分析推進(jìn)全域土地整治的幾點(diǎn)思考

陜西省國土整治中心 柏薦鐘

“人法地，地法天，天法道，道法自然”。自然界萬物都是依照一定規(guī)律運(yùn)作的，如果破壞其規(guī)律，竭澤而漁、焚林而獵必然會受到大自然的報復(fù)，因此人類對大自然要滿懷敬畏之心，對自然取之以時、取之有度，這樣才能實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展。當(dāng)前，隨著人類社會的發(fā)展，有限的自然資源、與人類需求之間的矛盾越來越突出，如何統(tǒng)籌資源整合優(yōu)化，不斷提高利用率就具有十分重要的意義，全域土地整治這個新生事物由此而生。

一、全域土地綜合整治理念的演變過程

全域土地綜合整治就是在一定的區(qū)域內(nèi)，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃明確目標(biāo)和用途，通過土地整理、土地復(fù)墾、開發(fā)利用和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤等平臺，推進(jìn)田、水、路、林、湖綜合整治，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的一項(xiàng)系統(tǒng)工程。這個理念最早源于《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》，國務(wù)院對《全國土地整治規(guī)劃（2011-2015年）》批復(fù)中明確提出：“涉及土地整治活動的相關(guān)規(guī)劃，應(yīng)與土地整治規(guī)劃做好銜接，確保規(guī)劃有效實(shí)施?！痹邳h的十八屆三中全會上，“山水林田湖”“生命共同體”等一系列新概念的提出，土地整治工作的內(nèi)涵和任務(wù)也發(fā)生了一些變化，如何實(shí)現(xiàn)自然資源的有效配置、科學(xué)有效利用資源、實(shí)現(xiàn)生態(tài)服務(wù)最大功能化和自然資源的永續(xù)使用以及人地和諧等諸多問題成為研究熱點(diǎn)，國土空間格局的優(yōu)化也越來越被廣大人民和各級政府重視，國家把全域土地整治作為重要抓手，進(jìn)行綜合考量、統(tǒng)籌謀劃，綜合利用土地資源，從而提升資源保護(hù)和用地保障能力。在“十三五”期間，《全國土地整治規(guī)劃（2016-2020年）》中明確把建設(shè)生態(tài)良田放到首要位置，把高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)作為耕地保護(hù)重要抓手和基礎(chǔ)手段，把城鎮(zhèn)低效建設(shè)用地整治作為推進(jìn)節(jié)的戰(zhàn)略、改善人居生活環(huán)境、保障新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的幾個重要手段。在生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展觀念的指導(dǎo)下，土地整治也開始從滿足補(bǔ)充耕地基本單一需求向注重服務(wù)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展轉(zhuǎn)變。

為貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書記“千村示范、萬村整治”重要批示精神，國家相關(guān)部門部署制定了《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022年）》，自然資源部下發(fā)《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，決定在全國范圍內(nèi)進(jìn)行全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。試點(diǎn)工作以科學(xué)合理規(guī)劃為前提條件，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部或部分村莊為實(shí)施個體，積極推進(jìn)農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理以及鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)工作，優(yōu)化生產(chǎn)、生活與生態(tài)空間的格局，優(yōu)化耕地質(zhì)量，提高土地集約節(jié)約利用水平，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興，把全域土地整治的認(rèn)識和實(shí)踐推到了一個新的高度。

二、關(guān)于對全域土地整治試點(diǎn)工作的幾點(diǎn)認(rèn)識

一是加快推進(jìn)全域土地綜合整治試點(diǎn)工作。當(dāng)前我國廣大農(nóng)村土地依然被農(nóng)民私人承包經(jīng)營，一些經(jīng)濟(jì)落后和偏遠(yuǎn)地區(qū)表現(xiàn)更加明顯，農(nóng)村耕地分散零碎，農(nóng)村居民宅基地和設(shè)施農(nóng)用地呈現(xiàn)雜亂現(xiàn)象，還不能實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營，土地集約節(jié)約利用效能不能得到充分發(fā)揮。山、水、林、田、湖等多要素在空間布局上還不夠科學(xué)，生態(tài)環(huán)境被人為活動不斷破壞，單一的土地整治模式已經(jīng)難以有效解決這些問題，迫切需要各級政府各個部門積極參與，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、相互配合，在國土空間規(guī)劃的引領(lǐng)下，對自然資源進(jìn)行全域整體規(guī)劃，并運(yùn)用多種綜合性手段進(jìn)行全面整治。

