協(xié)同治理視域下的基層社會(huì)治理研究

昭通學(xué)院 楊蕾，楊冬琴

十八大報(bào)告第一次把社區(qū)治理寫進(jìn)黨的綱領(lǐng)性文件，并指出，在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，發(fā)揮基層各類組織協(xié)同作用，實(shí)現(xiàn)政府管理和基層民主有機(jī)結(jié)合。十八屆三中全會(huì)又進(jìn)一步指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從管理到治理的變化，這不僅僅意味著名詞的更新或?qū)鹘y(tǒng)行政管理手段的修正，而是體現(xiàn)了政府對(duì)于公共價(jià)值的全新認(rèn)識(shí)以及治理的全新認(rèn)識(shí)，構(gòu)成了一種新的范式、新的理念。黨的十九大進(jìn)一步提出，要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局。加強(qiáng)社會(huì)治理制度建設(shè)，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平。加強(qiáng)社區(qū)治理體系建設(shè)，推動(dòng)社會(huì)治理重心向基層下移，發(fā)揮社會(huì)組織作用，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會(huì)調(diào)節(jié)、居民自治良性互動(dòng)。如何創(chuàng)新社會(huì)治理，尤其是基層社會(huì)治理，是目前學(xué)界應(yīng)該思考的一個(gè)重要命題。本文基于協(xié)同治理理論的重要思想，對(duì)當(dāng)前基層社會(huì)的治理現(xiàn)狀和問題進(jìn)行了闡述，對(duì)實(shí)現(xiàn)良好基層社會(huì)治理的路徑選擇進(jìn)行了分析。

一、協(xié)同共治及其內(nèi)涵

協(xié)同共治作為一種重要的分析框架和研究視角而被廣泛應(yīng)用于政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等諸多社會(huì)科學(xué)研究領(lǐng)域，協(xié)同共治是一種強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值的治理模式，在中國的治理研究和實(shí)踐中具有獨(dú)特的應(yīng)用價(jià)值。

協(xié)同共治是將系統(tǒng)科學(xué)中的協(xié)同學(xué)引入治理理論發(fā)展而來的。所謂協(xié)同，是指系統(tǒng)中各個(gè)子系統(tǒng)或要素之間相互配合、協(xié)調(diào)、互動(dòng)合作而形成有機(jī)整體，強(qiáng)調(diào)部分之間的協(xié)同合作與共同努力。協(xié)同學(xué)理論認(rèn)為，一個(gè)由大量子系統(tǒng)以復(fù)雜的方式相互作用所構(gòu)成的復(fù)合、開放系統(tǒng)，在一定條件下，其子系統(tǒng)間通過非線性作用產(chǎn)生協(xié)同現(xiàn)象和相關(guān)效應(yīng)，通過努力，最終使系統(tǒng)達(dá)到有序狀態(tài)。所謂協(xié)同共治，指的是政府、社會(huì)組織、公民個(gè)人等利益相關(guān)者，基于公共價(jià)值，以互動(dòng)、協(xié)商、合作、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對(duì)公共事務(wù)治理的一種過程。

二、基層社會(huì)治理的問題表現(xiàn)

基于協(xié)同治理理論的基層社會(huì)治理，強(qiáng)調(diào)公共價(jià)值和協(xié)同共治?；鶎由鐣?huì)協(xié)同共治，主要指的是基層社會(huì)治理主體包括政府、居民自治組織、社會(huì)組織、居民等，基于公共價(jià)值，以相對(duì)平等的地位，就基層公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)商共治的一種社會(huì)治理模式。社區(qū)是國家結(jié)構(gòu)的最基本組成部分，也是人類共同生活的主要區(qū)域。社區(qū)治理好壞，直接影響到基層社會(huì)治理的整體效果，甚至?xí)绊懙絿抑卫眢w系。基層社會(huì)治理結(jié)構(gòu)具有多樣性和復(fù)雜性，表現(xiàn)的問題多種多樣，究其原因，有三大主要表現(xiàn)：

