城市失獨老人的生活圖景與優(yōu)化路徑選擇
——以廣州市荔灣區(qū)為例

劉 波，袁 喆

(廣州大學 公共管理學院，廣東 廣州 510006)

一、問題提出與文獻回顧

自20世紀70年代計劃生育政策推出以來，我國人口得到了有效控制，逐步適應了我國經(jīng)濟社會的發(fā)展。與此同時，該政策的缺陷亦隨著政策的發(fā)展而逐步顯露出來：一方面，只生育一孩使得獨生子女的養(yǎng)育問題成為諸多父母的心頭大事；另一方面，計劃生育政策所誘致的唯一性風險與日益遞增的破壞性風險(疾病和意外等)緊密結合導致獨生子女死亡風險極大提高，失獨家庭就此產(chǎn)生。所謂失獨家庭，指的是獨生子女因意外事故或疾病等亡故，而父母自身亦因為年齡太大而無法再生育子女的家庭。[1]而失獨老人則指的是年齡在55周歲及以上的失獨群體。我國每年將新產(chǎn)生7.6萬個失獨家庭和大約15萬失獨老人，目前我國失獨家庭至少已超百萬，失獨老人已經(jīng)超過200萬。[2]龐大的失獨群體規(guī)模使得失獨問題逐步被納入公眾議題中，中央與地方政府針對該問題進行了積極有效的政策探索。其中，中央政府于2007年開始對試點地區(qū)失獨家庭展開經(jīng)濟層面的扶助，給予獨生子女死亡父母每人每月不低于100元的扶助金。2008年，國家正式全面實行計劃生育家庭特別扶助制度。

伴隨著中央與地方的政策制定與施行，失獨問題也逐步進入國內(nèi)學者的視域。有關失獨群體的研究最早從2001年開始，2012年真正興起并呈井噴式發(fā)展態(tài)勢，隨后于2015年上升至頂峰?？傮w來說，失獨問題的研究取得了一定的研究成果，主要集中在養(yǎng)老、醫(yī)療、經(jīng)濟、社會、困境與對策等幾個方面，但仍存在以下不足：第一，從研究內(nèi)容來看，現(xiàn)有研究大多從國家層面展開而缺乏對地方層面失獨群體的關注。實際上由于政策的差異性，各地失獨群體呈現(xiàn)出迥然不同的生活圖景，并衍生出帶有地方特色的問題。第二，從研究視角來看，現(xiàn)有研究大多是從宏觀意義上開展總體性籠統(tǒng)化研究，特色和亮點不明顯，主要從公共政策、社會工作和政府責任視角展開研究，少有學者從多中心治理視角進行探討。同時，在實踐層面，我國失獨群體現(xiàn)有的以政府為主體的幫扶體系，容易產(chǎn)生政府失靈現(xiàn)象，失獨家庭的需求得不到充分滿足和回應，容易激化失獨家庭和政府的矛盾。失獨家庭扶助制度存在的問題，或多或少都與制度的責任主體單一有關系。伴隨著我國政府職能轉變、失獨群體需求多元化與公民社會的興起，多元化主體以多樣化手段參與社會治理成為我國社會發(fā)展的大勢所趨。因而，從多中心治理視角研究失獨家庭未來發(fā)展及其治理實踐大有裨益。鑒于此，筆者以廣州市荔灣區(qū)失獨老人為例，通過問卷調(diào)查與訪談方式了解其生活狀況，分析深層原因，以多中心治理為理論基石提出未來的發(fā)展路徑。

二、失獨家庭扶助政策歷史演進與內(nèi)在邏輯

(一)失獨家庭扶助政策的歷史演進

根據(jù)政策發(fā)育與完善程度，廣州市失獨家庭扶助政策近10年的發(fā)展可以劃分為三個階段。

1.政策初始階段(2009年4月—2015年11月)。廣州市對于失獨家庭的扶助最早從2009年開始。當年，《廣東省計劃生育家庭特別扶助制度實施方案》和《廣東省計劃生育家庭特別扶助制度實施細則》相繼出臺，共同要求各地政府需為達到扶助年齡的獨生子女死亡父母夫妻每人每月發(fā)放150元扶助金。對于男性年滿60周歲，女性年滿55周歲的失獨夫婦，扶助金標準提高至每人每月300元。2013年6月《廣州市人口與計劃生育管理辦法》出臺，該《辦法》提出本市戶籍獨生子女夫婦(包括失獨夫婦)可享受就業(yè)、住房、扶貧救濟及子女入托、入學、醫(yī)療等方面同等條件下的優(yōu)先照顧。2014年1月，廣州市政府對財政供養(yǎng)人員計生特別扶助金提高部分的發(fā)放渠道又進行了調(diào)整，由戶籍所在地街道轉為由所在單位統(tǒng)一發(fā)放。同年8月，《關于印發(fā)推進落實計劃生育特殊困難家庭扶助工作實施方案的通知》將男性滿60周歲、女性滿55周歲失獨家庭扶助金由原有每人每月300元提升至每人每月450元。在這一階段，廣州市失獨家庭扶助政策議題較為單一化，主要圍繞“計生特困家庭扶助金”展開。