二是當(dāng)前全域土地整治試點(diǎn)工作目標(biāo)任務(wù)。根據(jù)《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》，我們必須要以科學(xué)合理規(guī)劃為前提條件，充分發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層戰(zhàn)斗堡壘的作用，積極開展農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理以及鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)等工作，到2020年，全國全域土地整治試點(diǎn)不少于300個，各?。▍^(qū)、市）試點(diǎn)原則控制在20個以內(nèi)。各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，編制具體的村莊規(guī)劃，要把各項(xiàng)整治指標(biāo)、任務(wù)要求落實(shí)到具體的土地，通過全域土地整治，實(shí)現(xiàn)整治區(qū)域內(nèi)耕地質(zhì)量不斷提升，新增耕地面積達(dá)到原有耕地面積的5%以上，同時也要確保建設(shè)用地總量不增加，保住生態(tài)保護(hù)紅線底線。

三是全域土地整治的主要內(nèi)容。根據(jù)自然資源部要求，土地綜合整治試點(diǎn)的對象是農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理和鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。就是通過優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間格局，提高耕地保護(hù)和土地集約節(jié)約利用率，改善農(nóng)村人居環(huán)境，助推鄉(xiāng)村全面振興。主要整治三個方面的內(nèi)容，一是對永久基本農(nóng)田整治。要把永久基本農(nóng)田調(diào)整方案納入村莊規(guī)劃，在整治區(qū)域內(nèi)需要對永久基本農(nóng)田進(jìn)行調(diào)整的，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定制定調(diào)整方案，在執(zhí)行過程中嚴(yán)格落實(shí)，確保新增永久基本農(nóng)田面積不少于調(diào)整面積的5%的目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)，在區(qū)域整治任務(wù)完成并通過驗(yàn)收后，要及時更新永久基本農(nóng)田數(shù)據(jù)庫。二是對建設(shè)用地整治。它是城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛和整治建設(shè)用地項(xiàng)目的統(tǒng)稱，一方面采取依法自愿的原則，在爭取農(nóng)民意愿后，可對閑置宅基進(jìn)行有償收回。另一方面，對廢棄設(shè)施農(nóng)用地、公益事業(yè)用地進(jìn)行整治回收，在保證耕地不減少的前提下，優(yōu)先保障農(nóng)民住宅用地、設(shè)施農(nóng)用地、公益事業(yè)用地，控制建設(shè)用地總量，充分考慮一、二、三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，對整治驗(yàn)收土地進(jìn)行二次分配。節(jié)余土地可以根據(jù)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤相關(guān)政策，經(jīng)相關(guān)自然資源部門批準(zhǔn)后，可以在省域內(nèi)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。三是鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)。根據(jù)山水林田湖草整體保護(hù)要求以及農(nóng)村人居環(huán)境整治需要，主要通過礦山生態(tài)修復(fù)、退耕還林還草、恢復(fù)林草植被、村容村貌整治等方法，積極解決區(qū)域生態(tài)問題，改善鄉(xiāng)村生活環(huán)境，增強(qiáng)抵御自然災(zāi)害的能力，在一定區(qū)域內(nèi)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)共同繁榮。

三、加快推進(jìn)全域土地整治工作試點(diǎn)的幾點(diǎn)建議

當(dāng)前開展全域綜合整治試點(diǎn)項(xiàng)目過程中，需要把土地整治與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境治理工作緊密結(jié)合起來，既推進(jìn)當(dāng)?shù)鼗巨r(nóng)田保護(hù)工作，又能促進(jìn)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展。主要做好以下幾個方面的工作：

一是摸清底數(shù)，科學(xué)分類。我國幅員遼闊，經(jīng)度和緯度跨度很廣，地形地貌復(fù)雜，氣候差異大，生態(tài)類型多樣，資源稟賦迥異，同時不同地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)、礦產(chǎn)資源、農(nóng)業(yè)發(fā)展條件差異較大，不可能統(tǒng)一采取簡單粗放的方式來治理，因此需要借助多種手段、多種平臺，全面摸清區(qū)域內(nèi)土地利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，全面掌握本地區(qū)耕地、建設(shè)用地的數(shù)量和質(zhì)量以及可修復(fù)利用土地利用的數(shù)質(zhì)量，科學(xué)分析，為高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和全域整治規(guī)劃提供科學(xué)可靠的依據(jù)。

