我國土地利用規(guī)劃存在的問題及建議

■ 李 樂/關(guān)小克/薛 劍/張新花/胡建明

（1.東營市國土資源局，山東 東營 257091；2.鄭州輕工業(yè)學(xué)院社會發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450002；3.國土資源部土地整治中心，北京 100035；4.東營市科學(xué)技術(shù)學(xué)會，山東 東營 257091）

我國土地利用規(guī)劃存在的問題及建議

■ 李 樂1/關(guān)小克2/薛 劍3/張新花1/胡建明4

（1.東營市國土資源局，山東 東營 257091；2.鄭州輕工業(yè)學(xué)院社會發(fā)展研究中心，河南 鄭州 450002；3.國土資源部土地整治中心，北京 100035；4.東營市科學(xué)技術(shù)學(xué)會，山東 東營 257091）

由于規(guī)劃本質(zhì)界定不合理、政府管理層權(quán)力過于集中、規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)不合理、土地分區(qū)缺乏獨立性、個體權(quán)益保障水平低等深層次原因，當(dāng)前我國土地利用規(guī)劃存在的主要問題有：(1)規(guī)劃權(quán)限集中，微觀設(shè)計缺位；(2)規(guī)劃效力滯后，管制效果薄弱；(3)規(guī)劃分類概略，銜接模式粗放；(4)目標(biāo)分解粗略，實施措施缺乏；(5)分區(qū)模式不當(dāng)，管制規(guī)則不足；(6)公共參與缺失，權(quán)益保障不力。對我國土地利用規(guī)劃改革的建議：(1)深化簡政放權(quán)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)；(2)改革土地分類，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體；(3)優(yōu)化土地分區(qū)，實現(xiàn)定量管制；(4)立法公共參與，保障主體權(quán)益。

土地利用規(guī)劃；土地分類；分區(qū)；公共參與；土地產(chǎn)權(quán)

土地利用規(guī)劃作為我國控制建設(shè)用地、保護(hù)耕地的重要規(guī)劃類型，切實保障了規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地和耕地規(guī)模的動態(tài)平衡，避免了建設(shè)活動過度占用耕地，尤其是優(yōu)質(zhì)耕地的現(xiàn)象。但從生態(tài)效益、社會效益、經(jīng)濟(jì)效益的均衡性來看，由于權(quán)力過于集中、部門職能界定不清、權(quán)責(zé)難以協(xié)調(diào)，特別是政府過度強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)和城鎮(zhèn)發(fā)展而忽略了環(huán)境公義和社會公平，導(dǎo)致目前大氣污染、土地污染、暴力拆遷、城鄉(xiāng)福利差異大、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不均衡等問題的集中顯現(xiàn)[1]。為實現(xiàn)規(guī)劃的統(tǒng)籌性和多目標(biāo)性，在近期召開的中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習(xí)近平總書記指出，要改變規(guī)劃空間約束性差、各自規(guī)劃自成體系的現(xiàn)象，建立統(tǒng)一銜接、功能互補(bǔ)、相互協(xié)調(diào)的空間規(guī)劃體系。在此，本文以土地利用規(guī)劃為主線，通過對土地利用規(guī)劃存在的問題及產(chǎn)生的原因進(jìn)行系統(tǒng)地分析，為建立多位一體的土地利用規(guī)劃模式提供借鑒和參考。