2.政策發(fā)展階段(2015年11月—2017年5月)。與省政策步調(diào)一致，2015年廣州市出臺《關于印發(fā)推進落實計劃生育特殊困難家庭扶助工作實施方案的通知》，該通知不僅將特別扶助金由每人每月150元提高至每人每月不低于800元，還強調(diào)各級政府需做好失獨家庭醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等工作。2016年，廣州市政府對失獨家庭養(yǎng)老、醫(yī)療、住房等方面政策逐步深化。在醫(yī)療層面，1月《廣州市醫(yī)療救助辦法》規(guī)定失獨家庭在城鄉(xiāng)社會醫(yī)療保險中個人所繳納的費用由醫(yī)療救助金全額資助；在機構養(yǎng)老層面，10月《關于全面深化公辦養(yǎng)老機構改革的意見》強調(diào)各區(qū)政府需為計劃生育特扶老年人設置一定比例的床位，提供人性化、精細化、個性化服務；在住房層面，11月《廣州市公共租賃住房輪候和配租實施細則》和《廣州市特殊困難老年人家庭及居住區(qū)公共設施無障礙改造項目資金管理辦法》分別要求將失獨家庭納入公共租賃住房房源“優(yōu)先配租對象”、由政府補助為失獨老人進行公共廁所、公共電梯等居住區(qū)公共設施無障礙改造；在社區(qū)養(yǎng)老層面，12月市政府頒布《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理辦法》，文件指出失獨人員可申請每月400元的資助，同時可獲得包括康復護理、生活照料、助餐配餐、醫(yī)療保健等社區(qū)居家養(yǎng)老服務項目。

相比2016年，2017年廣州市失獨家庭扶助政策則更加深入與具體，在醫(yī)療與養(yǎng)老層面失獨家庭主體性地位日益凸顯。2017年2月《廣州市人民政府辦公廳關于促進醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務相結合的實施意見》指出各區(qū)政府要為行動不便、生活困難的失獨老人提供“定期體檢、慢病診治、上門巡診、家庭病床、社區(qū)護理等基本醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務?！?月出臺的《廣州市公辦養(yǎng)老機構入住評估輪候管理辦法》將計劃生育特扶老年人歸于公辦養(yǎng)老機構輪候通道第二次序，若3個月仍未能入住市、區(qū)級公辦養(yǎng)老機構(含在建機構)，可選擇入住區(qū)民政局選定的定點養(yǎng)老機構。在此階段，廣州市失獨家庭扶助政策發(fā)展速度較快，已初步構建起以扶助金為核心，醫(yī)療、機構養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老與住房四個方面全面發(fā)展的地方性失獨家庭扶助體系。

3.政策成熟階段(2017年12月至今)。在2013年《廣州市人口與計劃生育管理辦法》基礎上，2017年12月廣州市政府頒布《廣州市人口與計劃生育服務和管理規(guī)定》，第21條、第22條提出要建立與完善計劃生育特別扶助制度，各部門需優(yōu)先安排失獨家庭入住公辦養(yǎng)老機構、公共租賃住房和優(yōu)先就業(yè)幫扶。2018年廣州市政府對于失獨家庭在社區(qū)養(yǎng)老方面進行了深層次探索，并在8月出臺了《關于印發(fā)深入組織實施老年人照顧服務項目工作方案的通知》。該文件著重要求各級政府、城鄉(xiāng)社區(qū)與社會組織可為失獨老人開展定期上門巡訪、慰問、保健、家政等照顧老年人的常態(tài)化服務、探索失獨老人租賃輔具補助和租金減免措施和提供法律咨詢與法律援助等服務。在這一階段，廣州市失獨家庭扶助體系已基本建立與完善，該階段所推出的一系列政策是對原有扶助體系的補充。

(二)失獨家庭扶助政策內(nèi)在邏輯

從廣州市失獨家庭扶助政策近10年歷史演進過程可以發(fā)現(xiàn)，該政策的發(fā)展并非一蹴而就，而是循序漸進的，其內(nèi)在邏輯具體表現(xiàn)為：

1.扶助內(nèi)容緊沿中央政策脈絡并保持地方政策特色。一方面，廣州市失獨家庭扶助政策發(fā)展與中央政策始終保持步調(diào)一致，無論在扶助時間層面還是扶助力度與形式層面都與中央政策緊密對接；另一方面，廣州市失獨家庭扶助政策始終保持政策創(chuàng)新，其不但依據(jù)自身經(jīng)濟狀況逐步調(diào)整扶助金標準與發(fā)放形式，而且對中央政策中尚未提及的領域(如居住區(qū)公共設施無障礙改造等)積極制定政策加以規(guī)定。

