的“連心橋”。長(zhǎng)期以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)在民眾心中的形象較為模糊和神秘。隨著時(shí)代的發(fā)展和工作的需要，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)開始探索與民眾建立“情感聯(lián)結(jié)”，加強(qiáng)“形象營(yíng)銷”，致力于塑造“黨的忠誠(chéng)衛(wèi)士、群眾的貼心人”的形象，以更好地推動(dòng)反腐倡廉工作發(fā)展。作為紀(jì)檢監(jiān)察工作的最前端的信訪舉報(bào)部門無(wú)疑是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)展示自身的重要“窗口”；受理信訪舉報(bào)是形塑可親可敬的紀(jì)檢監(jiān)察干部形象的有效途徑。

四、改革建議

紀(jì)檢監(jiān)察信訪制度是一個(gè)集合了多種功能、具有多重屬性的制度體系，例如，紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的檢舉舉報(bào)功能具有信息屬性，申訴功能具有救濟(jì)屬性、接訪功能具有群眾工作屬性等。但其最鮮明、最突出的是信息屬性——紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)獲取問(wèn)題線索的主要來(lái)源。因此，紀(jì)檢監(jiān)察信訪部門(工作)的產(chǎn)生、發(fā)展和改革以及《規(guī)則(2020)》提出的要求都是緊緊圍繞著如何更加廣泛、精準(zhǔn)、高效地收集、處理、傳遞有效信息這一核心功能所展開和不斷迭代優(yōu)化的。

信訪舉報(bào)工作的發(fā)展歷程是一個(gè)職能定位不斷調(diào)適、工作目標(biāo)再聚焦的過(guò)程。紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作在繼承中發(fā)展、在改革中創(chuàng)新，發(fā)揮了獲取問(wèn)題線索的“主渠道”、分析政治生態(tài)的“晴雨表”、規(guī)范權(quán)力行使的“監(jiān)督哨”、密切聯(lián)系群眾的“連心橋”等重要作用。進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委以“聚焦、精準(zhǔn)、規(guī)范、有效”為標(biāo)準(zhǔn)[12]，明確了信訪舉報(bào)工作的信息屬性，突出了檢舉舉報(bào)的功能，提升了信息獲取和分析的能力，強(qiáng)化了案源信息主渠道建設(shè)，不斷適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)，為密切黨和人民群眾的血肉聯(lián)系、為奪取鞏固發(fā)展反腐敗斗爭(zhēng)壓倒性勝利做出了重要貢獻(xiàn)。

改革永遠(yuǎn)是動(dòng)態(tài)的過(guò)程。新時(shí)代新階段紀(jì)檢監(jiān)察工作必須堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，因勢(shì)而變，持續(xù)加大改革創(chuàng)新力度，積極推進(jìn)正風(fēng)肅紀(jì)反腐理念思路、方式方法和體制機(jī)制創(chuàng)新，并與深化改革、完善制度、優(yōu)化治理貫通起來(lái)。[13]