1 當(dāng)前我國土地利用規(guī)劃存在的主要問題

1.1 規(guī)劃權(quán)限集中，微觀設(shè)計缺位

我國行政體制的集權(quán)特征造成土地管理的目標(biāo)和措施由中央向地方政府層層下達(dá)，在規(guī)劃初期進(jìn)行建設(shè)用地和耕地指標(biāo)的分解和分配，確保規(guī)劃末期各級政府轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)用地和耕地指標(biāo)與初期設(shè)計指標(biāo)相一致。但這種自上而下、從宏觀到微觀的指標(biāo)分配模式，容易因過于考慮指標(biāo)分配的均衡性而忽略地方發(fā)展的實際需求，存在指標(biāo)控制過于剛性的問題。再者就是造成土地管理部門過于重視指標(biāo)控制，各級規(guī)劃文本偏重于指標(biāo)的分解，對于微觀尺度地塊內(nèi)部的設(shè)計問題細(xì)化不足，難以有效指導(dǎo)土地利用活動的實施和開展。從尺度推譯的角度來看，利用宏觀尺度土地利用數(shù)據(jù)進(jìn)行微觀土地利用控制容易造成數(shù)據(jù)失真和丟失，難以反映出當(dāng)?shù)氐膶嶋H問題，也容易造成地方政府為獲取中央補(bǔ)貼或發(fā)展空間虛報或瞞報土地數(shù)據(jù)，導(dǎo)致指標(biāo)管理從中央到地方的分配過程中存在系統(tǒng)性錯誤。

1.2 規(guī)劃效力滯后，管制效果薄弱

經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市建設(shè)密不可分，企業(yè)發(fā)展為城市建設(shè)提供經(jīng)濟(jì)支撐，城市建設(shè)為企業(yè)發(fā)展提供社會資源。自1953年第一個五年計劃實施以來，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展就與政治掛鉤成為考核各級政府部門的重要指標(biāo)。土地管理及土地利用規(guī)劃則形成于20世紀(jì)80年代中期，在時間上遠(yuǎn)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展規(guī)劃。雖然糧食安全和生態(tài)保護(hù)已經(jīng)得到政府層面的重視，但是在實際規(guī)劃編制過程中，土地利用規(guī)劃必須讓步于經(jīng)濟(jì)建設(shè)和城市發(fā)展，以確保兩者發(fā)展的空間。而且城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃出現(xiàn)規(guī)模和位置的變化，土地利用規(guī)劃也隨之變化，導(dǎo)致土地利用規(guī)劃失去了對其他部門規(guī)劃的約束力。耕地保護(hù)指標(biāo)則是在落實建設(shè)用地指標(biāo)的基礎(chǔ)上進(jìn)行布局規(guī)劃，而且要避免占用規(guī)劃中沒有落實建設(shè)用地指標(biāo)但極具發(fā)展?jié)摿Φ膮^(qū)域，失去保護(hù)耕地的實際意義[2-4]。

1.3 規(guī)劃分類概略，銜接模式粗放

由于我國目前對職能部門和城鄉(xiāng)區(qū)域整合力度不夠，導(dǎo)致在土地利用規(guī)劃過程中難以采用土地利用現(xiàn)狀分類進(jìn)行規(guī)劃，而是進(jìn)行地類合并成為土地規(guī)劃分類與城市規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃相銜接。在土地利用規(guī)劃編制過程中，通過對城市規(guī)劃中的集中建設(shè)區(qū)和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃中的產(chǎn)業(yè)園區(qū)全部填充建設(shè)用地指標(biāo)，實現(xiàn)部門規(guī)劃的協(xié)調(diào)。而建設(shè)用地地類本身屬于區(qū)域范疇，其內(nèi)部除了包含建筑物、道路、廣場外，有的也包括零星耕地、林地等用地類型。雖然部分地區(qū)對城市規(guī)劃中集中建設(shè)區(qū)內(nèi)部的未來用途難以變更的綠地和水域進(jìn)行扣除，以實現(xiàn)建設(shè)用地指標(biāo)的節(jié)約，但是這與目前的土地規(guī)劃分類標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃銜接原則相違背。