2.扶助體系由單一型體系轉變?yōu)槎嘣腕w系。在政策初始階段，扶助體系以救助型為主，僅有扶助金的扶助方式，保障水平較低，僅能滿足失獨老人最基本的生活需求。隨著中央政策的轉變，在政策發(fā)展階段，廣州市失獨家庭扶助體系逐漸增添醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等扶助內(nèi)容，但仍以扶助金為主。在政策成熟階段，扶助體系正式成型，涵蓋法律援助、心理慰藉、設施改造等多個方面，意味著扶助體系由單一型向多元型發(fā)展。

3.扶助主體從政府扶助為主轉變?yōu)檎c社會協(xié)作扶助。在政策初始階段，失獨人群福利供給與服務提供主要由政府承擔，隨著政策的逐步發(fā)育與完善，政府開始采用購買或補助的手段將服務項目承包給家綜、社工機構與慈善組織，政府則負責對社會組織的監(jiān)督與管理。在這一過程中，社會力量的參與性逐步增強，使得失獨群體的保障水平顯著提高。

三、“內(nèi)憂外患”：失獨老人生活圖景

(一)廣州市失獨老人實證調(diào)查境況與說明

據(jù)不完全統(tǒng)計，廣州市目前共有失獨家庭4千2百多戶，荔灣區(qū)有5百多戶，占全市失獨家庭的12%左右。在荔灣區(qū)失獨家庭中，50歲年齡段占全部的3%，50—60歲年齡段占全部的38%，60—70歲年齡段占全部的44%，71—75歲年齡段占全部的10%，75—79歲年齡段占全部的3%，80歲年齡段占全部的2%。雖然廣州市失獨老人具有較大的數(shù)量，但是考慮到失獨人員自身特有的敏感性，筆者通過與廣州市XKY社工服務組織①合作來開展本次調(diào)研。本次調(diào)研問卷內(nèi)容分別為失獨老人的基本信息、失獨老人的經(jīng)濟與健康狀況、失獨老人的心理發(fā)展狀況、失獨老人的社會支持狀況、失獨老人的社區(qū)居住狀況。在XKY社工機構的幫助下，本次調(diào)查共獲得調(diào)查問卷97份，回收95份，回收率為97.9%。根據(jù)表1可以看出，從性別結構來看，本次調(diào)查中被調(diào)查者以女性居多，為70.5%。被調(diào)查者年齡普遍高于50歲，其中60歲及以上失獨老人比例為68.5%。在受教育程度層面，被調(diào)查者受教育程度集中于初、高中階段，大學本科以上和小學及以下者較少。

表1 廣州市失獨老人調(diào)查基本信息

為深化對失獨老人的了解，筆者分別對4位失獨老人與2位XKY社工組織主管人員進行訪談。其中，3名失獨老人與1名社工人員為男性而其余人員皆為女性，基本上能夠保證訪談人員的性別結構平衡。同時，訪談人員年齡從30歲至70歲不等，年齡結構平衡亦得以實現(xiàn)。

(二)步履維艱：廣州市失獨老人的經(jīng)濟與健康狀況

從“理性人”角度而言，中國父母與子女兩者表現(xiàn)為利益互嵌型關系。獨生子女的死亡則將父母與子女的雙向嵌入關系徹底扭轉，失獨父母不得不獨自面對未來的養(yǎng)老生活。身體的退化、疾病的顯現(xiàn)與經(jīng)濟的困頓給失獨父母的未來生活帶來沉重打擊。就失獨父母的身體狀況而言，據(jù)調(diào)查顯示：中國失獨父母中，90%以上的失獨老人都患有程度不一的各種疾病，其中，有50%的人患有高血壓、心臟病等慢性疾病，15%的人罹患癌癥、癱瘓等重大疾病。[3]

本次失獨老人的健康調(diào)查恰好反映了這一事實，9.5%的失獨老人認為自己身體狀況良好，84.2%的老人認為自己身體狀況一般，勉強可以自己照顧自己，6.3%的老人則認為自己身體狀況較差，需要他人照顧。在醫(yī)療費用承擔層面，超5成的老人基本能承擔醫(yī)療費用，只有14.7%的老人完全能承擔得起醫(yī)療費用，“仍然有點困難去承擔費用”和“不能承擔費用”的老人分別占30.5%和3%。這一點在筆者的訪談中亦有體現(xiàn)：“我現(xiàn)在只能勉強地擔負醫(yī)藥費，雖然(自己)有胃痛，但是都不敢去大醫(yī)院看病，只能去一些小診所買一些消炎藥來緩解疼痛……我只能希望自己不要那么不好運得那些‘貴價’大病了?！?/p>