（一）部門治理碎片化

勞動(dòng)分工是政府職能分化的根本來源，分工有利于效率的提升和技能專業(yè)化。但當(dāng)前政府部門有存在權(quán)責(zé)不明確和分工不合理等現(xiàn)象，導(dǎo)致基層社會(huì)治理存在障礙，分工機(jī)制走向誤區(qū)，使政府治理陷入了碎片化、分散化的困境。碎片化在管理領(lǐng)域，主要是指“政府內(nèi)部的各種功能和專業(yè)相異的組織之間由于缺乏有效溝通和協(xié)調(diào)從而產(chǎn)生組織間各自為營、相互孤立的現(xiàn)象，進(jìn)而使組織無法發(fā)揮整體性效益甚至導(dǎo)致決策失敗”。

治理碎片化的表現(xiàn)有三個(gè)方面：一是政府有時(shí)候未能從整體長遠(yuǎn)的角度出發(fā)來制定目標(biāo)，導(dǎo)致政府治理缺乏戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和長期性，治標(biāo)不治本。二是政府的整體目標(biāo)制定與實(shí)際運(yùn)行存在脫節(jié)?；鶎由鐣?huì)治理各主體都有不同的利益訴求，而共同目標(biāo)只有一個(gè)，在目標(biāo)制定過程中無法完全滿足治理主體的利益需要，在執(zhí)行過程中缺乏有效的協(xié)同和相互配合，導(dǎo)致治理效率低下。三是隨著功能主義和專業(yè)分工的強(qiáng)化，部門分割、各自為政、治理低效等現(xiàn)象日益突出，部門分割導(dǎo)致部門利益分化，呈現(xiàn)逐漸相對(duì)穩(wěn)定，最終利益固化的狀態(tài)，各自為政使得政府治理缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃、協(xié)作動(dòng)力機(jī)制不足，難以實(shí)現(xiàn)有效的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。同時(shí)由于職責(zé)交叉、權(quán)限不明，出現(xiàn)“政出多門”以及“無部門負(fù)責(zé)”等奇怪現(xiàn)象，導(dǎo)致部門治理缺乏相對(duì)清晰的邊界與明確的責(zé)任歸屬，使得治理效果有所損害。

（二）公共服務(wù)供給不足

隨著社會(huì)的發(fā)展和人民生活水平的提高，社區(qū)居民日益增長的公共服務(wù)需求與公共服務(wù)總體供給不足且提供的公共產(chǎn)品質(zhì)量低下的矛盾逐漸成為基層社會(huì)治理的關(guān)鍵問題。

公共服務(wù)供給不足主要由三個(gè)方面造成：一是政府大包大攬。伴隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的由政府單一主體提供公共服務(wù)，政府大包大攬，既不科學(xué)，也不合理，成本過高，且無法滿足居民多樣化的需求。二是居民參與不足。參與不足指的是參與意愿和參與能力缺乏。中國傳統(tǒng)社會(huì)治理嚴(yán)重依賴以親情和鄉(xiāng)土觀念為基礎(chǔ)的道德倫理。21世紀(jì)的中國，人員流動(dòng)頻繁，社會(huì)分工精細(xì)化，從“熟人社會(huì)”已經(jīng)開始進(jìn)入“陌生人社會(huì)”。公共服務(wù)屬于公共物品，在公共物品的提供上，大部分居民一般采取的是“搭便車”的方式去獲取公共物品，這就會(huì)造成“集體行動(dòng)的困境”。此外，在過去社區(qū)的公共事務(wù)管理過程中，社區(qū)建設(shè)主要依靠黨政組織宣傳，街道辦事處和居委會(huì)具體動(dòng)員執(zhí)行，通過行政力量“督促”居民參與，社區(qū)居民多為動(dòng)員式參與，主動(dòng)性參與不足。這是居民參與意愿缺乏的表現(xiàn)。參與能力不足主要表現(xiàn)在居民掌握的信息不完備，信息溝通渠道不暢通，參與平臺(tái)缺乏制度性保障，造成有時(shí)候召開的座談會(huì)、聽證會(huì)流于形式，且缺乏規(guī)范的參與程序，沒有達(dá)到預(yù)期的效果。三是社會(huì)組織發(fā)展緩慢。傳統(tǒng)的社會(huì)組織一般為政府機(jī)構(gòu)的衍生物，在觀念、組織職能、活動(dòng)方式等方面都過分依賴政府，行政色彩濃厚，自主活動(dòng)能力低下，在公共服務(wù)供給上未能發(fā)揮其積極作用。