部門銜接性差和土地規(guī)劃分類的概略性造成對于地塊內(nèi)部的具體利用方式缺乏系統(tǒng)性管制規(guī)則，部門管理相沖突，如環(huán)保部門的環(huán)境保護(hù)和廢棄物排放標(biāo)準(zhǔn)與土地利用相脫節(jié)，不僅造成其內(nèi)部環(huán)境惡化，出現(xiàn)水污染、空氣污染和土壤污染的現(xiàn)象，而且這些生態(tài)負(fù)效益極易形成較大尺度的生態(tài)環(huán)境問題，影響到周邊地區(qū)；對于具有人文歷史建設(shè)的遺址和遺跡而言，文物保護(hù)部門在土地利用規(guī)劃編制過程中參與程度較低，文物保護(hù)規(guī)則難以納入土地利用、城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展管制規(guī)則當(dāng)中，造成地方特色文化和歷史遺跡的消失。

1.4 目標(biāo)分解粗略，實施措施缺乏

我國政府管理的主要特點就是下達(dá)各類指標(biāo)，并以此作為考核下級部門的依據(jù)。下級部門通過完成下達(dá)目標(biāo)，實現(xiàn)上級部門對本級部門的考核。土地管理部門的考核指標(biāo)主要包括建設(shè)用地和耕地，土地利用規(guī)劃的編制以這兩類指標(biāo)的分解和控制、空間需求落實為主，對于實現(xiàn)布局優(yōu)化、環(huán)境保護(hù)、產(chǎn)能節(jié)約等內(nèi)容則不在部門內(nèi)部考核范圍[5]，規(guī)劃編制難以實現(xiàn)責(zé)任分工、時間安排、覆蓋區(qū)域、面向群體、資金來源等具體環(huán)節(jié)。就規(guī)劃文本結(jié)構(gòu)而言，規(guī)劃實施的保障機(jī)制難以涵蓋規(guī)劃項目負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，涉及到責(zé)任和義務(wù)、時間安排、資金來源等具體問題。但是從目前土地利用規(guī)劃文本結(jié)構(gòu)來看，規(guī)劃的保障機(jī)制或措施平行于各重點解決問題所在章節(jié)，主要是針對規(guī)劃的總目標(biāo)，而不是具體問題。

1.5 分區(qū)模式不當(dāng)，管制規(guī)則不足

我國缺乏相對獨立的、多層次的土地分區(qū)系統(tǒng)。在第三輪土地利用規(guī)劃中有兩個土地分區(qū)體系：建設(shè)用地管制區(qū)和土地用途區(qū)。雖然建設(shè)用地管制區(qū)與土地用途分區(qū)在空間上保持一致性，但是各自擁有獨立而定性的管制規(guī)則，對土地總量的控制難以形成定量管制機(jī)制，不利于把規(guī)劃的長期目標(biāo)轉(zhuǎn)化到日常土地管理當(dāng)中。

土地利用規(guī)劃中的土地分類和分區(qū)是在各種需求滿足的基礎(chǔ)上對土地利用類型歸并而成的，其目的是為了實現(xiàn)不同部門規(guī)劃的銜接尤其是城市規(guī)劃，導(dǎo)致了土地用途分區(qū)和土地利用類型轉(zhuǎn)換問題的形成，尤其是在目前建設(shè)用地指標(biāo)嚴(yán)格控制的環(huán)境下，勢必造成建設(shè)用地指標(biāo)的浪費(fèi)和增減掛鉤任務(wù)的加重。而且這種宏觀的分區(qū)不能夠為土地專項規(guī)劃提供微觀的、連續(xù)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，難以對規(guī)劃區(qū)域周圍土地用途的影響進(jìn)行定量分析。