(一)加強(qiáng)平臺(tái)建設(shè)，暢通渠道提升效能

黨的十九大以來(lái)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)制定專門規(guī)劃以加快推進(jìn)信訪舉報(bào)工作信息化建設(shè)；《規(guī)則(2020)》對(duì)檢舉舉報(bào)平臺(tái)建設(shè)進(jìn)一步予以明確和細(xì)化，這些舉措體現(xiàn)出中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委對(duì)時(shí)代趨勢(shì)的高瞻遠(yuǎn)矚和對(duì)信訪舉報(bào)工作的高度重視。檢舉舉報(bào)平臺(tái)是新理念與新技術(shù)的結(jié)合，以互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)終端、大數(shù)據(jù)等科技為支撐，突破了傳統(tǒng)舉報(bào)方式在空間、時(shí)間方面的限制，是暢通舉報(bào)渠道、提高工作效能的基礎(chǔ)性工作，代表了檢舉舉報(bào)工作發(fā)展的趨勢(shì)。在檢舉舉報(bào)平臺(tái)建設(shè)上，一是要加強(qiáng)投入，保持技術(shù)持續(xù)迭代。在新技術(shù)日新月異的當(dāng)下，平臺(tái)建設(shè)需要因應(yīng)技術(shù)更新的速率與檢舉舉報(bào)的多元需要，保持系統(tǒng)持續(xù)迭代升級(jí)，不斷優(yōu)化功能。信訪工作是紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)的“窗口型”部門，作為一個(gè)面向公眾的開放性平臺(tái)，需要高度重視用戶體驗(yàn)，充分滿足雙向需求。畢竟，好用、實(shí)用的平臺(tái)更加有利于信息渠道的暢通。隨著信息平臺(tái)的使用和數(shù)據(jù)庫(kù)的逐漸充實(shí)，未來(lái)基于信訪舉報(bào)大數(shù)據(jù)的趨勢(shì)性分析、熱點(diǎn)分析、問(wèn)題深度剖析將更加精準(zhǔn)，研提的整改方案和對(duì)策建議將更有針對(duì)性，能夠提供更高質(zhì)量的決策參考。二是實(shí)現(xiàn)“線上+線下”信訪模式。傳統(tǒng)接訪受理模式對(duì)人的依賴較強(qiáng)，且必須有接訪大廳作為基本工作空間，因此接訪受理能力必然有限。在信息技術(shù)的保障下，理論上在線舉報(bào)者的數(shù)量是不受限制的，平臺(tái)將工作從“線下”轉(zhuǎn)移到“線上”，大幅度提升了工作質(zhì)效。這些優(yōu)勢(shì)是傳統(tǒng)工作方式無(wú)法比擬的。在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，可以平臺(tái)建設(shè)為契機(jī)，實(shí)現(xiàn)信訪舉報(bào)“線上+線下”信訪模式——即線上舉報(bào)與現(xiàn)場(chǎng)接訪等形式互為補(bǔ)充。通過(guò)線上線下的融合來(lái)實(shí)現(xiàn)核心資源的無(wú)邊界整合和全覆蓋應(yīng)用，把信息技術(shù)優(yōu)勢(shì)切實(shí)轉(zhuǎn)化為檢舉舉報(bào)工作的效能。

(二)提升數(shù)據(jù)運(yùn)用水平，轉(zhuǎn)型數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型組織

紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作的一個(gè)很重要的職能就是對(duì)信息進(jìn)行收集、整理、分析、加工、利用，為監(jiān)督檢查、審查調(diào)查、領(lǐng)導(dǎo)決策提供服務(wù)。[10]一是要把握分析重點(diǎn)，提高綜合分析的針對(duì)性和質(zhì)量。信息化建設(shè)對(duì)于信訪舉報(bào)工作是一個(gè)技術(shù)賦能的過(guò)程。建設(shè)檢舉舉報(bào)平臺(tái)的目的之一就是通過(guò)共享和最大限度利用各種相關(guān)信息來(lái)提高分析研判的全面性和精準(zhǔn)度。如何利用好平臺(tái)產(chǎn)生的數(shù)據(jù)為提高工作質(zhì)量服務(wù)是題中應(yīng)有之義。因此，信訪部門應(yīng)按照《規(guī)則(2020)》強(qiáng)化檢舉控告情況的綜合運(yùn)用的有關(guān)要求，緊緊圍繞當(dāng)前政治監(jiān)督工作的重心，重點(diǎn)分析熱點(diǎn)問(wèn)題、典型性、普遍性、苗頭性問(wèn)題，不斷提高綜合分析的針對(duì)性和質(zhì)量，為決策提供信息參考，為執(zhí)紀(jì)執(zhí)法提供信息支持。二是要發(fā)展深度數(shù)據(jù)挖掘能力。信訪舉報(bào)大數(shù)據(jù)是一座“富礦”，通過(guò)運(yùn)用數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)可以構(gòu)建起信訪舉報(bào)“網(wǎng)絡(luò)生態(tài)系統(tǒng)”，通過(guò)在數(shù)據(jù)分析中不斷拓展維度、加長(zhǎng)區(qū)間、優(yōu)化算法等，形成更精準(zhǔn)的“用戶畫像”，更精準(zhǔn)地描繪出不同地區(qū)、行業(yè)、部門、單位的政治生態(tài)。例如，基于紀(jì)檢監(jiān)察信訪數(shù)據(jù)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的分析研判等。[14]三是要轉(zhuǎn)型數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型組織。數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型組織是指組織的決策、運(yùn)營(yíng)、管理等行為圍繞數(shù)據(jù)開展，由數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)組織運(yùn)轉(zhuǎn)。當(dāng)今世界日益數(shù)據(jù)化，且已經(jīng)影響到了公共治理的方方面面，轉(zhuǎn)型數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)型組織已成為上至國(guó)家下至行業(yè)的共識(shí)，也成為必然的發(fā)展趨勢(shì)。