（三）社會(huì)資本發(fā)育不良

基層社會(huì)治理的又一重大問題是社區(qū)的社會(huì)資本明顯發(fā)育不良，具體表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是社會(huì)信任普遍下降。中國社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所的社會(huì)心態(tài)藍(lán)皮書《中國社會(huì)心態(tài)研究報(bào)告2012-2013》發(fā)布之后，引起社會(huì)各界強(qiáng)烈反響?！澳壳埃袊鐣?huì)的總體信任進(jìn)一步下降，已經(jīng)跌破60分的信任底線。人際不信任進(jìn)一步擴(kuò)大，只有不到一半的調(diào)查者認(rèn)為社會(huì)上大多數(shù)人可信，只有兩到三成信任陌生人?！爆F(xiàn)代社會(huì)正在進(jìn)入“陌生人社會(huì)”，隨之而來的是人際交往的淡漠化，社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)原子化的趨勢(shì)。由于人口流動(dòng)性強(qiáng)，人們之間建立的信任關(guān)系容易打破，難以持續(xù)。除此之外，利益的分化使得社區(qū)居民之間，基層政府與居民之間信任度降低。信任薄弱使得基層社會(huì)治理變得難以協(xié)調(diào)，導(dǎo)致以政府為主導(dǎo)的協(xié)同治理面臨集體行動(dòng)的困境。二是互惠規(guī)范明顯不足。滕尼斯在《共同體與社會(huì)》中認(rèn)為，社區(qū)是一種具有共同習(xí)俗和價(jià)值觀念的同質(zhì)人口組成、彼此關(guān)系非常親密，并且是出入相友、守望互助、疾病相扶、富有人情味的團(tuán)體。可見，互惠規(guī)范是構(gòu)建和諧社區(qū)的重要因素。社區(qū)規(guī)范包括正式制度與非正式制度。正式制度主要體現(xiàn)在基層政府與居民自治組織提供的制度規(guī)范。非正式制度是人們?cè)陂L期的社會(huì)生活中逐步形成的習(xí)慣風(fēng)俗、倫理道德、文化傳統(tǒng)、價(jià)值觀念及思想意識(shí)等對(duì)人們?cè)陂L期的社會(huì)生活中產(chǎn)生非正式約束的規(guī)則。社區(qū)規(guī)范缺乏，導(dǎo)致居民在社區(qū)共同體中，缺乏協(xié)調(diào)性的共識(shí)，資源難以得到整合，利益分化嚴(yán)重，是社區(qū)協(xié)同治理的重大障礙。三是社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不健全。城市生活的異質(zhì)性、社會(huì)流動(dòng)的加劇、人們生活方式節(jié)奏變快，造成社區(qū)鄰里關(guān)系的淡漠。社會(huì)組織的缺乏和發(fā)育不良，也是社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)缺失的重要表現(xiàn)。這些都直接制約政府與居民形成良性互動(dòng)的關(guān)系，使得社區(qū)在協(xié)同治理上缺乏動(dòng)力保障，難以實(shí)現(xiàn)善治。

三、協(xié)同共治是優(yōu)化基層社會(huì)治理的路徑選擇

協(xié)同共治強(qiáng)調(diào)治理主體多元化，各子系統(tǒng)的協(xié)同性，共同制定公共規(guī)則，有助于克服部門治理碎片化，公共服務(wù)供給不足和社會(huì)資本發(fā)育不良等問題。推動(dòng)協(xié)同共治，對(duì)于基層社會(huì)達(dá)到善治具有重要意義。