1.6 公共參與缺失，權(quán)益保障不力

土地利用管制的垂直化造成土地利用規(guī)劃的重心服務(wù)于區(qū)域性的管制目標(biāo)和指標(biāo)分配。土地利用規(guī)劃涉及未來土地用途的變更，是從社會、經(jīng)濟(jì)、區(qū)位、人文環(huán)境等多個角度綜合考慮的結(jié)果。由于發(fā)展定位的單一性、建設(shè)用地指標(biāo)的有限性、土地規(guī)劃分類的概略性等導(dǎo)致政府為了滿足經(jīng)濟(jì)增長和城市建設(shè)，在本轄區(qū)內(nèi)建設(shè)用地和耕地指標(biāo)控制的前提下，不得不拆遷現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行耕地補(bǔ)充和建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)移，造成土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益侵害。雖然公共參與是避免規(guī)劃預(yù)期對公眾造成侵害的保護(hù)機(jī)制，但是由于政府的強(qiáng)勢型和指標(biāo)控制的強(qiáng)制性，在土地利用規(guī)劃編制和實施當(dāng)中公共參與的法律地位并不明確。公共參與的范圍、主體、時間安排、告知途徑等都缺乏規(guī)范化管理，難以細(xì)化到土地利用規(guī)劃的具體環(huán)節(jié)，造成為追求高經(jīng)濟(jì)效益而引入污染性高、破壞性大的產(chǎn)業(yè)類型，或者拆除現(xiàn)有居民點、文物古跡等進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，對土地產(chǎn)權(quán)主體、周邊利益相關(guān)群體造成權(quán)益侵害。

2 深層次原因分析

2.1 規(guī)劃本質(zhì)界定不合理

西方社會的觀點認(rèn)為完整的產(chǎn)權(quán)主體所擁有的土地并不單指產(chǎn)權(quán)范圍內(nèi)的地表部分，而是“上窮天宇，下及地心”。而且這個空間及內(nèi)部的不動產(chǎn)資源全部歸土地所有者擁有，對于空間和內(nèi)部實體的使用和處分完全由土地所有者決定。但從社會管理的角度考慮，土地產(chǎn)權(quán)主體必須讓渡部分權(quán)利給政府部門并以此成為制定公共政策的權(quán)力，規(guī)范和協(xié)調(diào)產(chǎn)權(quán)主體對于土地的行為，以實現(xiàn)區(qū)域整體社會、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)效益的最大化。因此土地產(chǎn)權(quán)主體對于土地的利用往往被局限于地下和地上有限的空間內(nèi)，而且這個范圍內(nèi)的不動產(chǎn)類型和建筑標(biāo)準(zhǔn)受到相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的嚴(yán)格控制。土地利用規(guī)劃就是通過建立分區(qū)域、多元化的管制規(guī)則，對土地產(chǎn)權(quán)主體所占有的空間及內(nèi)部實體進(jìn)行管制，是對財產(chǎn)使用的規(guī)范化約束的法律。

我國土地利用規(guī)劃的前期研究、指標(biāo)分配、項目實施則把土地看作單一的、平面的對象，忽略了土地的產(chǎn)權(quán)問題、地上物的自然特征、產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益保護(hù)等。尤其是在政府控制建設(shè)用地指標(biāo)的前提下，土地利用規(guī)劃主要為城鎮(zhèn)化建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供建設(shè)用地指標(biāo)，而忽略對發(fā)展權(quán)受限區(qū)域土地產(chǎn)權(quán)主體的合理補(bǔ)償。在第三輪土地利用規(guī)劃編制過程中，很多地區(qū)分配的建設(shè)用地指標(biāo)都不足以滿足城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需的數(shù)量而對部分農(nóng)村居民點用地進(jìn)行規(guī)劃拆除，違反了“法不溯及以往”的原則。土地規(guī)劃分類中農(nóng)村居民點用地往往以整個村莊為制圖依據(jù)，導(dǎo)致難以對村莊內(nèi)部的空閑地和低效利用地進(jìn)行甄別。另外農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)以水平圖斑進(jìn)行等量轉(zhuǎn)移，忽略了地上建筑物的建筑面積，難以反映實體的自然特征。

