我國(guó)年金發(fā)展歷程及未來(lái)推進(jìn)策略與建議

李小娟

（首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)勞動(dòng)經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100070）

一、年金概述

廣義上講，年金（Annuity）是指一定時(shí)期內(nèi)每次等額收付的系列款項(xiàng)，年金具有等額性和連續(xù)性特點(diǎn)。本文所說(shuō)的年金則是特指在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，由雇主主導(dǎo)，起到補(bǔ)充養(yǎng)老作用的基金。年金隨著社會(huì)保障事業(yè)的進(jìn)步而建立的。1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》中指出“國(guó)家提倡、鼓勵(lì)企業(yè)實(shí)行補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工參加個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，并在政策上給予指導(dǎo)?！边@標(biāo)志著年金（當(dāng)時(shí)稱(chēng)作補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)）開(kāi)端。

二、我國(guó)年金30年的發(fā)展歷程

（一）1991年--1999年：補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的破冰和試水階段

1991年開(kāi)啟年金，但實(shí)際參加試點(diǎn)的并不多；1995年3月和12月國(guó)務(wù)院和勞動(dòng)部先后下發(fā)了《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》《關(guān)于建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，對(duì)補(bǔ)充養(yǎng)老的建立辦法，企業(yè)和職工的出資比例，基金的管理方式等進(jìn)行了具體的可運(yùn)作的規(guī)定。這之后，當(dāng)時(shí)稱(chēng)之為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的企業(yè)年金開(kāi)始進(jìn)入加速發(fā)展階段。

（二）2000年--2014年：企業(yè)年金市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和規(guī)范發(fā)展階段

2000年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，明確將補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)規(guī)范為企業(yè)年金，并實(shí)施市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)管理；接下來(lái)在人社部2004年《企業(yè)年金試行辦法》《企業(yè)年金基金管理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定暫行辦法》，2011年《企業(yè)年金基金管理辦法》又進(jìn)一步對(duì)企業(yè)年金的規(guī)范化管理，特別是市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)做出具體的規(guī)定；2013年財(cái)政部、人力資源社會(huì)保障部、民政部以部委聯(lián)合發(fā)文，鼓勵(lì)企業(yè)年金擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，從此企業(yè)年金取得長(zhǎng)足的發(fā)展，并在發(fā)展中逐步規(guī)范。

（三）2015年--至今：職業(yè)年金加入，年金呈二元化發(fā)展階段

2015年1月國(guó)務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，第八條規(guī)定建立職業(yè)年金制度。這樣年金實(shí)際上出現(xiàn)了二元結(jié)構(gòu)。2020年《人力資源社會(huì)保障部關(guān)于調(diào)整年金基金投資范圍的通知》，對(duì)企業(yè)年金和職業(yè)年金的投資范圍統(tǒng)一做出調(diào)整，擴(kuò)大了投資范圍。

三、我國(guó)年金取得的成績(jī)

（一）年金的范圍和人數(shù)不斷擴(kuò)大，起到補(bǔ)充養(yǎng)老的積極作用

截至2020年底，企業(yè)年金參加企業(yè)達(dá)到105227個(gè)，參加職工2717.53萬(wàn)人，積累資金22496.83億元。當(dāng)年領(lǐng)取的人數(shù)為225.71萬(wàn)人，領(lǐng)取金額576.14億元，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充作用明顯。職業(yè)年金起步雖晚，但發(fā)展迅速。截至2019年5月底，參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員達(dá)3612萬(wàn)人，加入職業(yè)年金的職工人數(shù)為2970萬(wàn)人，覆蓋達(dá)到82%，累計(jì)余額達(dá)到6100億元，且每年帶來(lái)的約1000億～1500億元的固定繳費(fèi)。

（二）年金資金管理從政府管理、企業(yè)和行業(yè)管理到政府監(jiān)管下的金融機(jī)構(gòu)專(zhuān)業(yè)管理

企業(yè)年金資金在建立之初，是由勞動(dòng)部所屬的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)辦理的，后又增加了企業(yè)自辦和行業(yè)經(jīng)辦的模式，2004年《企業(yè)年金基金管理試行辦法》明確了對(duì)信托管理的原則、各方責(zé)任和具體要求，至此，開(kāi)啟了信托管理模式。特別是2006年7月上海社?；鸢副?，9月份勞動(dòng)保障部給出了政府部門(mén)退出的時(shí)間表為2007年底。這樣，企業(yè)年金具由具有資質(zhì)的金融機(jī)構(gòu)管理成為主流，職業(yè)年金從2015年籌備建立之初就采用了基金公司信托管理的形式。

