國企混改背景下的反壟斷規(guī)制
——以民營經(jīng)濟保護為視角

泰和泰（濟南）律師事務所 魏悅怡

一、國企混改的背景與必要性

混合所有制經(jīng)濟是我國社會主義基本經(jīng)濟制度的重要實現(xiàn)形式，是深化國有企業(yè)改革的主要措施和突破口。2015年8月，中共中央、國務院出臺《關于深化國有企業(yè)改革的指導意見》，相關的配套文件陸續(xù)出爐，構建了國企改革“1+N”政策體系，國企改革頂層設計基本完成。隨后，《國有企業(yè)改革三年行動方案(2020-2022年)》中提出“健全市場化經(jīng)營機制，積極穩(wěn)妥深化混合所有制改革”。現(xiàn)在國企改革三年行動已進入后半場，混改項目從中央到地方密集進行，新興產(chǎn)業(yè)等領域戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合力度加大，對企業(yè)經(jīng)營機制逐漸實施市場化、差異化管控。另外，部分國企在優(yōu)化混改結構的同時，還將籌劃實施“二次混改”。國務院國有企業(yè)改革領導小組組織開展國企改革“雙百行動”，深入推進綜合性改革，在改革重點領域和關鍵環(huán)節(jié)率先取得突破，凝聚起全面深化國有企業(yè)改革的強大力量[1]。

國有企業(yè)所有制改革是國企改革的重要制發(fā)點，是檢驗我國市場化程度的重要標準，特別是地方國有企業(yè)，在參與混改過程中能夠充分凝聚民營與國企資本、人才、技術等方面的優(yōu)勢。并且，在市場競爭機制下涌現(xiàn)出大批經(jīng)營運作靈活、引領行業(yè)發(fā)展的民營企業(yè)，其市場機制靈活、管理理念先進，激活了國有資本與民營資本在創(chuàng)新領域的活力。

國有企業(yè)混合所有制改革使公司內部治理結構重新架構整合，公司法人治理結構優(yōu)化改革，監(jiān)事會通過混改強化監(jiān)督約束作用，建立完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度。同時有助于積聚內部人才資源，為企業(yè)發(fā)展注入新的管理理念，實現(xiàn)國有資本優(yōu)化升級。

二、國企混改對民營經(jīng)濟的壟斷性影響

（一）增強民營經(jīng)濟必要性

我國民營企業(yè)在市場經(jīng)濟加快轉型的大背景下，積極參與國家重大戰(zhàn)略，產(chǎn)業(yè)結構日趨優(yōu)化，自主核心創(chuàng)新能力不斷增強，我國經(jīng)濟發(fā)展的背后，民營企業(yè)功不可沒。根據(jù)國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2019年度，我國民營企業(yè)戶數(shù)已達到3516萬戶，幫助2.28億人就業(yè)，營業(yè)收入總額合計為301708.26億元，每戶平均603.42億元[2]。但是，民營經(jīng)濟的進一步發(fā)展受到內外部環(huán)境等各種因素的制約，技術創(chuàng)新發(fā)展必然推動產(chǎn)品生產(chǎn)成本的上升，金融領域長期存在的信貸歧視現(xiàn)象，融資市場不完善，這是阻礙民營企業(yè)創(chuàng)新能力進一步提升的重要因素。國際市場形勢持續(xù)低迷、風險隱患不斷增加等問題成為民營企業(yè)走出去實現(xiàn)產(chǎn)品與資本優(yōu)化的重大阻礙。民營企業(yè)利潤空間收窄，投資者投資意愿下降，在一定程度上制約著民營企業(yè)的進一步升級發(fā)展。

（二）國企混改對民營經(jīng)濟的促進

混合所有制改革豐富金融部門對民營企業(yè)信貸產(chǎn)品配置，投資者信心增強的同時拓寬融資渠道。同時，民營企業(yè)產(chǎn)業(yè)項目的高投入、高風險易使企業(yè)陷入財務困境，民企通過引入國企資本，搭建產(chǎn)業(yè)集群平臺，項目所具有的信息偏差會大幅減少，降低資金投入風險?；旄暮?，共享信息平臺的建立將各方企業(yè)的資產(chǎn)和收益情況、技術、資質和人才等信息形成大資源并重新進行多層次配置，引入專業(yè)的人才隊伍，進而形成均衡的混合經(jīng)濟治理結構。