目前，兒女贍養(yǎng)費、退休金、養(yǎng)老保險等是我國老年人主要的養(yǎng)老經(jīng)濟來源。獨生子女離去使得失獨父母的養(yǎng)老生活捉襟見肘，勉強應付。在養(yǎng)老經(jīng)濟來源層面，約73.7%的失獨老人依靠退休金為主，15.8%的失獨老人以養(yǎng)老金為主，少數(shù)則主要依靠政府扶助以及社會保險來養(yǎng)老。在經(jīng)濟平衡層面，14.7%的失獨老人認為每月所得資金完全可以承擔當月開支，甚至留有富余，40%的老人認為每月所得資金剛好可以抵消開支，35.8%的老人覺得每月所獲資金有時可以滿足開支，但略有困難。9.5%的老人則認為自身入不敷出，生活拮據(jù)。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分廣州市失獨老人身體狀況一般，患有疾病者居多，養(yǎng)老經(jīng)濟來源以退休金為主，政府保障力度不夠。在日常生活與疾病抵御過程中，廣州市失獨老人“步履維艱”，采取“能省則省、湊合生活”的生存策略應付生活窘境，疾病纏身與勉強生存是他們生活的真實表征。此外，正如訪談所言，重大疾病的來臨意味著失獨老人正常生活的瓦解與崩塌，失獨老人抵御重大疾病風險能力較為薄弱，“看重病難、看重病貴”成為桎梏失獨老人的主要難題之一。

(三)痛而難言：廣州市失獨老人的心理發(fā)展狀況

獨生子女家庭本質(zhì)上是風險家庭。對于獨生子女父母而言，子女的離去給他們帶來了物質(zhì)與精神層面的雙重困擾。一方面，傳統(tǒng)“反哺式”代際關系鏈條斷裂使得失獨老人需獨自面臨未來養(yǎng)老與醫(yī)療風險，自行擔負部分費用；另一方面，傳統(tǒng)“子孫滿堂、多子多福”思想同思念子女親情共同構成了失獨老人心理層面的“陰霾”，消極情緒始終貫穿于失獨老人生活的全過程。根據(jù)筆者所查資料，失獨的經(jīng)歷使得80%失獨家庭呈現(xiàn)出悲傷、痛苦、失落等消極情緒，部分家庭甚至表現(xiàn)出絕忘、相互指責的極端情緒。然而，失獨老人對消極情緒處理方式卻大相徑庭。在消極情緒控制方面，近8成失獨老人時常會陷入消極情緒，但能較好控制情緒，11.6%失獨老人經(jīng)常會陷入消極情緒且難以自拔，一直陷入消極情緒甚至不想繼續(xù)生活的失獨老人則占12.6%。

消極情緒的來源主要來自于對子女的思念與對未來養(yǎng)老生活的憂愁，兩者分別占總體的34.7%與47.4%，極少數(shù)失獨老人會由于自己不能為家庭傳宗接代而暗自傷悲。在情緒排解方式上，在我們訪談中，一位喪失妻女的失獨老人如實說道：“我認為呢，這(喪失妻女)其實都是命運的安排，與其病懨懨地生活，為什么不享受(老年)生活呢？所以我后面就沒有再這么消極了，重新拾回自己以前的愛好(書法)，經(jīng)常跟一些失獨老人出去玩、探世界。去年(2016年)我還跟他們(失獨老人)去爬了阿爾卑斯山的山頂呢！不知多開心?！?/p>

由調(diào)查結果來看，廣州市大部分失獨老人雖存在失落、絕望等消極情緒，但大多采取“自我排解”與“抱團取暖”雙重策略來控制消極情緒的表達。毋庸質(zhì)疑，子女離去所導致的心理悲傷是持久性與間段性的，具有較長的恢復周期，無論是“自我排解”還是“抱團取暖”兩者皆為權宜之計。若想真正擺脫心理悲痛的囹圄，專業(yè)性心理扶助不可或缺。然而，即使廣東省政府于2014年后屢次強調(diào)地方政府需聯(lián)動社會力量等組織“積極開展社會關懷活動”、“開展心理咨詢與精神慰藉”相關內(nèi)容，但鮮有政策出臺?？梢哉f，政策心理扶助關注度不夠、專業(yè)性心理幫扶不足為阻礙失獨老人排解消極情緒、重構心理信念的重要癥結。

