近年來國(guó)內(nèi)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的困境研究綜述*

湖北文理學(xué)院政法學(xué)院 夏國(guó)鋒，李竹穎

一、引言

近年來社會(huì)組織參與社會(huì)治理的問題已經(jīng)引起了學(xué)界的廣泛關(guān)注，學(xué)者們紛紛從不同的視角，對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理的相關(guān)議題進(jìn)行了研究分析。通過對(duì)既有相關(guān)研究文獻(xiàn)的梳理，不在少數(shù)的研究在討論社會(huì)組織參與社會(huì)治理議題的討論中，都或多或少地涉及對(duì)社會(huì)組織在社會(huì)治理中的參與困境分析。既有相關(guān)研究中，頗具主流的觀點(diǎn)認(rèn)為，當(dāng)今社會(huì)組織參與社會(huì)治理過程中的諸多問題多聚焦在法律制度、政府政策支持和社會(huì)組織自身存在的不足等方面。

二、社會(huì)組織與社會(huì)治理的概念界定

（一）社會(huì)組織

社會(huì)組織的概念源自西方，但明確概念的提出卻是我國(guó)。西方?jīng)]有非常明確的社會(huì)組織的概念定義，他們通常將社會(huì)組織稱為非政府組織或者非營(yíng)利組織等等，還有許多具有公益組織的社會(huì)團(tuán)體也被納入社會(huì)組織的大范疇之內(nèi)。事實(shí)上，我國(guó)對(duì)于社會(huì)組織概念的界定經(jīng)歷了多個(gè)過程。早期，我國(guó)學(xué)界一般將之界定或稱之為“民間組織”或“社會(huì)團(tuán)體”；如今，“社會(huì)組織”的概念不斷明確且廣為采用。2006年黨的十六屆六中全會(huì)通過的《決定》中第一次明確使用了社會(huì)組織的概念，由此以往對(duì)它的諸多傳統(tǒng)稱謂不斷被“社會(huì)組織”這一概念所被取代[1]。2006年所確立的社會(huì)組織概念一直沿用至今，得到了我國(guó)社會(huì)、學(xué)界以及政府的廣泛認(rèn)可，這也為學(xué)界的研究交流提供了概念術(shù)語上的便利。

（二）社會(huì)治理

社會(huì)治理的概念最初是由治理一詞演進(jìn)形成的?？讉ィ?014）認(rèn)為治理這個(gè)專業(yè)術(shù)語的最初形成是在20世紀(jì)末世界銀行對(duì)非洲發(fā)展局勢(shì)進(jìn)行探討時(shí)最初使用的概念。

在那之后，“治理”一詞在國(guó)際上開始通用并被人們廣泛應(yīng)用于各個(gè)學(xué)科領(lǐng)域的專業(yè)問題討論之中[4]?！吧鐣?huì)治理”就是在這樣的基礎(chǔ)上產(chǎn)生的，是對(duì)于社會(huì)整體大變局的時(shí)代概括。張康之（2016）從宏觀角度，對(duì)社會(huì)治理的概念進(jìn)行界定，認(rèn)為它指社會(huì)管理的所有活動(dòng)的統(tǒng)稱[5]。俞可平（2017）從中觀角度，在對(duì)社會(huì)治理界定時(shí)，賦予其新的意義，將以前舊有的社會(huì)管理概念納入社會(huì)治理的概念體系之中，并為其加入了社會(huì)自治的內(nèi)容[6]。林尚立（2015）從微觀角度在對(duì)社會(huì)治理概念的探討中，對(duì)社會(huì)管理與社會(huì)治理兩個(gè)概念的不同之處進(jìn)行了詳細(xì)區(qū)別，認(rèn)為由社會(huì)自身主體力量主導(dǎo)進(jìn)行地對(duì)于社會(huì)事務(wù)與社會(huì)秩序的安排和構(gòu)建活動(dòng)是社會(huì)治理的根本概念，而由國(guó)家權(quán)力主體及政府機(jī)構(gòu)主導(dǎo)進(jìn)行的社會(huì)秩序安排和構(gòu)建則屬于社會(huì)管理的概念范疇，二者具有根本區(qū)別[7]。

從現(xiàn)有的代表性概念定義以及現(xiàn)實(shí)中社會(huì)組織參與社會(huì)治理的要求可以看出，時(shí)代呼喚政府與社會(huì)達(dá)成協(xié)同共治的治理局面。本研究綜述中所使用的社會(huì)治理，則是基于中觀方面的概念定義。

