我國區(qū)域公共治理的發(fā)展趨勢

黑龍江大學 王芯蕊

一、研究現(xiàn)狀

隨著城市的集聚，歐美發(fā)達國家和中國城市區(qū)域都在尋求一種理想的區(qū)域治理模式，因此區(qū)域一體化治理在學術界和政治界引起了人們的關注，各種理論模型也在不斷涌現(xiàn)?？傮w而言，西方國家的公共治理理論在不同的協(xié)調立場上具有不同的理論，可以概括為一個理論譜系，譜系中有兩種集權化類型，左側是區(qū)域治理的集權化，而右側是區(qū)域治理的分權化。它的兩端分別為單中心治理理論，新區(qū)域主義和多中心性主義。

（一）單中心治理理論

單中心治理理論又被稱為“傳統(tǒng)區(qū)域主義”。單中心治理理論認為單一管理組織模型是最有效的。公共治理的問題是由于權力下放導致資源分配不均，以及地方政府對整個地區(qū)的利益缺乏興致。該理論認為，大都市地區(qū)過多的獨立行政單位是阻礙政府公共服務效率和平衡的主要障礙，因此區(qū)域治理機制主要從結構和政府角度進行研究。所以，促進合并的實施，提倡司法管轄區(qū)合并，大都市政府成立或中心城市和郊區(qū)的合并，簡化政府規(guī)模，促進資源匱乏的地方發(fā)展并允許公民參與和討論決策。這不僅有效地促進了經濟發(fā)展，而且平衡了地方財政并提供了跨部門的服務。盡管單中心治理屬于傳統(tǒng)區(qū)域治理理論，但是，單中心治理在理論與實踐兩個維度對當代中國區(qū)域一體化治理具有重要的啟示價值。

（二）新區(qū)域主義

單中心主義、多中心主義與新區(qū)域主義這三種區(qū)域治理流派并非完全對立，它們既存在相對獨立的核心價值，又存在著一定的交疊與重合。新區(qū)域主義試圖在集權治理與多中心競爭之間找到一條中間道路。與多中心主義相比，新區(qū)域主義更為強調集權；而與單中心治理相比，新區(qū)域主義則顯得相對分權。新區(qū)域主義在實踐上不斷發(fā)展與轉型。區(qū)域合作治理形成機制的研究主要經歷了兩個轉型：第一是制度轉型。第二是尺度轉型。一些研究者認為，城市要經歷尺度重構，提高大都市的決策能力，并將地方服務轉移給更低層次的治理單位。

在新區(qū)域主義影響下，中國學術界開始展開對該理論流派的研究，并進而衍生出不同的理論、觀點。新區(qū)域主義包含眾多理論分支，在新區(qū)域主義視角下，區(qū)域協(xié)調組織的權能與結構各異，既存在著權威性的區(qū)域權力中心，又存在著松散的地方政府聯(lián)合體；既有官方性質、半官方性質的區(qū)域協(xié)調組織，又存在非官方性質的區(qū)域協(xié)調組織?！八槍^(qū)域共同面對的經濟增長或制約區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展問題，組建成區(qū)域治理的互惠協(xié)作網絡,以共同發(fā)展?！?/p>

（三）多中心治理理論

多中心體制突破了單位的地域約束，集合區(qū)域內大、中、小政府及非政府組織，通過競爭與協(xié)同合作，形成自身秩序，提供公共服務，從而實現(xiàn)區(qū)域公共利益最大化。在多中心治理模式中，權力不再集中于集權政府，而是分散于諸多治理主體,這些治理主體往往存在不同程度和不同形式的競爭，通過建立公私合作伙伴關系、簽訂跨地區(qū)協(xié)議、建立特區(qū)等具體運作方式，滿足公眾的需求。

二、研究意義

（一）新區(qū)域主義對于我國區(qū)域發(fā)展的借鑒

一般而言，隨著新時代資本流動頻率的增加，經濟活動與資本的空間重新選擇和重組，以及資源的互補性和地理關系的特征，對城市區(qū)域合作與發(fā)展提出了要求。新的區(qū)域主義是通過大城市治理的新方法促進城市地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，以應對空間轉型和資本重組的挑戰(zhàn)。

在南京都市圈，新的治理標準正在現(xiàn)有的區(qū)域體系和區(qū)域治理中逐步形成。簡而言之，發(fā)展論壇提供了一個多政府交流與合作的平臺，并促進了非政府和私營部門的參與。該過程實現(xiàn)了對發(fā)展愿景的認可，并逐漸轉向治理轉化。經驗總結：（1）市場分割障礙得到部分清除；（2）區(qū)域競爭力不斷得到增強；（3）區(qū)域合作意識不斷深入人心；（4）區(qū)域合作制度機制的建立健全。

（二）多中心區(qū)域治理對于我國區(qū)域發(fā)展的借鑒

埃利諾·奧斯特羅姆認為：“多中心性不僅限于市場結構，還可以擴展到各種政治進程的組織中?！痹诙嘀行氖袌龈偁幠Ｐ椭校瑱嗔Σ患性诖蟪鞘姓?，而是分散主體之間的競爭與合作，以滿足公共的需求。具體的運作方法包括：建立公私伙伴關系，簽署區(qū)域間協(xié)議以及建立特殊區(qū)域等。

