農(nóng)村土地確權(quán)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響探析

陽信縣自然資源和規(guī)劃局 馬文新

對于農(nóng)村土地而言，土地確權(quán)尤為關(guān)鍵，是一項重大的政策。確認(rèn)土地使用權(quán)、所有權(quán)一系列權(quán)利，立足于國家相關(guān)法律法規(guī)及政策頒發(fā)土地證，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地物權(quán)。通過明晰產(chǎn)權(quán)，可維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)利，且可調(diào)動農(nóng)民耕種熱情，更有助于促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

一、土地確權(quán)的概念及意義

站在所有權(quán)的角度來說，中國土地主要分為兩種類型，即集體所有和國家所有。土地確權(quán)實(shí)質(zhì)上則是確定集體土地所有權(quán)歸屬相關(guān)問題，詳細(xì)而言，即確認(rèn)他項權(quán)利、土地使用權(quán)和土地所有權(quán)，是立足于相關(guān)政策、法律的規(guī)定確定的各項權(quán)利的隸屬關(guān)系[1]。土地確權(quán)確認(rèn)農(nóng)民集體、農(nóng)民與土地長期穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，將農(nóng)民與土地物權(quán)聯(lián)系起來，可以進(jìn)一步激發(fā)農(nóng)民保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的積極性。

現(xiàn)階段，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動中土地是不可或缺的物資基礎(chǔ)，同農(nóng)村生活物資的分配以及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展息息相關(guān)。同時，改革開放后，經(jīng)濟(jì)得到了顯著發(fā)展，房地產(chǎn)市場發(fā)展速度也越來越快，作為稀缺性資源，土地的經(jīng)濟(jì)價值受到了市場的高度重視。但在我國發(fā)展進(jìn)程中，和土地相關(guān)的法律政策經(jīng)歷了從不完善到逐漸健全的過程，城中村、城市郊區(qū)以及農(nóng)村等存在的集體土地，一般情況下存在歷史問題。積極廣泛開展土地確權(quán)工作，既是確認(rèn)土地使用權(quán)、所有權(quán)和他項權(quán)利，同時也是借助對土地歸屬予以明確，將集體土地資源盤活，開展集體土地流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ)，有利于推動經(jīng)濟(jì)良好發(fā)展。農(nóng)村土地確權(quán)從法律層面對集體土地進(jìn)行確權(quán)，是依法維護(hù)農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的重要舉措，是推動土地規(guī)范流轉(zhuǎn)、促進(jìn)土地適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的客觀需求。

二、我國土地確權(quán)的政策依據(jù)與發(fā)展

在2013年的兩會過程中，反復(fù)提到了“快速改革農(nóng)村土地征收以及健全土地流轉(zhuǎn)制度”，有利于更好地指導(dǎo)農(nóng)村土地改革。實(shí)際上，中央重點(diǎn)研究如何盤活農(nóng)村集體土地，積極落實(shí)土地確權(quán)工作，確保集體土地真正地流轉(zhuǎn)起來，打通國有與集體土地之間的隔閡，促使土地資源發(fā)揮最大化效益。

針對農(nóng)村集體土地的盤活和確權(quán)，中央一號文件以及十八屆四中、五中全會多次將其當(dāng)做工作重點(diǎn)。立足于農(nóng)村土地確權(quán)工作，國務(wù)院辦公廳和中共中央辦公廳于2014年11月頒布了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，其中不僅要求做好農(nóng)村土地確權(quán)工作，還應(yīng)結(jié)合農(nóng)村土地所有權(quán)性質(zhì)，立足于我國國情，深入探索更科學(xué)、更合理的道路，提出“三權(quán)分離”，三權(quán)即經(jīng)營權(quán)、承包權(quán)和所有權(quán)，為有序流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)提供引導(dǎo)。

十九大報告中，習(xí)近平總書記提出：積極改革農(nóng)村土地制度，進(jìn)一步完善“三權(quán)分置”機(jī)制、“第二輪土地承包到期后，再延長30年?！边@些規(guī)定無疑有利于集體土地確權(quán)、三權(quán)分置機(jī)制實(shí)施及盤活土地資源等各項工作順利開展。

三、我國土地確權(quán)的現(xiàn)狀及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)

（一）農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點(diǎn)

現(xiàn)階段，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度日益加快，不斷分化了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)具有顯著的多樣性特點(diǎn)，同時十分依賴土地。立足于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而言，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)基本上仍以第一產(chǎn)業(yè)為主，對土地依賴性較大?，F(xiàn)階段，國家十分注重集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在此形勢下，集體經(jīng)濟(jì)和土地的關(guān)聯(lián)性較大，農(nóng)村重要生產(chǎn)與生活資料均來自于土地。同時，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)多樣化特性日益突出，一般來說，此多樣性是以低于氣候特點(diǎn)的區(qū)別為基礎(chǔ)，各地區(qū)結(jié)合自身特色，進(jìn)而促使產(chǎn)業(yè)多樣化特征日益凸顯。