契約意識與監(jiān)督評價體系是現(xiàn)代化企業(yè)的重要標準，混改后對國有資本的監(jiān)管有助于民營企業(yè)建立完善的監(jiān)管體系。企業(yè)內部的契約產(chǎn)權制度對完善并明確民企和國有資本之間的產(chǎn)權關系有重要意義，也避免了失信違約等情況的發(fā)生，促進民企和其他企業(yè)形成良性競爭并進行合作。

民企引入混合所有制改革，協(xié)調民企和國有資本的股權比例，設定股權分配標準與資本產(chǎn)權的保護機制，改革民企內部股權，重新調整民企資本，保護民企的資本產(chǎn)權。尤其在某些特定領域，通過調整混改持股比例，加強民企資本在本領域的開放力度，提高民企資本持股比例，增強民企的綜合資本實力與產(chǎn)業(yè)競爭力。

（三）國企混改對非參與混改民營經(jīng)濟的壟斷性影響

國企的資源與政策優(yōu)勢使其在市場準入、財稅、金融等方面占盡先機，大部分民企被排除在相應的市場之外，混合所有制改革可能帶來新的行業(yè)壟斷問題?；旄暮?，國資控股企業(yè)在融資、補貼、土地、項目審批等多方面仍然享有很高的行政待遇，同時，雄厚的資金實力使其得以在相關產(chǎn)業(yè)領域積聚最優(yōu)勢的生產(chǎn)資源，產(chǎn)品更加符合市場需求。

國企混改后，生產(chǎn)力與綜合競爭力的顯著增強必然引入更多的戰(zhàn)略投資者，地方政府為提高地方GDP增長率，將更多的政策優(yōu)惠和扶持傾向國企，其他民營企業(yè)成為政府政策的空檔地帶。同時，混改后某項產(chǎn)業(yè)的高度集聚也會阻礙其他民營產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,降低其他民營產(chǎn)業(yè)投資者的信心，降低對外資的吸引力。同時，行業(yè)的產(chǎn)品和服務價格成為本行業(yè)的風向標，產(chǎn)品價格的高低關系到民營企業(yè)生產(chǎn)成本的高低，對市場價格形成決定性影響。

三、高標準市場體系建設的法律保障——反壟斷法治的完善

（一）反壟斷法治下對民企行政壁壘的規(guī)制

《反壟斷法》相關條款缺少對國有控股混改企業(yè)行政壟斷的具體清晰的規(guī)制，對反行政壟斷的規(guī)定過于輕泛又缺乏約束力，對其行為認定標準不夠明確。反行政壟斷的壓力主要來自于政府部門公權力的行使，要破除反行政壟斷的阻礙，應修訂《反壟斷法》，設立專門的反壟斷機構，反壟斷機構有權宣布減少或免除國企享受的優(yōu)待政策。對《反壟斷法》中行政壟斷的主體、行為、認定標準、法律責任等作出具體規(guī)定，建立完善反行政壟斷執(zhí)法體系，破除反行政壟斷執(zhí)法阻力。

反行政壟斷不僅僅規(guī)制行政機關的具體行政行為，還應包括抽象行政行為。2014年修訂的《行政訴訟法》第12條第8項規(guī)定“人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：認為行政機關濫用行政權力排除或者限制競爭的”，這是對反行政壟斷的明確規(guī)定，但是第13條第2項同時規(guī)定“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”。行政訴訟法應將具有普遍約束力的決定、命令等抽象行政行為置于可訴范圍之內，防止政府決策性文件對民營經(jīng)濟的打擊與阻礙。