三、社會(huì)組織參與社會(huì)治理的困境研究

通過對(duì)既有相關(guān)文獻(xiàn)的閱讀與簡(jiǎn)要梳理，近年來國(guó)內(nèi)關(guān)于社會(huì)組織參與社會(huì)治理困境議題的研究，主要存在兩大視角：即外部視角和內(nèi)部視角。所謂外部視角，即從社會(huì)組織參與社會(huì)治理的外部法制環(huán)境和政府政策支持兩個(gè)層面進(jìn)行分析討論；所謂內(nèi)部視角，即主要聚集在對(duì)社會(huì)組織自身的問題。因而，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的困境，歸納起來主要存在法律制度建設(shè)困境、政府政策支持困境和社會(huì)組織自身建設(shè)困境等三個(gè)研究面向。

（一）關(guān)于制度建設(shè)困境層面的研究

社會(huì)組織作為集體團(tuán)體，在參與社會(huì)治理的過程中非常需要良好的制度與法治環(huán)境。制度建設(shè)方面的因素包含了社會(huì)組織參與社會(huì)治理的制度及其相關(guān)法律法規(guī)制度。而制度建設(shè)方面的不足是阻礙社會(huì)組織參與社會(huì)治理的最根本困境。祁潔（2015）通過調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展起步較晚，對(duì)于社會(huì)治理的參與意識(shí)較低，雖然在現(xiàn)實(shí)中也存在一些具有規(guī)范與管理作用的條例，但這些條例及規(guī)定不足以對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理過程中的一系列利益問題進(jìn)行解決，缺乏獨(dú)立明確的法律制度保障規(guī)范[10]。

法治建設(shè)是一切制度建設(shè)的根本，然而我國(guó)目前對(duì)于社會(huì)組織的發(fā)展并沒有確立健全的制度以及完善的法律保障，這使社會(huì)組織只能在“懸浮表層”，無法深入?yún)⑴c社會(huì)治理深層問題的解決。關(guān)信平（2015）認(rèn)為，已有的制度困境存在于相關(guān)硬性法律支持的不完善方面。目前我國(guó)只有宏觀上的條例及規(guī)定缺乏具體社會(huì)組織參與社會(huì)治理的工作方式以及資金投入與使用等方面的法律規(guī)定支持，這使得實(shí)際中的眾多社會(huì)組織在成立之初就舉步維艱，無法進(jìn)行后續(xù)的深入發(fā)展[11]。

即使社會(huì)組織的作用與地位越來越高，但如果沒有可靠的制度支撐與法律保障，那么社會(huì)組織參與社會(huì)治理的實(shí)際行動(dòng)也會(huì)成為紙上談兵。趙漣漪（2018）提出，當(dāng)前這一方面的法律保障困境主要存在于法律內(nèi)容的有失偏頗和重點(diǎn)把握不足。具體的法律內(nèi)容側(cè)重于對(duì)參與社會(huì)治理的社會(huì)組織的管理，卻沒有明確的社會(huì)組織自身應(yīng)該履行的義務(wù)以及所擁有的權(quán)利的規(guī)定[12]。這樣就必然使社會(huì)組織在實(shí)際工作中無法可依，進(jìn)而使社會(huì)治理過程中社會(huì)組織主體的定位失去明確的依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)組織權(quán)責(zé)的不明朗，也就意味著自身職責(zé)的不明確，同時(shí)也暗示著其自身作用的有限。

陳詠梅（2018）從相關(guān)制度規(guī)約與安排缺乏確定性的規(guī)定，以及多種條約的頻繁變化性來進(jìn)行制度困境方面的分析，認(rèn)為當(dāng)前的制度困境主要存在于社會(huì)組織參與社會(huì)治理的相關(guān)制度安排并未形成系統(tǒng)化的規(guī)約[13]。李恒（2019）以內(nèi)蒙古地區(qū)為例分析存在的困境，直接指出了當(dāng)前僅僅依靠幾個(gè)條例來進(jìn)行社會(huì)組織參與社會(huì)秩序構(gòu)建的現(xiàn)實(shí)不足和法律制度方面的空白，并批評(píng)已存在的法律制度規(guī)約的籠統(tǒng)和對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)組織主要需求的脫離[14]。

所以，從既有相關(guān)研究成果看來，幾乎達(dá)成一致的觀點(diǎn)認(rèn)為，制度建設(shè)方面的困境尤其是法律規(guī)約制度建設(shè)的不完善，是阻礙社會(huì)組織發(fā)揮主體社會(huì)力量進(jìn)而提高社會(huì)治理能力的最根本困境。