（二）土地確權(quán)現(xiàn)狀

長時間以來，關(guān)于土地確權(quán)相關(guān)的法律法律我國較為匱乏，社會大眾法律意識不強(qiáng)，并未充分認(rèn)識土地確權(quán)，在發(fā)展經(jīng)濟(jì)利益豐富自身政績的背景下，土地確權(quán)不能提高經(jīng)濟(jì)利益。承包地確權(quán)遺留問題較多，出現(xiàn)“有地?zé)o證、有證無地”等現(xiàn)象，土地權(quán)屬爭議較大，土地權(quán)屬不明導(dǎo)致無法妥善處理各種復(fù)雜關(guān)系，不能使土地權(quán)益人的權(quán)利得到保障，成為農(nóng)村較嚴(yán)重的信訪問題。土地?zé)o確權(quán)證，不能使土地權(quán)益人的權(quán)利得到保障，同時對集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展造成了嚴(yán)重阻礙。針對農(nóng)村集體土地這種狀況，國家積極落實(shí)土地確權(quán)工作，投入大量人力、物力，開展土地確權(quán)工作，目前全國農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證基本完成，15億畝土地確權(quán)給2億農(nóng)戶，頒證率已超過96%，讓農(nóng)民吃上“定心丸”，種上“放心田”。為解決土地承包經(jīng)營糾紛、維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，提供強(qiáng)有力的法律依據(jù)。為進(jìn)一步落實(shí)好惠農(nóng)政策，開展土地流轉(zhuǎn)，土地規(guī)模經(jīng)營等提供了先決條件。

（三）我國土地確權(quán)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不足

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)在不斷發(fā)展過程中，顯露出了諸多不足之處。首先，資源有限?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)在發(fā)展過程中，逐漸提高了對于資金、技術(shù)、人才等相關(guān)資源的要求，集體經(jīng)濟(jì)主要依賴于農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)行發(fā)展，生產(chǎn)利潤的提高往往依賴于源源不斷的原材料，發(fā)展模式較為滯后。其次，未充分利用農(nóng)村土地資源，遺留了各種歷史性問題。同時，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)的加快，大量農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，土地?zé)o奈只得限制或租給別人，進(jìn)而產(chǎn)生了各種歷史性問題。另外，越來越多的人搬遷到城市，依然采取集體土地所有制，那么確權(quán)難度較大。并且，隨著外出務(wù)工者的增多，使得部分土地被閑置，浪費(fèi)了土地資源。最后，引起城鄉(xiāng)二元分化越發(fā)嚴(yán)重。因自身先天不足，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)在整個社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所處的地位不高，表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)鏈條中的原材料提供者，使得經(jīng)濟(jì)利益在分配方面十分有限[2]。在經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的背景下，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與城市經(jīng)濟(jì)相比之下，發(fā)展緩慢，導(dǎo)致城鄉(xiāng)二元分化日益嚴(yán)重。同時，受二元分化加劇的影響，讓更多的優(yōu)秀農(nóng)村勞動力外出。

四、 土地確權(quán)對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的影響

（一）有利于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

土地不只是與社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密相關(guān)，還屬于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵生產(chǎn)資料。因此，明確土地產(chǎn)權(quán)，才可以讓土地實(shí)現(xiàn)良好的流轉(zhuǎn)，使土地資源得到有效合理利用。對于城市房產(chǎn)市場而言，國家制定了許多政策刺激用地流轉(zhuǎn)，結(jié)合農(nóng)村投資特色村鎮(zhèn)以及旅游村?，F(xiàn)階段，生態(tài)旅游得到了人們的青睞，但部分開發(fā)商受到農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰的影響，擔(dān)憂投入的錢血本無歸，而通過過土地確權(quán)，使得開發(fā)商可以合法流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，對此，有助于進(jìn)一步放活土地經(jīng)營權(quán)，確權(quán)應(yīng)進(jìn)一步明確土地產(chǎn)權(quán)，有利于加快土地流轉(zhuǎn)，進(jìn)而讓農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到良好的發(fā)展。

（二）有效解決農(nóng)民之間的矛盾

我國未推行土地確權(quán)之前，農(nóng)民私自開荒種田，把閑置土地?fù)?jù)為己有，甚至為了同一塊土地出現(xiàn)矛盾，而土地確權(quán)能夠順利的解決農(nóng)民固有矛盾。通過對土地進(jìn)行確權(quán)，可以避免農(nóng)民出現(xiàn)土地糾紛的情況，促進(jìn)農(nóng)民運(yùn)用集體土地意識的加強(qiáng)，進(jìn)而有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)向著現(xiàn)代化的方向發(fā)展。確權(quán)之后的土地和農(nóng)民利益之間存在著緊密的聯(lián)系，可以讓農(nóng)民主動意識得到提高，調(diào)動農(nóng)民對耕地進(jìn)行更好耕種的積極性，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入的提高，并推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定的發(fā)展。