（三）國(guó)家對(duì)年金資本化呈開(kāi)放的態(tài)度，年金的投資渠道不斷拓寬，投資收益顯著

2000年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于完善城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系的試點(diǎn)方案》，明確“有條件的企業(yè)可為職工建立企業(yè)年金，并實(shí)行市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)和管理。”以試點(diǎn)方式開(kāi)市場(chǎng)化的先河。在信托管理逐步成為主流后，年金資金也隨之成為資金市場(chǎng)的重要組成。年金市場(chǎng)化后表現(xiàn)不俗：企業(yè)年金2007年以來(lái)加權(quán)投資收益率達(dá)到了7.31%；而截至2020年底，除西藏外，全國(guó)30個(gè)?。▍^(qū)、市）、新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)和中央單位啟動(dòng)職業(yè)年金基金市場(chǎng)化投資運(yùn)營(yíng)，投資規(guī)模1.29萬(wàn)億元，全年累計(jì)投資收益額1010.47億元。收益率遠(yuǎn)大于一般的銀行定期存款和股市、債市的平均收益率。

四、我國(guó)年金發(fā)展中存在的問(wèn)題

（一）企業(yè)發(fā)展年金的動(dòng)力和能力不足

相對(duì)于職業(yè)年金的強(qiáng)制性，企業(yè)年金是自愿參加的，所以能否給企業(yè)以實(shí)實(shí)在在的優(yōu)惠就非常重要。國(guó)際通行的做法是稅收優(yōu)惠，例如：美國(guó)1978年推出的401k計(jì)劃（還包括403（B）計(jì)劃，457計(jì)劃等）提供退休投資延稅等多項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策體系，大大促進(jìn)了年金的發(fā)展。對(duì)比之下，我國(guó)缺乏實(shí)質(zhì)性可推廣實(shí)行的稅收優(yōu)惠，目前非常有限的優(yōu)惠顯然難以達(dá)到激勵(lì)企業(yè)的目的。

同時(shí)，企業(yè)社保繳費(fèi)負(fù)擔(dān)嚴(yán)重，也導(dǎo)致缺乏實(shí)行年金的能力。我國(guó)企事業(yè)單位現(xiàn)行五險(xiǎn)一金綜合費(fèi)率達(dá)55%，已是世界之最。而根據(jù)《中國(guó)企業(yè)社保白皮書(shū)2020》，近一半企業(yè)的人力成本占總成本比重在30%以上。因此，企業(yè)年金發(fā)展不充分，突出表現(xiàn)在覆蓋率偏低。截止到2019年，有96000家企業(yè)，2548萬(wàn)人參加企業(yè)年金，而當(dāng)期的企業(yè)法人單位數(shù)為21091270個(gè)，占比僅為0.46%；當(dāng)期參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)為43487.9萬(wàn)人，僅占比5.59%，無(wú)論是企業(yè)還是人數(shù)比例率都很低。

（二）年金對(duì)養(yǎng)老的作用日益凸顯的同時(shí)也導(dǎo)致新的社會(huì)不公

國(guó)際上使用養(yǎng)老金替代率，即是指勞動(dòng)者退休時(shí)的養(yǎng)老金領(lǐng)取水平與退休前工資收入水平之間的比率來(lái)作為勞動(dòng)者退休前后生活保障水平差異的基本指標(biāo)。根據(jù)國(guó)際勞工組織，養(yǎng)老金替代率至少要達(dá)到50%才能維持基本生活，70%以上可以維持原有生活水平。理論上，三個(gè)支柱共同發(fā)力才能支撐起老年生活的富足。目前，作為我國(guó)養(yǎng)老金第一支柱的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的替代率逐步下降。全國(guó)平均已不足50%，今后的趨勢(shì)可能還會(huì)下降。這樣，第二、第三支柱的作用就越發(fā)重要。根據(jù)2015年國(guó)務(wù)院印發(fā)《機(jī)關(guān)事業(yè)單位職業(yè)年金辦法》，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的目標(biāo)替代率可以為45%左右：將養(yǎng)老保險(xiǎn)目標(biāo)替代率可以控制在35%左右，那么未來(lái)將會(huì)出現(xiàn)三種情況，這也造成新的不公并影響著社會(huì)和諧穩(wěn)定。