(四)共情相憐：廣州市失獨老人的社會網(wǎng)絡狀況

社會網(wǎng)絡指的是人與人之間互動而形成的相對穩(wěn)定的關聯(lián)體系，具有一般資本或資源的屬性，網(wǎng)絡的規(guī)模或大小也直接依賴于個人擁有的社會資源的數(shù)量。[4]對失獨老人而言，子女離世與失獨攜帶的“污名化”效果往往使他們選擇自我封閉與孤立，社會網(wǎng)絡難以編織與生產(chǎn)。子女死亡后，60%的失獨家庭呈現(xiàn)出社交退化、自我封閉等行為問題，突出表現(xiàn)為懼怕與他人談論子女，疑忌他人對己的看法，拒絕與他人來往。自我隔離與社交排斥成為部分失獨老人生存的策略選擇。

調(diào)查顯示，在一年內(nèi)交往人數(shù)方面，29.4%的失獨老人與其密切交往的人數(shù)為5人以上，38.9%的失獨老人只有1—3個交往密切的人，15.8%的失獨老人則與3—5人交往密切，15.8%的失獨老人甚至沒有交往密切的人。與此同時，近9成失獨老人有加入失獨群體的QQ群并且參加過失獨群體舉辦的相關活動，少部分老人則選擇自我封閉。

社會網(wǎng)絡中行動者關系并非完全等同，而是存在強弱差異，社會網(wǎng)絡關系的強弱是由相處時間、感情深度、互相傾訴、相互回報四個相互關聯(lián)的方面所決定的[5]。強關系指的是交往頻繁、與當事人感情深厚的關系。從本次訪談結果可知，為了維持自身情義、信任與互惠三重機制，大部分失獨老人怙恃自己至親、同類群體與社工人員三方面強關系社會網(wǎng)絡，弱關系社會網(wǎng)絡較少。誠如XKY社工機構所言：“失獨群體其實非常敏感同時警惕性也非常強，我記得有一次我們機構一位社工去聯(lián)系社區(qū)的一位失獨者，她以為我們是騙子，罵了我們差不多半個鐘，我們的社工人員沒有說由于被罵就掛了電話，聽完之后繼續(xù)向她解釋我們的身份，她(失獨者)掛了電話。那后面，我們堅持每個星期打一次電話給她(失獨者)，后面她終于同意我們的探訪，現(xiàn)在她同我們關系很好，差不多當我們是親人那樣，經(jīng)常幫我們聯(lián)系其他的失獨者，帶他們來我們這邊接受服務?！?/p>

出于群體職業(yè)需求與個體倫理價值的需要，社工機構亟需通過服務當?shù)厥И毨先艘垣@求自身合法性，履行機構與政府間的契約規(guī)定職責。失獨老人則在社工機構幫助下重構生活信念，走出失獨陰影，兩者社會網(wǎng)絡關系的搭建往往由互惠機制占主導地位。與之不同，親人、同類群體與失獨老人間的關系則更多為情義與信任機制起作用。由于生活經(jīng)驗的相似性，失獨老人與同類群體間往往具有較強的信任感與親切感，無需憂愁于他人對自身失獨經(jīng)驗的文化解讀與倫理審查?！熬退阄遗笥压室獗芏惶徇@件事(失獨)，我自己心里面都過不去，總是覺得人家在嘲笑我，可能有些人(失獨老人)說沒有關系吧，反正我覺得不舒服。每次當我見到他們(朋友)的子女各個家庭美滿、兒孫滿堂的時候，我真是又羨慕又妒忌。后面實在是受不了，(我)就很少同以前那些朋友來往了，基本上都是同像我一樣的失獨者，起碼大家都一樣，心理平衡點?！?/p>

總體而言，廣州市失獨老人的社會交往頻率低，社會網(wǎng)絡關系以親屬、同類群體與社工人員等強關系為主，弱關系較為欠缺，體現(xiàn)了“共情相憐”特征。強關系在人情交換、信任充分和障礙克服三方面占有優(yōu)勢，弱關系則在信息互動和資源提供等方面具有優(yōu)勢。[6]一方面，強關系社會網(wǎng)絡能使失獨老人攫取更多情感性資源，減輕失獨老人因失獨產(chǎn)生“相對剝奪感”并增進失獨老人的社會適應能力；另一方面，強關系社會網(wǎng)絡往往意味著信息互動與資源供給的“內(nèi)卷化”，具體表現(xiàn)為信息封閉化與資源供給單一化，不利于失獨組織與個體的未來發(fā)展，個體或組織若發(fā)生重大事故則會使其弊端更為明顯。