同時，《反壟斷法》第51條的懲罰性措施與經(jīng)濟性壟斷形成鮮明的對比，后期應完善本條法律責任，明確建議上級機關建立完善反壟斷執(zhí)法機構的執(zhí)法權。還應強化反壟斷執(zhí)法，嚴格進行行為規(guī)制，對國企涉嫌壟斷的行為進行公正處罰?！斗磯艛喾ā芬?guī)制的終極目的是因壟斷行為造成市場結構紊亂、服務與價值形成反差。面對復雜的壟斷行為，應避免不同執(zhí)法機構對同一壟斷企業(yè)執(zhí)法，避免出現(xiàn)行政干預造成的難以執(zhí)法的情況，而弱化反壟斷執(zhí)法的效果，這也需要建立權威性的執(zhí)法機構。2018年3月，國務院將反壟斷執(zhí)法機構統(tǒng)一歸屬在國家市場監(jiān)督管理總局，由其統(tǒng)一承擔反壟斷執(zhí)法具體工作。但是，反壟斷執(zhí)法對國有資本混改企業(yè)與私營企業(yè)標準不一，因此應建立市場大環(huán)境格局，對市場主體建立統(tǒng)一標準的反壟斷法律法規(guī)體系。

另外，應取消行政壟斷訴訟的限制，推進《行政訴訟法》等法律體系的完善，厘清政府與市場邊界，使民營企業(yè)有機會在更加公平的市場競爭環(huán)境中發(fā)展。審查制度要明確公平競爭審查的機制和程序、審查標準、適用例外以及社會監(jiān)督和責任追究等制度體系。

最后，我國應在《反壟斷法》修訂中予以明確競爭中立政策，政府保持中立的立場和身份，盡快破除國有資本企業(yè)對政府的過度依賴，追求企業(yè)核心競爭力的提升，實現(xiàn)實質公平的市場環(huán)境，但在此過程中應根據(jù)我國市場經(jīng)濟的特點作出合理設計，防止機制設計的不合理對市場結構的損害[3]。

（二）反壟斷法治下對民企市場壁壘的規(guī)制

《反壟斷法》是對濫用并從事壟斷或限制競爭的行為進行規(guī)制，卻缺少對擁有市場支配地位這種結構性的規(guī)制。混改后企業(yè)的市場支配地位的形成是因為傳統(tǒng)的不公平競爭優(yōu)勢，國企混改后借助資本優(yōu)勢與技術優(yōu)勢壟斷行業(yè)與地方經(jīng)濟，其政策優(yōu)待會更加明顯。通過修訂《反壟斷法》，嚴格制約競爭性行業(yè)中的混改企業(yè)，公平市場環(huán)境下用市場機制來破除市場壁壘。同時，應分層級設立反壟斷執(zhí)法機構，取消過度的行政庇護體制，破除民營企業(yè)面臨的各種市場壁壘。

建立并完善市場準入負面清單制度，從根本上開展市場準入制度改革。傳統(tǒng)意義上的國企壟斷行業(yè)，應逐步放寬市場準入，構建有效的監(jiān)管體制。也可以對自然壟斷性行業(yè)中的環(huán)節(jié)進行評估分類，對競爭性環(huán)節(jié)建立市場準入機制。反壟斷執(zhí)行機構對規(guī)避反壟斷企業(yè)建立負面清單，對負面清單企業(yè)建立懲戒體系并采取合規(guī)性治理，有效抑制壟斷的出現(xiàn)。

政企不分是企業(yè)改革路上的壁壘，要破除壁壘，就要取消行政級別的劃分，將企業(yè)歸置于統(tǒng)一的市場環(huán)境中，改變并優(yōu)化官員政績考核方式，取消各級政府以GDP總量及其增長率作為年度政績考核的標準[4]。

總之，混合所有制改革不僅要以保證市場公平競爭為己任，還要結合我國的實際情況逐步推進，進一步掃清影響市場公平競爭的制度及政策障礙，為高標準市場體系建設提供法律保障，使民營經(jīng)濟能真正的在公平的市場環(huán)境中成為國家經(jīng)濟的重要組成部分。