（三）年金資本化的水平有待提高

年金實(shí)行資本化以來(lái)成效顯著，但也存在一些不足，主要包括三點(diǎn)。其一，年金投資的產(chǎn)品眾多，資金集中度不高，效益的波動(dòng)較大。截止到2020年底，僅企業(yè)年金的產(chǎn)品就有546種，其中年末凈值最大的為266.94億元，還有很多不足億元，無(wú)法實(shí)現(xiàn)規(guī)模效應(yīng)，且產(chǎn)品同質(zhì)化嚴(yán)重。其二，年金的投資范圍僅限內(nèi)地和香港地區(qū)，尚不能全球化投資。國(guó)外很多的年金市場(chǎng)經(jīng)過(guò)幾百年的發(fā)展已經(jīng)成熟和規(guī)范，也有許多優(yōu)秀產(chǎn)品可用來(lái)分散風(fēng)險(xiǎn)和取得良好收益。其三，缺乏統(tǒng)一的信息披露機(jī)制，尚未形成規(guī)范化的市場(chǎng)運(yùn)作。公開(kāi)透明是資本市場(chǎng)發(fā)展的根本保障，信息披露則正是其中的重要舉措。而對(duì)于年金市場(chǎng)而言情況并不樂(lè)觀，年金市場(chǎng)尚未形成統(tǒng)一的信息披露平臺(tái)，信息披露的時(shí)限、頻率和內(nèi)容各不相同。

五、推進(jìn)我國(guó)年金未來(lái)發(fā)展的對(duì)策建議

（一）政府應(yīng)發(fā)揮主體責(zé)任，引導(dǎo)年金快速和均衡發(fā)展

社會(huì)保障是政府的職能，也是政府的責(zé)任，有必要在輿論引導(dǎo)、法律法規(guī)配套、稅收優(yōu)惠等方面引導(dǎo)年金健康發(fā)展，盡快提升年金的覆蓋率。比如，稅收上應(yīng)盡快建立全國(guó)統(tǒng)一、執(zhí)行力強(qiáng)的稅收優(yōu)惠政策體系。根據(jù)國(guó)際上對(duì)年金運(yùn)行的三個(gè)環(huán)節(jié)：繳費(fèi)、積累、支付三個(gè)環(huán)節(jié)是否課稅以字母E（Tax Exemption免稅）或字母T（Tax Payment代表征稅）來(lái)劃分，目前大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)、加拿大、英國(guó)、法國(guó)采用了EET模式。我國(guó)目前僅在繳費(fèi)環(huán)節(jié)有部分的優(yōu)惠，有必要探討在后兩個(gè)環(huán)節(jié)免稅的方案。

在社保負(fù)擔(dān)上，一方面我國(guó)要根據(jù)實(shí)際情況，逐步把總體繳費(fèi)負(fù)擔(dān)降下來(lái)，讓雇主有能力來(lái)發(fā)展年金；另一方面，要改變第一支柱基本養(yǎng)老保險(xiǎn)獨(dú)大的情況，促進(jìn)第二支柱年金，第三支柱個(gè)人自主的商業(yè)保險(xiǎn)快速發(fā)展，并使三個(gè)支柱比例合理，協(xié)調(diào)和并重。

（二）平衡企業(yè)年金和職業(yè)年金，讓年金更公平地惠及全體人民

未來(lái)年金將很大程度上影響?zhàn)B老金水平，為此應(yīng)該雙管齊下：一是補(bǔ)短板，即大力發(fā)展企業(yè)年金，并探索從鼓勵(lì)到半強(qiáng)迫直至強(qiáng)迫的發(fā)展路徑，讓企業(yè)年金和職業(yè)年金均衡發(fā)展；二是削峰值，即對(duì)年金超過(guò)較高給付水平的部分進(jìn)行征稅，以避免形成新的不公。

（三）進(jìn)一步發(fā)展年金資本市場(chǎng)

年金的資本市場(chǎng)要實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期穩(wěn)健增長(zhǎng)，首先要做大市場(chǎng)，要把企業(yè)年金和職業(yè)年金的資本集中在一起，還要在競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上減產(chǎn)產(chǎn)品的同質(zhì)化，發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，并讓龍頭產(chǎn)品達(dá)到規(guī)模優(yōu)勢(shì)。在此基礎(chǔ)上，可以審慎地逐步擴(kuò)大資金的投資范圍，讓全球都成為年金分散風(fēng)險(xiǎn)和保值增值的市場(chǎng)。這也就要求政府有效發(fā)揮監(jiān)管責(zé)任，建立信息披露制度，保證年金資本的透明度，讓年金市場(chǎng)健康發(fā)展，惠及全體人民。