（二）關(guān)于政府政策支持層面困境的研究

社會(huì)組織參與社會(huì)治理是應(yīng)對(duì)治理主體多元化的訴求以及對(duì)新型社會(huì)治理方式的探索，因此必然會(huì)涉及社會(huì)組織與政府之間的關(guān)系討論。政府是否放權(quán)以及是否對(duì)社會(huì)組織信任，都是影響社會(huì)組織參與社會(huì)治理的主要因素。目前社會(huì)組織參與社會(huì)治理的時(shí)間不長(zhǎng)且實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還不豐富，其中一個(gè)重要困境就是缺乏政府與政策支持。陳義平（2017）指出了政府在社會(huì)組織參與社會(huì)治理的一些思想認(rèn)識(shí)上的困境，比如對(duì)社會(huì)組織的治理力量的不重視，以及相關(guān)政府職能變革方面的滯后問題等等[15]。周定財(cái)（2017）將政府與社會(huì)組織的關(guān)系統(tǒng)籌考慮，認(rèn)為社會(huì)組織參與社會(huì)治理的最主要困境在于政府缺乏對(duì)于社會(huì)組織的治理能力的信任，缺乏妥當(dāng)?shù)墓芾泶胧?，也沒有進(jìn)行合適的社會(huì)組織參與社會(huì)治理的門檻設(shè)定[16]。王偉進(jìn)、王雄軍（2018）從政府對(duì)于社會(huì)組織的具體扶持政策以及資金落實(shí)等方面分析存在的主要困境，認(rèn)為政府對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行扶持和激勵(lì)的多個(gè)方面的規(guī)范性都存在一定欠缺[17]。張婷（2018）以廣州的社會(huì)組織參與社會(huì)治理為例分析其中遭遇的主要困境，文章特別提到了因?yàn)檎辉阜艡?quán)而導(dǎo)致的社會(huì)組織參與度明顯降低的困境現(xiàn)象，并從三個(gè)方面進(jìn)行了具體困境的探討。一是認(rèn)為政府在社會(huì)組織的發(fā)展中“管控過于嚴(yán)格”，在多個(gè)方面進(jìn)行了社會(huì)組織功能職責(zé)的限制禁止，影響了社會(huì)組織治理功能的發(fā)揮；二是政府對(duì)于社會(huì)組織發(fā)揮社會(huì)治理作用的資金支持十分有限；三是政府現(xiàn)行的相關(guān)稅收政策并不利于社會(huì)組織在公益性領(lǐng)域的發(fā)展，最終導(dǎo)致了社會(huì)組織的發(fā)展活力不強(qiáng)，整體的政府與政策支持力度較弱，良好的政策環(huán)境缺乏[18]。政府對(duì)于社會(huì)組織缺乏支持并非是沒有原因的，社會(huì)組織沒能博得政府的充分信任與支持，缺乏政策保障，在一定程度上也可能受到我國(guó)傳統(tǒng)政治文化的影響。在分析政府與政策支持困境方面的文章中，張琳琳（2018）提到了社會(huì)組織參與社會(huì)治理缺乏政府與政策支持困境的內(nèi)在原因，文章認(rèn)為這是由于我國(guó)由來已久的政府本位的政治文化影響，傳統(tǒng)的政府包攬一切的治理理念具有深厚的現(xiàn)實(shí)根基[19]。

現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)組織在進(jìn)行社會(huì)治理參與活動(dòng)時(shí)，大多數(shù)是作為政府體制部門的下屬單位來進(jìn)行工作的，政府相關(guān)部門也會(huì)直接對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行工作任務(wù)的安排，這表明社會(huì)組織還沒有完全獨(dú)立于政府。與此同時(shí)，社會(huì)組織自身的盈利性本就不強(qiáng)，其資金運(yùn)行來源多是政府進(jìn)行撥款支持，這樣從根本上來看，社會(huì)組織就具有依附于政府而存在的特征，因此在開展社會(huì)治理工作時(shí)，就難以避免地服從以及受制于政府了。

（三）關(guān)于社會(huì)組織自身層面困境的研究

社會(huì)組織參與社會(huì)治理過程中自身方面存在的困境主要是社會(huì)組織自身籌集資金能力弱，內(nèi)部管理存在問題，已有的社會(huì)組織管理參與人員素質(zhì)不高，缺乏專業(yè)的高素質(zhì)人才以及整體的社會(huì)治理能力弱等。相關(guān)已有的研究中，大多數(shù)都能夠從社會(huì)組織自身的多個(gè)方面入手進(jìn)行綜合探討，而不是僅僅局限于社會(huì)組織自身困境的某一個(gè)方面。