（一）構(gòu)建以公共價(jià)值為導(dǎo)向的整體性政府是基層社會(huì)治理的前提

在基層社會(huì)進(jìn)行協(xié)同共治的過程中，政府的角色定位至關(guān)重要。面對(duì)部門治理碎片化，政府應(yīng)該發(fā)揮利益協(xié)調(diào)機(jī)制和資源整合的功能，應(yīng)該以公共價(jià)值為導(dǎo)向，建立一種基于協(xié)同、合作和整合的整體性治理框架和運(yùn)行模式。首先，制定合理目標(biāo)。政府在目標(biāo)的制定上需統(tǒng)攝全局，將政府部門、居民自治組織、社會(huì)組織及居民納入信息資源整合的過程中，為治理公共事務(wù)建言獻(xiàn)策。政府再綜合各方意見，結(jié)合具體情況的基礎(chǔ)上，制定切實(shí)的目標(biāo)。其次，協(xié)調(diào)各方利益。在目標(biāo)的具體執(zhí)行過程中，政府需將長期目標(biāo)分解為短期目標(biāo)，恰當(dāng)?shù)匾龑?dǎo)居民理性合法地表達(dá)利益訴求，妥善處理治理主體多樣的利益矛盾，將公共利益最大化，既調(diào)動(dòng)各方追求利益的積極性，激發(fā)其活力，促進(jìn)其有效參與，實(shí)現(xiàn)治理的持續(xù)化，又有效理順各種社會(huì)關(guān)系，促進(jìn)各種社會(huì)力量的良性互動(dòng)，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌兼顧、協(xié)同共治。第三，實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作?？绮块T協(xié)作的首要前提是準(zhǔn)確界定政府各部門的界限，合理劃分部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，打破部門的利益分割與本位主義，積極構(gòu)建公共價(jià)值導(dǎo)向，加強(qiáng)部門之間的合作與協(xié)同，構(gòu)建部門之間有效的溝通與協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)公共事務(wù)的協(xié)作治理。

（二）完善公共服務(wù)供給是基層社會(huì)治理的關(guān)鍵

在公共服務(wù)供給方面，最重要的是理順治理主體的關(guān)系。首先，確立政府的主導(dǎo)地位。政府應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)供給的安排者，政府不僅要保障公共服務(wù)的供給，保障社區(qū)成員享受到基本的公共服務(wù)，而且更重要的責(zé)任在于對(duì)社會(huì)公共服務(wù)作出安排，組織和調(diào)動(dòng)治理主體完善公共服務(wù)供給，協(xié)同各方力量，滿足居民對(duì)公共服務(wù)的多元化需求。除了基礎(chǔ)性公共服務(wù)之外，政府還需引入市場(chǎng)機(jī)制，彌補(bǔ)“政府失靈”，加強(qiáng)市場(chǎng)活動(dòng)監(jiān)管，加強(qiáng)各類公共服務(wù)提供。推廣政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會(huì)購買。十八屆三中全會(huì)報(bào)告指出，必須積極穩(wěn)妥地從廣度和深度上推進(jìn)市場(chǎng)化改革，大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競爭實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。政府的職責(zé)和作用主要是保持宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，加強(qiáng)和優(yōu)化公共服務(wù)，保障公平競爭，加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)管，維護(hù)市場(chǎng)秩序，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，彌補(bǔ)“市場(chǎng)失靈”。因此，在購買公共服務(wù)過程中，政府還應(yīng)當(dāng)是公共服務(wù)供給的監(jiān)督者。政府在公共產(chǎn)品供給中掌握著信息資源和權(quán)威的優(yōu)勢(shì)，政府既要為市場(chǎng)創(chuàng)造一個(gè)公平、透明的環(huán)境，也要監(jiān)督他們提供的公共服務(wù)在價(jià)格、質(zhì)量等方面是否符合要求，在公共服務(wù)的供給中是否實(shí)現(xiàn)了效率與公平的完美結(jié)合。其次，保障居民參與。居民利益與公共利益的結(jié)合，可以促進(jìn)居民有效參與，居民參與是政府與居民良性互動(dòng)的表現(xiàn)，有助于在公共事務(wù)上進(jìn)行彼此的溝通，居民可以向政府部門表達(dá)自己的意愿，政府部門也可以作出及時(shí)的回應(yīng)，并且為居民參與提供制度性保障，使得二者能夠共同參與對(duì)公共事務(wù)的治理。最為重要的是居民可以對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督，這也是善治的內(nèi)在要求。第三，發(fā)展社會(huì)組織。培育社會(huì)組織健康發(fā)展，重要的是正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系。一方面，加快實(shí)施政社分開，推進(jìn)社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)、依法自治、發(fā)揮作用。另一方面，政府要引導(dǎo)和支持社會(huì)組織的發(fā)展，不可過多干預(yù)，要培養(yǎng)社會(huì)組織的獨(dú)立性與自主性。最重要的是強(qiáng)化社會(huì)組織的責(zé)任意識(shí)和規(guī)則意識(shí)，消除對(duì)政府的依附思維，著力在完善內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制、培育功能優(yōu)勢(shì)和提升素質(zhì)能力與社會(huì)信譽(yù)上下功夫，充分利用自身的資源、知識(shí)、技術(shù)等優(yōu)勢(shì)為社會(huì)服務(wù)，不斷增強(qiáng)參與社會(huì)公共事務(wù)治理和服務(wù)社會(huì)的能力和水平。