二是科學(xué)規(guī)劃，合理布局。充分發(fā)揮本地區(qū)優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)勢資源，既要考慮產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，又要注重生態(tài)環(huán)境保護(hù)和鄉(xiāng)風(fēng)文化、鄉(xiāng)村治理、農(nóng)民收入等多方面內(nèi)容，積極探索綠色循環(huán)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，加快推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)、生態(tài)農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境治理與經(jīng)濟(jì)發(fā)展雙贏。同時還要加強(qiáng)區(qū)域協(xié)作，打破原有區(qū)域保護(hù)主義，加強(qiáng)區(qū)域與區(qū)域之間的資源互補(bǔ)，系統(tǒng)謀劃，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。

三是因地制宜，發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。以當(dāng)前現(xiàn)有資源為立腳點(diǎn)，以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要為出發(fā)點(diǎn)，積極推進(jìn)鄉(xiāng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。充分考慮農(nóng)民的意愿和利益，一方面積極推進(jìn)“合村并居”，整合現(xiàn)有土地資源，充分發(fā)揮當(dāng)?shù)貎?yōu)勢資源作用，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)規(guī)?；Ａ硪环矫鏄?gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系，不斷提高現(xiàn)代化水平，統(tǒng)籌推進(jìn)，優(yōu)化農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展布局，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)工程、綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)、糧食安全保障調(diào)控和應(yīng)急工程、優(yōu)質(zhì)糧食工程等一系統(tǒng)工程，不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力。

四是建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的工作平臺。政府各相關(guān)部門以及社會相關(guān)組織和企業(yè)在全域土地整治過程中扮演著重要角色，通過平臺的搭建，一方面能夠進(jìn)一步明確政府相關(guān)部門在整治過程中的職責(zé)分工，進(jìn)一步規(guī)范政府部門的審批驗(yàn)收規(guī)則，簡化審批驗(yàn)收流程，提高審批驗(yàn)收的效率。另一方面，社會組織、企業(yè)利用平臺能夠高效與政府溝通，更加有效地整合自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境、交通、水利等各方資源，制定科學(xué)可行的土地綜合整治工作方案，并組織具體實(shí)施。

五是整合資源，全方位整治。全域土地整治是鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治的一項(xiàng)重要工作，我們在整治過程中不能把土地整治與鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境整治割裂開，要充分發(fā)揮土地、交通、水利、動植物等資源，對區(qū)域內(nèi)進(jìn)行全方位整治。依據(jù)規(guī)劃和整治方案，進(jìn)一步優(yōu)化生產(chǎn)、生活、生態(tài)布局，對有條件恢復(fù)的土地可流轉(zhuǎn)為耕地、林地，綠化鄉(xiāng)村，對不易恢復(fù)的土地可流轉(zhuǎn)為城鄉(xiāng)建設(shè)用地，用于設(shè)施農(nóng)用地以及垃圾、污水處理等公益性設(shè)施用地，最終實(shí)現(xiàn)耕地數(shù)量和質(zhì)量提升、鄉(xiāng)村人居生活環(huán)境得到很大程度改善、鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、農(nóng)民收入持續(xù)增加的目標(biāo)。

相關(guān)鏈接

城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化又稱城鄉(xiāng)融合。在社會發(fā)展戰(zhàn)略上把城市、農(nóng)村視為一個整體，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮，城鄉(xiāng)差別逐漸消失，最終融為一體的過程。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化是城市發(fā)展的一個新階段，是隨著生產(chǎn)力發(fā)展而促進(jìn)城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)方式、生活方式和居住方式改變的過程，是城鄉(xiāng)人口、技術(shù)、資本、資源等要素相互融合、互為資源、互為市場、互相服務(wù)，逐步達(dá)到城鄉(xiāng)在經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)上協(xié)調(diào)發(fā)展的過程。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化就是要把工業(yè)與農(nóng)業(yè)、城市與鄉(xiāng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個整體，統(tǒng)籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調(diào)整，促進(jìn)城鄉(xiāng)在規(guī)劃建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、市場信息、政策措施、環(huán)境保護(hù)、社會事業(yè)發(fā)展一體化，改變長期形成的城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)在政策上的平等、產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的互補(bǔ)、國民待遇上的一致，讓農(nóng)民享受到和城鎮(zhèn)居民同樣的文明和實(shí)惠，使整個城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一體化是一項(xiàng)重大而深刻的社會變革，不僅是思想觀念的更新，也是政策措施的變化；不僅是發(fā)展思路和增長方式的轉(zhuǎn)變，也是產(chǎn)業(yè)布局和利益關(guān)系的調(diào)整；不僅是體制和機(jī)制的創(chuàng)新，也是領(lǐng)導(dǎo)方式和工作方法的改進(jìn)。