(三)提升信息共享水平，建立信息協(xié)同機(jī)制

信息共享是信息協(xié)同過(guò)程中的一環(huán)，良好的信息共享能夠有效地促進(jìn)信息協(xié)同，而有效的信息協(xié)同機(jī)制也有助于促進(jìn)組織內(nèi)的信息共享水平。[15]檢舉舉報(bào)信息的共享與協(xié)同是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的現(xiàn)實(shí)需求，具有特定方式和積極意義。一是不同業(yè)務(wù)模式之間具有互補(bǔ)性。例如，傳統(tǒng)的信訪工作是開門迎客的“坐商”。盡管在線舉報(bào)模式和移動(dòng)終端的普及極大拓展了信訪工作的邊際，但在線舉報(bào)與現(xiàn)場(chǎng)受理不是完全的替代關(guān)系。一些重要的檢舉舉報(bào)最終還是需要以“面對(duì)面”的方式深度溝通。巡視巡察工作則是主動(dòng)出擊的“行商”。從某種意義上來(lái)說(shuō)，巡視制度的強(qiáng)化是對(duì)信訪舉報(bào)機(jī)制的一種補(bǔ)充。二是檢舉舉報(bào)內(nèi)容、受理渠道具有多樣性。檢舉舉報(bào)工作涉及紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)多個(gè)部門，如國(guó)際合作局受理反腐敗國(guó)際追逃追贓問(wèn)題的舉報(bào)；黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室受理“四風(fēng)”問(wèn)題的舉報(bào)；紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室受理本系統(tǒng)干部的舉報(bào)等。提升信息共享水平、建立信息協(xié)同機(jī)制、打通“信息壁壘”對(duì)于提高分析問(wèn)題、研判形勢(shì)的精準(zhǔn)度和全面性具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。三是多元協(xié)作有利于紀(jì)檢監(jiān)察工作高質(zhì)量發(fā)展。檢舉舉報(bào)工作位于紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)流程的前端，是提高腐敗發(fā)現(xiàn)率進(jìn)而影響懲治腐敗有效性的關(guān)鍵因素。但無(wú)論是政治監(jiān)督還是懲治腐敗，都是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，都需要紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)各個(gè)部門協(xié)作配合。紀(jì)檢監(jiān)察檢舉舉報(bào)工作涉及不同的業(yè)務(wù)模式、內(nèi)容、渠道和部門，每個(gè)部門受理的檢舉舉報(bào)信息都是子集，只有匯總起來(lái)才能形成信息全集。因此，把各種相關(guān)數(shù)據(jù)信息匯集到平臺(tái)上，實(shí)現(xiàn)信息利用最大化[10]，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同，甚至跨系統(tǒng)的協(xié)作[16]，對(duì)于促進(jìn)紀(jì)檢監(jiān)察工作更高質(zhì)量的發(fā)展具有積極意義。