(五)心余力絀：廣州市失獨老人的社區(qū)養(yǎng)老狀況

無論是2016年的《廣州市社區(qū)居家養(yǎng)老服務管理辦法》和2017年的《關于促進醫(yī)療衛(wèi)生和養(yǎng)老服務相結合的實施意見》還是2018年的《關于印發(fā)深入組織實施老年人照顧服務項目工作方案的通知》，三者都對失獨老人社區(qū)居家養(yǎng)老問題作出了詳細闡述。然而，正如丁煌所言：“政策在付諸實施之前仍然只是一種具有觀念形態(tài)的分配方案，其效能必須經(jīng)過實際的執(zhí)行過程才能得以發(fā)揮，再好的政策也只有通過有效的執(zhí)行才能保證其目標的實現(xiàn)，而政策執(zhí)行本身也是一個極為復雜的過程，政策執(zhí)行的效果往往要受到諸多因素的影響和制約?！盵7]根據(jù)本次調(diào)查，約88.4%的老人曾享受過社區(qū)所提供的居家養(yǎng)老服務。在社區(qū)居家養(yǎng)老服務效果方面，20.2%的失獨老人認為自己雖參加過，但覺得沒有任何幫助，32.2%與34.5%老人分別認為“比較無幫助”和“比較有幫助”，僅13.1%的失獨老人認為社區(qū)居家養(yǎng)老服務“非常有幫助”。在政策法規(guī)了解程度上，32.8%和15.9%的老人選擇了“基本不了解”和“完全不了解”，“完全了解”與“一般了解”的失獨老人分別占總體的6%和45.3%。一位陪同的社工負責人告訴我們：“其實很多社區(qū)在政策法規(guī)普及上都做的非常不好，很多失獨老人根本就不知道廣州市現(xiàn)在到底出臺了什么政策，自己享有哪些保障，我記得有一次一位失獨老人要辦理什么證，他居然跑來我們這里來辦理！我問他為什么不去社區(qū)那里辦理，他說那里沒有公布相關信息，我們這信息多一點?！?/p>

可見，在社區(qū)養(yǎng)老方面，社區(qū)居家養(yǎng)老服務質(zhì)量難以滿足失獨老人的基本需求，政策執(zhí)行有效性難以保障，政策運行過程不可避免會出現(xiàn)“心余力絀”問題。政策執(zhí)行有效性欠缺具體表現(xiàn)為社區(qū)政策法規(guī)推廣不力和居家養(yǎng)老服務質(zhì)量低下，其結果導致失獨老人對社區(qū)的低信任感與低滿意度，需采用“用腳投票”策略將原來由社區(qū)承擔職責轉為個體與社工機構承擔。

四、多中心治理：失獨老人未來保障之路

多中心治理體制強調(diào)多元主體為實現(xiàn)公共利益的最大化，通過合作，共同解決公共問題和公共事務的過程和活動，[8]具體表現(xiàn)為治理主體的多元化、治理手段的多樣化、權力結構扁平化與自組織參與及發(fā)展。此外，在多中心治理過程中，社會公眾都存在于一定的關系網(wǎng)絡里，政府、企業(yè)也不例外。[9]多中心治理理論認為政府、市場與社會三種力量可通過談判、協(xié)作等自愿、非強制方式共同治理公共事務，提供公共產(chǎn)品與服務?；谡{(diào)研結果，我們構建出基于多中心治理理論的城市失獨老人的扶助體系(見圖1)。

圖1 多中心治理：城市失獨老人的扶助體系

(一)政府部門：制度完善與縱向管理

一方面，廣州市政府亟需完善失獨老人相關保障制度，保障失獨群體社會保障權②并減輕失獨老人的內(nèi)部性生活壓力。在失獨老人扶助金層面，廣州市政府可以當?shù)氐奈飪r上調(diào)幅度為基準，逐年提高當?shù)氐姆鲋饦藴?，減輕失獨老人應對物價水平與生活成本上漲的壓力；在重大疾病醫(yī)療層面，可綜合借鑒深圳市與漳州市的保障模式，一次性為失獨老人發(fā)放不少于2萬元的補助并為失能老人發(fā)放每人每月500元的護理補助。此外，為解決失獨老人“看重病貴、看重病難”問題，可效仿深圳市建立計劃生育特殊家庭綜合保險制度，減輕失獨家庭因意外、重大疾病所帶來的巨額醫(yī)療支出負擔；在心理恢復層面，可通過補貼或“購買服務”的方式引入第三方社會服務，共同制定“三年三階段，每階段五部曲”的遞進式心理變化活動方案，定期走訪當?shù)厥И毤彝?，為失獨家庭舉辦活動，共同慶祝節(jié)日。另一方面，政府需強化對社區(qū)居家養(yǎng)老負責人的績效管理與責任監(jiān)督，保證政策執(zhí)行有效性以增強失獨老人對政府的信任感與親切感。政策執(zhí)行力的獲得離不開良好的績效管理與完善的追責制度，政府可從社區(qū)高齡老人滿意度與負責人工作效果兩個維度出發(fā)，遵循SMART③原則為社區(qū)居家養(yǎng)老負責人建立合理的績效考核指標體系。