（三）有利于增加農(nóng)民收人

推行土地確權(quán)可以讓農(nóng)民收入得到提高，并在全面建成小康社會的過程中展現(xiàn)出重要作用。土地經(jīng)過確權(quán)頒證后，土地既是資源，又是資產(chǎn)，農(nóng)民掌握住了土地使用權(quán)，誰要想動土地，都必須經(jīng)過本戶同意。土地確權(quán)如同給土地加了鎖，農(nóng)民可以放心的外出打工。土地確權(quán)與農(nóng)民不斷提高的致富意識相符，并適應(yīng)社會發(fā)展實(shí)際，還可以對農(nóng)民合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)，讓農(nóng)民意識到怎樣通過法律武器對自身合法權(quán)益進(jìn)行保護(hù)。另外，土地確權(quán)還能夠促進(jìn)農(nóng)村思想意識的提高，大膽放手的使用與經(jīng)營土地，增強(qiáng)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入[3]。土地確權(quán)強(qiáng)化了承包農(nóng)戶的市場主體地位和家庭承包經(jīng)營的基礎(chǔ)地位，農(nóng)民可以依法流轉(zhuǎn)土地，可以合作經(jīng)營，可以出租，可以入股，通過有償轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地，讓更多農(nóng)民有足夠經(jīng)濟(jì)實(shí)力進(jìn)城定居，加快推動中國的城市化進(jìn)程；也可讓老年人依托土地養(yǎng)老。目前部分地區(qū)正在探索試點(diǎn)土地經(jīng)營權(quán)入市，來開拓渠道為農(nóng)民帶來收入，相信未來依靠土地確權(quán)成果，農(nóng)民會有更多途徑獲得更多土地收入。

（四）促使農(nóng)村金融服務(wù)提升

土地確權(quán)能夠促使農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)服務(wù)支持力度得到強(qiáng)化，投入更多的涉農(nóng)貸款，并對其增加相對應(yīng)的獎勵，提升金融機(jī)構(gòu)信用額度，加大補(bǔ)貼力度。有利于制定與推廣實(shí)施農(nóng)民小額擔(dān)保貸款貼息政策、落實(shí)貸款稅收優(yōu)化政策。在新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的建設(shè)方面，吸引更多的社會資本參與其中，構(gòu)建多層次資本市場，進(jìn)而為各農(nóng)業(yè)企業(yè)提供所需發(fā)展資金。因部分農(nóng)民無法提供擔(dān)保，沒有足夠有價值的的抵押物，貸款難問題較突出。促使農(nóng)村土地使用權(quán)暢通地流動起來，還需法律、政策等的完善和深化，隨著相關(guān)政策的出臺，農(nóng)民可以用自己的權(quán)證進(jìn)行抵押貸款，獲得資金為其自身發(fā)展提供資金支撐。

（五）有利于推動鄉(xiāng)村振興

立足于整體進(jìn)行分析，農(nóng)村土地確權(quán)和新農(nóng)村建設(shè)，在推動農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展方面存在著緊密聯(lián)系，除了對形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場具備促進(jìn)作用之外，還有利于維系好生產(chǎn)關(guān)系，形成鄉(xiāng)村振興的有力保障。鄉(xiāng)村振興離不開土地，通過土地流轉(zhuǎn)，盤活閑置低效利用土地，可以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化、機(jī)械化的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生產(chǎn)模式，有效提升農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型。農(nóng)村土地確權(quán)以維護(hù)農(nóng)民根本利益為出發(fā)點(diǎn)，充分調(diào)動了廣大農(nóng)民的積極性，積極投身農(nóng)村大舞臺，在農(nóng)村展身手。目前全國農(nóng)場、農(nóng)民合作社超過320萬家，新型農(nóng)民超過1700萬人，還有好多大學(xué)畢業(yè)生回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。農(nóng)村土地確權(quán)，穩(wěn)定民心，給創(chuàng)業(yè)者帶來信心，喚醒了農(nóng)民利用土地創(chuàng)造財富的意識，激發(fā)了農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)生動力。

五、結(jié)語

綜上所述，對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)而言，土地確權(quán)尤為必要，具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。土地確權(quán)有利于對農(nóng)民合法權(quán)益進(jìn)行有效保障，促使土地資源最大化利用，進(jìn)而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)飛越發(fā)展。鞏固和利用好這一成果，才能形成全面富裕的強(qiáng)大合力，讓農(nóng)民獲得滿滿幸福感。