2.2 政府管理層權(quán)力集中

公有制的特點決定了我國政府部門對資源分配和發(fā)展定位采取以點帶面、整齊劃一的模式，即由中央對地方、上級對下級、政府對公眾，以配額制為基本手段對公共資源、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人口規(guī)模、污染排放等采取計劃式的管理模式。隨著政治經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷推進(jìn)，我國政府也逐步將資源控制權(quán)和發(fā)展決定權(quán)縮小在重要資源和戰(zhàn)略發(fā)展上，尤其是對能源和土地的控制。

隨著糧食安全日益成為關(guān)系國家戰(zhàn)略的重要問題，建設(shè)用地占用耕地成為國家層次關(guān)注的核心問題，進(jìn)而成為考核土地管理部門的主要指標(biāo)。但經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)作為上級政府考核下級政府的重要指標(biāo)，必須增加建設(shè)用地規(guī)模為發(fā)展提供空間，導(dǎo)致土地管制與地方發(fā)展相矛盾。地方政府不得不把有限的建設(shè)用地資源放在經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度快、城鎮(zhèn)化較高的區(qū)域，以實現(xiàn)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。而對于欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村區(qū)域則少分或不分，甚至剝奪現(xiàn)存的建設(shè)用地，造成社會發(fā)展的不公平。加之土地產(chǎn)權(quán)的國有化和集體化造成個體，尤其是農(nóng)民缺乏對自身擁有土地的實際話語權(quán)。

2.3 規(guī)劃組織結(jié)構(gòu)不合理

土地利用規(guī)劃不僅要規(guī)劃土地利用方式，還要考慮到如何從政策吸引、保障權(quán)益、激勵生產(chǎn)、增加福利、保護(hù)環(huán)境等角度，保障土地產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益，提高他們按照土地利用規(guī)劃開展各類活動的自發(fā)性和自主性。如為經(jīng)濟(jì)效益低的農(nóng)用地、生態(tài)用地、文物遺跡等用地類型的產(chǎn)權(quán)主體提供就業(yè)、教育、醫(yī)療、住房等福利補(bǔ)貼和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)其土地社會效益和生態(tài)效益的經(jīng)濟(jì)化轉(zhuǎn)變，確保他們能夠按照土地利用規(guī)劃的要求進(jìn)行生活和生產(chǎn)活動；吸引生態(tài)區(qū)域的居民和農(nóng)村富余勞動力向城鎮(zhèn)集中，實現(xiàn)降低基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本和管理成本、保護(hù)生態(tài)資源等目的。

由于我國土地利用規(guī)劃本質(zhì)界定不合理和部門特性，造成其作為基礎(chǔ)性公共政策僅能夠從土地管制單一角度考慮。加上部門協(xié)調(diào)性差、發(fā)展定位偏失等原因，土地利用規(guī)劃很難對某一規(guī)劃地塊內(nèi)部如何控制污染排放、提供公共服務(wù)、實現(xiàn)均衡發(fā)展、激勵產(chǎn)權(quán)主體維持規(guī)劃用途等制定有效的管制措施和激勵辦法，造成了農(nóng)民為追求較高收入、優(yōu)質(zhì)的生活環(huán)境而閑置或放棄承包的土地。而城鎮(zhèn)人口過度集中造成環(huán)境惡化、競爭激烈、交通阻塞等問題。因此，土地利用規(guī)劃對于土地的管制必須突破土地本身，通過協(xié)調(diào)各個部門為產(chǎn)權(quán)主體提供教育、就業(yè)、醫(yī)療、環(huán)境、文體娛樂等多種社會福利，才能從尊重人權(quán)、物權(quán)的角度解決土地問題，從而實現(xiàn)建設(shè)用地管制和耕地保護(hù)的宏觀目標(biāo)。