注釋：

① 當(dāng)代紀(jì)檢監(jiān)察范疇中的“舉報(bào)”一詞，是從香港廉政公署舉報(bào)中心借鑒來(lái)的。香港沒有信訪的說(shuō)法，實(shí)際上他們的舉報(bào)，就是我們信訪范圍內(nèi)的事。

② 學(xué)界和實(shí)務(wù)工作者關(guān)于紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)制度發(fā)展歷程的階段有不同理解，楊慎等編者(1996)將新中國(guó)成立以來(lái)的紀(jì)檢信訪制度劃分為五個(gè)發(fā)展階段：新中國(guó)成立初期、監(jiān)委時(shí)期、監(jiān)委被撤銷、紀(jì)委重建后、紀(jì)檢監(jiān)察合署后；徐檳等編者(2008)、劉成林等編者(2013)對(duì)中央紀(jì)委重建后的信訪舉報(bào)制度的發(fā)展階段，按歷屆黨的代表大會(huì)會(huì)期為劃分標(biāo)準(zhǔn)；李振和馮陽(yáng)雪(2018)籠統(tǒng)地將紀(jì)檢、監(jiān)察信訪舉報(bào)制度劃分為革命時(shí)代、后革命時(shí)代。

③ 新中國(guó)成立初期，中央紀(jì)委在案件審理室設(shè)來(lái)信來(lái)訪科。

④ 1987年9月21日，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳信訪局的17位同志來(lái)監(jiān)察部報(bào)到，9月22日，監(jiān)察部信訪組開始在北京市宣武區(qū)永定門西街甲1號(hào)接待來(lái)訪群眾。

⑤ 五個(gè)渠道：一是聽取群眾意見、呼聲和獲取各方面信息的重要渠道。二是群眾對(duì)黨組織和黨員干部進(jìn)行監(jiān)督的重要渠道。三是受理檢舉、控告，依靠群眾執(zhí)紀(jì)辦案、懲治腐敗的重要渠道。四是保障黨員和群眾行使民主權(quán)利的重要渠道。五是維護(hù)安定團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的重要渠道。

⑥ 紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)的信息控制主要指中樞根據(jù)工作需要規(guī)定信息系統(tǒng)的運(yùn)行規(guī)則，包括設(shè)定有關(guān)部門間的信息傳遞類型及方式等，以保證中樞及時(shí)獲取真實(shí)信息，確保組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，防止部門或工作人員行為出現(xiàn)偏差，從而達(dá)到控制目的的相關(guān)行動(dòng)。根據(jù)組織對(duì)信息控制的集中分散程度，大致可分為三種類型：集中型、集中—分散型、分散型。中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委在紀(jì)檢監(jiān)察業(yè)務(wù)信息控制上主要采用集中型。

⑦ 2015年2月28日召開全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作座談會(huì)，2017年4月26日召開全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作會(huì)議，2018年4月25日召開全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作會(huì)，2020年9月2日召開全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察信訪舉報(bào)工作會(huì)議。

⑧ 中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委信訪室負(fù)責(zé)受理對(duì)黨的組織、黨員違反黨紀(jì)行為和對(duì)行使公權(quán)力的公職人員職務(wù)違法、職務(wù)犯罪行為等的檢舉控告；受理黨員對(duì)中央紀(jì)委作出的黨紀(jì)處分或者其他處理不服的申訴、監(jiān)察對(duì)象對(duì)國(guó)家監(jiān)委作出的涉及本人的處理決定不服的復(fù)審申請(qǐng)；綜合分析信訪舉報(bào)情況；接待群眾來(lái)訪，處理群眾來(lái)信和電話網(wǎng)絡(luò)舉報(bào)事項(xiàng)等。

⑨ 從廣義上來(lái)講，信息流是指人們通過(guò)各種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)信息交流，從面對(duì)面交流到采用各種媒介，形式包括信息的收集、傳遞、處理、儲(chǔ)存、檢索、分析、控制等。