（三）積累培育社會(huì)資本是基層社會(huì)治理的保障

第一，塑造良好的信任關(guān)系，信任是社會(huì)資本必不可少的部分。首先，信任是多元主體在進(jìn)行基層社會(huì)治理時(shí)的合作基礎(chǔ)。在社區(qū)治理中，基層政府、居民自治組織、社會(huì)組織及居民要想對(duì)公共事務(wù)實(shí)行有效的治理，首要前提是進(jìn)行合作共治。實(shí)現(xiàn)合作共治的基礎(chǔ)是彼此取得信任，否則協(xié)同共治就無法達(dá)成，難以實(shí)現(xiàn)善治。其次，信任能夠降低協(xié)同成本。信任在協(xié)同共治中能夠避免治理主體因猜忌造成的成本增加，從而形成良性的合作，實(shí)現(xiàn)合作效益最大化。

第二，形成互惠的規(guī)范體系?；セ莸纳鐓^(qū)規(guī)范是居民在共同的價(jià)值觀和利益一致的基礎(chǔ)上形成的，是社會(huì)資本的重要部分。它是建立在治理主體間的良性互動(dòng)的基礎(chǔ)上，尤其是居民參與過程中。制度既包括正式制度，例如法律、行政法規(guī)等，也包括非正式制度。制度能夠?yàn)樯鐓^(qū)內(nèi)各利益主體的良性互動(dòng)和平等博弈提供約束性的規(guī)則和機(jī)制，是健康推進(jìn)城市社區(qū)治理的重要保障?！霸O(shè)計(jì)良好的制度可以使社區(qū)、國家、市場(chǎng)相互補(bǔ)充而不是相互取代。”因此，明晰協(xié)同共治主體的權(quán)責(zé)邊界，推行基層社會(huì)治理制度化，以實(shí)現(xiàn)更為有效的協(xié)同共治。

第三，拓展社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的建立，是以社區(qū)成員之間的互動(dòng)為前提條件，社區(qū)參與可以培養(yǎng)居民的參與意識(shí)和對(duì)社區(qū)公共生活的興趣。因而，社區(qū)治理需要?jiǎng)?chuàng)建各種平臺(tái)，以供居民之間溝通交流，從而形成關(guān)系緊密、互動(dòng)頻繁的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。此外，社會(huì)組織是構(gòu)建社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要載體和有效形式。社會(huì)組織可以動(dòng)員居民，整合社區(qū)現(xiàn)有資源，為居民表達(dá)利益訴求提供渠道。因此，培育社會(huì)組織和鼓勵(lì)居民參與是形成社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的重要途徑。