2.4 土地分區(qū)缺乏獨立性

西方社會的土地利用分區(qū)與地籍管理綁定，對微觀尺度土地產(chǎn)權(quán)主體的土地行為形成定量化管制，是各職能部門綜合作用于產(chǎn)權(quán)主體的最小單元，有效地實現(xiàn)了部門協(xié)調(diào)、綜合管理[6]。而土地利用規(guī)劃則是通過放寬和縮緊分區(qū)管制規(guī)則來實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。土地利用分區(qū)體現(xiàn)了規(guī)劃對土地產(chǎn)權(quán)約束的本質(zhì)，避免了因規(guī)避空間規(guī)劃權(quán)限分割而造成管制對象的不精確。我國定義的建設(shè)用地及制圖標(biāo)準(zhǔn)以部門空間規(guī)劃權(quán)和土地產(chǎn)權(quán)為依據(jù)，僅能夠反映產(chǎn)權(quán)的空間界限，難以反映產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)部實體的自然特征和發(fā)展權(quán)的精確表達(dá)。

我國土地產(chǎn)權(quán)的管理內(nèi)容概略，僅涉及地籍層面的信息。城區(qū)內(nèi)部采用城市用地分類，對于產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)部建筑物管制標(biāo)準(zhǔn)表述較為清晰，難以反映出其他部門在生產(chǎn)管理、環(huán)境保護(hù)、建筑壽命等方面的信息和記錄。農(nóng)村區(qū)域宅基地管理較多強(qiáng)調(diào)宅基地面積大小，對于內(nèi)部建筑物的建筑標(biāo)準(zhǔn)、材料、壽命、利用方式等則缺乏詳細(xì)的描述。雖然農(nóng)村區(qū)域宅基地管理逐步向產(chǎn)權(quán)地塊和內(nèi)部建筑物特征的統(tǒng)一規(guī)范轉(zhuǎn)變，但就目前而言，我國土地規(guī)劃分類的口徑偏大，難以實現(xiàn)規(guī)劃與產(chǎn)權(quán)主體的直接對應(yīng)，造成尺度管理脫節(jié)。

2.5 個體權(quán)益保障水平低

從社會學(xué)角度分析，個體只有向集體讓渡部分權(quán)利供其制定公共政策才有助于社會組織的科學(xué)性和穩(wěn)定性，同時個體能夠獲取該讓渡權(quán)利其他形式的收益。在土地管理領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)、生態(tài)區(qū)域的土地產(chǎn)權(quán)主體通過放棄其土地的發(fā)展權(quán)而獲得由政府以提供公共服務(wù)設(shè)施、就業(yè)機(jī)會、社會福利、財政補(bǔ)貼等形式的社會收益和經(jīng)濟(jì)收益等。我國政府通過對土地資源國有化和集體化的改造提高了政府調(diào)控資源的能力，尤其是隨著政府對土地批租制和公租房建設(shè)的不斷重視，造成政府依賴土地生財和個人土地產(chǎn)權(quán)削弱的趨勢加強(qiáng)。《土地管理法》規(guī)定“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，表明政府與國家這兩個概念不等同，政府只是代表國家行使管理權(quán)，并不擁有土地的所有權(quán)。作為全民所有的土地應(yīng)該從民眾自身的需求考慮，政府則按照公眾意識進(jìn)行決策。同時《土地管理法》還規(guī)定“國家實行土地用途管制制度”，以此對全國的土地進(jìn)行規(guī)劃管理。從土地所有制形式來看，集體土地獨立于國家所有由集體決策管理。在現(xiàn)實當(dāng)中集體土地產(chǎn)權(quán)的弱勢地位導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)主體權(quán)益易受侵害，不僅土地發(fā)展權(quán)受限，而且難以以產(chǎn)權(quán)主體的身份參與到土地利用規(guī)劃和整治拆遷當(dāng)中。

3 土地利用規(guī)劃改革的建議

3.1 深化簡政放權(quán)，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)