改革開放后，上海浦東新區(qū)陸家嘴街道很快成為上海的金融中心。自2015年以來，陸家嘴開始建立名為“金色紐帶”的基層黨建模型。一是全面推進轄區(qū)黨建工作，實現(xiàn)區(qū)域、街道、基層黨組織的三級聯(lián)系。其次，根據轄區(qū)內多元主體的需求，建立相應的運行項目和評估機制。最后，為促進社會資源的有效配置，建立了信息工作平臺，帶動了社區(qū)的發(fā)展。

經驗總結：（1）加強鼓勵，充分調動公眾參與決策；（2）培育意識，提高其社會服務能力；（3）完善機制，引導公眾積極參與基層社會治理；（4）搭建信息平臺，促進多元主體的溝通交流。

三、區(qū)域治理的實踐探索—城市群的崛起

隨著區(qū)域一體化的不斷發(fā)展，大量區(qū)域公共問題的出現(xiàn)使傳統(tǒng)的單一形式的政府管理模式必須要有所改變。所以，為了促進區(qū)域的發(fā)展，尋求一種新型區(qū)域治理模式是十分必要的?；趥鹘y(tǒng)的單中心治理理論和多中心治理理論之間的爭論，都市圈形成了一種新的治理模式—新區(qū)域主義。通過總結世界各地區(qū)經驗，研究不同情況的地區(qū)，解決地區(qū)發(fā)展中的公共問題以及在該地區(qū)建立不同主題的聯(lián)合體系，因此創(chuàng)建了新區(qū)域主義。目的是提高公司的競爭力，促進區(qū)域一體化發(fā)展。它為地方政府之間在地方經濟中的合作提供了很好的參考和建議。治理的民主化，參與水平和合作形式的多樣化，使治理充滿了生機與活力。改革開放以來，我國沿海地區(qū)發(fā)展很快，三大代表城市的集聚迅速擴大，經濟，政治和文化等取得了長足發(fā)展，基礎設施建設也取得了很大進步。能夠取得這些成就主要包括以下的發(fā)展規(guī)律：（1）經濟的快速增長吸引了大量的勞動力，這促進了城市的進步，并形成了城市群發(fā)展的“良性循環(huán)”。（2）土地資源、水資源等優(yōu)良的地理資源，是城市群發(fā)展的基本條件。（3）通訊運輸業(yè)的高度發(fā)達帶動城市群的發(fā)展進步。（4）城市群中的核心城市會帶動周邊城市或整個城市群的協(xié)調發(fā)展。

四、區(qū)域治理在醫(yī)療服務資源優(yōu)化配置中的應用

信息時代中國區(qū)域公共治理呈現(xiàn)出實踐與理論范式的雙重嬗變:由新區(qū)域主義范式轉向區(qū)域共享公共服務范式。區(qū)域共享公共服務符合社會主義的本質內涵,使區(qū)域內居民在更廣闊的范疇中共享生產力發(fā)展成果。區(qū)域共享公共服務通過去中介化與去行政化，從行政物理空間的不平衡分配到開放、集成和平衡的共享信息空間，從而促進本地公共資源的使用。

據不完全統(tǒng)計，疫情期間，許多互聯(lián)網醫(yī)療平臺推出在線問診服務，為新冠肺炎提供免費線上診療或咨詢。這種形式的好處就是不用去實體醫(yī)院進行咨詢，減少了患病風險。國家政策也鼓勵這種在線互聯(lián)網醫(yī)療的方式。區(qū)域公共服務的核心是區(qū)域醫(yī)療服務，隨著社會的進步與發(fā)展，互聯(lián)網與醫(yī)療服務的結合不僅重構了區(qū)域醫(yī)療服務的模式，而且促進了區(qū)域公共服務的發(fā)展。在這種區(qū)域衛(wèi)生服務治理模式中，互聯(lián)網衛(wèi)生部門的地位正在發(fā)生變化，從區(qū)域公共治理中的支持角色逐漸變?yōu)橹鹘?，從?guī)則執(zhí)行者變?yōu)楣卜疹I導者?；ヂ?lián)網醫(yī)療在重新構造區(qū)域公共服務的基礎上，不斷發(fā)展并超越了原有的新區(qū)域主義。

五、我國區(qū)域公共治理存在的問題及反思

隨著大都市的發(fā)展，城市管理的難度越來越復雜，郊區(qū)的發(fā)展和城市面積的擴大表明地方政府的原始機制已經滯后。在城市空間和功能擴展后，“誰來治理”成為制度化的主要問題，政府力求尋找一種新的區(qū)域模式來滿足城市發(fā)展的需要。盡管區(qū)域公共治理取得了長足進步，但仍有許多問題需要解決。

相比于單中心和多中心治理理論，新區(qū)域主義不僅注重區(qū)域之間的內部合作，而且影響區(qū)域發(fā)展的治理問題也并非不能由私人部門解決，主要強調這一點。公私部門合作是新區(qū)域治理模式的組成部分。這是因為沒有一個單獨的部門有足夠的能力解決該地區(qū)的區(qū)域公共問題，而且這種部門間的合作不僅包括政府內部各個部門之間以及上下級之間的合作，還包括政府與私營部門之間也包括非政府組織之間的合作。

政策的主要目的是加強合作以及集體共識。治理工具相對簡單，治理的內容主要限于經濟發(fā)展，其他領域的公共服務受到的關注較少，需要改進區(qū)域協(xié)調機制，使區(qū)域之間協(xié)調與合作。

所以，實施區(qū)域協(xié)商與合作的治理策略，提高區(qū)域合作的水平，充分調動私營部門和非政府組織、地方政府、企業(yè)和其他非政府組織參與積極性才是問題的關鍵所在。