在縱向管理過程中，政府應積極主動充當“元治理”角色，著眼于對社會力量、市場機構與失獨自組織的統(tǒng)一領導與管理，以失獨老人美好生活作為三者的共同價值信念，在此基礎上通過正式制度(如：制度法規(guī))與非正式制度(如道德習俗)方式實現(xiàn)利益協(xié)調(diào)與妥協(xié)，使三者由對自身利益的關注轉向對失獨老人的關注。

(二)社會力量：服務優(yōu)化與橫向協(xié)作

社會力量④是多中心治理體制的核心主體之一，具有專業(yè)性、非營利性、志愿性、自主性等特征。在失獨老人保障領域，常見的社會力量有家庭綜合服務中心、社會工作機構和非營利組織，相比于政府而言，社會力量所供給的公共產(chǎn)品與服務更具多元性與專業(yè)性。在未來發(fā)展過程中，社會力量需積極主動地承擔失獨老人扶助尤其是心理扶助的重任，在“服務優(yōu)化”與“橫向協(xié)作”兩大版塊尋求發(fā)展。

所謂“服務優(yōu)化”指的是社會力量亟需通過自身制度構建與機制完善的方式改進自身對失獨老人的心理扶助服務。一方面，針對專業(yè)心理幫扶不足問題，社會力量既需通過專業(yè)人才引進與機構人員培訓機制提高失獨老人服務人員的專業(yè)知識與技能，還需主動融入社區(qū)環(huán)境，積極同當?shù)鼗鶎诱献鱽碓鰪娮陨碛绊懥?；另一方面，除了政府縱向監(jiān)督外，社會力量自身亦需構建自我監(jiān)督與激勵制度，定期公布資金使用狀況，讓被服務人員能夠了解組織的資金流向。此外，建立機構內(nèi)部人員績效考評制度，將服務滿意程度同個人薪酬與晉升相掛鉤也是社會力量今后需要做好的工作。

“橫向協(xié)作”是社會力量所不可忽視的部分。由于失獨老人心理恢復周期比較漫長，離不開長久、穩(wěn)定和密集的資源投入，故社會力量與政府、企業(yè)、失獨自組織和同類組織之間橫向協(xié)作顯得尤為重要。在權威性資源獲得方面，社會力量應與政府構建起“政社協(xié)作、項目運作”的合作方式，以項目作為兩者的關系鏈條，政府負責項目的設計與審核，社會力量負責項目的申報與實踐，多元主體聯(lián)動監(jiān)督項目效果；在物質(zhì)性資源獲得方面，社會力量可與當?shù)仄髽I(yè)建立雙方互利機制，企業(yè)定期捐助資金幫扶社會力量開展項目，社會力量協(xié)助企業(yè)構建良好形象與擴大影響力；在情感性資源獲得方面，社會力量應同當?shù)厥И氉越M織緊密聯(lián)系，以失獨自組織為基點連接失獨老人，借助失獨老人對失獨自組織的認同與歸屬感來更好地認識與接觸失獨老人，消解失獨老人對于社會力量的陌生感與不信任感；在專業(yè)性資源獲得方面，社會力量應建立起“學習型組織”目標，以座談會、分享會的形式邀請同類組織專業(yè)人士分享經(jīng)驗與教訓，降低組織試錯成本。

(三)市場機構：經(jīng)濟援助與嵌入幫扶

市場在社會治理中的作用主要是社會財富的創(chuàng)造。在失獨老人扶助過程中，市場機構的作用需著重于兩大方面：經(jīng)濟援助與嵌入式幫扶。

針對失獨老人扶助金保障水平低、重大疾病抵御風險能力差的問題，市場機構應積極承擔自身社會責任，通過政商合作或者資源共享的方式在經(jīng)濟層面援助失獨老人。首先，市場機構可主動同當?shù)赜嬌鷧f(xié)會合作，通過自身資源分享、善款捐贈、節(jié)日慰問等方式擴寬老人經(jīng)濟扶助渠道，提高經(jīng)濟扶助的保障水平。其次，市場機構可參考北京市“暖心計劃”模式，主動同政府部門協(xié)作扶助失獨老人。在該模式中，北京政府出資為全市失獨老人購買包括養(yǎng)老、意外傷害身故保險、意外傷害醫(yī)療保險、疾病身故保險和女性重疾保險在內(nèi)的綜合保險。作為“暖心計劃”委托方——中國人壽保險則進行失獨老人參保資金的運營與投資。當失獨父母達到養(yǎng)老金領取年齡時，即男性和女性失獨者年滿55周歲時，一次性給付失獨者養(yǎng)老金給付限額，保險責任終止；在失獨者因疾病導致身故、發(fā)生意外傷害以及殘疾等風險時，一次性給付失獨者相關保險金給付限額，保險責任終止。[10]