隨著政治體制改革的不斷深入，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)清楚地認(rèn)識到，權(quán)力過于集中導(dǎo)致發(fā)展的方針和政策過于從宏觀考慮而忽略微觀的實際需求。土地作為受地理因素、人文歷史、民俗風(fēng)情等影響較大的自然資源，具有很高的時空變異性。而且隨著科技的發(fā)展、視野的開闊，人們對于土地的利用也隨著時間的推移發(fā)生著質(zhì)的變化。土地利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)氐奶攸c和發(fā)展要求，采取多元化的設(shè)計理念，而非“一刀切”的管理模式。同一管理層次的職能部門都應(yīng)當(dāng)參與到土地利用規(guī)劃編制當(dāng)中，依據(jù)本部門的職能特點制定相應(yīng)的管制規(guī)則，確保土地開發(fā)和利用符合可持續(xù)發(fā)展的理念，兼顧社會、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

3.2 改革土地分類，促進(jìn)城鄉(xiāng)一體

城市規(guī)劃和土地利用規(guī)劃其本質(zhì)是一致的，都是對空間的規(guī)劃。城鎮(zhèn)化發(fā)展不是以建筑物的數(shù)量和規(guī)模為依據(jù)，而是以市政部門提供公共服務(wù)的類型和質(zhì)量為標(biāo)準(zhǔn)，城市規(guī)劃區(qū)域以市政為未來城市人口提供公共服務(wù)的范圍為邊界。因此，可以在合理界定城鄉(xiāng)規(guī)劃空間界限的基礎(chǔ)上，建立統(tǒng)一的土地利用分類和土地覆被分類體系，分別對各自范圍內(nèi)的土地進(jìn)行規(guī)劃。這樣既可以提高土地利用管制的定量化和精準(zhǔn)性，更能夠促進(jìn)規(guī)劃與具體土地利用活動的結(jié)合，提高規(guī)劃的約束效果。

3.3 優(yōu)化土地分區(qū)，實現(xiàn)定量管制

土地利用分區(qū)與土地利用規(guī)劃關(guān)系密切，同時自成一體獨立于土地利用規(guī)劃。樹立產(chǎn)權(quán)管理的規(guī)劃意識，通過調(diào)節(jié)土地利用分區(qū)的管制規(guī)則實現(xiàn)土地利用方式和集約度的管理，需要建立獨立的土地利用分區(qū)體系，對產(chǎn)權(quán)地塊內(nèi)部的實體特征、人們的生產(chǎn)活動進(jìn)行規(guī)范和約束。對于區(qū)域性土地政策，可以通過構(gòu)建政策性分區(qū)對土地產(chǎn)權(quán)主體的土地利用方式采取政策性引導(dǎo)和激勵，推動分區(qū)內(nèi)地塊向預(yù)期的規(guī)劃目標(biāo)轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)宏觀管理與微觀措施的有機(jī)結(jié)合。

3.4 立法公共參與，保障主體權(quán)益

公眾參與的存在有很多現(xiàn)實的原因和目標(biāo)：為決策者提供有價值的信息以制定和發(fā)展穩(wěn)妥的政策；通過建立長期的公共支持，保證規(guī)劃的順利實施；通過在規(guī)劃制定或調(diào)整過程中對公共關(guān)注的問題進(jìn)行闡述，避免了未來規(guī)劃與公眾之間矛盾發(fā)生的幾率。尤其是對于利益相關(guān)群體而言，通過公共參與可以獲取更多的規(guī)劃信息，在確保自己既得和潛在利益不受到侵害的同時可以尋求自然環(huán)境和公共資源的均衡分享。土地利用規(guī)劃必須以立法的形式建立一個行之有效的公共參與模式，允許規(guī)劃人員、地區(qū)決策人員和公眾共同為了未來發(fā)展提供有意義的對話平臺。