姚龍杰（2017）從資金、管理和人才三個(gè)方面分析參與社會(huì)治理的過程中社會(huì)組織自身存在的困境。一是資金方面，由于社會(huì)組織經(jīng)費(fèi)來源多依靠于政府，自身的組織工作發(fā)展?jié)摿τ邢?；二是?nèi)部管理方面，由于社會(huì)組織缺乏經(jīng)驗(yàn)的積累，也沒有規(guī)范統(tǒng)一的管理制度，大多數(shù)社會(huì)組織套用科層官僚式的管理方式，管理理念十分陳舊，與國(guó)際上的社會(huì)組織存在較大的差距，無法發(fā)揮國(guó)際社會(huì)組織那樣的社會(huì)治理功能；三是人才方面，社會(huì)組織缺乏專業(yè)的管理人才，相關(guān)的從業(yè)人員由于薪資待遇不高而長(zhǎng)期得不到重視，優(yōu)秀的高素質(zhì)人才往往無法進(jìn)一步引入社會(huì)組織[21]。

張遠(yuǎn)紅（2018）與姚龍杰持有不同的社會(huì)組織自身困境的視角研究。張遠(yuǎn)紅以青浦區(qū)為案例代表，從社會(huì)組織自身的體制、管理結(jié)構(gòu)、社會(huì)組織在整體社會(huì)環(huán)境中所處的地位、參與社會(huì)治理的程度以及能力這五個(gè)方面進(jìn)行了困境分析[22]。但是所表達(dá)的最終研究觀點(diǎn)卻大致一樣，都認(rèn)為社會(huì)組織自身方面存在著能力不足、資金不充分、管理不健全、人才隊(duì)伍素質(zhì)低等制約因素。同時(shí)，有研究者特別針對(duì)社會(huì)組織專業(yè)人才的欠缺來進(jìn)行社會(huì)組織參與社會(huì)治理制約因素的研究。研究者寧德鵬（2020）特別指出了專業(yè)人才欠缺的因素導(dǎo)致社會(huì)組織發(fā)展受限，進(jìn)而制約了社會(huì)組織參與社會(huì)治理能力的提高[23]。

對(duì)社會(huì)組織自身長(zhǎng)期得不到健康發(fā)展的原因，社會(huì)組織力量的獨(dú)立發(fā)展還很不成熟，整體的發(fā)展水平與社會(huì)治理能力還相對(duì)有限等，我們應(yīng)該認(rèn)識(shí)到這與我國(guó)的社會(huì)組織發(fā)展面臨的自身困境有其獨(dú)特的歷史與社會(huì)原因相關(guān)。

四、既有研究反思與今后研究趨向

隨著政府對(duì)社會(huì)組織參與社會(huì)治理越來越重視，關(guān)于社會(huì)組織參與社會(huì)治理的相關(guān)議題的研究將呈現(xiàn)逐漸增加的趨勢(shì)。要提高社會(huì)組織的社會(huì)治理能力，必須要從分析現(xiàn)實(shí)困境著手。毫無疑問，目前的已有研究給現(xiàn)實(shí)存在的困境反思提供了多個(gè)視角，也為后續(xù)研究者進(jìn)行深入探討提供了基礎(chǔ)。通過對(duì)已有研究的梳理總結(jié)，也促使我們對(duì)之有些許反思：一是研究對(duì)象的類型方面還有待拓展，應(yīng)該更加重視民間自發(fā)形成的社會(huì)組織參與社會(huì)治理困境的分析；二是缺乏具體深入的微觀實(shí)踐案例分析，研究多停留在宏觀層面和應(yīng)然討論上，因此所分析得出的結(jié)論觀點(diǎn)大都具有普遍性，能不能將其作為思考社會(huì)組織現(xiàn)實(shí)發(fā)展路徑的切入點(diǎn)，還有待實(shí)踐驗(yàn)證。

因此，社會(huì)組織參與社會(huì)治理的困境研究還存在比較大的研究空間，有必要結(jié)合實(shí)際案例進(jìn)行深入探討。一是可以進(jìn)行具體案例的結(jié)合分析，避免宏觀性重復(fù)論述；二是要重視對(duì)民間自發(fā)形成的非營(yíng)利社會(huì)組織參與社會(huì)治理困境的研究；三是在條件可具操作性的情況下，可以進(jìn)行跨區(qū)域或不同區(qū)域間社會(huì)組織參與社會(huì)治理實(shí)踐的多案例比較研究，從而推動(dòng)這一命題討論的廣度和深度。