除此以外，市場機構可以嵌入性方式融入失獨老人社區(qū)中，憑借“選擇與競爭”機制進行失獨老人幫扶工作。良好的市場治理有賴于通過行政機制所建立的制度及其執(zhí)行以及通過社群機制在市場參與者當中所滋養(yǎng)的信任與認同(即所謂“社會資本”)。[11]故在失獨老人扶助層面，市場機構與社區(qū)居委會可建立“共生”關系，其表現(xiàn)為市場機構可以競爭的形式積極融入地方社區(qū)從而汲取社區(qū)的社會資本，社區(qū)居委會負責市場機構的篩選與契約簽訂從而獲得市場機構的經(jīng)濟資源。在這種“共生”關系下，擁有更多經(jīng)濟資源的社區(qū)居委會能夠購買更好的社會力量服務，解決失獨老人在經(jīng)濟扶助、心理扶助層面的諸多難題。當市場機構效果不力時，市場機制的引入使得社區(qū)居委會能夠解除與低效能市場組織的合作關系。對于市場機構而言，以競爭方式嵌入社區(qū)不僅能擴大自身影響力與知名度，還能以良好的幫扶效果贏得社區(qū)居民的信任與認同。

(四)失獨自組織：組織支持與網(wǎng)絡連接

在多中心治理體制中，失獨自組織相較于社會力量、市場機構和政府部門而言，在失獨老人組織認同感與組織歸屬感層面占有得天獨厚的優(yōu)勢，故失獨自組織在失獨老人扶助方面不可或缺。

一方面，針對失獨老人內(nèi)部性壓力問題，失獨自組織可以集體活動形式減緩失獨老人消極情緒，較好地解決失獨老人的醫(yī)療與生存問題。可借鑒上?！霸铝翞场苯M織發(fā)展經(jīng)驗，通過開展群體活動與組內(nèi)互幫互助實現(xiàn)對失獨老人的照顧。在“月亮灣”中，失獨老人往往通過郊游、聚餐等形式度過清明、冬至等傳統(tǒng)公共祭祀節(jié)日和春節(jié)、中秋等象征家庭團圓的傳統(tǒng)節(jié)日。在失獨老人的互相協(xié)作下，失獨自組織能發(fā)揮替代子女的親情構建、保障成員基本生活的功能。然而，由于失獨老人自身年齡與經(jīng)濟條件等原因，失獨自組織成員所能發(fā)揮的支持作用也只是暫時性、不可持續(xù)的。若想真正實現(xiàn)對失獨成員的持續(xù)性幫助，失獨自組織的網(wǎng)絡化連接功能不可缺少。

故另一方面，失獨自組織則需以自身作為網(wǎng)絡樞紐，構建與政府、市場機構和社會力量的網(wǎng)絡化關系，破除失獨老人的社會網(wǎng)絡狹隘與資源供給“內(nèi)卷化”困境。對于政府而言，失獨自組織既是政府重點保障群體也是重點維穩(wěn)群體，因而，在與政府網(wǎng)絡連接過程中失獨自組織應注重互動方式的制度化與規(guī)范化，通過提交人大議案、開展民主座談會等正式手段向政府建言獻策，保障失獨群體的權益。在與市場機構的網(wǎng)絡連接中，失獨自組織可以資本互換方式尋求市場機構的經(jīng)濟援助，并將組織成員認同感與信任感等社會資本交換給市場機構，協(xié)助其構建良好的社會形象。在與社會力量構建網(wǎng)絡過程中，失獨自組織則應主動承擔牽引作用，利用自身組織優(yōu)勢協(xié)助社會力量對失獨老人專業(yè)性服務的開展 ，增進失獨老人對社會力量的親和力。

黨的十九大報告強調(diào)要“加強社會治理制度建設，完善黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會治理體制，提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平?！币蚨?，在社會治理與社會保障層面，我國應構建更加平等、互動、多元的環(huán)式和網(wǎng)式治理結構。在失獨老人扶助與保障方面，政府應從“運動員”、“救火隊長”身份脫離而出，發(fā)揮市場機構、社會力量和失獨自組織三方作用，實現(xiàn)網(wǎng)絡化、專業(yè)化、多元化的多中心治理。

注釋：

① XKY社會工作服務中心從2014年起啟動失獨家庭社會工作服務，通過探訪、出游和政策鏈接等手段來為荔灣區(qū)50戶失獨家庭提供溫暖與關懷。

② 社會保障權是公民在生病、老年、失業(yè)、傷殘、失去勞動能力或遭遇各種災害情況下，為了保持基本生活水平，從國家和社會獲得物質(zhì)幫助的權利以及在生存權實現(xiàn)基礎之上的發(fā)展權。

③ 即具體的、可衡量的、可實現(xiàn)的、相關的和有時限的。

④ 本文“社會力量”的概念局限于社會組織，指社會工作機構、非營利組織等組織，不包括私營企業(yè)和個人。