4 討論與結(jié)論

所謂動態(tài)平衡是指建設(shè)用地和耕地數(shù)量在規(guī)劃期內(nèi)維持規(guī)模不變。但即便在理論狀態(tài)下，這種平衡也是不存在的。用規(guī)劃期末的建設(shè)用地或耕地數(shù)量與規(guī)劃初期的建設(shè)用地或耕地數(shù)量相減，便可看出雖然建設(shè)用地和耕地總量控制是當(dāng)前土地利用規(guī)劃的主要目標(biāo)，但是在人口增長、城市擴(kuò)張、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大背景下，建設(shè)用地規(guī)模增加和耕地面積減少的趨勢是不會改變的。因此，土地利用規(guī)劃應(yīng)結(jié)合發(fā)展的特點，把規(guī)劃重心放在微觀尺度，完善對個體土地產(chǎn)權(quán)的管制機(jī)制和部門協(xié)調(diào)機(jī)制，實現(xiàn)土地的空間約束。宏觀決策層則依據(jù)未來戰(zhàn)略定位，給地方政府制定定性的方針政策，對地方土地利用與規(guī)劃建立微觀尺度土地利用標(biāo)準(zhǔn)而不是單一目標(biāo)的管制。只有如此，才能推動土地利用規(guī)劃向公共政策、法制建設(shè)、綜合協(xié)調(diào)的方向轉(zhuǎn)變。

[1]許冬梅.黨的生態(tài)文明理念和國家可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略探索——訪中共中央政治局原委員、九屆全國人大常委會副委員長姜春云[J].中共中央黨校學(xué)校,2010, 14(4):5-12.

[2]徐紹史.創(chuàng)新國土資源管理 促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)[J].求是,2012(19):23-25.

[3]魏峰,鄭義,劉孚文.重慶“地票”制度觀察[J].中國土地,2010(5):32-34.

[4]李樂,關(guān)小克,劉景華,等.西方社會土地產(chǎn)權(quán)的構(gòu)成、演化與啟示[J].中國國土資源經(jīng)濟(jì),2014(1):57-60.

[5]張軍連.土地產(chǎn)權(quán)位移理論及其對有關(guān)土地產(chǎn)權(quán)問題的解釋[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊,2011(27):104-106.

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Suggestions on Solving the Main Problems that China Faces in Making Land Use Planning

LI Le1, GUAN Xiaoke2, XUE Jian3, ZHANG Xinhua1, HU Jianming4
(1. Department of Land and Resources of Dongying, Dongying Shandong 257091,China; 2. Social Development Research Center of Zhengzhou University of Light Industry, Zhengzhou Henan 450002,China; 3. Land Consolidation and Rehabilitation Center, Ministry of Land and Resources, Beijing 100035,China; 4. Dongying Association for Science and Technology, Dongying Shandong 257091,China)

There are some underlying reasons such as unreasonable essence of planning, too centralized power held over by the governmental administration, unreasonable planning structure, land zoning without independence, and low level of protection of individual rights and interests in making land use planning. This paper focuses on the main problems that China faces in making land use planning. These problems are as follows: first, the authority for planning is centralized, and micro-design is absent. Second, the effect of planning is lag, and control effect is weak. Third, the classification of planning is indistinct, and connection model is extensive. Fourth, target decomposition is rough, lacking of implementing measures. Fifth, partitioning mode is improper, and short of control rules. Sixth, opportunity from the public participation is absence, and protection of rights and interests is poor. On account of this, this paper proposes that we should simplify administration and transfer power to a lower level, and strengthen coordination of the departments. Furthermore, we should reform land classification and promote the integration of urban and rural areas, optimize land zoning and realize quantitative control. Public should participate in work of legislation so as to guarantee the rights and interests of the principal part.

land use planning; land classification; partition; public participation; land property rights

F301.2；F062.1

：C

1672-6995（2014）12-0031-05

2014-06-25；

2014-08-18

河南省軟科學(xué)研究計劃項目（132400410250）；河南省教育廳人文社科項目（2013-QN-097）

李樂（1983-），男，山東省冠縣人，東營市土地綜合整治服務(wù)中心工程師，管理學(xué)博士，主要從事土地利用規(guī)劃、土地利用分區(qū)、土地整治和發(fā)展權(quán)研究。